–

der Saras Energía SA, vertreten durch M. C. Flores Hernández und J. M. Almudí Cid, abogados,

–

der Endesa SA, der Endesa Energía SA und der Endesa Energía XXI SLU, vertreten durch M. Marañon Hermoso, abogada, und M. C. Piñeira de Campos, procurador,

–

der Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, vertreten durch E. Abril Fernández und G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, sowie M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,

–

der Nexus Energía SA und der Nexus Renovables SLU, vertreten durch J. Briones Méndez, procurador,

–

der Engie España SL, vertreten durch G. Martínez-Villaseñor Fernández und G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, sowie A. Cano Lantero, procuradora,

–

der Villar Mir Energía SL und der Energya VM Gestión de Energía SLU, vertreten durch G. Rubio Hernández-Sampelayo und G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, sowie M. P. Domínguez Maestro, procurador,

–

der Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, vertreten durch J. Domingo Montes, abogado, und M. Noya Otero, procuradora,

–

der Acciona Green Energy Developments SLU, vertreten durch F. Calancha Marzana, abogado, und A. G. López Orcera, procuradora,

–

der Fortia Energia SL, vertreten durch R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, sowie G. Robledo Machuca und J. M. Martín Rodríguez, procuradores,

–

der spanischen Regierung, vertreten durch V. Ester Casas als Bevollmächtigte,

–

der luxemburgischen Regierung, vertreten durch D. Holderer als Bevollmächtigte im Beistand von P.‑E. Partsch, avocat,

–

der Europäischen Kommission, vertreten durch E. Sanfrutos Cano und K. Talabér-Ritz als Bevollmächtigte,

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 7 Abs. 1, 4 und 9 sowie von Art. 20 Abs. 4 und 6 der Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (ABl. 2012, L 315, S. 1).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Saras Energía SA und der Administración del Estado (Staatliche Verwaltung, Spanien) über die Rechtmäßigkeit des Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Ministerialerlass IET/289/2015 des Ministeriums für Industrie, Energie und Tourismus zur Festlegung der Beitragspflichten zum Nationalen Energieeffizienzfonds im Jahr 2015) vom 20. Februar 2015 (BOE Nr. 47 vom 24. Februar 2015, S. 15768), der in Anwendung der Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Gesetz 18/2014 über Dringlichkeitsmaßnahmen für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz) vom 15. Oktober 2014 (BOE Nr. 252 vom 17. Oktober 2014, S. 83921) in der durch die Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Gesetz 8/2015 zur Änderung des Gesetzes 34/1998 vom 7. Oktober [1998] über den Mineralölsektor zur Regelung bestimmter steuerlicher und nicht steuerlicher Maßnahmen in Verbindung mit der Mineralölforschung, ‑suche und ‑förderung) vom 21. Mai 2015 (BOE Nr. 122 vom 22. Mai 2015, S. 43367) geänderten Fassung (im Folgenden: Gesetz 18/2014) erlassen wurde.

3

Im 20. Erwägungsgrund der Richtlinie 2012/27 heißt es:

„Eine Bewertung der Möglichkeit, ein System ‚Weißer Zertifikate‘ auf Unionsebene einzuführen, hat gezeigt, dass ein solches System in der derzeitigen Situation mit zu hohen Verwaltungskosten verbunden und mit dem Risiko behaftet wäre, dass die Energieeinsparungen sich auf einzelne Mitgliedstaaten konzentrieren und nicht unionsweit verbreitet würden. Das Ziel eines solchen Systems auf Unionsebene ließe sich, zumindest im aktuellen Stadium, besser durch nationale Energieeffizienzverpflichtungssysteme für Energieversorgungsunternehmen erreichen oder durch andere strategische Maßnahmen, die Energieeinsparungen in gleicher Höhe bewirken. Es ist angebracht, das Anspruchsniveau solcher Systeme in einem gemeinsamen Rahmen auf Unionsebene festzulegen und gleichzeitig den Mitgliedstaaten ein erhebliches Maß an Flexibilität zuzugestehen, um der nationalen Organisation der Marktakteure, dem spezifischen Kontext des Energiesektors und den Gewohnheiten der Endkunden vollständig Rechnung zu tragen. Der gemeinsame Rahmen sollte Energieversorgungsunternehmen die Option bieten, allen Endkunden Energiedienstleistungen anzubieten und nicht nur ihren Energieabnehmern. Dadurch wird der Wettbewerb im Energiemarkt verstärkt, da die Energieversorgungsunternehmen ihr Produkt durch das Anbieten ergänzender Energiedienstleistungen differenzieren können. … Die Mitgliedstaaten sollten anhand objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien festlegen, welche Energieverteiler oder Energieeinzelhandelsunternehmen verpflichtet sein sollten, das mit dieser Richtlinie festgelegte Endenergieeinsparziel zu verwirklichen.

Die Mitgliedstaaten sollten sich insbesondere dafür entscheiden können, diese Verpflichtung kleinen Energieverteilern, kleinen Energieeinzelhandelsunternehmen und kleinen Energiebranchen nicht aufzuerlegen, um einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. … Zur Unterstützung nationaler Energieeffizienzinitiativen sollte es möglich sein, dass nach nationalen Energieeffizienzverpflichtungssystemen verpflichtete Parteien ihren Verpflichtungen dadurch nachkommen können, dass sie zu einem [n]ationalen Energieeffizienzfonds jährlich einen Beitrag leisten, der den im Rahmen des Systems verlangten Investitionen entspricht.“

4

Gemäß Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie wird mit ihr „ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung von Energieeffizienz in der Union geschaffen, um sicherzustellen, dass das übergeordnete Energieeffizienzziel der Union von 20 % bis 2020 erreicht wird, und um weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit danach vorzubereiten“.

5

In Art. 2 Nrn. 14 und 18 der Richtlinie heißt es:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

…

…

6

Art. 7 („Energieeffizienzverpflichtungssysteme“) der Richtlinie bestimmt:

„(1)   Jeder Mitgliedstaat führt ein Energieeffizienzverpflichtungssystem ein. Dieses System muss gewährleisten, dass die Energieverteiler und/oder Energieeinzelhandelsunternehmen, die als verpflichtete Parteien gemäß Absatz 4 benannt wurden und im Hoheitsgebiet jedes Mitgliedstaats tätig sind, unbeschadet des Absatzes 2 bis zum 31. Dezember 2020 ein kumuliertes Endenergieeinsparziel erreichen.

Dieses Ziel muss für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2020 mindestens der Erzielung neuer jährlicher Energieeinsparungen in einer Höhe von 1,5 % des jährlichen Energieabsatzes aller Energieverteiler oder Energieeinzelhandelsunternehmen an Endkunden nach ihrem über den letzten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2013 gemittelten Absatzvolumen entsprechen. Das Absatzvolumen der im Verkehrswesen genutzten Energie kann ganz oder teilweise aus dieser Berechnung herausgenommen werden.

Die Mitgliedstaaten beschließen, wie die berechnete Menge neuer Einsparungen gemäß Unterabsatz 2 über den Zeitraum zu verteilen ist.

…

(4)   Unbeschadet der Berechnung der Energieeinsparungen für das Ziel gemäß Absatz 1 Unterabsatz 2 benennt jeder Mitgliedstaat für die Zwecke des Absatzes 1 Unterabsatz 1 nach objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien verpflichtete Parteien unter den in seinem Hoheitsgebiet tätigen Energieverteilern und/oder Energieeinzelhandelsunternehmen, wobei er in seinem Hoheitsgebiet tätige Verkehrskraftstoffverteiler oder Verkehrskraftstoff-Einzelhandelsunternehmen einbeziehen kann. Die zur Erfüllung der Verpflichtung erforderliche Energieeinsparung muss durch die verpflichteten Parteien unter den gegebenenfalls vom Mitgliedstaat benannten Endkunden unabhängig von der nach Absatz 1 vorgenommenen Berechnung oder, falls die Mitgliedstaaten dies beschließen, durch zertifizierte Einsparungen anderer Parteien gemäß Absatz 7 Buchstabe b erzielt werden.

…

(9)   Als Alternative zur Einführung eines Energieeffizienzverpflichtungssystems nach Absatz 1 können die Mitgliedstaaten sich dafür entscheiden, andere strategische Maßnahmen zu ergreifen, um Energieeinsparungen bei Endkunden zu bewirken, sofern diese strategischen Maßnahmen die Kriterien nach den Absätzen 10 und 11 erfüllen. Die durch diese Vorgehensweise erzielte neue Energieeinsparung muss gleichwertig zu der in den Absätzen 1, 2 und 3 geforderten neuen Energieeinsparung sein. Sofern die Gleichwertigkeit gewahrt wird, können die Mitgliedstaaten Verpflichtungssysteme mit alternativen strategischen Maßnahmen einschließlich der nationalen Energieeffizienzprogramme kombinieren.

Die strategischen Maßnahmen nach Unterabsatz 1 können unter anderem folgende strategische Maßnahmen oder Kombinationen daraus einschließen:

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission bis zum 5. Dezember 2013 die strategischen Maßnahmen mit, die sie für die Zwecke des Unterabsatzes 1 und des Artikels 20 Absatz 6 zu ergreifen beabsichtigen und halten sich dabei an den in Anhang V Nummer 4 vorgesehenen Rahmen sowie legen dar, wie sie die erforderlichen Einsparungen erzielen möchten. Bei strategischen Maßnahmen nach Unterabsatz 2 und Artikel 20 Absatz 6 wird in dieser Mitteilung nachgewiesen, wie die Kriterien des Absatzes 10 eingehalten werden. Bei anderen strategischen Maßnahmen als den in Unterabsatz 2 oder in Artikel 20 Absatz 6 aufgeführten erläutern die Mitgliedstaaten, wie ein gleichwertiges Maß an Einsparungen, Überwachung und Verifizierung gewährleistet wird. Die Kommission kann innerhalb von drei Monaten nach der Mitteilung Änderungen vorschlagen.

(10)   Unbeschadet des Absatzes 11 werden für die strategischen Maßnahmen nach Absatz 9 Unterabsatz 2 und Artikel 20 Absatz 6 folgende Kriterien zugrunde gelegt:

(11)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in Absatz 9 Unterabsatz 2 Buchstabe a genannten Steuern den in Absatz 10 Buchstaben a, b, c, d, f, h und j aufgelisteten Kriterien genügen.

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in Absatz 9 Unterabsatz 2 Buchstabe c genannten Regelungen und freiwilligen Vereinbarungen den in Absatz 10 Buchstaben a, b, c, d, e, g, h, i und j aufgelisteten Kriterien genügen.

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in Absatz 9 Unterabsatz 2 genannten anderen strategischen Maßnahmen und der in Artikel 20 Absatz 6 genannte [n]ationale Energieeffizienzfonds den in Absatz 10 Buchstaben a, b, c, d, e, h, i und j aufgelisteten Kriterien genügen.

…“

7

In Art. 20 („Nationaler Energieeffizienzfonds, Finanzierung und technische Unterstützung“) der Richtlinie 2012/27 heißt es:

„(1)   Unbeschadet der Artikel 107 und 108 [AEUV] ermöglichen die Mitgliedstaaten die Einrichtung von Finanzierungsfazilitäten oder die Nutzung bestehender derartiger Fazilitäten für Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz, damit der aus mehreren Finanzierungsströmen erwachsende Nutzen maximiert wird.

…

(4)   Die Mitgliedstaaten können einen [n]ationalen Energieeffizienzfonds einrichten. Dieser Fonds muss darauf ausgerichtet sein, nationale Energieeffizienzinitiativen zu unterstützen.

…

(6)   Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass die verpflichteten Parteien ihren Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 1 dadurch nachkommen können, dass sie zum [n]ationalen Energieeffizienzfonds einen Jahresbeitrag leisten, dessen Höhe den zur Erfüllung dieser Verpflichtungen erforderlichen Investitionen entspricht.

…“

8

In der Präambel des Gesetzes 18/2014, das der Umsetzung der Richtlinie 2012/27 dient, heißt es:

„[Das vorliegende Gesetz dient] der Einführung eines Energieeffizienzverpflichtungssystems im Einklang mit den Unionsvorgaben. …

… Art. 20 der Richtlinie [2012/27] ermöglicht den Mitgliedstaaten die Einrichtung eines [n]ationalen Energiefonds zur Unterstützung nationaler Energieeffizienzinitiativen, zu dem die gemäß Art. 7 verpflichteten Unternehmen Jahresbeiträge leisten können, indem sie einen Betrag entrichten, dessen Höhe den zur Erfüllung der Verpflichtungen im Bereich der Energieeinsparungen erforderlichen Investitionen entspricht. …

Nach der Richtlinie [2012/27] besteht die Möglichkeit, Energiehändler oder Energieverteiler als verpflichtete Parteien zu bezeichnen. Da in Spanien (anders als in anderen Mitgliedstaaten) Energieverteiler keine Handelstätigkeit ausüben, sondern eine regulierte Tätigkeit der Verwaltung des entsprechenden Netzes, sind die Energiehändler als verpflichtete Parteien anzusehen, von denen die Union die Energieeinsparungen fordert.

Der Verkehrssektor wird aufgrund seiner erheblichen Bedeutung in der Endenergienachfrage und des erheblichen dort zu realisierenden Energieeinsparungspotentials in die verpflichteten Parteien einbezogen. Bei Mineralölerzeugnissen und Flüssiggas wurde es ebenfalls nicht für angebracht befunden, dem Netzverwalter Verpflichtungen aufzuerlegen; diese werden vielmehr den Unternehmen, die diese Erzeugnisse tatsächlich an die Endkunden vertreiben, und unter Berücksichtigung der Zersplitterung des Endkundenvertriebs dieser Erzeugnisse insbesondere den Mineralölerzeugnis- und Flüssiggasgroßhändlern auferlegt.

…

Um Energieeffizienzmaßnahmen frühestmöglich und zu den geringstmöglichen Kosten ergreifen zu können, ist es erforderlich, dass der [n]ationale Energieeffizienzfonds, der die Umsetzung dieser Maßnahmen in großem Maßstab ermöglicht, über ausreichende Mittel verfügt. Die schnellstmögliche Einführung des Verpflichtungssystems, das die Bereitstellung dieser Mittel an den Fonds ermöglicht, liegt daher im öffentlichen Interesse. Unter den geprüften Optionen zur Einleitung frühzeitiger Energiesparmaßnahmen in großem Maßstab ist die Einführung eines Systems verpflichtender Beiträge zu einem [n]ationalen Energieeffizienzfonds die Option, die es ermöglicht, schnellstmöglich über die erforderlichen Mittel zu verfügen, um Energieeffizienzmaßnahmen einzuleiten, die auf die wirtschaftlich effizienteste Weise zu einer frühzeitigen Anrechnung der Einsparungen für die Beachtung der Ziele der Richtlinie [2012/27] führen.

…“

9

Art. 69 dieses Gesetzes sieht vor:

„1.   Es wird ein nationales Energieeffizienzverpflichtungssystem eingeführt, bei dem Gas- und Elektrizitätshändlern sowie Großhändlern für Mineralölerzeugnisse und Flüssiggas, nachfolgend als verpflichtete Parteien bezeichnet, eine als Einsparverpflichtungen bezeichnete jährliche Energieeinsparquote auf nationaler Ebene zugewiesen wird.

Die sich daraus ergebenden Einsparverpflichtungen entsprechen, auf aggregierter Grundlage für die gesamte Dauer des Systems, dem Wert des [dem Königreich Spanien] durch Art. 7 der Richtlinie [2012/27] zugewiesenen Ziels nach Abzug der Einsparungen aus den in Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie genannten Alternativmaßnahmen.

2.   Die Dauer des nationalen Energieeffizienzverpflichtungssystems reicht vom Inkrafttreten des Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Gesetzesdekret 8/2014 über Dringlichkeitsmaßnahmen für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz) vom 4. Juli 2014 bis zum 31. Dezember 2020.

3.   Zur Überprüfung der Fortschritte bei der Realisierung des [dem Königreich Spanien] zugewiesenen Ziels kann das System für den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2017 und dem 31. Dezember 2020 überarbeitet werden.“

10

Art. 70 Abs. 1 des Gesetzes bestimmt:

„Das jährliche Einsparziel, die prozentuale Aufteilung zwischen den betreffenden verpflichteten Parteien sowie die sich daraus ergebenden Quoten oder Einsparverpflichtungen und ihre finanzielle Entsprechung werden jährlich durch einen Erlass des Ministers für Industrie, Energie und Tourismus im Einvernehmen mit der delegierten Regierungskommission für Wirtschaftsangelegenheiten und nach vorheriger Stellungnahme des Instituts für Energiediversifizierung und ‑wirtschaft festgelegt.

Das festgelegte jährliche Energieeinsparziel wird zwischen den verpflichteten Parteien proportional aufgeteilt, bei Gas- und Elektrizitätshändlern nach dem Verkaufsvolumen von Endenergie an Endkunden auf nationaler Ebene und bei Mineralölerzeugnis- und Flüssiggasgroßhändlern nach dem Verkaufsvolumen von Endenergie auf nationaler Ebene zur späteren Einzelverteilung und an Endkunden, jeweils im zweiten Jahr, das dem jährlichen Verpflichtungszeitraum vorangeht, ausgedrückt in Gigawattstunden (GWh).

…“

11

In Art. 71 („Durchführung der Verpflichtungen und Energiesparzertifikate“) des Gesetzes heißt es:

„1.   Zur Erfüllung der jährlichen Energiesparpflichten haben die verpflichteten Parteien an den im nachfolgenden Artikel genannten Nationalen Energieeffizienzfonds einen jährlichen finanziellen Beitrag in Höhe eines Betrages zu leisten, der dem Produkt ihrer jährlichen Einsparverpflichtung geteilt durch den festgesetzten finanziellen Äquivalenzwert entspricht.

…

2.   Wahlweise kann gemäß den von der Regierung im Verordnungsweg festgelegten Bedingungen ein System der Bescheinigung der Realisierung eines Energieeinsparvolumens, das der Erfüllung der Verpflichtungen nach dem System entspricht, eingeführt werden. Dieses System beruht auf der Vorlage von handelbaren Energiesparzertifikaten …, die sich aus der Realisierung von Energieeinsparmaßnahmen, die in einem Katalog definiert werden, zu den in diesem Katalog, dessen Verwaltung dem Institut für Energiediversifizierung und ‑einsparung obliegt, festgelegten Anforderungen und Bedingungen ergeben.

…“

12

Art. 72 des Gesetzes 18/2014 sieht vor:

„1.   Es wird der Nationale Energieeffizienzfonds ohne Rechtspersönlichkeit gegründet, der der Finanzierung der in Art. 20 der Richtlinie [2012/27] vorgesehenen nationalen Energieeffizienzinitiativen dient.

2.   Der Nationale Energieeffizienzfonds befasst sich mit der Finanzierung von wirtschaftlichen und finanziellen Unterstützungssystemen, technischer Unterstützung, Bildung, Information oder anderen Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz in unterschiedlichen Sektoren, um zur Verwirklichung des Energieeinsparziels beizutragen, das durch das in Art. 7 der genannten Richtlinie vorgesehene nationale Energieeffizienzverpflichtungssystem eingeführt wurde.

…“

13

Saras Energía, ein im Energiesektor tätiges spanisches Unternehmen, wendet sich vor dem Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) gegen den Erlass IET/289/2015, mit dem u. a. ihr gegenüber die Beitragspflichten zum Nationalen Energieeffizienzfonds für das Jahr 2015 festgelegt wurden.

14

Saras Energía macht geltend, der Erlass laufe der Richtlinie 2012/27 zum einen insoweit zuwider, als er sie verpflichte, ihre Energieeinsparverpflichtungen durch einen jährlichen Beitrag zum Nationalen Energieeffizienzfonds zu erfüllen, ohne ihr die Möglichkeit zu lassen, dies durch die Einführung tatsächlicher Energiesparmaßnahmen zu tun, und zum anderen insoweit, als eine solche Beitragsverpflichtung nur Energieeinzelhandelsunternehmen auferlegt werde, nicht aber Energieverteilern.

15

Nach Ansicht des vorliegenden Gerichts geht die wesentliche Frage im Ausgangsverfahren dahin, ob Art. 71 des Gesetzes 18/2014 gegen die Richtlinie 2012/27 verstoße, weil er die Zahlung eines finanziellen Beitrags an den Nationalen Energieeffizienzfonds als vorrangige Art der Erfüllung der Energieeinsparungsverpflichtungen vorsehe. Dieser Fonds sei gemäß Art. 20 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 eingerichtet worden und diene der Finanzierung nationaler Energieeffizienzinitiativen.

16

In Art. 71 Abs. 2 des Gesetzes 18/2014 sei „wahlweise“ die Möglichkeit für die spanische Regierung vorgesehen, im Einklang mit Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2012/27 ein System der Validierung der erzielten Energieeinsparungen einzuführen. Zu der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit habe der spanische Verordnungsgeber dieses System aber noch nicht eingeführt gehabt.

17

Aus der Richtlinie 2012/27, insbesondere aus Art. 7, ergebe sich, dass die verpflichteten Parteien zumindest die Möglichkeit haben müssten, ihre Energieeinsparziele tatsächlich und unmittelbar zu erfüllen, d. h. durch besondere Maßnahmen, die dem Endverbraucher eine Verringerung seines Energieverbrauchs ermöglichten.

18

Ferner sei es erforderlich, festzustellen, ob der jährliche Beitrag zum Nationalen Energieeffizienzfonds eine „Alternative“ im Sinne von Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 2012/27 darstellen könne. Dies sei zweifelhaft, da erstens die Möglichkeit für Mitgliedstaaten, einen nationalen Energieeffizienzfonds einzuführen, ausdrücklich in Art. 20 Abs. 4 dieser Richtlinie vorgesehen sei, ohne als „Alternative“ im Sinne dieses Art. 7 Abs. 9 qualifiziert zu werden. Zweitens verweise das Gesetz 18/2014 nicht auf Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie als Grundlage für die Einführung dieses Fonds. Drittens schienen die in Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 2012/27 aufgezählten „Alternativen“ Maßnahmen zu sein, die eine unmittelbare Verringerung des Energieverbrauchs bewirkten, während der in Art. 20 Abs. 4 dieser Richtlinie und Art. 72 des Gesetzes 18/2014 vorgesehene Fonds allgemeiner zum Ziel habe, „nationale Energieeffizienzinitiativen zu unterstützen“.

19

Daher stelle sich die Frage, ob die Richtlinie 2012/27 durch eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende richtig umgesetzt werde, die zum einen als vorrangige Art der Erfüllung der Energieeffizienzverpflichtungen ein System eines jährlichen finanziellen Beitrags an den nationalen Energieeffizienzfonds vorsehe und zum anderen den in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie vorgesehenen Mechanismus als Alternativmechanismus bestimme, der vom Verordnungsgeber nach freiem Ermessen eingeführt werden könne.

20

Ferner benenne das Gesetz 18/2014 lediglich Gas- und Elektrizitätshändler sowie Mineralölerzeugnis- und Flüssiggasgroßhändler als „verpflichtete Parteien“ im Sinne von Art. 7 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2012/27, nicht aber Energieverteiler. Dieser Art. 7 Abs. 4 beziehe sich in seiner spanischen Sprachfassung aber auf Energieverteiler „und“ auf Energieeinzelhandelsunternehmen. Außerdem seien in diesem Gesetz nicht die Gründe genannt, die den nationalen Gesetzgeber zu einem solchen Ausschluss geführt hätten. Deshalb sei fraglich, ob eine solche Benennung der verpflichteten Parteien mit der Richtlinie 2012/27 vereinbar sei.

21

Unter diesen Umständen hat das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

22

Mit seinen ersten drei Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 Abs. 1 und 9 sowie Art. 20 Abs. 4 und 6 der Richtlinie 2012/27 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der die Energieeffizienzverpflichtungen vorrangig über ein System eines jährlichen finanziellen Beitrags an einen nationalen Energieeffizienzfonds erfüllt werden, ohne die Möglichkeit für die verpflichteten Parteien vorzusehen, die Energieeinsparziele statt durch die Zahlung des Beitrags tatsächlich und unmittelbar zu erfüllen.

23

Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass die Umsetzung der Richtlinie 2012/27 in das spanische Recht mit dem Gesetz 18/2014 erfolgte, in dessen Anwendung mit dem Erlass IET/289/2015 die Beitragsverpflichtungen zum Nationalen Energieeffizienzfonds für das Jahr 2015 festgelegt wurden, darunter der von Saras Energía zu zahlende Beitrag. Das vorlegende Gericht führt aus, dass dieses Gesetz als vorrangige Maßnahme zur Erfüllung der Energieeffizienzverpflichtungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2012/27 ein System vorsehe, bei dem die verpflichteten Parteien an den Nationalen Energieeffizienzfonds einen jährlichen Beitrag zahlen müssten, der den Investitionen entspreche, die zur Erfüllung ihrer gemäß dieser Bestimmung bestehenden Verpflichtungen erforderlich sei. Das Gesetz sehe lediglich als „Alternative“ vor, dass die spanische Regierung im Verordnungsweg ein auf Energieeinsparzertifikaten basierendes System der Validierung der erzielten Energieeinsparungen einführen könne. Das vorlegende Gericht präzisiert, dass dieses System zu der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit nicht umgesetzt gewesen sei, obwohl es – seiner Auffassung nach – die vorrangige Maßnahme zur Erfüllung der Energieeinsparverpflichtungen gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2012/27 hätte sein sollen.

24

Wie sich aus der Richtlinie 2012/27 und insbesondere ihrem 20. Erwägungsgrund ergibt, wollte der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten ein weites Ermessen bei der Festlegung der zur Erreichung der in Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegten Ziele geeigneten Mittel lassen (vgl. entsprechend Urteil vom 26. September 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 61). Mit der Richtlinie sollen nämlich auf Unionsebene die allgemeinen Grundsätze aufgestellt werden, die einen Rahmen für die Verringerung des Energieverbrauchs bilden, den Mitgliedstaaten aber die Wahl der Durchführungsmodalitäten lassen. Daher bezweckt die Richtlinie 2012/27 gemäß ihrem Art. 1 lediglich, einen gemeinsamen Rahmen für Maßnahmen zur Förderung von Energieeffizienz in der Union zu schaffen, um sicherzustellen, dass das Energieeffizienzziel der Union von 20 % bis 2020 erreicht wird, und weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit danach vorzubereiten.

25

Somit sind die Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 2012/27 gehalten, Energieeffizienzverpflichtungssysteme einzurichten, um im Einklang mit den Zielen dieser Richtlinie sicherzustellen, dass Energieeinsparungen beim Endverbrauch erreicht werden.

26

Die Einrichtung eines nationalen Energieeffizienzfonds gehört gemäß Art. 20 Abs. 4 zu den Maßnahmen, die geeignet sind, Energieeinsparungen zu ermöglichen.

27

Aus Art. 7 Abs. 1 bis 4 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 6 der Richtlinie 2012/27 ergibt sich allerdings, dass das von einem Mitgliedstaat eingeführte System nur dann unter Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie fällt, wenn es sich auf Energieeinsparungen bezieht, die die betroffenen Unternehmen selbst bei Endverbrauchern erzielen können. Dies ergibt sich insbesondere aus der Wendung „[d]ie zur Erfüllung der Verpflichtung erforderliche Energieeinsparung muss durch die verpflichteten Parteien unter den … Endkunden … erzielt werden“ in Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie, in dem dieser Art. 7 Abs. 1 präzisiert wird.

28

Außerdem entspricht, wie die Generalanwältin in den Nrn. 31 bis 34 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, ein System der jährlichen Beitragspflicht wie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende, das den benannten Unternehmen die Möglichkeit vorenthält, zwischen der Entrichtung eines solchen finanziellen Beitrags und der tatsächlichen und unmittelbaren Erzielung von Energieeinsparungen zu wählen, nicht der in Art. 20 Abs. 6 der Richtlinie 2012/27 beschriebenen Möglichkeit. Diese Bestimmung bezieht sich nämlich, wie sich aus der Wendung „die verpflichteten Parteien [können] ihren Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 1 dadurch nachkommen …, dass sie zum [n]ationalen Energieeffizienzfonds einen Jahresbeitrag leisten“ ergibt, auf Systeme, bei denen ein Mitgliedstaat den benannten Unternehmen eine Wahlmöglichkeit lässt. Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche verpflichtet diese Unternehmen jedoch, den Weg der Zahlung eines jährlichen Beitrags an den Fonds zu beschreiten, ohne ihnen die Möglichkeit einzuräumen, ihren Verpflichtungen auf andere Weise nachzukommen.

29

Folglich entspricht die streitgegenständliche alternativlose Beitragspflicht, wie die Generalanwältin in Nr. 35 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, nur dann der Richtlinie 2012/27, wenn sie als andere strategische Maßnahme im Sinne von Art. 7 Abs. 9 anzusehen ist.

30

Insoweit wird in Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 2012/27 den Mitgliedstaaten ausdrücklich gestattet, „[a]ls Alternative zur Einführung eines Energieeffizienzverpflichtungssystems“ andere strategische Maßnahmen zu ergreifen, mit denen Energieeinsparungen bei Endkunden bewirkt werden sollen. Nach der Definition in Art. 2 Nr. 18 der Richtlinie 2012/27 sind die strategischen Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten ergreifen können, förmlich eingerichtete und verwirklichte Regulierungs-, Finanz-, Fiskal-, Fakultativ- oder Informationsinstrumente zur Schaffung eines unterstützenden Rahmens oder Auflagen oder Anreize für Marktteilnehmer, damit sie Energiedienstleistungen erbringen und kaufen und weitere energieeffizienzverbessernde Maßnahmen ergreifen.

31

Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 2012/27 enthält außerdem eine – nicht abschließende – Liste von strategischen Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls in Kombination, ergreifen können. Diese Maßnahmen können u. a. die Form von Energiesteuern, Finanzierungssystemen und ‑instrumenten zur Förderung von Energieeinsparungen, von Regelungen oder freiwilligen Vereinbarungen, die zur Nutzung energieeffizienter Technologien oder Techniken führen, von Standards und Normen zur Verbesserung der Energieeffizienz von Produkten und Dienstleistungen, von Energiekennzeichnungssystemen oder von beruflicher und allgemeiner Bildung annehmen.

32

Zur Vereinbarkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit dieser Bestimmung ist festzustellen, dass sich insbesondere aus Art. 72 Abs. 1 und 2 des Gesetzes 18/2014 ergibt, dass der im Ausgangsverfahren fragliche Nationale Energieeffizienzfonds der Finanzierung nationaler Energieeffizienzinitiativen dient. Er befasst sich mit der Finanzierung von wirtschaftlichen und finanziellen Unterstützungssystemen, technischer Unterstützung, Bildung, Information oder anderen Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz, um zur Verwirklichung der vom Unionsrecht und vom spanischen Recht in diesem Bereich verfolgten Ziele beizutragen. Zudem werden die jährlichen Beiträge zum Nationalen Energieeffizienzfonds, wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, zur Förderung von Maßnahmen verwendet, die auf die Optimierung von Energieeinsparungen abzielen.

33

Daher kann davon ausgegangen werden, dass die Pflicht, jährlich einen Beitrag zu dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Fonds zu leisten, insoweit unter Art. 7 Abs. 9 Unterabs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2012/27 fällt, als sie ein Finanzierungsinstrument darstellt, das zur Nutzung energieeffizienter Technologien oder Techniken führt und eine Verringerung des Endenergieverbrauchs bewirkt.

34

Daraus ergibt sich, dass die Beitragsverpflichtung zum nationalen Energieeffizienzfonds, auch wenn sie kein Energiesparverpflichtungssystem im Sinne von Art. 7 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 6 der Richtlinie 2012/27 darstellt, gleichwohl einem der in dieser Richtlinie aufgezählten Mittel zur Erreichung von Energieeinsparungen bei den Endkunden entspricht. Dass Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie diese Art Maßnahme als „Alternative“ nennt, drückt lediglich eine den Mitgliedstaaten gewährte Wahlmöglichkeit aus.

35

Da die Mitgliedstaaten in diesem Bereich über ein großes Maß an Flexibilität und ein weites Ermessen verfügen, lassen sich die mit der Richtlinie 2012/27 verfolgten Ziele nur erreichen, wenn jeder Mitgliedstaat die Möglichkeit hat, aus den unterschiedlichen Regelungsarten diejenige Regelung zu wählen, die am besten zu seiner besonderen Lage passt, und zwar – wie sich aus dem 20. Erwägungsgrund der Richtlinie ergibt – unter Berücksichtigung seiner nationalen Eigenheiten (vgl. entsprechend Urteil vom 26. September 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, Rn. 62 und 70).

36

Insoweit ist es, wie aus Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 2012/27 hervorgeht, Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die nationale Regelung das Ziel der Energieeinsparungen beim Endverbrauch, das bis Ende 2020 erreicht werden muss, in einem mit den Energieeffizienzverpflichtungssystemen, die gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie geschaffen werden können, gleichwertigen Maß erfüllt und den in Art. 7 Abs. 10 und 11 der Richtlinie genannten Anforderungen genügt.

37

Folglich ist auf die ersten drei Fragen zu antworten, dass die Art. 7 und 20 der Richtlinie 2012/27 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung, nach der die Energieeffizienzverpflichtungen vorrangig über ein System eines jährlichen finanziellen Beitrags an einen nationalen Energieeffizienzfonds erfüllt werden, dann nicht entgegenstehen, wenn zum einen diese Regelung die Erzielung von Energieeinsparungen in einem mit den Energieeffizienzverpflichtungssystemen, die gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie geschaffen werden können, gleichwertigen Maß gewährleistet und zum anderen die Anforderungen in Art. 7 Abs. 10 und 11 der Richtlinie gewahrt sind, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

38

In der mündlichen Verhandlung hat das Königreich Spanien geltend gemacht, dass die vierte und fünfte Frage unzulässig seien, da sie sich nicht auf den Mineralölsektor bezögen. Das Ausgangsverfahren betreffe ausschließlich Mineralölerzeugnisse und die Unternehmen aus den anderen in den Vorlagefragen angeführten Sektoren Gas, Flüssiggas und Strom seien im Ausgangsverfahren lediglich als Streithelfer zur Unterstützung von Saras Energía zugelassen worden. Diese Unternehmen könnten den Streitgegenstand daher nicht auf andere Sektoren als den Mineralölsektor erweitern.

39

Insoweit genügt die Feststellung, dass sich weder aus den Vorlagefragen selbst noch aus ihrer Begründung ergibt, dass sie sich ausschließlich auf Unternehmen des Mineralölsektors bezögen und nicht auf die anderer Sektoren wie Gas, Flüssiggas oder Strom.

40

Die vierte Frage ist dahin zu verstehen, dass gefragt wird, ob es mit Art. 7 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2012/27 vereinbar ist, Energieeffizienzverpflichtungen nur bestimmten Unternehmen des Energiesektors aufzuerlegen, anderen Unternehmen dieses Sektors aber nicht.

41

Die fünfte Frage ist so zu verstehen, dass das vorlegende Gericht wissen möchte, ob der Mitgliedstaat gehalten ist, die Auswahl der benannten Unternehmen als verpflichtete Parteien im Sinne der Richtlinie 2012/27 unter Heranziehung objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien zu begründen.

42

Folglich sind die vierte und die fünfte Frage zulässig.

43

Mit seiner vierten und seiner fünften Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 7 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2012/27 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die zum einen Energieeffizienzverpflichtungen nur bestimmten, als verpflichtete Parteien benannten Unternehmen des Energiesektors auferlegt und zum anderen die Gründe, aus denen diese Unternehmen als verpflichtete Parteien benannt werden, nicht ausdrücklich nennt.

44

Hierzu ist festzustellen, dass gemäß Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 jeder Mitgliedstaat die für die Zwecke von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie verpflichteten Parteien nach objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien unter den Energieverteilern „und/oder“ Energieeinzelhandelsunternehmen benennt.

45

Die Auslegung von Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie ist aber auch nützlich für die Beurteilung, ob ein Mitgliedstaat bei der Durchführung eines Finanzierungssystems, das unter Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie fällt, die Unternehmen, die Beiträge zu diesem Instrument zu leisten haben, in geeigneter Weise benannt hat. Eine solche Maßnahme wird nämlich als „Alternative“ zur Schaffung des in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie genannten Systems erlassen und ist mit gleichwertigen Garantien zu versehen. Daher müssen die in Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 für die Benennung der verpflichteten Parteien aufgeführten Bedingungen auch dann erfüllt sein, wenn diese Parteien im Rahmen eines anderen als des in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie genannten Systems benannt werden.

46

Dass Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 in der spanischen Sprachfassung nicht die Wörter „und/oder“ enthält, sondern lediglich die beiordnende Konjunktion „und“, kann diese Feststellung nicht in Frage stellen, da sich – wie auch die Generalanwältin in Nr. 64 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat – aus der allgemeinen Systematik der Bestimmung ergibt, dass die Mitgliedstaaten tatsächlich entscheiden können, ob sie die Energieverteiler oder die Energieeinzelhandelsunternehmen als verpflichtete Parteien benennen, und damit einen Teil der Akteure des Energiesektors von der Kategorie der verpflichteten Parteien ausnehmen können.

47

Die spanische Sprachfassung von Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 sieht nämlich ebenso wie die anderen Sprachfassungen dieser Bestimmung vor, dass die Mitgliedstaaten die verpflichteten Unternehmen unter den Energieverteilern und den Energieeinzelhandelsunternehmen auswählen.

48

Zudem bestimmt Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie auch in seiner spanischen Sprachfassung, dass die verpflichteten Unternehmen zur Kategorie der Energieverteiler „und/oder“ der Energieeinzelhandelsunternehmen gehören können.

49

Überdies wird in der in Art. 2 Nr. 14 der Richtlinie 2012/27 enthaltenen Definition der „verpflichtete[n] Partei“ nur die Konjunktion „oder“ verwendet, und zwar auch in der spanischen Sprachfassung dieser Bestimmung.

50

Daraus ergibt sich erstens, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, als verpflichtete Parteien nur bestimmte Betreiber unter Ausschluss anderer zu benennen, und zwar unabhängig davon, welche Grundlage die mit der nationalen Regelung tatsächlich eingeführte Maßnahme zur Durchführung der Energieeffizienzverpflichtungen hat.

51

Zweitens geht aus Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2012/27 hervor, dass diese Bestimmung verlangt, dass die für die Zwecke von Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie verpflichteten Parteien nach objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien benannt werden.

52

Diese objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien müssen, wie die Generalanwältin in Nr. 79 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, vom betreffenden Mitgliedstaat ausdrücklich genannt werden.

53

Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Benennung der verpflichteten Unternehmen im Rahmen der Einführung einer jährlichen Beitragspflicht zu einem nationalen Energieeffizienzfonds wie der im Ausgangsverfahren fraglichen durch das Königreich Spanien tatsächlich auf ausdrücklich genannten objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruht.

54

Dabei hat das vorlegende Gericht, wie in der Richtlinie 2012/27, insbesondere ihrem 20. Erwägungsgrund, gefordert, die Struktur und die Merkmale des nationalen Marktes und die Situation der Betreiber auf diesem Markt zu berücksichtigen.

55

Nach alledem ist auf die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass Art. 7 der Richtlinie 2012/27 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die Energieeffizienzverpflichtungen nur bestimmten, als verpflichtete Parteien benannten Unternehmen des Energiesektors auferlegt, dann nicht entgegensteht, wenn die Benennung dieser Unternehmen als verpflichtete Parteien tatsächlich auf ausdrücklich genannten objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruht, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

56

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt: