39.      Bei der Wahl der Finanzierungsmethode für die Universaldienstverpflichtung haben die Mitgliedstaaten eine Reihe von Aspekten zu berücksichtigen. Die Voraussetzungen für den Universaldienst hängen nicht nur stark von länderspezifischen Faktoren wie geografische Lage, Bevölkerungsdichte und Infrastruktur ab, sondern die Richtlinie 97/67 schreibt vor, dass die Bereitstellung des Universaldienstes kosteneffizient sein muss(12). Bei der Einführung der Universaldienstverpflichtung müssen die Mitgliedstaaten somit auf ein ausgewogenes Verhältnis achten zwischen der Notwendigkeit, Anreize für wirtschaftliche Effizienz zu schaffen und der Notwendigkeit, Universaldienste zu garantieren, insbesondere dadurch, dass die erforderlichen Ressourcen bereitgestellt werden, um eine Tätigkeit unter finanziell ausgewogenen Bedingungen zu ermöglichen(13).

40.      Obgleich die Subventionierung unrentabler Bereiche des Universaldienstes aus Mitteln des vorbehaltenen Bereichs durch die Richtlinie 2008/6 abgeschafft wurde, bleibt die Quersubvention doch eine der hauptsächlichen Formen zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung in den Mitgliedstaaten. Anbieter von Universaldiensten quersubventionieren auf diese Weise unrentable Bereiche der Universaldienstverpflichtung – wie etwa Postdienste in dünn besiedelten Gebieten – durch profitablere Bereiche der Universaldienstverpflichtung, die in der Regel in dichter besiedelten Gebieten zu finden sind.

41.      Da die Richtlinie 97/67 weder den genauen Umfang noch die Finanzierung der Universaldienstverpflichtung in einem vollständig geöffneten Markt harmonisiert, sind die Mitgliedstaaten gefordert, wichtige politische Entscheidungen selbst zu treffen. Der Unionsgesetzgeber erkennt somit an, dass noch immer Unterschiede zwischen den nationalen Postmärkten bestehen.

42.      Um die von der Richtlinie 97/67 angestrebte Kontinuität der Erbringung von Universaldienstaufträgen sicherzustellen, müssen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Bedingungen für die Vergabe von Universaldienstaufträgen und bei der Finanzierung des Universaldienstes die Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit einhalten(14). Entgegen dem Vortrag der PostNL sind diese Grundsätze nicht lediglich unverbindliche Leitlinien, sondern müssen von den Mitgliedstaaten bei der Überwachung eines Universaldiensteanbieters eingehalten werden. Dies ist umso wichtiger, als der Universaldiensteanbieter in vielen Mitgliedstaaten der etablierte, oftmals im Eigentum des Staates stehende Postbetreiber ist.

43.      Zudem wird das Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Einrichtung des Universaldienstes in ihrem Hoheitsgebiet auch durch die Anwendung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere seiner Bestimmungen über den Wettbewerb und die Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt(15). Universaldiensteanbieter, die gegen wettbewerbsrechtliche Bestimmungen verstoßen, unterliegen unionsrechtlichen Sanktionen(16), unabhängig davon welche Vorkehrungen der betreffende Mitgliedstaat für die Erbringung von Universaldiensten getroffen hat. Darüber hinaus gewährleisten die unionsrechtlichen Bestimmungen über staatliche Beihilfen, dass Universaldiensteanbieter keine unzulässigen Vorteile gegenüber Wettbewerbern erhalten(17).

44.      In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen werde ich mich nun mit den Vorlagefragen befassen.

B.      Erste Vorlagefrage: Kostenrechnungsgrundsätze nach Art. 14 der Richtlinie 97/67

45.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, wie detailliert die interne Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters sein muss, und insbesondere ob die Richtlinie 97/67 von den Mitgliedstaaten verlangt, Anbietern von Universaldiensten die Pflicht aufzuerlegen, für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste oder Produkte getrennte Konten zu führen.

46.      Sandd behauptet, der Preisunterschied zwischen den von PostNL im Rahmen ihrer Universaldienstverpflichtung ausgegebenen Briefmarken und dem Einzelsendungstarif der kommerziellen Dienste der PostNL sei nur durch deren selektive oder ungenaue Kostenberechnung zu erklären. Nachdem die niederländische Regulierungsbehörde die entsprechende Beschwerde von Sandd zurückgewiesen hat, bringt Sandd im Ausgangsverfahren nun offenbar vor, dass die Kostenrechnung der PostNL nicht hinreichend detailliert sei, damit die nationale Regulierungsbehörde PostNLs Zuordnung der Kosten zum Universaldienst bzw. zum nicht universalen Dienst korrekt beurteilen könne, da der Universaldiensteanbieter nur die durch die Universaldienstverpflichtung entstandenen Gesamtkosten auf der einen und die durch die kommerzielle Tätigkeit entstandenen Gesamtkosten auf der anderen Seite buchhalterisch trenne. Diese Buchhaltungspraxis verstoße gegen Art. 14 der Richtlinie 97/67, wonach Universaldiensteanbieter „in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten [führen], um eindeutig zu unterscheiden zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist“.

47.      Nach Auffassung von Sandd ist dies so zu verstehen, dass die Kosten für jeden einzelnen Dienst bzw. jedes einzelne Produkt in der internen Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters getrennt aufzuführen seien. PostNL macht jedoch geltend, aus den Zielen, dem Kontext und dem Ursprung von Art. 14 ergebe sich, dass ein solches Gebot in dieser Bestimmung gerade nicht enthalten sei.

48.      Wie vom vorlegenden Gericht betont, ist die fragliche Bestimmung in dieser Hinsicht mehrdeutig. Die englische Sprachfassung von Art. 14 spricht von „each of the services and products which are part of the universal service“. „Each“ kann in diesem Kontext entweder „each individual“ (jeder einzelne) bezeichnen, aber auch „every one“ (jeder) oder „all“ (alle). Diese Mehrdeutigkeit kann durch Heranziehung anderer Sprachfassungen der Richtlinie 97/67 nicht aufgelöst werden. Während einige Sprachen ein Äquivalent für „each“ verwenden, sprechen andere von „allen Diensten und Produkten“ oder verwenden einfach die Formulierung „einerseits die Dienste und Produkte, die Teil des Universaldienstes sind und andererseits die Dienste und Produkte, bei denen dies nicht der Fall ist“, und bezeichnen somit nicht weiter, ob die Kontentrennung zwischen jedem einzelnen Dienst bzw. Produkt des Universaldienstes zu erfolgen hat, oder vielmehr zwischen den Diensten und Produkten des Universaldienstes insgesamt und anderen vom Universaldiensteanbieter angebotenen Diensten und Produkten.

49.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder insoweit Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen. Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Union einheitlich ausgelegt und angewandt werden. Weichen die beiden Sprachfassungen eines Unionstexts unter solchen Umständen voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört(18).

50.      Art. 14 ist in seiner aktuellen Fassung durch die Richtlinie 2008/6 entstanden, als vorbehaltene Dienste abgeschafft und neue Mechanismen zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung eingeführt wurden. Die Vorschrift legt bestimmte Anforderungen an die interne Kostenrechnung von Universaldiensteanbietern fest.

51.      Zusätzlich zu der Verpflichtung für Universaldiensteanbieter, getrennte Konten für Universaldienste und kommerzielle Dienste zu führen, sieht Art. 14 Regeln für die Zuordnung von durch den Universaldienst entstandenen Kosten vor(19). Kosten sind möglichst unmittelbar einem bestimmten Dienst bzw. Produkt zuzuordnen(20). Ist dies nicht möglich, sind die Kosten aufgrund einer direkten Analyse des Kostenursprungs, indirekter Verknüpfung oder eines allgemeinen Schlüssels zuzuordnen(21). Gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden „angemessen“ aufgeteilt, während „dieselben Kostenfaktoren sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, anzuwenden [sind]“(22).

52.      Was den Zweck der Vorschrift betrifft, ist Art. 14 Abs. 2 Satz 2 zu entnehmen, dass die von der Vorschrift geforderten Informationen zur Kostenrechnung bei der „Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes mit [einbezogen werden]“. Anhang I der Richtlinie 97/67 enthält weitere Leitlinien zur Berechnung „etwaiger“ Nettokosten des Universaldienstes. Dementsprechend werden bei deren Berechnung etwaige relevante Elemente, einschließlich der dem Universaldiensteanbieter erwachsenden „immateriellen und marktrelevanten Vorteile“, berücksichtigt(23). Anhang I stellt damit klar, dass die Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes kein reiner Buchhaltungsvorgang ist, sondern dass eine Gesamtbeurteilung des Postmarktes erforderlich ist.

53.      Darüber hinaus dient die Verpflichtung aus Art. 14, getrennte Konten zu führen, dazu, „… sicherzustellen, dass Quersubventionen den Wettbewerb nicht beeinträchtigen“(24). Die Informationen zur Kostenrechnung sollen den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Regulierungsbehörden helfen, i) Beschlüsse im Zusammenhang mit dem Universaldienst zu fassen; ii) zu ermitteln, ob die Universaldienstverpflichtungen zu Nettokosten führen und eine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für den/die Universaldiensteanbieter darstellen; iii) sicherzustellen, dass die Tarife im Universaldienst die in der Richtlinie 2008/6 aufgestellten Tarifierungsgrundsätze beachten; iv) die Beachtung der in der Richtlinie 2008/6 aufgestellten Grundsätze für die Endvergütungen sicherzustellen und v) die Einhaltung fairer Marktbedingungen zu überwachen, bis der Wettbewerb endgültig eingeführt ist(25).

54.      Diese Maßnahmen dienen der Verfolgung eines Hauptziels: den Übergang zu einem vollständig dem Wettbewerb geöffneten Postmarkt. Da der Postmarkt in den Mitgliedstaaten traditionell durch Monopole ausgestaltet ist, muss der Übergang schrittweise und unter Aufsicht erfolgen(26).

55.      Bei der Überwachung des Übergangs zu einem voll für den Wettbewerb geöffneten Markt spielen die Mitgliedstaaten und ihre nationalen Regulierungsbehörden eine zentrale Rolle(27). Die Richtlinie 97/67 bildet lediglich einen Rahmen allgemeiner Grundsätze auf Unionsebene; es ist jedoch den Mitgliedstaaten zu überlassen, die Verfahren im Einzelnen festzulegen und das für ihre Situation geeignetste System zu wählen(28). Diese Situation variiert in den einzelnen Mitgliedstaaten.

56.      So bestehen etwa bei den Nettokosten für den Universaldienst zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede(29). Dies ist auf die unterschiedlichen Marktbedingungen sowie die politischen Entscheidungen in den Mitgliedstaaten zurückzuführen. Beispielsweise können die Nettokosten des Universaldienstes null betragen, wenn die sich aus der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung ergebenden (materiellen oder nicht materiellen) Vorteile größer sind als die Kosten. Auch wenn der Universaldiensteanbieter verpflichtet ist, Postdienste in auch Gegenden zu erbringen, die kostenintensiv sind, ergeben sich für Monopolanbieter, die Postdienste im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats an mindestens fünf Tagen pro Woche erbringen, bestimmte Netzwerkvorteile(30). In Ländern mit guter Infrastruktur, leicht zugänglichem Terrain und hoher Bevölkerungsdichte (wie etwa die Niederlande) können diese Netzwerkvorteile die Kosten der Verpflichtung zur Bereitstellung von Diensten und Produkten in weniger rentablen Gegenden überwiegen. Unter solchen Umständen entstehen dem Universaldiensteanbieter keine Nettokosten, und wie von der italienischen Regierung hervorgehoben, würden zu strenge Rechnungslegungsanforderungen für den Universaldiensteanbieter nur eine finanzielle Belastung darstellen, ohne irgendwelche Vorteile zu bringen. Dies würde in Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen, der nach der Richtlinie 97/67 ausdrücklich einzuhalten ist sowie zum Ziel der Richtlinie, die Universaldienstverpflichtungen kosteneffizient zu erfüllen(31).

57.      In Mitgliedstaaten jedoch, in denen aufgrund der Marktverhältnisse die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen relativ hoch sind und außerdem aus öffentlichen Mitteln finanziert oder auf die Anbieter der Postdienstleistungen und/oder Nutzer aufgeteilt werden, ist eine viel detailliertere Kostenrechnung erforderlich, damit die nationalen Regulierungsbehörden beurteilen können, ob diese Beiträge für die in der Richtlinie 97/67 vorgesehenen Zwecke verwendet werden(32).

58.      In dieser Hinsicht ist die Richtlinie 97/67 ein echtes Instrument der Mindestharmonisierung.

59.      Aus diesem Grund gilt auch die Verpflichtung der Universaldiensteanbieter, eine getrennte, transparente Rechnungslegung vorzunehmen, vorbehaltlich notwendiger Anpassungen(33).

60.      Nach Art. 14 Abs. 4 der Richtlinie 2008/6 können die nationalen Regulierungsbehörden andere Kostenrechnungssysteme zulassen, wenn diese auf einheitlich angewandten und objektiv zu rechtfertigenden Grundsätzen der Kostenrechnung basieren. Im Licht der Erwägungsgründe dieser Richtlinie bedeuten diese Grundsätze, dass ausreichend aufgeschlüsselte Informationen zur Kostenrechnung zur Verfügung gestellt werden, damit die Mitgliedstaaten und ihre nationalen Regulierungsbehörden den Übergang zu einem vollständig dem Wettbewerb geöffneten Markt wirksam überwachen können(34). Sollte es auf dem Markt einen oder mehrere Wettbewerber geben, würde dies meiner Meinung nach darauf hindeuten, dass auf dem Markt tatsächlich bereits Wettbewerb herrscht.

61.      Hat ferner ein Mitgliedstaat keinen Finanzierungsmechanismus eingerichtet und dem Universaldiensteanbieter keine offenen oder verborgenen staatlichen Beihilfen bereitgestellt, überlässt es die Richtlinie 97/67 der nationalen Regulierungsbehörde sogar, auf die Anwendung der Rechnungslegungsanforderungen nach Art. 14 gänzlich zu verzichten(35). Unter solchen Umständen ist die genaue Überwachung der Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters durch die nationale Regulierungsbehörde nicht mehr erforderlich, sondern fällt in den Bereich des Wettbewerbsrechts.

62.      Das Argument der Kommission, dass Informationen zur Kostenrechnung nur dann ausreichend detailliert sein können, wenn getrennte Konten für jeden einzelnen Dienst oder jedes einzelne Produkt geführt werden, stellt daher eine zu starke Vereinfachung dar und kann nicht für den Universaldienst in allen Mitgliedstaaten gelten.

63.      Zwar verpflichtet der 29. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 Universaldiensteanbieter, Kostenrechnungssysteme einzurichten, „die … eine möglichst genaue Zurechnung der Kosten zu den Diensten … erlauben“, jedoch darf nicht übersehen werden, dass diese Fassung der Richtlinie noch einen reservierten Bereich als Methode zur Finanzierung des Universaldienstes erlaubte. Nach der Änderung im Jahr 2008 kann der genaue Umfang der Rechnungslegungspflicht für Universaldiensteanbieter nur von den Mitgliedstaaten und ihren nationalen Regulierungsbehörden bestimmt werden. Wählen nun die Mitgliedstaaten die Finanzierung des Universaldienstes auf der Grundlage der in der Richtlinie 97/67 vorgesehenen Mindestanforderungen, müssen sie auch die Genauigkeit des erforderlichen Rechnungslegungssystems so festlegen, dass dem Universaldiensteanbieter keine unzumutbare finanzielle Belastung entsteht.

64.      Daher stimme ich mit PostNL sowie der niederländischen, der italienischen und der spanischen Regierung überein, dass die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung, bis zu welchem Grad die interne Kostenrechnung des Universaldiensteanbieters aufzuschlüsseln ist, über ein weites Ermessen verfügen müssen(36).

65.      Anzumerken ist hier, dass im Hinblick auf das weite Ermessen der Mitgliedstaaten bestimmte Sicherungen in die Richtlinie 97/67 eingebaut sind, wie etwa die durch die Richtlinie vorgeschriebene Prüfung des Universaldiensteanbieters durch einen unabhängigen Rechnungsprüfer(37).

66.      Daher komme ich zu dem Ergenis, dass Art. 14 der Richtlinie 97/67 im Licht seines Zwecks und seiner allgemeinen Systematik keine allgemeine Verpflichtung enthält, für jede einzelne unter den Universaldienst fallende Dienstleistung oder jedes einzelne unter den Universaldienst fallende Produkt getrennte Konten zu führen. Welche Informationen im Einzelnen aus der Kostenrechnung eines Universaldiensteanbieters hervorgehen müssen, hängt vielmehr eng damit zusammen, unter welchen spezifischen Umständen Universalpostdienstleistungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erbracht werden, wie etwa die Ausgestaltung des Universaldienstes, die herrschenden Marktbedingungen und der Umfang des Wettbewerbs auf dem nationalen Postmarkt.

67.      Dementsprechend muss die Antwort auf die erste Vorlagefrage lauten, dass Art. 14 der Richtlinie 97/67 die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass Universaldiensteanbieter in ihren internen Kostenrechnungssystemen für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste und Produkte getrennte Konten führen müssen.

C.      Zweite Vorlagefrage: Der Grundsatz der Kostenorientierung in der Richtlinie 97/67

68.      In der zweiten Vorlagefrage geht es darum, ob sich aus Art. 12 erster und zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 ergibt, dass der Tarif für jeden einzelnen Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, oder ob stattdessen die Erbringung des Universaldienstes als Ganzes kostenorientiert sein muss.

69.      Mit anderen Worten möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage wissen, ob Art. 12 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass er Quersubventionierungen zwischen den verschiedenen im Rahmen der Universaldienstverpflichtung erbrachten Diensten und Produkten verbietet.

70.      Sandd, die polnische Regierung und die Kommission sind der Auffassung, dass nach dem Wortlaut von Art. 12 der Tarif für jede einzelne Dienstleistung, die im Rahmen der Universaldienstverpflichtung erbracht werde, kostenorientiert sein müsse. PostNL sowie die niederländische, die spanische und die italienische Regierung argumentieren hingegen, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 angesichts seines rechtlichen und wirtschaftlichen Kontextes nicht so auszulegen sei.

71.      Ohne dass in Art. 12 der Richtlinie 97/67 bestimmt würde, was für die Zwecke dieser Richtlinie ein „Dienst oder Produkt“ ist, verlangt er, dass „die Tarife für die einzelnen Universaldienstleistungen“ bestimmten Grundsätzen entsprechen müssen. Sie müssen tragbar und kostenorientiert sein, Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben, und müssen transparent und nichtdiskriminierend sein(38). Gleichzeitig erlaubt Art. 12 den Mitgliedstaaten erstens, kostenlose Postdienstleistungen für Blinde und Sehbehinderte aufrechtzuerhalten oder einzuführen(39), und zweitens können die Mitgliedstaaten beschließen, dass in ihrem Hoheitsgebiet und/oder grenzüberschreitend ein Einheitstarif angewandt wird(40). Drittens schützt die Vorschrift das Recht der Universaldiensteanbieter, mit Nutzern individuelle Preisvereinbarungen zu schließen(41).

72.      Wortlaut und Struktur von Art. 12 ist klar zu entnehmen, dass die darin genannten Grundsätze kumulativ anzuwenden sind. Wie PostNL, die niederländische und die spanische Regierung hervorgehoben haben, steht der Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, in einem gewissen Spannungsverhältnis dazu, dass sie tragbar sein müssen. Würden Tarife in kostenintensiven Gegenden strikt auf Kostenbasis kalkuliert, würden Postdienste nicht als tragbar gelten. Tatsächlich liegt in diesem Interessengegensatz der eigentliche Grund für die Beibehaltung der Universaldienstverpflichtung – trotz schrittweiser Liberalisierung der Postmärkte. Die Universaldienstverpflichtung beruht auf der Prämisse, dass die fraglichen Dienstleistungen oder Produkte in einem Mitgliedstaat nicht flächendeckend zu Marktbedingungen angeboten würden. Einige Dienstleistungen im Rahmen des Universaldienstes können also nur mit Verlust oder zu Nettokosten erbracht werden, die außerhalb der üblichen geschäftlichen Standards liegen. Daher sieht die Richtlinie 97/67 Mechanismen zur Finanzierung der Nettokosten des Universaldienstes vor, wenn die Kosten durch Tarife allein nicht wieder hereingeholt werden können(42). Bei der Berechnung der Nettokosten werden nicht nur Rechnungslegungsgrundsätze angewandt, sondern auch die immateriellen und marktrelevanten Vorteile berücksichtigt(43).

73.      Weiterhin ist zu beachten, dass Art. 12 den Grundsatz, dass Preise kostenorientiert sein müssen, zusammen mit dem Grundsatz nennt, dass sie Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen(44). Der Begriff „Anreize“ impliziert, dass Universaldiensteanbieter nicht auf die Kostendeckung beschränkt sind.

74.      Folglich kann der Grundsatz der Kostenorientiertheit nicht eng ausgelegt werden und darf ferner nicht reiner Ausdruck des Ergebnisses eines buchhalterischen Vorgangs sein.

75.      Was ist also unter dem Grundsatz der Kostenorientiertheit nach Art. 12 der Richtlinie 97/67 zu verstehen, und was ist sein Ziel?

76.      Art. 12 baut auf der vor ihm geltenden Vorschrift auf und wurde 2008 im Wege einer Änderung in die Richtlinie 97/67 eingefügt, als eine ausgereiftere Marktsituation erreicht worden war. Seitdem werden Postdienstleistungen vollständig unter Wettbewerbsbedingungen angeboten.

77.      Zum einen dient Art. 12 einer „effizienten Bewerkstelligung des Universaldienstes“(45). Eine effiziente Bewerkstelligung des Universaldienstes beinhaltet, dass die Kosten der Universalverpflichtung auf Kosten eines effizienten Betriebs basieren und nicht auf durch ineffiziente Arbeitsmethoden und/oder überhöhte Lohnkosten bzw. sonstigen überhöhten Kosten beruhen(46), und dass Universaldiensteanbieter ihre Aufgabe unter wirtschaftlichen und finanziellen Bedingungen erfüllen können, die für sie keine unverhältnismäßige finanzielle Belastung darstellen(47).

78.      Zum anderen sollten die Preise eines Universaldienstes unter vollständigen Wettbewerbsbedingungen möglichst „die normalen wirtschaftlichen Bedingungen und Kosten widerspiegeln“. Damit sollen Wettbewerbsverzerrungen vermieden und gleichzeitig eine finanzielle Ausgewogenheit des Universaldienstes sichergestellt werden. Die Richtlinie 97/67 will dies dadurch erreichen, dass sie den Mitgliedstaaten erlaubt, Postdienstanbietern weiterhin Einheitstarife oder Preisobergrenzen für bestimmte Postdienste aufzuerlegen(48). Einheitstarife stellen sicher, dass die Preise auch in kostenintensiven Gegenden tragbar sind und dienen zugleich als Anreiz für Kosteneffizienz.

79.      Wie die spanische Regierung ausgeführt hat, bedeutet die Vorgabe eines Einheitstarifs jedoch zwangsläufig, dass dieser anhand der durchschnittlichen Kosten des Universaldienstes festgelegt wird. Anderenfalls könnte ein solcher Einheitstarif tatsächlich unmöglich die Unterschiede bei Kosten und Dienstleistungen im Rahmen des Universaldienstes widerspiegeln(49).

80.      Wie die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, werden darüber hinaus Einheitstarife in Form von „Endvergütungen“ für die internationale Post- und Paketzustellung auferlegt. Im Gegensatz zu den Endvergütungen für den grenzüberschreitenden Postdienst innerhalb der Union(50) werden jedoch die Endvergütungen für die Lieferung von Postpaketen aus Drittländern nicht auf Kostenbasis festgesetzt, sondern nach internationalen Vereinbarungen anhand eines Einzeltarifs, der in vielen Mitgliedstaaten unter den Kosten für die nationale Lieferung von Postpaketen liegt(51). Da sich der Internethandel immer größerer Beliebtheit erfreut, steigt die Anzahl der internationalen Paketsendungen stetig. Müsste jeder einzelne Dienst im Rahmen des Universaldienstes kostenorientiert sein, würden die Tarife für nationale Paketsendungen wahrscheinlich untragbar werden, da nur durch diesen Tarif die durch internationale Paketdienste aus Drittländern verursachten zusätzlichen Kosten ausgeglichen werden könnten.

81.      Der Gedanke der Subventionierung – entweder in Form von Quersubventionen zwischen den verschiedenen Postdiensten im Rahmen des Universaldienstes oder als Ausgleichsmechanismus – ist daher Bestandteil der in Richtlinie 97/67 aufgestellten Systematik der Universaldienstverpflichtung. Dies wird auch durch Art. 7 dieser Richtlinie bestätigt, der verschiedene Methoden zur Finanzierung des Universaldienstes vorsieht. Da der reservierte Bereich weggefallen ist, können sogar Quersubventionen vom nicht universalen Bereich zum Universalbereich für die Finanzierung in Frage kommen, solange sie den Wettbewerb nicht beeinträchtigen(52). Die Richtlinie 2008/6 erwähnt sogar ausdrücklich, dass die Gewinne außerhalb des Universaldienstes zur Finanzierung des Universaldienstes herangezogen werden können, sofern dies mit dem Vertrag in Einklang steht(53). Durch den Rückgriff auf Quersubventionen ist der Universaldienst von externer Finanzierung unabhängig, was letztlich die Wettbewerbsfähigkeit des Universaldiensteanbieters, aber auch die langfristige Lebensfähigkeit des Universaldienstes als solchem gewährleistet(54).

82.      Die von Sandd und der Kommission vertretene Auslegung würde daher nicht nur der Gesamtsystematik von Art. 12 zuwiderlaufen, sondern auch dem Daseinszweck des Universaldienstes. Solange es erforderlich ist, eine Universaldienstverpflichtung aufzuerlegen, können Postdienste nicht zu Preisen erbracht werden, die bei jedem einzelnen Dienst strikt auf Kostenbasis beruhen.

83.      Sowohl PostNL als auch die polnische Regierung haben in ihren schriftlichen Erklärungen vorgetragen (wenn auch mit unterschiedlichem Ergebnis), dass eine Kostenorientiertheit für jeden einzelnen Dienst jedenfalls nur dann möglich sei, wenn die Kosten der Erbringung jedes einzelnen Dienstes ermittelt werden könnten. Je nach nationaler Situation könne es unmöglich sein, alle sich aus der Universaldienstverpflichtung ergebenden Kosten einem bestimmten Dienst zuzuordnen. Art. 14 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 97/67 erkenne sogar ausdrücklich an, dass gemeinsame Kosten möglicherweise nicht unmittelbar einem bestimmten Dienst oder Produkt zugeordnet werden könnten. Überdies enthalte die Richtlinie 97/67 keine ausreichend detaillierten Leitlinien dazu, wie gemeinsame Kosten einheitlich in den Mitgliedstaaten zuzuordnen seien.

84.      Letzteres wurde in der Rechtssache Post Danmark deutlich(55), in der der Gerichtshof zu entscheiden hatte, ob es den Missbrauch einer beherrschenden Stellung darstellt, wenn der Universaldiensteanbieter selektive Preissenkungen auf ein Niveau anbietet, das niedriger ist als die durchschnittlichen Gesamtkosten, aber höher als die durchschnittlichen inkrementellen Kosten dieses Unternehmens. Bei der Antwort auf die ihm vorgelegte Frage überließ der Gerichtshof die Einzelheiten der korrekten Berechnung der gemeinsamen Kosten ausdrücklich den Behörden der Mitgliedstaaten(56).

85.      Somit muss es Sache der Mitgliedstaaten und ihrer Regulierungsbehörden, die über weites Ermessen bei der Umsetzung der Richtlinie 97/67 verfügen(57) und denen es „freigestellt bleib[t], über den besten Weg zur Überwachung von Quersubventionen zu entscheiden“(58), sein, die Einzelheiten der Umsetzung von Art. 12 der Richtlinie 97/67 festzulegen. Dies wird von den nationalen Besonderheiten der einzelnen Mitgliedstaaten abhängen. In einigen Mitgliedstaaten können möglicherweise die meisten Postdienste zu Tarifen angeboten werden, bei denen jede einzelne Dienstleistung kostenorientiert ist, während in anderen Mitgliedstaaten aufgrund eines hohen Anteils an kostenintensiven Gegenden – sei er geografisch bedingt, weil die Universaldienstverpflichtung ausgeweitet wird oder aus sonstigen Gründen – mehr Quersubventionierung erforderlich sein kann.

86.      Sandd argumentiert, dass die Möglichkeit, den Universaldienst nur insgesamt kostenorientiert zu halten, den Wettbewerb behindern und dazu führen würde, dass Wettbewerber des Universaldiensteanbieters mit künstlich niedrig gehaltenen Preisen konfrontiert würden, mit denen sie nicht konkurrieren könnten. Dieses Argument vernachlässigt jedoch die Tatsache, dass trotz des den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens bei der Einrichtung und Überwachung des Universaldienstes die Tätigkeit von Universaldiensteanbietern sowohl im Rahmen der Universaldienstverpflichtung als auch außerhalb dieser Verpflichtung, trotz des Umstands, dass einige dieser Dienste reguliert sind, den unionsrechtlichen Wettbewerbsregeln unterliegt(59). Bei missbräuchlicher Preispolitik eines Universaldiensteanbieters stehen Wettbewerbern wettbewerbsrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung.

87.      Die bloße Tatsache jedoch, dass PostNL ihre Dienste gewerblichen Nutzern zu relativ niedrigen Preisen anbietet, während ihre Preise für Briefmarken in den letzten Jahren stetig gestiegen sind, bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie gegen das Wettbewerbsrecht verstößt. Nach der neuen Fassung der Richtlinie 97/67 „können flexiblere Preise im Einklang mit dem Grundsatz der Kostenorientierung gelten“, die Universaldiensteanbieter anwenden können(60). So haben Universaldiensteanbieter die Möglichkeit, mit bestimmten Kundengruppen zu verhandeln(61). Ist der Kunde in einem Gebiet mit niedrigen Kosten ansässig oder senkt er auf andere Weise die mit der Bearbeitung seiner Post verbundenen Kosten (z. B. durch Vorsortieren), ist es möglich, dass PostNL ihre Dienste zu niedrigeren Preisen anbietet und gleichzeitig die in Art. 12 verankerten Grundsätze achtet. Andererseits muss PostNL bei Festlegung der Preise zu einem vorgeschriebenen Einheitstarif und, in einigen Mitgliedstaaten dazu noch einer Preisobergrenze, berücksichtigen, dass so frankierte Briefe möglicherweise auf abgelegene Inseln zu liefern sind.

88.      Daher muss die Antwort auf die zweite Frage lauten, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er Universaldiensteanbietern die Verpflichtung auferlegt, dass jeder einzelne Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, kostenorientiert sein muss. Die Mitgliedstaaten oder ihre nationalen Regulierungsbehörden dürfen an den Universaldiensteanbieter jedoch eine solche Anforderung stellen.

D.      Dritte Vorlagefrage: Die von der Richtlinie 97/67 für den Renditesatz des Universaldiensteanbieters festgelegten Bedingungen

89.      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Erfordernis in Art. 12 der Richtlinie 97/64, dass Preise kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, verbietet, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden.

90.      Diese Frage wirft zwei verschiedene Probleme auf. Erstens, ob es der Grundsatz der Kostenorientiertheit in der Richtlinie 97/67 verbietet, dass Universaldiensteanbieter bei der Berechnung ihrer sich aus der Bereitstellung des Universaldienstes entstehenden Kosten ihre Kapitalrendite einbeziehen. Zweitens, ob die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 97/67 einen festen Renditesatz für unbestimmte Zeit festsetzen können.

91.      Anhang I zur Richtlinie 97/67 ist eindeutigzu entnehmen, dass bei der Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes ein „Anspruch… auf einen angemessenen Gewinn“ des Universaldiensteanbieters einbezogen wird(62). Wie von der spanischen Regierung vorgetragen, impliziert darüber hinaus die in Art. 12 zweiter Gedankenstrich enthaltene Angabe, dass Preise „Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben“ müssen (Hervorhebung nur hier), dass Universaldiensteanbieter Anspruch auf mehr als nur die Deckung ihrer Kosten haben(63).

92.      Allerdings schweigt die Richtlinie 97/67 zu der Frage, was ein „angemessener Gewinn“ ist. Auf den Gewinn wird nur indirekt Bezug genommen, indem die Richtlinie vorschreibt, dass die Benennung eines Universaldiensteanbieters „von einer für eine Kapitalrendite ausreichenden Dauer ist“. Diese Benennung wird jedoch regelmäßig von den Mitgliedstaaten überprüft(64).

93.      Sandd stützt sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs in anderen regulierten Bereichen der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse(65) und trägt vor, dass der Begriff „angemessener Gewinn“ auf der Grundlage der Kapitalrendite zu bestimmen sei. Da die Tarife für die Bereitstellung des Universaldienstes kosten- statt gewinnorientiert sein müssten, sei eine Rendite auf Grundlage der vom Universaldiensteanbieter getätigten Investitionen ein angemessener Ausgangspunkt zur Bestimmung eines angemessenen Gewinns. Jedoch lassen sich Feststellungen in einem Bereich der Universaldienste nicht ohne Weiteres für andere Bereiche fruchtbar machen, da die Universaldienstverpflichtung auf der Grundlage der gegebenen Marktsituation nach Form und Umfang variieren können.

94.      In der vorstehend angeführten Rechtsprechung stützte der Gerichtshof seine Begründung auf die von der Kommission bereitgestellten Leitlinien darüber, wie der angemessene Gewinn für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu bewerten sei(66). Die einschlägige Mitteilung der Kommission definiert „angemessener Gewinn“ primär als „die Kapitalrendite … unter Berücksichtigung des jeweiligen Risikos“. Dort heißt es weiter, dass „[d]ie Höhe des Risikos … vom Wirtschaftszweig, der Art der Dienstleistung und der Ausgestaltung des Ausgleichsmechanismus ab[hängt]“(67). Zugleich bestätigt die Kommission, dass auch andere Gewinnindikatoren eingesetzt werden können(68).

95.      Angesichts der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich Umfang und Finanzierung des Universaldienstes werden auch erhebliche Unterschiede bei der Höhe des Risikos für den Universaldiensteanbieter bestehen. In einigen Mitgliedstaaten kann es erheblich schwerer sein, einen Postdiensteanbieter zu finden, der bereit ist, die Universaldienstverpflichtung zu übernehmen, als in anderen. Um die Universaldiensterbringung sicherzustellen – eines der Hauptziele der Richtlinie 97/67 – wird die Rendite für Universaldiensteanbieter in den ersteren Mitgliedstaaten höher sein müssen, als in den letzteren. Dementsprechend ist der Begriff des angemessenen Gewinns nicht in allen Mitgliedstaaten gleich und erfordert überdies eine eingehende Beurteilung der auf den nationalen Postmärkten herrschenden Bedingungen.

96.      Dass die Richtlinie 97/67 zu detaillierten Regeln für Berechnung eines angemessenen Gewinns schweigt, ist – wie von der spanischen Regierung vorgetragen – daher so auszulegen, dass es sich um die bewusste Entscheidung des Unionsgesetzgebers handelt, diesen Aspekt auf Unionsebene nicht zu harmonisieren. Somit ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der in Art. 12 der Richtlinie 97/67 aufgeführten Grundsätze sowie der Vorgabe, dass der festgelegte Gewinn nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung führen darf, zu bestimmen, was unter einem angemessenen Gewinn zu verstehen ist(69).

97.      Ich wende mich nun der Frage zu, ob für einen Universaldiensteanbieter ein fester Renditesatz für unbestimmte Zeit festgelegt werden darf.

98.      Die Richtlinie 97/67 gibt hierzu relativ wenig Hilfestellung. Allerdings ist angesichts der Tatsache, dass die Benennung eines Universaldiensteanbieters gemäß Art. 4 der Richtlinie 97/67 regelmäßig zu überprüfen ist(70), für mich klar, dass der von den Mitgliedstaaten oder ihren nationalen Regulierungsbehörden festgelegte Renditesatz letztlich ebenfalls regelmäßig überprüft werden muss. Da es zudem stark von den auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen abhängt, ob der Renditesatz angemessen ist, liegt es nahe, dass er angepasst werden muss, wenn sich die Marktbedingungen ändern. Solange der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und an die Marktveränderungen angepasst werden kann, sehe ich nicht, warum es nicht möglich sein sollte, für den Universaldiensteanbieter einen festen Renditesatz für unbestimmte Zeit festzulegen.

99.      Dementsprechend haben PostNL und die niederländische Regierung sowohl in ihren schriftlichen Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass der Renditesatz für den Universaldiensteanbieter in den Niederlanden jährlich von der ACM überprüft werde, und dass auch eine jährliche ministerielle Intervention zur Anpassung der Tarifmargen möglich sei. Es sei seit 2011 nicht erforderlich gewesen, den Renditesatz anzupassen, was zum Teil auf die durch PostNL in mehreren Jahren erlittenen Verluste zurückzuführen sei.

100. Überdies müssen in Fällen, in denen die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde unrichtig erscheint, Nutzer oder Postdiensteanbieter, die von dieser Entscheidung betroffen sind, die Möglichkeit haben, bei einer unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einzulegen(71). Von dieser Möglichkeit hat Sandd Gebrauch gemacht, indem sie das Ausgangsverfahren eingeleitet hat. Auf diese Weise werden Nutzer und Postdiensteanbieter gegen falsche oder willkürliche Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden trotz des diesen durch die Richtlinie 97/67 eingeräumten erheblichen Ermessensspielraums geschützt.

101. Daher muss die Antwort auf die dritte Vorlagefrage lauten, dass Art. 12 der Richtlinie 97/67 nicht verbietet, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden, sofern der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und ohne Weiteres geändert werden kann. Bei der Berechnung des angemessenen Gewinns müssen die nationalen Regulierungsbehörden jedoch die auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen gebührend berücksichtigen und die in Art. 12 verankerten Grundsätze achten sowie sicherstellen, dass der genehmigte Tarifraum nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Postmarkt führt.

IV.    Ergebnis

102. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1.      Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität in der durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft geänderten Fassung verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht generell, in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass Universaldiensteanbieter in ihren internen Kostenrechnungssystemen für die einzelnen unter den Universaldienst fallenden Dienste und Produkte getrennte Konten führen müssen.

Die von einem Universaldiensteanbieter verlangten Einzelheiten zur Kostenrechnung hängen von den spezifischen Umständen ab, unter denen Universalpostdienste in den einzelnen Mitgliedstaaten erbracht werden, wie etwa die Ausgestaltung des Universaldienstes, die herrschenden Marktbedingungen und der Umfang des Wettbewerbs auf dem nationalen Postmarkt.

2.      Art. 12 der Richtlinie 97/67 ist nicht dahin auszulegen, dass er Universaldiensteanbietern die Verpflichtung auferlegt, dass jeder einzelne Dienst, der Teil des Universaldienstes ist, kostenorientiert sein muss. Die Mitgliedstaaten oder ihre nationalen Regulierungsbehörden Dürfen an den Universaldiensteanbieter jedoch eine solche Anforderung stellen.

3.      Das in Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67 verankerte Erfordernis, dass die Preise kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten Universaldienstleistung geben müssen, verbietet nicht, dass für unbestimmte Zeit ein fester Renditesatz angewandt wird, durch den die Kosten der Universalpostdienste im Hinblick auf den Tarifraum erhöht werden, sofern der Renditesatz regelmäßig überprüft wird und ohne Weiteres geändert werden kann.

Bei der Berechnung des angemessenen Gewinns müssen die nationalen Regulierungsbehörden jedoch die auf dem nationalen Postmarkt herrschenden Bedingungen gebührend berücksichtigen und die in Art. 12 verankerten Grundsätze achten sowie sicherstellen, dass der genehmigte Tarifraum nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Postmarkt führt.

1      Originalsprache: Englisch.

2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 (ABl. 1998, L 15, S. 14).

3      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft (ABl. 2002, L 176, S. 21).

4      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 52, S. 3).

5      Vgl. den 16. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 und den zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6.

6      Vgl. Art. 3 der Richtlinie 97/67.

7      Vgl. Art. 12 erster Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.

8      Vgl. Art. 3 der Richtlinie 97/67.

9      Vgl. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), London, November 1998 (im Folgenden: NERA-Bericht), S. 3.

10      Vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 97/67. Für eine ausführliche Erörterung siehe NERA-Bericht, S. 77 ff..

11      Vgl. Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 97/67. Dies kann beispielsweise bedeuten, alle Dienstleistungsanbieter zu verpflichten, einen Teil der Universaldienstverpflichtung zu erfüllen. Für eine ausführliche Erörterung vgl. Geradin, D. und Humpe, C., „The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67“ in Geradin, D. (Hrsg.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, The Hague – London – New York, 2002, S. 99 bis 119.

12      Vgl. Art. 12 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 97/67.

13      Vgl. den 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/6. Vgl. auch Urteil vom 15. November 2007, International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681, Rn. 31 und 45).

14      Vgl. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 5 der Richtlinie 97/67.

15      Vgl. den 41. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67. Vgl. auch Art. 11a, Art. 14 Abs. 8 sowie Art. 22 Abs. 1 und 2 der Richtlinie.

16      Vgl. Erwägungsgründe 16 und 41 der Richtlinie 97/67. Vgl. auch Urteil vom 27. März 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).

17      Insbesondere ist die Entscheidungspraxis der Kommission darauf ausgerichtet, sicherzustellen, dass die Entschädigung für Universaldiensteanbieter aus öffentlichen Mitteln die tatsächlich angefallenen Nettokosten nicht übersteigt. Vgl. u. a. Beschlüsse der Kommission vom 24. November 2016 und 1. August 2014, Hellenic Post (ELTA) (SA. 35608), sowie vom 4. Dezember 2015, Poste Italiane(SA.43243).