1

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch, dass sie nicht gewährleistet hat, dass die Zusatzabgabe auf in Italien über die nationale Quote hinaus produzierte Überschussmengen ab dem ersten Jahr, in dem die Zusatzabgabe in Italien tatsächlich angewendet wurde (1995/1996), bis zum letzten Jahr, in dem in Italien Überschussmengen produziert wurden (2008/2009),

ihre Pflichten aus den in den betreffenden Jahren geltenden Bestimmungen des Unionsrechts verletzt hat, namentlich aus den Art. 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1992, L 405, S. 1), aus Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29. September 2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor (ABl. 2003, L 270, S. 123, und – Berichtigung – ABl. 2004, L 94, S. 71), aus den Art. 79, 80 und 83 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. 2007, L 299, S. 1) sowie – betreffend die Durchführungsbestimmungen der Kommission – aus Art. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. 1993, L 57, S. 12), aus Art. 11 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1392/2001 vom 9. Juli 2001 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 3950/92 (ABl. 2001, L 187, S. 19) und schließlich aus den Art. 15 und 17 der Verordnung (EG) Nr. 595/2004 vom 30. März 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1788/2003 (ABl. 2004, L 94, S. 22) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1468/2006 der Kommission vom 4. Oktober 2006 (ABl. 2006, L 274, S. 6) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 595/2004).

2

Gemäß dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 3950/92 dient die Einführung einer Zusatzabgabe im Milchsektor „der Verringerung des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen und der entsprechenden strukturellen Überschüsse … [und] muss zur Herstellung eines besseren Marktgleichgewichts beibehalten werden“.

3

Art. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 bestimmt:

„Bei den Erzeugern von Kuhmilch wird für weitere sieben aufeinanderfolgende Zeiträume von zwölf Monaten ab 1. April 1993 eine zusätzliche Abgabe auf die Mengen Milch oder Milchäquivalent erhoben, die in dem jeweiligen Zwölfmonatszeitraum an einen Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden und eine bestimmte Referenzmenge überschreiten.

Die Abgabe wird auf 115 v. H. des Milchrichtpreises festgesetzt.“

4

Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 sieht vor:

„Die Abgabe wird auf alle Milch- oder Milchäquivalenzmengen erhoben, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum vermarktet werden und die eine der beiden in Artikel 3 genannten Mengen überschreiten. Sie wird auf die Erzeuger verteilt, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben.

Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe nach eventueller Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen entweder auf der Ebene des Abnehmers nach Maßgabe der Überschreitungsmengen, die nach Aufteilung der ungenutzten Referenzmengen entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger noch verbleiben, oder auf einzelstaatlicher Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt.“

5

Die Verordnung Nr. 3950/92 wurde durch Art. 25 der Verordnung Nr. 1788/2003 mit Wirkung vom 1. April 2004 aufgehoben. Der fünfte Erwägungsgrund dieser Verordnung lautet:

„Die Abgabe sollte auf eine abschreckende Höhe festgesetzt werden und vom Mitgliedstaat zu zahlen sein, sobald die einzelstaatliche Referenzmenge überschritten ist. Sie sollte anschließend vom Mitgliedstaat auf die Erzeuger aufgeteilt werden, die zu der Überschreitung beigetragen haben. Diese haben dem Mitgliedstaat, allein aufgrund der Tatsache, dass sie die ihnen verfügbare Referenzmenge überschritten haben, einen Beitrag zu der fälligen Abgabe zu zahlen.“

6

Art. 1 („Gegenstand“) der Verordnung Nr. 1788/2003 bestimmt:

„(1)   Ab dem 1. April 2004 wird für elf aufeinander folgende Zeiträume von zwölf Monaten (nachstehend ‚Zwölfmonatszeiträume‘ genannt) beginnend mit dem 1. April auf die im jeweiligen Zwölfmonatszeitraum vermarkteten Mengen von Kuhmilch oder anderen Milcherzeugnissen, die die in Anhang I festgesetzten einzelstaatlichen Referenzmengen überschreiten, eine Abgabe erhoben (nachstehend ‚Abgabe‘ genannt).

(2)   Diese Mengen werden gemäß Artikel 6 auf die Erzeuger aufgeteilt, wobei zwischen Lieferungen und Direktverkäufen im Sinne der Begriffsbestimmungen des Artikels 5 unterschieden wird. Die Überschreitung der einzelstaatlichen Referenzmenge und die sich daraus ergebende Abgabe werden gemäß Kapitel 3 und getrennt nach Lieferungen und Direktverkäufen in jedem Mitgliedstaat auf nationaler Ebene festgestellt.

(3)   Die einzelstaatlichen Referenzmengen des Anhangs I werden vorbehaltlich einer etwaigen Überprüfung auf der Grundlage der allgemeinen Marktlage und der besonderen Bedingungen in bestimmten Mitgliedstaaten festgesetzt.“

7

Art. 3 („Zahlung der Abgabe“) der Verordnung Nr. 1788/2003 sieht vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten schulden der Gemeinschaft die Abgabe, die sich aus der Überschreitung der einzelstaatlichen Referenzmenge ergibt und die auf einzelstaatlicher Ebene und getrennt für Lieferungen und Direktverkäufe festgestellt wird; sie überweisen 99 % des geschuldeten Betrags dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) vor dem 1. Oktober, der auf den betreffenden Zwölfmonatszeitraum folgt.

(2)   Ist die Zahlung nach Absatz 1 nicht vor dem festgelegten Zeitpunkt erfolgt, so zieht die Kommission nach Anhörung des Ausschusses des [EAGFL] einen der nicht gezahlten Abgabe entsprechenden Betrag von den monatlichen Vorschüssen auf der Grundlage der buchmäßigen Erfassung der von dem betreffenden Mitgliedstaat getätigten Ausgaben nach Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik [(ABl. 1999, L 160, S. 103)] ab. …

(3)   Die Kommission legt nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel fest.“

8

In Art. 4 („Beitrag der Erzeuger zu der fälligen Abgabe“) der Verordnung Nr. 1788/2003 heißt es:

„Die Abgabe wird gemäß den Artikeln 10 und 12 vollständig auf die Erzeuger aufgeteilt, die zu den jeweiligen Überschreitungen der einzelstaatlichen Referenzmengen nach Artikel 1 Absatz 2 beigetragen haben.

Unbeschadet von Artikel 10 Absatz 3 und Artikel 12 Absatz 1 schulden die Erzeuger dem Mitgliedstaat ihren nach Maßgabe von Kapitel 3 berechneten Beitrag zur fälligen Abgabe allein aufgrund der Überschreitung ihrer verfügbaren Referenzmengen.“

9

Die Verordnung Nr. 1788/2003 wurde durch Art. 201 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1234/2007 mit Wirkung vom 1. April 2008 aufgehoben. Die Bestimmungen dieser Verordnung zur Regelung der Produktionsbeschränkung im Milchsektor gelten nach ihrem Art. 204 Abs. 2 Buchst. f ab dem 1. Juli 2008. Der 38. Erwägungsgrund der Verordnung lautet:

„Die Abgabe ist auf eine abschreckende Höhe festzusetzen und vom Mitgliedstaat zu zahlen, sobald die einzelstaatliche Quote überschritten ist. Sie ist anschließend vom Mitgliedstaat auf die Erzeuger aufzuteilen, die zu der Überschreitung beigetragen haben. Diese Erzeuger haben dem Mitgliedstaat aufgrund der Tatsache, dass sie die ihnen verfügbare Quote überschritten haben, einen Beitrag zu der fälligen Abgabe zu zahlen. Die Mitgliedstaaten sollten an den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) die Abgabe überweisen, die der Überschreitung ihrer einzelstaatlichen Quote entspricht, gekürzt um einen Pauschalbetrag von 1 %, damit den Fällen Rechnung getragen werden kann, in denen ein Konkurs eintritt oder Erzeuger endgültig nicht in der Lage sind, ihren Beitrag zu der geschuldeten Abgabe zu leisten.“

10

In Art. 78 („Überschussabgabe“) der Verordnung Nr. 1234/2007 heißt es:

„(1)   Auf Milch und Milcherzeugnisse, die über die gemäß Unterabschnitt II festgesetzte einzelstaatliche Quote hinaus vermarktet werden, wird eine Überschussabgabe erhoben.

Die Abgabe wird auf 27,83 [Euro] je 100 Kilogramm Milch festgesetzt.

…

(2)   Die Mitgliedstaaten schulden der Gemeinschaft die Überschussabgabe, die sich aus der Überschreitung der einzelstaatlichen Quote ergibt und die auf einzelstaatlicher Ebene und getrennt für Lieferungen und Direktverkäufe festgestellt wird; sie überweisen 99 % des geschuldeten Betrags dem EGFL zwischen dem 16. Oktober und dem 30. November, der auf den betreffenden Zwölfmonatszeitraum folgt.

(3)   Ist die Zahlung der Überschussabgabe nach Absatz 1 nicht vor dem festgesetzten Zeitpunkt erfolgt, so zieht die Kommission nach Anhörung des Ausschusses für die Agrarfonds einen der nicht gezahlten Überschussabgabe entsprechenden Betrag von den monatlichen Zahlungen im Sinne von Artikel 14 und Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 ab. Vor ihrer Entscheidung verständigt die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat, der binnen einer Woche seine Stellungnahme übermittelt. …

…“

11

Art. 79 („Beitrag der Erzeuger zu der fälligen Überschussabgabe“) der Verordnung Nr. 1234/2007 bestimmt:

„Die Überschussabgabe wird gemäß den Artikeln 80 und 83 vollständig auf die Erzeuger aufgeteilt, die zu den jeweiligen Überschreitungen der einzelstaatlichen Quoten nach Artikel 66 Absatz 2 beigetragen haben.

Unbeschadet von Artikel 80 Absatz 3 und Artikel 83 Absatz 1 schulden die Erzeuger dem Mitgliedstaat ihren nach Maßgabe der Artikel 69, 70 und 80 berechneten Beitrag zur fälligen Überschussabgabe allein aufgrund der Überschreitung ihrer verfügbaren Quoten.“

12

Art. 80 („Überschussabgabe auf Lieferungen“) der Verordnung Nr. 1234/2007 sieht in der durch die Verordnung (EG) Nr. 72/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl. 2009, L 30, S. 1) geänderten Fassung vor:

„(1)   Zur Endabrechnung der Überschussabgabe werden die von einem Erzeuger gelieferten Mengen, falls der tatsächliche Fettgehalt vom Referenzfettgehalt abweicht, mittels Koeffizienten und unter Bedingungen, die von der Kommission festzulegen sind, erhöht bzw. verringert.

Auf nationaler Ebene wird die Überschussabgabe auf der Grundlage der Summe der gemäß Unterabsatz 1 angepassten Lieferungen berechnet.

…

(3)   Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur Zahlung der fälligen Überschussabgabe, gegebenenfalls nach Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Lieferungen zugewiesenen einzelstaatlichen Quote, die proportional zu den einzelbetrieblichen Quoten der Erzeuger oder nach objektiven, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien erfolgt, wie folgt festgesetzt:

In den Fällen, in denen Artikel 78 Absatz 1 Unterabsatz 3 Anwendung findet, stellen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung des Beitrags der Erzeuger zu der Abgabe, die aufgrund der Anwendung des höheren Satzes gemäß dem genannten Unterabsatz zu zahlen ist, sicher, dass dieser Beitrag proportional von den nach objektiven, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien dafür verantwortlichen Erzeugern geleistet wird.“

13

Gemäß Art. 83 („Überschussabgabe bei Direktverkäufen“) der Verordnung Nr. 1234/2007 gilt:

„(1)   Bei Direktverkäufen wird der Beitrag der Erzeuger zur Zahlung der Überschussabgabe nach einer Entscheidung des Mitgliedstaats, gegebenenfalls nach Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Direktverkäufe zugewiesenen einzelstaatlichen Quote auf der geeigneten Gebietsebene oder auf einzelstaatlicher Ebene festgelegt.

(2)   Die Mitgliedstaaten bestimmen die Grundlage für die Berechnung des Beitrags der Erzeuger zu der fälligen Überschussabgabe anhand der Gesamtmenge der verkauften, abgegebenen oder für die Herstellung der verkauften oder abgegebenen Milcherzeugnisse verwendeten Milch unter Anwendung von Kriterien, die von der Kommission festgelegt werden.

(3)   Bei der Endabrechnung der Überschussabgabe wird keine mit dem Fettgehalt zusammenhängende Berichtigung berücksichtigt.

(4)   Die Kommission legt die Modalitäten und den Zeitpunkt der Zahlung der Überschussabgabe an die zuständige Stelle des betreffenden Mitgliedstaats fest.“

14

Art. 7 der Verordnung Nr. 536/93 bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und Milchäquivalentmengen erhoben wird, die über eine der in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet werden. …

…

(3)   Der Mitgliedstaat prüft die Richtigkeit der Verbuchung der vermarkteten Milch- und Milchäquivalentmengen und nimmt zu diesem Zweck Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben und vor Ort insbesondere folgende Kontrollen vor:

…“

15

Nach Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 der Verordnung Nr. 1392/2001 hat diese mit Wirkung vom 31. März 2002 die Verordnung Nr. 536/93 ersetzt. Art. 11 („Kontrollen durch die Mitgliedstaaten“) der Verordnung Nr. 1392/2001 sieht vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und Milchäquivalentmengen, die über eine der in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet werden, ordnungsgemäß erhoben und, im Falle der Lieferungen, auf die betreffenden Erzeuger umgelegt wird.

(2)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen ergänzenden Maßnahmen, um

…“

16

Die Verordnung Nr. 1392/2001 wurde mit Wirkung vom 1. April 2004 durch die Verordnung Nr. 595/2004 aufgehoben, deren Bestimmungen gemäß ihrem Art. 28 ab dem Zeitraum 2004/2005 gelten. Art. 15 („Zahlungsfrist“) dieser zuletzt genannten Verordnung bestimmt:

„(1)   Vor dem 1. Oktober jedes Jahres zahlt der Abnehmer oder, im Fall von Direktverkäufen, der Erzeuger der zuständigen Behörde den geschuldeten Abgabebetrag nach den vom Mitgliedstaat festgelegten Modalitäten.

(2)   Bei Nichteinhaltung der Zahlungsfrist gemäß Absatz 1 werden auf die geschuldeten Beträge Jahreszinsen erhoben, deren am 1. Oktober jedes Jahres gültiger dreimonatiger Bezugssatz für jeden Mitgliedstaat gemäß Anhang II festgesetzt und um einen Prozentpunkt erhöht wird.

Die Zinsen werden dem Mitgliedstaat gutgeschrieben.

(3)   Die Mitgliedstaaten melden dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) die sich aus der Anwendung von Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 ergebenden Beträge zusammen mit den für den Monat November jedes Jahres gemeldeten Ausgaben.

…“

17

Art. 17 („Erhebung der Abgabe“) der Verordnung Nr. 595/2004 sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe ordnungsgemäß erhoben und auf die Erzeuger umgelegt wird, die zur Überschreitung beigetragen haben.“

18

Am 16. Juli 2003 erließ der Rat auf der Grundlage von Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 3 EG, nunmehr Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV, die Entscheidung 2003/530/EG über die Vereinbarkeit einer von der Italienischen Republik zugunsten ihrer Milcherzeuger geplanten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt (ABl. 2003, L 184, S. 15). In den Erwägungsgründen 2 bis 5 sowie 7 und 8 dieser Entscheidung heißt es:

…

19

Art. 1 der Entscheidung bestimmt:

„Die von der Italienischen Republik zugunsten der Milcherzeuger geplante Beihilfe, bei der sie selbst in die Verpflichtung zur Zahlung der von diesen aufgrund der Zusatzabgabe auf Milch und Milcherzeugnisse für den Zeitraum 1995/96 bis 2001/2002 der Gemeinschaft geschuldeten Beträge eintritt und den betreffenden Erzeugern gestattet, ihre Schulden im Rahmen eines zinslosen Zahlungsaufschubs über mehrere Jahre hinweg zu begleichen, wird ausnahmsweise als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet, sofern

20

Die Kommission war, nachdem sie Informationen über die unzureichenden Beträge eingeholt hatte, die in Italien aus der von den Kuhmilcherzeugern geschuldeten Zusatzabgabe eingenommen worden waren, der Auffassung, dass die Italienische Republik ihre Verpflichtungen nicht erfüllt habe, die darin bestanden hätten, die von den Erzeugern, die zu der jeweiligen Überschreitung der einzelstaatlichen Referenzmengen beigetragen hätten, individuell geschuldete Zusatzabgabe vollständig zwischen diesen aufzuteilen, die entsprechende individuelle Schuld zu berechnen, die tatsächliche Begleichung dieser Schuld durch die Betroffenen zu kontrollieren und in Fällen der Nichtzahlung die geschuldeten Beträge einzutreiben.

21

Im Rahmen mehrerer Briefwechsel in der Zeit von Juli 2008 bis Juli 2012, die überwiegend im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens stattfanden, ersuchte die Kommission die italienische Regierung um Informationen über den Fortschritt bei der Eintreibung der Zusatzabgabe auf Milch. Die Informationsersuchen der Kommission bezogen sich u. a. auf die Aufteilung der Zusatzabgabe auf die Schuldner und die in Fällen der Nichtzahlung ergriffenen Eintreibungsmaßnahmen, auf die Auswirkungen der eingeführten Gesetzesänderungen auf die Effektivität der Eintreibung der Zusatzabgabe sowie auf die Verwaltungsverfahren im Hinblick auf die Eintreibung und die Führung der Gerichtsverfahren.

22

Da die Kommission die von den italienischen Behörden erteilten Antworten nicht für zufriedenstellend hielt, ersuchte sie die Italienische Republik mit Aufforderungsschreiben vom 21. Juni 2013 förmlich um Stellungnahme. Die Italienische Republik antwortete mit Schreiben vom 23. September 2013 und drei ergänzenden Schreiben vom 30. September 2013 sowie vom 21. Januar und vom 7. Februar 2014.

23

In Anbetracht des „fortdauernden Stillstands der Eintreibungsverfahren und erheblicher noch ausstehender Beträge“ übermittelte die Kommission der Italienischen Republik am 10. Juli 2014 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und forderte diesen Mitgliedstaat auf, innerhalb von zwei Monaten nach Eingang dieser Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen. Die Kommission gewährte der italienischen Regierung auf deren Antrag hin eine Verlängerung der Erwiderungsfrist und gestattete ihr eine Vorlage ihrer Erwiderung bis zum 11. Oktober 2014.

24

Mit Schreiben vom 13. Oktober 2014, ergänzt am 22. Oktober und am 25. November 2014, äußerte sich die Italienische Republik zu den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen Rügen.

25

Da die Kommission von den Argumenten der italienischen Behörden nicht überzeugt war, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

26

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission vom Gerichtshof in ihren Klageanträgen die Feststellung begehrt, dass die Italienische Republik ihre Pflichten aus „den in den betreffenden Jahren geltenden Bestimmungen des Unionsrechts …, namentlich“ den in Rn. 1 des vorliegenden Urteils angeführten Bestimmungen, verletzt hat. In der Einleitung der Klageschrift und in deren Rn. 2 führt die Kommission indessen die verschiedenen Bestimmungen des Unionsrechts, die Gegenstand der vorgeworfenen Vertragsverletzung sind, auf, ohne den Ausdruck „namentlich“ zu verwenden. Zudem lässt sich der Klageschrift nicht entnehmen, dass die Kommission über die ausdrücklich in Rn. 1 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen hinaus weitere Bestimmungen des Unionsrechts in ihre Klage aufnehmen wollte. Unter diesen Umständen sind die Anträge der Klageschrift so zu verstehen, dass sie sich lediglich auf die genannten Bestimmungen beziehen.

27

Sodann ist klarzustellen, dass sich die von der Kommission erhobene Vertragsverletzungsklage auf das Versäumnis der Italienischen Republik bezieht, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um bestimmten Pflichten nachzukommen, die ihr nach dem Unionsrecht obliegen und die die Regelung über die Zusatzabgabe auf über die nationale Quote dieses Mitgliedstaats hinaus produzierte Milch betreffen. Die Kommission wirft der Italienischen Republik vor, keine Regelung eingeführt zu haben, mit der gewährleistet worden wäre, dass die auf nationaler Ebene geschuldete Zusatzabgabe den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern tatsächlich in Rechnung gestellt und von diesen bezahlt oder – bei Nichtzahlung – von den zuständigen Behörden eingetrieben wird.

28

In den Anträgen der Klageschrift werden jedoch keine konkreten Beträge genannt, zu denen die unterbliebene Eintreibung während der Erhebungszeiträume geführt hätte, nicht einmal ein Gesamtbetrag, der sämtliche genannten Erhebungszeiträume abdeckte.

29

Daher ist es nicht erforderlich, im Rahmen der vorliegenden Klage festzustellen, ob sich der Gesamtbetrag der noch nicht eingetriebenen Zusatzabgabe auf 1343 Mio. Euro beläuft, wie aus den Schriftsätzen der Kommission hervorgeht, oder – entsprechend den Angaben der Italienischen Republik – auf 827,39 Mio. Euro.

30

Ungeachtet der voneinander abweichenden Sichtweisen der Parteien zu den bereits eingetriebenen und den noch einzutreibenden Beträgen ist jedoch festzustellen, dass die italienischen Behörden am 11. Oktober 2014 – dem Zeitpunkt, auf den in Rn. 23 des vorliegenden Urteils Bezug genommen wird –, also mehr als 18 Jahre nach dem Ende des ersten Zeitraums der Erhebung der Zusatzabgabe in Italien und mehr als fünf Jahre nach dem letzten Zeitraum, erhebliche Beträge, die als Zusatzabgabe geschuldet wurden, immer noch nicht eingetrieben hatten.

31

Die vorliegende Klage ist im Licht dieser Erwägungen zu prüfen.

32

Die Kommission trägt vor, dass die Italienische Republik am 11. Oktober 2014, d. h. zu dem Zeitpunkt, zu dem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte, um einen Monat verlängerte Frist abgelaufen sei, keine wirksame Regelung erlassen habe, die ihr die Eintreibung der als Zusatzabgabe auf Milch für die Zeiträume von 1995/1996 bis 2008/2009 geschuldeten Beträge ermöglicht hätte.

33

Nach Ansicht der Kommission hat die Italienische Republik gegen ihre Pflicht verstoßen, die Zusatzabgabe zwischen den Erzeugern, die zu der jeweiligen Überschreitung der einzelstaatlichen Referenzmengen beigetragen haben, aufzuteilen und vollständig, sorgfältig und zeitnah einzutreiben. Insoweit beruft sich die Kommission insbesondere auf die auf das Urteil vom 21. Januar 1999, Deutschland/Kommission (C‑54/95, EU:C:1999:11, Rn. 177), zurückgehende Rechtsprechung, nach der den Mitgliedstaaten aufgrund der in Art. 4 Abs. 3 EUV genannten allgemeinen Sorgfaltspflicht die rasche Eintreibung der als Zusatzabgabe geschuldeten Beträge obliege.

34

Der Umstand, dass die als Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge so hoch seien – wie sich aus Rn. 29 des vorliegenden Urteils ergibt –, beruhe auf der eigenen Nachlässigkeit der Italienischen Republik und der mangelnden Wirksamkeit der von diesem Mitgliedstaat eingeführten Regelung zur Aufteilung und Eintreibung dieser Abgabe in seinem Hoheitsgebiet während des in der Klageschrift genannten Zeitraums.

35

Erstens sei die Umsetzung der einschlägigen Unionsregelung in nationales Recht übermäßig verworren gewesen, was zu erheblichen Verzögerungen bei der Anwendung der nationalen Regelung der Zusatzabgabe und zu einer Vielzahl von Gerichtsverfahren geführt habe. In der Folge sei die Eintreibung der Abgabe, u. a. aufgrund der von einigen nationalen Gerichten gewährten vorläufigen Aussetzung der Zahlung, schwieriger geworden.

36

Zweitens habe die Italienische Republik die Verwaltungsmechanismen, auf die sie für die Eintreibung der als Zusatzabgabe geschuldeten Beträge hätte zurückgreifen können, insbesondere die Aufrechnungsregelung, nicht wirkungsvoll genutzt. In Italien sei die Möglichkeit, die insoweit geschuldeten Beträge mit im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik auszuzahlenden Beihilfen zu verrechnen, ineffektiv und verspätet eingeführt worden. Ferner erschwerten bestimmte noch geltende Vorschriften die Durchführung der Aufrechnung.

37

Drittens seien die Eintreibungsverfahren seit dem Inkrafttreten einiger im Laufe des Jahres 2003 eingeführter Gesetzesänderungen wegen des Fehlens der für ihre Wiederaufnahme erforderlichen Durchführungsbestimmungen oder Vereinbarungen zwischen den Behörden und den betroffenen Gebietskörperschaften zum großen Teil blockiert gewesen.

38

Viertens habe die Italienische Republik selbst eingeräumt, sich aufgrund von Fehlern der mit der Eintreibung der Zusatzabgabe betrauten nationalen Behörden und zahlreicher Änderungen des Eintreibungsverfahrens „einem erheblichen Stillstand bei der Eintreibung“ gegenüberzusehen. Die Kommission präzisiert insoweit, dass fällige Beträge zu Unrecht als uneinbringlich angesehen worden seien, was die Effektivität der Eintreibung ebenfalls verringert habe.

39

Die Italienische Republik erwidert darauf zum einen, dass die von der Kommission nach Art. 258 AEUV erhobene Vertragsverletzungsklage unter den Umständen des vorliegenden Falles gegen den Grundsatz ne bis in idem sowie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Spezialität verstoße. Zum anderen erbringe die Kommission keinen Beweis dafür, dass die Italienische Republik gegen die ihr im Rahmen der Weiterbelastung und Eintreibung der Zusatzabgabe obliegenden Pflichten verstoßen habe.

40

Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3950/92 wird die mit Art. 1 dieser Verordnung eingeführte Zusatzabgabe auf die Erzeuger verteilt, die zur Überschreitung der Referenzmengen beigetragen haben. Eine solche Aufteilung der Zusatzabgabe ist auch in Art. 4 der Verordnung Nr. 1788/2003 sowie in den Art. 79, 80 und 83 der Verordnung Nr. 1234/2007 vorgesehen.

41

Nach Art. 7 der Verordnung Nr. 536/93, Art. 11 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1392/2001 sowie den Art. 15 und 17 der Verordnung Nr. 595/2004 sind die Mitgliedstaaten gehalten, alle Maßnahmen zu treffen, die für eine ordnungsgemäße Erhebung der Abgabe, einschließlich der bei Nichtbeachtung der Zahlungsfrist geschuldeten Zinsen, und für eine tatsächliche Aufteilung zwischen den Erzeugern, die zu der Überschreitung beigetragen haben, erforderlich sind.

42

In diesem Zusammenhang obliegt es den Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung aufgrund der allgemeinen Sorgfaltspflicht gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV, wie sie in den Unionsverordnungen in dem einschlägigen Bereich konkretisiert wird, Maßnahmen zur raschen Behebung von Unregelmäßigkeiten zu ergreifen. Bei Verzug besteht nämlich die Gefahr, dass die Aufteilung und Eintreibung der Zusatzabgabe aufgrund bestimmter Umstände wie der Einstellung der Tätigkeit oder des Verlusts von Buchungsunterlagen schwierig oder unmöglich wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Oktober 1990, Italien/Kommission, C‑34/89, EU:C:1990:353, Rn. 12, und vom 21. Januar 1999, Deutschland/Kommission, C‑54/95, EU:C:1999:11, Rn. 177).

43

Ferner obliegt der Nachweis für das tatsächliche Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Beweislast im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV der Kommission. Sie hat dem Gerichtshof somit alle für die Prüfung dieser Vertragsverletzung erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 2016, Kommission/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

44

Wenn die Kommission genügend Anhaltspunkte für das Vorliegen eines bestimmten Sachverhalts im Gebiet des beklagten Mitgliedstaats beigebracht hat, obliegt es diesem, diese Angaben und deren Folgen substantiiert zu bestreiten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 2016, Kommission/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).

45

Im vorliegenden Fall hat die Kommission in ihren Schriftsätzen ausführlich und detailliert die tatsächlichen Anhaltspunkte erläutert, die ihrer Ansicht nach zu den Nachlässigkeiten und Mängeln geführt haben, die Gegenstand der von ihr gegen die Italienische Republik erhobenen Rügen sind. Außerdem verweist die Kommission, ohne dass dieser Mitgliedstaat ihr insoweit widersprechen würde, darauf, dass diese tatsächlichen Anhaltspunkte in großem Umfang auf die von den italienischen Behörden im Rahmen ihres Schriftwechsels zur Verfügung gestellte Dokumentation zurückgingen und im Wesentlichen von den Stellungnahmen der Corte dei conti (Rechnungshof, Italien) sowie von den Untersuchungskommissionen der Regierung und des Parlaments des Mitgliedstaats bestätigt würden.

46

In Anbetracht des Umstands, dass sich als Zusatzabgabe geschuldete Beträge wie die in Rn. 29 des vorliegenden Urteils genannten über einen derart langen Zeitraum anhäufen konnten, ohne dass es den zuständigen Behörden jemals gelungen wäre, sie dauerhaft zu reduzieren, ist es offensichtlich, dass diese Behörden nicht die Maßnahmen ergriffen haben, die zur Wahrung der ihnen gemäß den in den Anträgen der Klageschrift angeführten Bestimmungen des Unionsrechts obliegenden Pflichten erforderlich gewesen wären.

47

Daher ist davon auszugehen, dass die Kommission genügend Anhaltspunkte für das tatsächliche Vorliegen der Umstände beigebracht hat, auf die sie sich in ihrer Klage zum Nachweis dessen stützt, dass die Italienische Republik gegen die Pflichten aus diesen Bestimmungen verstoßen hat. Folglich sind im Einklang mit der in Rn. 44 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung die vorgebrachten Verteidigungsmittel zu prüfen.

48

Die Italienische Republik beruft sich zunächst, auch wenn sie einräumt, dass nach dem Unionsrecht eine Pflicht bestehe, die Zusatzabgabe weiterzubelasten und gegebenenfalls einzutreiben, darauf, dass es sich bei dieser Pflicht nicht um eine „Erfolgspflicht“, sondern um eine „Handlungspflicht“ handle und dass die Kommission keinen Beweis für deren Nichtbeachtung durch die italienischen Behörden erbracht habe.

49

Zur Untermauerung dieses Vorbringens beruft sich die Italienische Republik auf Rn. 36 des Urteils vom 13. November 2001, Frankreich/Kommission (C‑277/98, EU:C:2001:603), in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass Art. 19 der Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 (ABl. 1988, L 139, S. 12), nach dem die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die Erhebung der Zusatzabgabe sicherzustellen, eine Handlungs- und keine Erfolgspflicht begründe.

50

Ihrer Auffassung nach kann daher die bloße Tatsache, dass ein Teil der auf die Zusatzabgabe auf Milch entfallenden Beträge nicht eingetrieben wurde, nicht ausreichen, um auf das Vorliegen der gerügten Vertragsverletzung zu schließen.

51

Insoweit beruht die Argumentation der Italienischen Republik offensichtlich auf einem Fehlverständnis der Anträge der Kommission. Mit ihren Anträgen begehrt die Kommission nämlich die Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Pflichten verstoßen hat, dass sie, wie in Rn. 27 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um die Weiterbelastung der Zusatzabgabe auf Milch auf die betroffenen Erzeuger und gegebenenfalls ihre Eintreibung durch die zuständigen Behörden zu gewährleisten. Der Umstand, dass der Mitgliedstaat nicht sämtliche aufgrund dieser Abgabe geschuldeten Beträge eingetrieben hat, ist somit nicht Gegenstand dieser Vertragsverletzung.

52

Die Italienische Republik kann sich daher nicht mit dem Vorbringen, sie habe Maßnahmen ergriffen, die ihr eine teilweise Eintreibung der als Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge ermöglicht hätten, von der ihr vorgeworfenen Vertragsverletzung freisprechen.

53

Die Italienische Republik widmet zwar einen großen Teil ihrer Schriftsätze der detaillierten Beschreibung des nationalen Rechtsrahmens für die Aufteilung und die Eintreibung der Zusatzabgabe und dessen Änderungen. Sie führt aber keine konkreten Anhaltspunkte an, die geeignet wären, die von der Kommission geschilderten Unzulänglichkeiten in Frage zu stellen oder darzulegen, dass sie – im Einklang mit der ihr obliegenden Sorgfaltspflicht – rechtzeitig eine wirksame Regelung eingeführt hätte, die ihr die Eintreibung der betreffenden Beträge gemäß den von der Kommission genannten Verordnungen ermöglicht hätte.

54

Unter diesen Umständen ist das Vorbringen zu einer angeblichen „Handlungspflicht“ als ins Leere gehend zurückzuweisen. Gemäß den in den Rn. 45 bis 47 des vorliegenden Urteils getroffenen Feststellungen hat die Italienische Republik die für eine rasche Sicherstellung der Umlegung der Zusatzabgabe auf die betroffenen Milcherzeuger und ihre effektive Eintreibung erforderlichen Maßnahmen nämlich nicht ergriffen.

55

Die Italienische Republik macht sodann geltend, die zahlreichen Änderungen des unionsrechtlichen Rahmens zur Zusatzabgabe auf Milch hätten wesentlich zu den auf nationaler Ebene aufgetretenen gesetzgeberischen und administrativen Schwierigkeiten beigetragen.

56

Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Umsetzung der Unionsregelung zur Zusatzabgabe auf Milch zu beachtlichen Schwierigkeiten auf nationaler Ebene geführt hat, kann sich ein Mitgliedstaat insoweit aber, wie der Gerichtshof mehrfach entschieden hat, nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (vgl. u. a. Urteil vom 2. März 2017, Kommission/Griechenland, C‑160/16, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:161, Rn. 13 und die dort angeführte Rechtsprechung).

57

Sollte die Italienische Republik davon ausgegangen sein, dass die Unionsregelung zur Zusatzabgabe auf Milch wegen ihrer Eigenart die rasche und effektive Umlegung und gegebenenfalls Eintreibung dieser Abgabe behindert hat, hätte es ihr im Übrigen freigestanden, beim Gerichtshof Klagen zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der betreffenden Unionsmaßnahmen zu erheben. Während des gesamten streitigen Zeitraums, der sich über mehr als zwölf Jahre erstreckt, wurde jedoch von der Italienischen Republik keine solche Klage erhoben. Außerdem rechtfertigt es der Umstand, dass die Regelung zur Zusatzabgabe auf Milch auf Unionsniveau zu rechtlichen und politischen Schwierigkeiten geführt haben soll und letztlich ersetzt wurde, keineswegs, dass die Mitgliedstaaten nicht alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um ihre Wirksamkeit auf nationaler Ebene zu gewährleisten.

58

Ferner genügt, was insbesondere die Entscheidung 2003/530 betrifft, aus der die Italienische Republik ableiten möchte, dass der Rat der Europäischen Union eine solche Entscheidung nicht hätte erlassen können, wenn sie sich in einer Vertragsverletzungslage befunden hätte, der Hinweis, dass sich der Rat mit dieser Entscheidung darauf beschränkt hat, die Beihilfemaßnahmen zur Erleichterung einer Zahlung der Zusatzabgabe durch die betroffenen Milcherzeuger zu genehmigen, ohne die Situation, wie sie sich zum Zeitpunkt ihres Erlasses in Italien darstellte, zu beurteilen. Im Übrigen hat der Rat mit der Entscheidung 2003/530 implizit die Pflicht dieses Mitgliedstaats, die Zahlung der Zusatzabgabe durch die Milcherzeuger zu gewährleisten, bestätigt und – wie sich aus dem siebten Erwägungsgrund dieser Entscheidung ergibt – darauf hingewiesen, dass sich „[d]ie italienische Regierung verpflichtet [hat] …, ähnliche Probleme künftig dadurch zu vermeiden, dass sie eine strenge Anwendung der Zusatzabgabe auf der Grundlage eines neuen Gesetzes … vorschreiben wird“.

59

Unter diesen Umständen kann das Vorbringen der Italienischen Republik zur Beachtung der ihr im Bereich der Umlegung und etwaigen Eintreibung der Zusatzabgabe auf Milch obliegenden Pflichten die Schlussfolgerungen der Kommission nicht in Frage stellen.

60

Zu prüfen bleibt noch das Vorbringen der Italienischen Republik, die vorliegende Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV verstoße gegen den Grundsatz ne bis in idem und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Spezialität. Sie macht geltend, dass diese Klage, da sie die auf die Zusatzabgabe entfallenden Beträge, die der Überschreitung ihrer nationalen Referenzmenge entsprächen, bereits gemäß den Art. 3 und 4 der Verordnung Nr. 1788/2003 und danach gemäß den Art. 78 und 79 der Verordnung Nr. 1234/2007 an den EAGFL entrichtet habe, impliziere, dass sie für eine Verletzung der gleichen Pflichten zur Umlegung und gegebenenfalls Eintreibung der Zusatzabgabe erneut „sanktioniert“ werden könne.

61

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die in der vorstehenden Randnummer angeführten Bestimmungen der Italienischen Republik, wie sich auch aus dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1788/2003 und dem 38. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1234/2007 ergibt, unterschiedliche Pflichten auferlegen, die sich zum einen auf die Zahlung der Zusatzabgabe an den EAGFL beziehen, die diesem Mitgliedstaat nach Art. 3 der Verordnung Nr. 1788/2003 und Art. 78 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1234/2007 obliegt. Zum anderen hat der Mitgliedstaat nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1788/2003 und Art. 79 der Verordnung Nr. 1234/2007 die Zusatzabgabe zwischen den Erzeugern aufzuteilen, die zu der Überschreitung der nationalen Quoten beigetragen haben, und sie beizutreiben. Somit schließt der Umstand, dass die Italienische Republik möglicherweise die erste dieser Pflichten erfüllt hat, nicht aus, dass sie gegen die zweite dieser Pflichten – die allein Gegenstand des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens ist – verstoßen haben kann.

62

Eine solche Beurteilung drängt sich umso mehr auf, als das Argument der Italienischen Republik letztlich auf eine Missachtung des Zwecks der Zusatzabgabe hinausläuft, der darin besteht, die Milcherzeuger zur Einhaltung der ihnen zugeteilten Referenzmenge zu zwingen (Urteil vom 25. März 2004, Cooperativa Lattepiù u. a., C‑231/00, C‑303/00 und C‑451/00, EU:C:2004:178, Rn. 75).

63

Daraus ergibt sich, dass der Vortrag der Italienischen Republik zu einem Verstoß gegen den Grundsatz ne bis in idem und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Spezialität zurückzuweisen ist.

64

Nach alledem ist festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch, dass sie nicht gewährleistet hat, dass die Zusatzabgabe auf in Italien über die nationale Quote hinaus produzierte Überschussmengen ab dem ersten Jahr, in dem die Zusatzabgabe in Italien tatsächlich angewendet wurde (1995/1996), bis zum letzten Jahr, in dem in Italien Überschussmengen produziert wurden (2008/2009),

ihre Pflichten aus den Art. 1 und 2 der Verordnung Nr. 3950/92, aus Art. 4 der Verordnung Nr. 1788/2003, aus den Art. 79, 80 und 83 der Verordnung Nr. 1234/2007 sowie – betreffend die Durchführungsbestimmungen der Kommission – aus Art. 7 der Verordnung Nr. 536/93, aus Art. 11 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1392/2001 und schließlich aus den Art. 15 und 17 der Verordnung Nr. 595/2004 verletzt hat.

65

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: