Urteil vom Europäischer Gerichtshof - C-364/26

Vorläufige Fassung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)

30. April 2026(*)

„ Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 258 AEUV – Richtlinie (EU) 2019/520 – Interoperabilität elektronischer Mautsysteme und Erleichterung des grenzüberschreitenden Informationsaustauschs über die Nichtzahlung von Straßenbenutzungsgebühren in der Europäischen Union – Nichtumsetzung – Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Antrag auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags “

In der Rechtssache C‑479/23

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 und Art. 260 Abs. 3 AEUV, eingelegt am 26. Juli 2023,

Europäische Kommission, vertreten durch M. Ilkova und P. Messina als Bevollmächtigte,

Klägerin,

gegen

Republik Bulgarien, vertreten durch T. Mitova, S. Ruseva und R. Stoyanov als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. Passer, der Präsidentin der Fünften Kammer M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin) und des Richters D. Gratsias,

Generalanwalt: N. Emiliou,

Kanzler: A. Calot Escobar,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1 Die Europäische Kommission beantragt,

– festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch, dass sie nicht die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die erforderlich sind, um der Richtlinie (EU) 2019/520 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 über die Interoperabilität elektronischer Mautsysteme und die Erleichterung des grenzüberschreitenden Informationsaustauschs über die Nichtzahlung von Straßenbenutzungsgebühren in der Union (ABl. 2019, L 91, S. 45) nachzukommen, oder diese der Kommission jedenfalls nicht mitgeteilt hat, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie verstoßen hat;

– die Republik Bulgarien zu verurteilen, an sie einen Pauschalbetrag zu zahlen, der dem höheren der beiden folgenden Beträge entspricht:

– Tagessatz in Höhe von 1 800 Euro, multipliziert mit der Anzahl der Tage vom Tag nach Ablauf der in der Richtlinie vorgesehenen Umsetzungsfrist bis zum Tag der Beendigung des Verstoßes oder, falls dieser fortdauert, bis zum Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache, oder

– Mindestpauschalbetrag in Höhe von 504 000 Euro;

– falls der unter dem ersten Gedankenstrich festgestellte Verstoß am Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache fortdauert, die Republik Bulgarien zu verurteilen, an sie von dem Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache bis zum Tag, an dem die Republik Bulgarien ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachgekommen ist, ein Zwangsgeld in Höhe von 9 720 Euro/Tag zu zahlen;

– der Republik Bulgarien die Kosten aufzuerlegen.

Rechtlicher Rahmen

Richtlinie 2019/520

2 In den Erwägungsgründen 2 und 3 der Richtlinie 2019/520 heißt es:

„(2) Es ist wünschenswert, einen möglichst breiten Einsatz elektronischer Mautsysteme in den Mitgliedstaaten und ihren Nachbarländern zu verwirklichen, und über möglichst zuverlässige, nutzerfreundliche und kosteneffiziente Systeme zu verfügen, die der künftigen Entwicklung einer Mautpolitik der Union und künftigen technischen Entwicklungen gerecht werden. Daher besteht die Notwendigkeit, die elektronischen Mautsysteme interoperabel zu gestalten, um die Kosten und den Aufwand im Zusammenhang mit der Zahlung von Maut in der gesamten Union zu verringern.

(3) Interoperable elektronische Mautsysteme würden die Umsetzung der im Unionsrecht in diesem Bereich festgelegten Ziele begünstigen.“

3 Art. 1 der Richtlinie 2019/520 bestimmt in Abs. 1:

„In dieser Richtlinie werden die Voraussetzungen festgelegt, die notwendig sind, um

a) die Interoperabilität der elektronischen Mautsysteme im gesamten Straßennetz der Union einschließlich aller städtischen und außerstädtischen Straßen, Autobahnen, übergeordneten und nachgeordneten Straßen, sowie verschiedener Strukturen wie Tunnel oder Brücken sowie Fähren sicherzustellen und

b) den grenzüberschreitenden Austausch von Zulassungsdaten der Fahrzeuge, für die eine Maut, welcher Art auch immer, in der Union nicht entrichtet wurde, sowie deren Eigentümern oder Haltern zu erleichtern.

…“

4 Art. 2 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:

…

2. ‚Mautdiensteanbieter‘ eine Rechtsperson, die Mautdienste für Kunden in einem oder mehreren [Gebieten der europäischen elektronischen Mautdienste (European Electronic Toll Services, EETS)] für eine oder mehrere Fahrzeugklassen anbietet;

3. ‚Mauterheber‘ eine öffentliche oder private Stelle, die für den Verkehr von Fahrzeugen in einem EETS-Gebiet Maut erhebt;

…

16. ‚Mautbuchungsnachweis‘ eine Meldung an den Mauterheber, in der die Anwesenheit eines Fahrzeugs in einem EETS-Gebiet in einem zwischen dem Mautdiensteanbieter und dem Mauterheber vereinbarten Format bestätigt wird;

17. ‚Parameter für die Fahrzeugklassifizierung‘ Informationen zum Fahrzeug, anhand deren die Maut auf der Grundlage der Maut-Basisdaten berechnet wird;

…

21. ‚Maut‘ die Gebühr, die von einem Straßenbenutzer für den Verkehr auf einer Straße, einem Straßennetz, sowie auf einer Struktur wie einer Brücke, einem Tunnel oder einer Fähre, entrichtet werden muss;

…

26. ‚Fahrzeug‘ ein Kraftfahrzeug oder eine Fahrzeugkombination, das bzw. die zur Beförderung von Personen oder Gütern auf der Straße verwendet werden soll oder verwendet wird;

…

29. ‚leichtes Nutzfahrzeug‘ ein Fahrzeug mit einer zulässigen Gesamtmasse von höchstens 3,5 Tonnen.“

5 Art. 5 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„…

(4) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass – sofern erforderlich – EETS-Anbieter, die sie registriert haben oder die in ihrem Hoheitsgebiet den EETS bereitstellen, für die EETS-Nutzer Bordgeräte zur Verfügung stellen, die den Anforderungen dieser Richtlinie und [der Richtlinie 2014/53/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung von Funkanlagen auf dem Markt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/5/EG (ABl. 2014, L 153, S. 62)] und [der Richtlinie 2014/30/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit (ABl. 2014, L 96, S. 79)] entsprechen. Sie können die betreffenden EETS-Anbieter auffordern nachzuweisen, dass diese Anforderungen erfüllt sind.

(5) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass EETS-Anbieter, die in ihrem Hoheitsgebiet den EETS bereitstellen, Listen der für ungültig erklärten Bordgeräte führen, die mit ihren EETS-Verträgen mit EETS-Nutzern in Zusammenhang stehen. Außerdem treffen sie die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass diese Listen unter strikter Einhaltung der Rechtsvorschriften der Union zum Schutz personenbezogener Daten, etwa der Verordnung (EU) [2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) (ABl. 2016, L 119, S. 1)] und der Richtlinie 2002/58/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) (ABl. 2002, L 201, S. 37)], geführt werden.

…

(7) Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass EETS-Anbieter, die in ihrem Hoheitsgebiet den EETS bereitstellen, den Mauterhebern die Informationen zur Verfügung stellen, die sie benötigen, um die Maut für die Fahrzeuge der EETS-Nutzer zu berechnen und anzuwenden, oder den Mauterhebern alle erforderlichen Informationen bereitstellen, damit sie die Berechnung der von den EETS-Anbietern für die Fahrzeuge der EETS-Nutzer angewandten Maut überprüfen können.

…

(9) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass ein Mauterheber, der für ein EETS-Gebiet in ihrem Hoheitsgebiet zuständig ist, von einem EETS-Anbieter Daten zu allen Fahrzeugen erhalten kann, deren Eigentümer oder Halter Kunden des EETS-Anbieters sind, die in einem bestimmten Zeitraum in dem EETS-Gebiet gefahren sind, für das der Mauterheber zuständig ist, sowie Daten zu den Eigentümern oder Haltern dieser Fahrzeuge, sofern der Mauterheber diese Daten benötigt, um seinen Verpflichtungen gegenüber der Steuerbehörde nachzukommen. Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass der EETS-Anbieter die angeforderten Daten spätestens zwei Tage nach Eingang der Anforderung bereitstellt. Sie treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass der Mauterheber diese Daten keinen weiteren Mautdiensteanbietern gegenüber offenlegt. Sie treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass in Fällen, in denen der Mauterheber zur selben Organisation/Stelle gehört wie der Mautdiensteanbieter, die Daten ausschließlich dazu verwendet werden, dass der Mauterheber seinen Verpflichtungen gegenüber der Steuerbehörde nachkommen kann.

…“

6 Art. 6 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„(1) Erfüllt ein EETS-Gebiet die technischen und verfahrensbezogenen EETS‑Interoperabilitätsbedingungen dieser Richtlinie nicht, so trifft der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich das EETS-Gebiet befindet, die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass der zuständige Mauterheber das Problem gemeinsam mit den betroffenen Interessenträgern bewertet und – sofern es in seinen Zuständigkeitsbereich fällt – Abhilfemaßnahmen ergreift, um die EETS‑Interoperabilität des Mautsystems sicherzustellen. Erforderlichenfalls aktualisiert der Mitgliedstaat das Register nach Artikel 21 Absatz 1 um die in Buchstabe a jenes Absatzes genannten Informationen.

…

(3) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass die Mauterheber, die für EETS-Gebiete in ihrem Hoheitsgebiet zuständig sind, allen EETS-Anbietern, die beantragen, für diese EETS-Gebiete den EETS bereitzustellen, diskriminierungsfrei akzeptieren.

Die Akzeptanz eines EETS-Anbieters in einem EETS-Gebiet ist an die Einhaltung der Verpflichtungen und allgemeinen Bedingungen in der Vorgabe für das EETS-Gebiet durch den Anbieter geknüpft.

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass Mauterheber nicht von den EETS-Anbietern verlangen, bestimmte technische Lösungen oder Prozesse zu verwenden, die die Interoperabilität der Interoperabilitätskomponenten des EETS-Anbieters mit den Systemen für die elektronische Mauterhebung in anderen EETS-Gebieten beeinträchtigen.

Können sich ein Mauterheber und ein EETS-Anbieter nicht einigen, kann die Angelegenheit der für das jeweilige Mautgebiet zuständigen Vermittlungsstelle vorgelegt werden.

(4) Jeder Mitgliedstaat trifft die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass in den Verträgen zwischen dem Mauterheber und dem EETS-Anbieter über die Bereitstellung des EETS auf dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats die Möglichkeit vorgesehen ist, dass die Maut dem EETS-Nutzer unmittelbar vom EETS-Anbieter in Rechnung gestellt wird.

Der Mauterheber kann den EETS-Anbieter auffordern, die Rechnung für den Nutzer im Namen und im Auftrag des Mauterhebers auszustellen, und der EETS-Anbieter leistet dieser Aufforderung Folge.

(5) Die Maut, die Mauterheber den EETS-Nutzern berechnen, darf nicht über der jeweiligen nationalen bzw. lokalen Maut liegen. Das gilt unbeschadet des Rechts der Mitgliedstaaten, Rabatte oder Nachlässe einzuführen, um die Nutzung der elektronischen Mautzahlung zu fördern. Sämtliche von einem Mitgliedstaat oder einem Mauterheber für die Nutzung von Bordgeräten angebotenen Rabatte oder Ermäßigungen des Mautbetrags sind transparent, werden öffentlich bekannt gegeben und den Kunden der EETS-Anbieter unter denselben Voraussetzungen angeboten.

(6) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass die Mauterheber in ihren EETS-Gebieten alle von EETS-Anbietern, mit denen sie Vertragsbeziehungen haben, betriebenen Bordgeräte akzeptieren, die gemäß dem Verfahren zertifiziert wurden, das in den in Artikel 15 Absatz 7 genannten Durchführungsrechtsakten festgelegt wurde, und die nicht auf einer Liste der für ungültig erklärten Bordgeräte im Sinne von Artikel 5 Absatz aufgeführt sind.

(7) Ist eine Funktionsstörung des EETS dem Mauterheber zuzurechnen, so sorgt dieser für einen Behelfsbetrieb, bei dem Fahrzeuge mit den in Absatz 6 genannten Geräten sicher und mit so geringer Verzögerung wie möglich verkehren können, ohne verdächtigt zu werden, eine Maut nicht entrichtet zu haben.

…“

7 Art. 7 der Richtlinie 2019/520 bestimmt in Abs. 3:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass in EETS-Gebieten mit einem Hauptdiensteanbieter das Verfahren für die Berechnung der Vergütung der EETS-Anbieter derselben Struktur folgt wie die Vergütung vergleichbarer Dienste, die von dem Hauptdiensteanbieter angeboten werden. Die Höhe der Vergütung der EETS-Anbieter kann sich von der Vergütung des Hauptdiensteanbieters unterscheiden, soweit das durch Folgendes gerechtfertigt ist:

a) die Kosten bestimmter Anforderungen und Verpflichtungen des Hauptdiensteanbieters, die nicht für die EETS-Anbieter gelten; und

b) die Notwendigkeit, von der Vergütung der EETS-Anbieter die festen Beträge/Gebühren abzuziehen, die der Mauterheber ausgehend von den Kosten ansetzt, die ihm für die Bereitstellung, den Betrieb und die Instandhaltung eines vorschriftsmäßigen EETS-Systems in seinem Mautgebiet entstehen, einschließlich der Zulassungskosten, wenn diese nicht in der Maut enthalten sind.“

8 Art. 8 der Richtlinie 2019/520 bestimmt in den Abs. 2 und 3:

„(2) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass der Mauterheber berechtigt ist, von einem EETS-Anbieter Zahlung für alle nachweislichen Mautbuchungen und alle nachweislich nichtübermittelten Mautbuchungen im Zusammenhang mit allen von diesem EETS-Anbieter verwalteten EETS-Kundenkonten zu verlangen.

(3) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass ein EETS-Anbieter, der einem Mauterheber eine in Artikel 5 Absatz 5 genannte Liste der für ungültig erklärten Bordgeräte übermittelt hat, nicht für Maut haftet, die durch die Verwendung dieser für ungültig erklärten Bordgeräte möglicherweise noch anfällt. Mauterheber und EETS-Anbieter vereinbaren die Anzahl der Einträge in die Liste der für ungültig erklärten Bordgeräte, das Format der Liste und die Häufigkeit ihrer Aktualisierung.“

9 Art. 9 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass Rechtspersonen/Rechtssubjekte, die Mautdienste bereitstellen, ihre Buchführung so gestalten, dass eine eindeutige Unterscheidung der Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung des Mautdienstes von den Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit anderen Tätigkeiten möglich ist. Die Informationen über die Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung des Mautdienstes werden der einschlägigen Vermittlungsstelle oder Justizbehörde auf Anfrage bereitgestellt. Die Mitgliedstaaten treffen außerdem die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass Quersubventionen zwischen den Tätigkeiten, die in der Funktion eines Mautdiensteanbieters ausgeübt werden, und sonstigen Tätigkeiten nicht zugelassen sind.“

10 Art. 14 der Richtlinie 2019/520 bestimmt in Abs. 1:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit sichergestellt ist, dass die Interaktion der EETS-Nutzer mit den Mauterhebern im Rahmen des EETS auf die Rechnungstellung gemäß Artikel 6 Absatz 4 und gegebenenfalls die Durchsetzungsverfahren beschränkt ist. Die Interaktion zwischen EETS-Nutzern und EETS-Anbietern oder ihren Bordgeräten kann EETS-anbieterspezifisch sein, ohne die Interoperabilität des EETS zu beeinträchtigen.“

11 Art. 21 der Richtlinie 2019/520 bestimmt in Abs. 5:

„Zum Ende jedes Kalenderjahres übermitteln die für die Register zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten der Kommission elektronisch die Register der EETS-Gebiete und der EETS-Anbieter. Die Kommission macht die Informationen den anderen Mitgliedstaaten zugänglich. Eventuelle Unstimmigkeiten bezüglich der Situation in einem Mitgliedstaat sind dem Mitgliedstaat, in dem der jeweilige Anbieter registriert ist, sowie der Kommission mitzuteilen.“

12 Art. 24 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„(1) Der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Maut nicht entrichtet wurde, entscheidet, ob er Folgemaßnahmen im Zusammenhang mit dieser Nichtentrichtung ergreift.

Beschließt der betreffende Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Maut nicht entrichtet wurde, ein solches Verfahren einzuleiten, so informiert dieser Mitgliedstaat nach Maßgabe seines nationalen Rechts den Eigentümer, den Fahrzeughalter oder die sonst ermittelte Person, die der Nichtentrichtung verdächtigt wird.

Diese Informationen umfassen – soweit das von den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen ist – die rechtlichen Folgen im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats, in dem gemäß den nationalen Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats die Maut nicht entrichtet wurde.

(2) Mit der Übersendung des Informationsschreibens an den Eigentümer, den Halter des Fahrzeugs oder die sonst ermittelte Person, die der Nichtentrichtung der Maut verdächtigt wird, übermittelt der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Maut nicht entrichtet wurde, gemäß seinem nationalen Recht alle einschlägigen Informationen, insbesondere die Art der Nichtentrichtung, den Ort, das Datum und die Uhrzeit der Nichtentrichtung, den Titel der Rechtsvorschriften des einzelstaatlichen Rechts, gegen das verstoßen wurde, Widerspruchs- und Auskunftsrechte sowie die Sanktion und gegebenenfalls Daten zu dem zur Feststellung der Nichtentrichtung der Maut verwendeten Gerät bei. Der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Maut nicht entrichtet wurde, verwendet als Grundlage für das Informationsschreiben das Muster in Anhang II.

…“

13 Art. 25 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„(1) Der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Maut nicht entrichtet wurde, kann der für die Erhebung dieser Maut zuständigen Stelle die Daten, die mittels des Verfahrens nach Artikel 23 Absatz 1 erhoben wurden, nur unter den folgenden Bedingungen übermitteln:

a) Die übermittelten Daten beschränken sich darauf, was diese Stelle benötigt, um die fällige Maut einzutreiben;

b) das Verfahren zur Beitreibung Einbringung/Nacherhebung der fälligen Maut entspricht dem Verfahren nach Artikel 24;

c) die betreffende Stelle ist für die Ausführung dieses Verfahrens verantwortlich; und

d) die Nichtentrichtung der Maut wird beendet, wenn der von der Stelle, die die Daten empfängt, ausgestellten Zahlungsaufforderung Folge geleistet wird.

(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die der zuständigen Stelle übermittelten Daten ausschließlich für die Eintreibung der fälligen Maut verwendet werden und nach Entrichtung der Maut oder, falls diese weiterhin nicht entrichtet wird, binnen einer angemessenen, von den Mitgliedstaaten festzulegenden, Frist nach der Übermittlung der Daten vernichtet werden.“

14 Art. 32 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„(1) Die Mitgliedstaaten erlassen und veröffentlichen bis zum 19. Oktober 2021 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um den Artikeln 1 bis 27 sowie den Anhängen I und II nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit.

Sie wenden diese Maßnahmen ab dem 19. Oktober 2021 an.

Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. In diese Vorschriften fügen sie die Erklärung ein, dass Bezugnahmen in den geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf die – durch die vorliegende Richtlinie aufgehobene – Richtlinie als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie gelten. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme und die Formulierung dieser Erklärung.

(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten nationalen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.“

15 Art. 33 der Richtlinie 2019/520 bestimmt:

„Die Richtlinie 2004/52/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über die Interoperabilität elektronischer Mautsysteme in der Gemeinschaft (ABl. 2004, L 166, S. 124)] wird unbeschadet der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der in Anhang III Teil B genannten Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht mit Wirkung vom 20. Oktober 2021 aufgehoben.

Bezugnahmen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang IV zu lesen.“

16 Anhang II der Richtlinie 2019/520 enthält ein Muster für das Informationsschreiben nach Art. 24.

Mitteilung von 2023

17 In der Mitteilung 2023/C 2/01 der Kommission mit dem Titel „Finanzielle Sanktionen in Vertragsverletzungsverfahren“ (ABl. 2023, C 2, S. 1, im Folgenden: Mitteilung von 2023) sind in Abschnitt 3 das „Zwangsgeld“ und in Abschnitt 4 der „Pauschalbetrag“ geregelt.

18 In Abschnitt 4.2 der Mitteilung von 2023 wird die Berechnungsmethode für den Pauschalbetrag wie folgt beschrieben:

„Die Berechnung des Pauschalbetrags erfolgt weitgehend wie die Berechnung des Zwangsgeldes, d. h. durch

– Multiplikation eines Grundbetrags mit einem Schwerekoeffizienten,

– Multiplikation des Ergebnisses mit dem Faktor n,

– Multiplikation des Ergebnisses mit der anhaltenden Dauer des Verstoßes in Tagen …

…“

19 In Abschnitt 4.2.1 der Mitteilung von 2023 heißt es:

„Zur Berechnung des Pauschalbetrags wird der Tagessatz mit der Anzahl der Tage, an denen der Mitgliedstaat dem Urteil nicht nachkommt, multipliziert. Die Letztere ist wie folgt gerechnet:

…

– bei Klagen nach Artikel 260 Absatz 3 AEUV die Anzahl der Tage nach Ablauf der Umsetzungsfrist der betreffenden Richtlinie bis zu dem Tag, an dem der Verstoß abgestellt wird bzw. in Fällen, in denen der Verstoß fortbesteht, dem Tag der Urteilsverkündung gemäß Artikel 260 AEUV.

…“

20 In Anhang I der Mitteilung von 2023 mit dem Titel „Daten, die zur Festlegung der dem Gerichtshof vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen verwendet werden“ heißt es, dass der Grundbetrag für den in Abschnitt 4.2.2 der Mitteilung angeführten Pauschalbetrag auf 1 000 EUR/Tag festgesetzt wird und damit bei einem Drittel des Grundbetrags für das Zwangsgeld liegt (Nr. 2), dass der Faktor n bei der Republik Bulgarien auf 0,18 festgesetzt wird (Nr. 3) und dass der Mindestpauschalbetrag bei der Republik Bulgarien 504 000 Euro beträgt (Nr. 5).

Vorverfahren

21 Am 25. November 2021 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Republik Bulgarien, in dem sie diese darauf hinwies, dass die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2019/520 am 19. Oktober 2021 abgelaufen sei und ihr die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie noch nicht mitgeteilt worden seien.

22 Die Republik Bulgarien teilte der Kommission daraufhin mit Schreiben vom 24. Januar 2022 mit, dass die Richtlinie 2019/520 mit dem Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Straßengesetzes), dem Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (Verordnung zur Änderung und Ergänzung des Beschlusses über die Modalitäten und Regeln der Einrichtung und des Betriebs eines gemischten Entgeltsystems für die verschiedenen Arten von Straßenfahrzeugen auf der Grundlage der verbrachten Zeit und der gefahrenen Strecke) und der Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (Erlass über die Modalitäten und Regeln der Herstellung der Interoperabilität der elektronischen Mautsysteme) in das bulgarische Recht umgesetzt werde. Die entsprechenden Gesetzgebungsverfahren seien gerade im Gange.

23 Da ihr in der Folge über die Umsetzung der Richtlinie 2019/520 überhaupt nichts mehr mitgeteilt wurde, übermittelte die Kommission der Republik Bulgarien am 19. Mai 2022 eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Sie forderte die Republik Bulgarien auf, innerhalb von zwei Monaten ab Zugang der Stellungnahme die Maßnahmen zu treffen, die erforderlich seien, um dieser nachzukommen.

24 Mit Schreiben vom 18. Juli 2022, mit dem sie den ihr zur Last gelegten Verstoß nicht bestritt, teilte die Republik Bulgarien mit, dass der Entwurf des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Straßengesetzes am 27. Mai 2022 vom Ministerrat gebilligt und noch am selben Tag in die bulgarische Nationalversammlung eingebracht worden sei. Es sei geplant, die Vorhaben und Rechtsvorschriften zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2019/520 in das bulgarische Recht allesamt im September 2022 zu verabschieden. Unter Umständen könne es jedoch zu Verzögerungen kommen.

25 Die Kommission stellte fest, dass die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2019/520 nach Ablauf der entsprechenden Frist immer noch nicht erlassen oder ihr zumindest immer noch nicht mitgeteilt worden seien. Sie hat daher die vorliegende Klage erhoben.

Verfahren vor dem Gerichtshof

26 Am 12. Februar 2024 ist das schriftliche Verfahren in der vorliegenden Rechtssache abgeschlossen worden.

27 Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 16. Mai 2024 ist das Verfahren nach Anhörung der Parteien bis zur Prüfung der zwischenzeitlich von der Republik Bulgarien erlassen Rechtsakte durch die Kommission ausgesetzt worden.

28 Mit Schreiben vom 31. Oktober 2024 hat die Kommission dem Gerichtshof mitgeteilt, dass die Republik Bulgarien ihr am 1. und am 14. Februar 2024 mehrere Maßnahmen mit Rechtsvorschriften und eine Maßnahme mit Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520 übermittelt habe. Die Republik Bulgarien hat der Kommission am 18. Februar 2024 mitgeteilt, dass am 30. Mai 2024 ein Erlass zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie erlassen werde. Sie hat der Kommission in der Folge bei informellen Kontakten zu verstehen gegeben, dass die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie spätestens am 30. August 2024 erlassen werden würden. Der Kommission ist nach dem 18. Februar 2024 jedoch keine weitere Umsetzungsmaßnahme mehr mitgeteilt worden.

29 Die Kommission hat daher mitgeteilt, dass die Richtlinie 2019/520 trotz der gewissen Fortschritte, die im Lauf des gerichtlichen Verfahrens bei ihrer Umsetzung zu verzeichnen gewesen seien, nach wie vor nicht vollständig umgesetzt sei.

30 Dementsprechend hat die Kommission ihren Antrag auf Verurteilung der Republik Bulgarien zur Zahlung eines Pauschalbetrags und eines Zwangsgelds angepasst. Sie hat vorgeschlagen, beim Pauschalbetrag drei Bezugszeiträume zu unterscheiden und für den ersten (20. Oktober 2021 bis 31. Januar 2024) einen Pauschalbetrag in Höhe von 1 799 280 Euro, für den zweiten (1. Februar 2024 bis 13. Februar 2024) einen Pauschalbetrag in Höhe von 18 144 Euro und für den dritten (14. Februar 2024 bis zur Verkündigung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder, falls der Verstoß vorher abgestellt sein sollte, bis zu dem Tag, an dem er abgestellt ist) einen Pauschalbetrag in Höhe von 1 080 Euro/Tag anzusetzen. Als Zwangsgeld hat sie einen Betrag von 5 814 Euro/Tag vorgeschlagen, bis die Republik Bulgarien ihrer Verpflichtung aus Art. 32 der Richtlinie 2019/520 in vollem Umfang nachgekommen ist.

31 Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 6. November 2024 ist das Verfahren fortgesetzt worden.

32 Am 9. Dezember 2024 hat die Republik Bulgarien zur teilweisen Klagerücknahme und zur Anpassung der Anträge der Kommission Stellung genommen.

33 Mit Schriftsatz, der am 30. September 2025 eingereicht worden ist, hat die Republik Bulgarien beantragt, neue Beweisangebote für die vollständige Umsetzung der Richtlinie 2019/520 in das bulgarische Recht zuzulassen. Der Präsident der Zweiten Kammer hat diesem Antrag am 3. Oktober 2025 gemäß Art. 128 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs stattgegeben und der Kommission eine Frist bis zum 17. Oktober 2025 gesetzt, um zu den neuen Beweisen Stellung zu nehmen.

34 Mit Schriftsatz vom 15. Oktober 2025 hat die Kommission zu den neuen Beweisen Stellung genommen, die ihr von der Republik Bulgarien am 26. September 2025 übermittelt worden waren. Sie hat mitgeteilt, dass die Republik Bulgarien ihrer Auffassung nach nun die Verpflichtung aus Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2019/520 erfüllt hat, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen und zu mitzuteilen, die für die Umsetzung der Richtlinie erforderlich sind.

35 Entsprechend hat die Kommission ihre Klage erneut teilweise zurückgenommen, nämlich ihren Antrag auf Verurteilung der Republik Bulgarien zur Zahlung eines Zwangsgelds, und ihren Antrag auf Verurteilung der Republik Bulgarien zur Zahlung eines Pauschalbetrags geändert. Sie beantragt nun, die Republik Bulgarien zur Zahlung eines Pauschalbetrags in Höhe von insgesamt 2 458 296 Euro zu verurteilen. Davon entfallen 1 801 440 Euro auf den Zeitraum vom 20. Oktober 2021 bis zum 31. Januar 2024, 19 656 Euro auf den Zeitraum vom 1. Februar 2024 bis zum 13. Februar 2024 und 637 200 Euro auf den Zeitraum vom 14. Februar 2024 bis zum 25. September 2025.

36 Mit Schriftsatz vom 3. November 2025 beantragt die Republik Bulgarien, die teilweise Rücknahme der Klage der Kommission hinsichtlich der Verhängung eines Zwangsgelds zuzulassen und den Antrag der Kommission auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags in Höhe von 2 458 296 Euro in vollem Umfang zurückzuweisen, hilfsweise, im Hinblick auf die Umstände des vorliegenden Falles einen möglichst niedrigen Pauschalbetrag zu verhängen.

Zur Klage

Zum Verstoß gemäß Art. 258 AEUV

Vorbringen der Parteien

37 Die Kommission macht in der Klageschrift geltend, die Republik Bulgarien habe bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist die zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520 in das innerstaatliche Recht erforderlichen Maßnahmen nicht erlassen.

38 Außerdem habe die Republik Bulgarien gegen ihre Verpflichtung verstoßen, ihr den Wortlaut dieser Maßnahmen unverzüglich mitzuteilen.

39 Nach der Rechtsprechung, u. a. den Urteilen vom 27. Oktober 2011, Kommission/Polen (C‑362/10, EU:C:2011:703, Rn. 46), und vom 15. Oktober 2015, Kommission/Deutschland (C‑137/14, EU:C:2015:683, Rn. 51), müssten die Vorschriften einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig seien, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen. Schreibe eine Richtlinie wie im vorliegenden Fall in Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2019/520 ausdrücklich vor, dass in den Maßnahmen zu ihrer Umsetzung selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf sie Bezug genommen werden müsse, sei es in jedem Fall erforderlich, eine positive Umsetzungsmaßnahme zu erlassen. Die Kommission beruft sich insoweit auf Rn. 49 des Urteils vom 11. Juni 2015, Kommission/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379).

40 Unter Berufung auf die Rn. 51 und 59 des Urteils vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573), macht die Kommission weiter geltend, die Mitgliedstaaten seien außerdem verpflichtet, ihr hinreichend klare und genaue Informationen über die Umsetzung einer Richtlinie mitzuteilen. Sie müssten eindeutig angeben, mit welchen Rechts- und Verwaltungsvorschriften sie den verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie ihrer Auffassung nach nachgekommen seien. Sie müssten auch im Einzelnen angeben, mit welcher nationalen Maßnahme oder mit welchen nationalen Maßnahmen die verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie umgesetzt worden seien. Sie könnten ihrer Mitteilung gegebenenfalls eine Entsprechungstabelle beifügen.

41 Die Republik Bulgarien macht in der Klagebeantwortung geltend, sie sei im Vorverfahren den Verpflichtungen, die sich aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit ergäben, nachgekommen. Sie habe der Kommission rechtzeitig alle erforderlichen Informationen erteilt. Die nationalen Behörden, die mit der Umsetzung der Richtlinie 2019/520 befasst gewesen seien, hätten sich redlich bemüht, die Richtlinie umzusetzen.

42 Die Verzögerungen, zu denen es bei der Umsetzung der Richtlinie 2019/520 gekommen sei, hingen mit der politischen Instabilität zusammen, die durch die aufeinanderfolgenden Auflösungen der Nationalversammlung entstanden sei.

43 Es sei für sie objektiv unmöglich gewesen, die Richtlinie 2019/520 umzusetzen. Es habe in Bulgarien seinerzeit kein Gesetzgebungsorgan gegeben, dass in der Lage gewesen wäre, Gesetze zur Umsetzung der Richtlinie zu erlassen. Dies sei ein Fall höherer Gewalt.

44 Obwohl sie insoweit gemäß den Art. 258 und 260 AEUV über ein weites Ermessen verfüge, habe die Kommission die Umstände, auf die sie verwiesen habe, nämlich die komplexe politische Situation in Bulgarien und ihre Auswirkungen auf das Gesetzgebungsverfahren sowie die Covid‑19-Pandemie, nicht gebührend berücksichtigt.

45 Jedenfalls seien bestimmte Anforderungen der Richtlinie 2019/520, auch wenn diese noch nicht vollständig umgesetzt sei, bereits durch verschiedene existierende Gesetze umgesetzt.

46 Insbesondere fänden sich die in Art. 2 Nrn. 2, 3, 16, 17, 21, 26 und 29 der Richtlinie 2019/520 definierten Begriffe im Zakon za patishtata (Straßengesetz) (DV Nr. 26 vom 29. März 2000), im Zakon za dvizhenie po patishtata (Straßenverkehrsgesetz) (DV Nr. 20 vom 5. März 1999) und in der Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (Erlass über die Modalitäten und Regeln der Einrichtung und Funktionsweise eines gemischten Mautsystems für die verschiedenen Arten von Straßenfahrzeugen je nach verbrachter Zeit und gefahrener Strecke).

47 Darüber hinaus dienten die bereits existierenden bulgarischen Rechtsvorschriften der Umsetzung von Art. 5 Abs. 5 und 7, Art. 6 Abs. 3, 5 und 7 und Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2019/520.

48 In der Erwiderung macht die Kommission geltend, sie sei ihrer Verpflichtung zum Nachweis des der Republik Bulgarien zur Last gelegten Verstoßes nachgekommen. Sie habe sich insoweit nicht auf irgendeine Vermutung gestützt.

49 Jedenfalls habe die Republik Bulgarien, auch wenn es zwischen den Vorschriften des nationalen bulgarischen Rechts, die bereits vor dem Erlass der Richtlinie 2019/520 in Kraft gewesen seien, und den Vorschriften, die danach geändert worden seien, eine gewisse Überschneidung geben möge, die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie nicht mitgeteilt und damit gegen Art. 32 der Richtlinie verstoßen.

50 Dem Vorbringen der Republik Bulgarien, es sei für sie objektiv unmöglich gewesen, die Richtlinie 2019/520 umzusetzen, hält die Kommission entgegen, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf interne Schwierigkeiten, auch nicht verfassungsrechtlicher Art, berufen könne, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen, insbesondere der in einer Richtlinie festgelegten Fristen zu rechtfertigen. Sie beruft sich insoweit auf das Urteil vom 10. Januar 2008, Kommission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3, Rn. 21 und 22).

51 Zu dem Vorbringen der Republik Bulgarien zur Covid‑19-Pandemie macht die Kommission geltend, die Mitgliedstaaten könnten sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere den Rn. 130 bis 132 des Urteils vom 13. Dezember 2001, Kommission/Frankreich (C‑1/00, EU:C:2001:687), bei Nichterfüllung bestimmter Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nur dann auf höhere Gewalt berufen, wenn sie besondere unüberwindliche Schwierigkeiten dartäten, durch die sie zeitweise daran gehindert gewesen seien, diesen Verpflichtungen nachzukommen. Nach den Rn. 54 und 55 des Urteils vom 25. Januar 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), müssten die Mitgliedstaaten einen konkreten Zusammenhang zwischen den Umständen, die einen Fall höherer Gewalt begründen sollen, und einer ganz bestimmten Verletzung des Unionsrechts nachweisen.

52 Im vorliegenden Fall habe die Republik Bulgarien aber nicht dargetan, dass die Umstände der Covid‑19-Pandemie besondere unüberwindliche Schwierigkeiten dargestellt hätten. Sie habe auch nicht nachgewiesen, dass zwischen diesen Umständen und der Nichtumsetzung der Richtlinie 2019/520 ein Zusammenhang bestünde.

53 Im Übrigen könne man sich nach ständiger Rechtsprechung, auf die im Zusammenhang mit der Covid‑19 Pandemie hingewiesen worden sei, auf höhere Gewalt nur für den Zeitraum berufen, der erforderlich sei, um die entsprechenden Schwierigkeiten zu beheben.

54 Im vorliegenden Fall stehe die Verspätung bei der Umsetzung der Richtlinie 2019/520 aber außer Verhältnis zu der Erforderlichkeit, die mit der Covid‑19-Pandemie zusammenhängenden Schwierigkeiten zu beheben. Die vorliegende Klage sei am 26. Juli 2023 erhoben worden, d. h. 21 Monate nach Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie. Die Richtlinie sei zum Zeitpunkt der Einreichung der Erwiderung immer noch nicht vollständig umgesetzt gewesen.

55 In der Gegenerwiderung weist die Republik Bulgarien darauf hin, dass die Gesetzgebungsverfahren zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520 in das bulgarische Recht im Lauf des Jahres 2024 abgeschlossen worden seien.

56 Die politische Instabilität, auf die sie hingewiesen habe, sei außergewöhnlich gewesen. Es sei während langer Zeiträume nicht möglich gewesen, Gesetze zu erlassen und damit die Richtlinie 2019/520 umzusetzen.

57 Die Covid‑19-Pandemie wiederum habe lange gedauert und sei verheerend gewesen. Die gesetzgebende Gewalt sei deshalb daran gehindert gewesen, die Richtlinie 2019/520 fristgemäß umzusetzen.

58 In dem Schriftsatz, mit dem sie ihre Klage teilweise zurückgenommen hat, macht die Kommission geltend, dass die Richtlinie 2019/520 nicht vollständig umgesetzt sei.

59 Die Republik Bulgarien haben nicht sämtliche Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschriften von Anhang II der Richtlinie 2019/520 mitgeteilt.

60 Insbesondere die Verpflichtung aus Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2019/520, in dem auf Anhang II der Richtlinie verwiesen werde, sei nicht vollständig umgesetzt.

61 Die Republik Bulgarien habe ihr mitgeteilt, dass Art. 5 Abs. 4, Art. 6 Abs. 6, Art. 8 Abs. 3, Art. 9, Art. 21 Abs. 5 und Art. 25 der Richtlinie 2019/520 „teilweise umgesetzt“ seien. Sie habe ihr aber nicht mitgeteilt, mit welcher nationalen Regelung diese Vorschriften vollständig umgesetzt worden seien.

62 Zu Art. 5 Abs. 9 Satz 4 und Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2019/520 macht die Kommission geltend, dass die dort vorgesehenen Verpflichtungen mit den nationalen Maßnahmen, die die Republik Bulgarien in der von ihr übermittelten Entsprechungstabelle im Einzelnen angegeben habe, nicht erfüllt würden.

63 Bei Art. 14 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2019/520 habe die Republik Bulgarien angegeben, dass die geltenden bulgarischen Rechtsvorschriften voll und ganz mit dieser Bestimmung in Einklang stünden, weil sie gegenüber den EETS-Anbietern oder deren Bordgeräten keine Beschränkungen vorsähen und die Interoperabilität des EETS nicht beeinträchtigt werde. Um die Besonderheiten des EETS zu garantieren, müsse Art. 14 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie aber eigens umgesetzt werden.

64 Die Republik Bulgarien habe geltend gemacht, dass bestimmte Vorschriften der Richtlinie 2019/520 in ihrem Hoheitsgebiet nicht anwendbar seien. Sie habe dies aber nicht überzeugend begründet.

65 Insbesondere betreffe der fakultative Charakter von Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 der Richtlinie 2019/520 die Durchführung durch den Mauterheber und nicht die Verpflichtung zur Umsetzung des Mitgliedstaats.

66 Auch wenn es in den EETS-Gebieten im Hoheitsgebiet der Republik Bulgarien keinen Hauptdiensteanbieter gebe, müsse Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2019/520 umgesetzt werden. Es sei nämlich durchaus denkbar, dass in Zukunft ein Hauptdiensteanbieter in den betreffenden Markt eintreten werde.

67 Zu Art. 14 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2019/520 habe die Republik Bulgarien geltend gemacht, dass der Mauterheber nach bulgarischem Recht keine unmittelbare Verbindung mit den EETS-Nutzern habe. Um die Interaktion zwischen dem Mauterheber und den EETS-Nutzern zu regeln, sei diese Bestimmung aber eigens umzusetzen.

68 Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Republik Bulgarien „etwa 30 %“ der Bestimmungen der Richtlinie 2019/520 nicht umgesetzt habe.

69 In ihrer Antwort auf den ersten Schriftsatz, mit dem die Kommission ihre Klage teilweise zurückgenommen hat, macht die Republik Bulgarien geltend, die Behauptung der Kommission, dass das Erfordernis von Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2019/520 nicht in das bulgarische Recht umgesetzt worden sei, treffe nicht zu. Dieses Erfordernis sei in Art. 38 des Erlasses über die Modalitäten und Regeln der Einrichtung und Funktionsweise eines gemischten Mautsystems für die verschiedenen Arten von Straßenfahrzeugen je nach verbrachter Zeit und gefahrener Strecke vorgesehen, der am 1. Februar 2024 unter der Nr. MNE (2024) 00609 in Themis eingestellt worden sei.

70 Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2019/520, in dem auf Anhang II der Richtlinie verwiesen werde, sei, wenn auch nur teilweise, mit Art. 189i Abs. 4 des Straßenverkehrsgesetzes umgesetzt, der am 1. Februar 2024 unter der Nr. MNE (2024) 00606 in Themis eingestellt worden sei.

71 Was das Erfordernis gemäß Art. 5 Abs. 9 Satz 4 der Richtlinie 2019/520 angehe, so sei nach bulgarischem Recht der EETS-Anbieter stets eine andere Person als der Mauterheber. Der EETS-Anbieter sei ein Gewerbetreibender im Sinne von Art. 10h Abs. 3 des Straßengesetzes, Mauterheber die Agentsia za patna infrastruktura (Agentur für Straßeninfrastruktur, Bulgarien), also eine Behörde. In der Republik Bulgarien komme das Erfordernis gemäß Art. 5 Abs. 9 der Richtlinie daher überhaupt nicht zum Tragen.

72 Die Republik Bulgarien wiederholt ihr Vorbringen aus der Klagebeantwortung, dass es für sie wegen der politischen Instabilität objektiv unmöglich gewesen sei, Verzögerungen bei der Umsetzung der Vorschriften der Richtlinie 2019/520 zu vermeiden.

Würdigung durch den Gerichtshof

73 Nach Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2019/520 erlassen und veröffentlichen die Mitgliedstaaten bis zum 19. Oktober 2021 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um den Art. 1 bis 27 sowie den Anhängen I und II der Richtlinie nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit. Nach Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie nehmen die Mitgliedstaaten bei Erlass dieser Vorschriften in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die Richtlinie Bezug. In diese Vorschriften fügen sie die Erklärung ein, dass Bezugnahmen in den geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf die – durch die Richtlinie 2019/520 aufgehobene – Richtlinie 2004/52 als Bezugnahmen auf die Richtlinie 2019/520 gelten. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme und die Formulierung dieser Erklärung.

74 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen eines Verstoßes aufgrund der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission gesetzt wurde, und können spätere Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteile vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – Strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 15, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

75 Im vorliegenden Fall bestreitet die Republik Bulgarien nicht, dass sie bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist die Bestimmungen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2019/520 mit einer Bezugnahme auf die Richtlinie in den Vorschriften selbst oder einem Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung gemäß Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie nicht erlassen hat.

76 Die Republik Bulgarien weist allerdings darauf hin, dass bestimmte Erfordernisse der Richtlinie 2019/520 bereits mit existierenden Rechtsvorschriften umgesetzt seien.

77 Die Republik Bulgarien kann mit diesem Vorbringen, mit dem sie dartun möchte, dass sie ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2019/520 nur teilweise verletzt habe, weil es Vorschriften des nationalen Rechts gebe, mit denen bestimmte Erfordernisse der Richtlinie bereits umgesetzt seien, nicht durchdringen.

78 Eine Richtlinie kann zwar durch Vorschriften des innerstaatlichen Rechts umgesetzt werden, die bereits in Kraft sind. Im vorliegenden Fall ist dies aber nicht der Fall. Jedenfalls sind die Mitgliedstaaten in einem solchen Fall nicht von der formellen Verpflichtung befreit, die Kommission von der Existenz der betreffenden Vorschriften in Kenntnis zu setzen, damit sie beurteilen kann, ob sie der Richtlinie entsprechen (Urteil vom 22. Mai 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors], C‑237/23, EU:C:2025:373, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung). Im Übrigen müssen die Mitgliedstaaten, wenn eine Richtlinie sie – wie im vorliegenden Fall – ausdrücklich dazu verpflichtet, zu gewährleisten, dass in den zu ihrer Umsetzung erforderlichen Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei deren amtlicher Veröffentlichung auf sie Bezug genommen wird, in jedem Fall eine positive Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie erlassen (vgl. Urteil vom 14. März 2024, Kommission/Lettland [Europäischer Kodex für die elektronische Kommunikation], C‑454/22, EU:C:2024:235, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

79 Die Republik Bulgarien macht ferner geltend, es sei ihr wegen der politischen Instabilität in Bulgarien aufgrund häufiger Regierungswechsel und der Auflösung der Nationalversammlung und wegen der Covid‑19-Pandemie, die zu Verzögerungen der Gesetzgebungstätigkeit geführt habe, objektiv unmöglich gewesen, die Richtlinie 2019/520 vollständig umzusetzen. Bei diesen beiden Umständen handele es sich zudem um Fälle höherer Gewalt.

80 Dem Vorbringen der Republik Bulgarien zur politischen Instabilität kann nicht gefolgt werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung von aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen – wie die fehlende Umsetzung einer Richtlinie innerhalb der gesetzten Frist – zu rechtfertigen (Urteile vom25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 33).

81 Zu dem Vorbringen der Republik Bulgarien zur Covid‑19-Pandemie ist festzustellen, dass der Begriff der höheren Gewalt zwar keine absolute Unmöglichkeit der Erfüllung der unionsrechtlichen Pflichten voraussetzt. Er erfordert aber, dass der in Rede stehende Verstoß auf vom Willen desjenigen, der sich auf höhere Gewalt beruft, unabhängigen, außergewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen beruht, deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können, wobei eine Berufung auf höhere Gewalt nur für den Zeitraum möglich ist, der zur Ausräumung der betreffenden Schwierigkeiten erforderlich ist (Urteile vom 8. Juni 2023, Kommission/Slowakei [Recht auf kostenfreien Rücktritt], C‑540/21, EU:C:2023:450, Rn. 81, und vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 36).

82 Auch wenn eine Gesundheitskrise von einem Ausmaß wie dem der Covid-19-Pandemie ein nicht in die Sphäre der Republik Bulgarien fallendes außergewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis ist, hätte die Republik Bulgarien mit aller gebotenen Sorgfalt handeln und die Kommission rechtzeitig, jedenfalls aber vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist, über die aufgetretenen Schwierigkeiten unterrichten müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 36). Wie aus den Rn. 6 bis 8 der Gegenerwiderung hervorgeht und die Kommission in ihrem Schriftsatz vom 31. Oktober 2024, mit dem sie ihre Klage teilweise zurückgenommen hat, bestätigt hat, hatte die Republik Bulgarien die Richtlinie 2019/520 bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist aber nicht vollständig umgesetzt.

83 Die Republik Bulgarien hat auch nicht behauptet, dass die Verspätung bei der Umsetzung der Richtlinie 2019/520, die ihr zur Last gelegt wird, in vollem Umfang allein auf die Covid‑19-Pandemie zurückzuführen wäre. Im Übrigen hätte der Unionsgesetzgeber, wenn er der Auffassung gewesen wäre, dass die Mitgliedstaaten wegen der Auswirkungen der Covid‑19-Pandemie, von der das gesamte Gebiet der Union betroffen war, daran gehindert gewesen seien, ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen, die Frist zur Umsetzung der Richtlinie verlängert. Er hat dies aber nicht getan (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Mai 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors], C‑237/23, EU:C:2025:373, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).

84 Somit ist festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch, dass sie bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich waren, um der Richtlinie 2019/520 nachzukommen, nicht fristgemäß erlassen und der Kommission damit auch nicht mitgeteilt hat, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie verstoßen hat.

Zum Antrag gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV

Vorbringen der Parteien

85 Die Kommission weist in der Klageschrift darauf hin, dass in einer Union, in der das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit gelte, alle Richtlinien als gleichrangig zu betrachten seien. Sie müssten von den Mitgliedstaaten allesamt fristgemäß vollständig umgesetzt werden.

86 Unter Berufung auf das Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (C‑543/17, EU:C:2019:573, Rn. 51 und 59), weist die Kommission ferner auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten hin, hinreichend klare und genaue Informationen über die nationalen Vorschriften zu erteilen, mit denen die entsprechenden Vorschriften einer Richtlinie umgesetzt werden.

87 Die Kommission geht davon aus, dass der der Republik Bulgarien zur Last gelegte Verstoß zum Zeitpunkt der Klageerhebung fortbestanden habe. Sie schlägt deshalb gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV vor, die Republik Bulgarien zur Zahlung eines Pauschalbetrags zu verurteilen.

88 Bei der Festsetzung dieser finanziellen Sanktion lässt sich die Kommission von den in Abschnitt 2 der Mitteilung von 2023 genannten allgemeinen Grundsätzen leiten und wendet die dort in Abschnitt 4 beschriebene Berechnungsmethode an. Ihrer Auffassung nach sind bei der Festsetzung des Pauschalbetrags drei Kriterien zugrunde zu legen: die Schwere des Verstoßes, die Dauer des Verstoßes und die erforderliche Abschreckungswirkung der finanziellen Sanktionen, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.

89 So schlägt die Kommission als Erstes vor, im vorliegenden Fall einen Schwerekoeffizienten von 10 anzuwenden.

90 Als Zweites stellt sie zu der erforderlichen Abschreckungswirkung der finanziellen Sanktionen unter Berücksichtigung der Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats fest, dass der Faktor n bei der Republik Bulgarien nach Nr. 3 des Anhangs I der Mitteilung von 2023 0,18 betrage.

91 Die Kommission schlägt dementsprechend vor, den Pauschalbetrag gemäß Abschnitt 4.2 der Mitteilung von 2023 zu berechnen, indem der Grundbetrag von 1 000 Euro/Tag mit dem Schwerekoeffizienten von 10 und dem Faktor n für die Republik Bulgarien von 0,18 multipliziert werde. Es ergebe sich so ein Tagessatz von 1 800 Euro, der dann mit der Anzahl der Tage des Verstoßes zu multiplizieren sei.

92 Die Kommission schlägt deshalb vor, die Republik Bulgarien zur Zahlung eines Pauschalbetrags in Höhe von 1 800 Euro/Tag zu verurteilen, bei einem Mindestpauschalbetrag gemäß Nr. 5 des Anhangs I der Mitteilung von 2023 von 504 000 Euro.

93 Die Republik Bulgarien beantragt in der Klagebeantwortung, den Antrag der Kommission auf Verhängung finanzieller Sanktionen zurückzuweisen, hilfsweise, finanzielle Sanktionen in niedriger Höhe zu verhängen. Der von der Kommission vorgeschlagene Betrag stehe ganz offensichtlich außer Verhältnis zu dem ihr zur Last gelegten Verstoß.

94 Bei der Schwere des Verstoßes seien die politische Instabilität und die Folgen der Covid‑19-Pandemie zu berücksichtigen, ebenso, dass die bereits existierenden bulgarischen Rechtsvorschriften die Anforderungen der Richtlinie 2019/520 teilweise erfüllt hätten.

95 Auch wenn in den bereits existierenden bulgarischen Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich auf die Richtlinie 2019/520 Bezug genommen werde, seien Rechtsuchende dadurch nicht daran gehindert, sich auf diese Vorschriften zu berufen und entsprechende Rechte geltend zu machen.

96 In Rechtssachen, die sensible Bereiche betroffen hätten, habe die Kommission denselben Schwerekoeffizienten vorgeschlagen wie im vorliegenden Fall. In einigen dieser Rechtssachen habe sie sogar einen geringeren Schwerekoeffizienten vorgeschlagen. Die Republik Bulgarien führt insoweit die Rechtssachen an, in denen die Urteile vom 7. September 2016, Kommission/Griechenland (C‑584/14, EU:C:2016:636), und vom 26. Juli 2017, Comune di Corridonia u. a. (C‑196/16 und C‑197/16, EU:C:2017:589, ergangen sind.

97 Im vorliegenden Fall gefährdeten die Auswirkungen einer unvollständigen Umsetzung der Richtlinie 2019/520 nicht unmittelbar die menschliche Gesundheit und verursachten auch keine Schädigung der Umwelt und keinen Verlust von Eigenmitteln der Union.

98 Die Republik Bulgarien beantragt deshalb, den Antrag auf Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags in vollem Umfang zurückzuweisen oder, falls der Gerichtshof es für erforderlich erachten sollte, eine solche finanzielle Sanktion zu verhängen, den niedrigsten möglichen Betrag anzusetzen.

99 Die Kommission macht in der Erwiderung geltend, dass sich aus den Umständen des vorliegenden Falles nicht ergebe, dass die beantragte Höhe der finanziellen Sanktion unangemessen wäre und der Gerichtshof einen niedrigeren Betrag ansetzen müsste.

100 Die Republik Bulgarien habe ihr bis zu dem Tag, an dem die Richtlinie 2019/520 umzusetzen gewesen sei, also dem 19. Oktober 2021, und auch danach keine Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt.

101 Die Verurteilung zur Zahlung des Pauschalbetrags sei daher eine Maßnahme, die in Bezug auf den begangenen Verstoß verhältnismäßig sei.

102 Mit der Richtlinie 2019/520 werde die Effizienz der Rahmenbedingungen auf dem Markt für die elektronische Mauterhebung gesteigert, indem die Interoperabilität der Systeme verbessert und eine Rechtsgrundlage für den grenzüberschreitenden Austausch von Informationen über die Fahrzeuge und ihre Eigentümer oder Halter geschaffen werde, die Straßenbenutzungsgebühren in der Union nicht gezahlt hätten. Darüber hinaus trage die Richtlinie zur Vollendung des Binnenmarkts und des digitalen Binnenmarkts bei.

103 Fälle, in denen eine Richtlinie der Union nicht umgesetzt und entsprechende Maßnahmen nicht mitgeteilt würden, stellten allesamt gleich schwere Verstöße dar. Auf den Schwerekoeffizienten, der angesetzt werde, habe die Art der betreffenden Richtlinie keinen Einfluss.

104 In einem Fall, in dem eine Richtlinie nicht umgesetzt worden sei und überhaupt keine nationalen Vorschriften zu ihrer Umsetzung mitgeteilt worden seien, sei der Schwerekoeffizient mit 10 von 20 recht niedrig angesetzt.

105 Die Republik Bulgarien macht in der Gegenerwiderung geltend, die Kommission hätte bei ihrem Antrag auf Verhängung einer finanziellen Sanktion die besonderen Umstände der nationalen politischen Situation und der Covid‑19-Pandemie berücksichtigen müssen, die zu ernsthaften Schwierigkeiten in der Arbeit der gesetzgebenden Gewalt geführt hätten, die die Richtlinie 2019/520 hätte umsetzen müssen.

106 Werde gegen die Mitgliedstaaten ein Pauschalbetrag verhängt, bestehe die Gefahr, dass die Qualität der Umsetzung der Richtlinien der Union darunter leide. Die Mitgliedstaaten könnten sich dadurch nämlich veranlasst sehen, die Richtlinien fristgemäß umzusetzen, ohne strikt auf die Qualität der Umsetzung zu achten. Die Verhängung eines Pauschalbetrags verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Art. 5 Abs. 4 EUV und sei nicht mit der Pflicht der Kommission zur loyalen Zusammenarbeit zu vereinbaren.

107 In dem Schriftsatz vom 31. Oktober 2024, mit dem sie die Klage teilweise zurückgenommen hat, schlägt die Kommission vor, den Schwerekoeffizienten in Anbetracht der Fortschritte, die die Republik Bulgarien seit Erhebung der Klage bei der Umsetzung der Richtlinie 2019/520 erzielt habe, je nach der Zahl der nationalen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie, die ihr mitgeteilt worden seien, niedriger anzusetzen und insoweit zwei neue Bezugszeiträume zu unterscheiden: 1. Februar 2024 (erste Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie) bis 13. Februar 2024 und 14. Februar 2024 (zweite Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie) bis zur Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder, falls der Verstoß vorher abgestellt sein sollte, bis zu dem Tag, an dem er abgestellt sei. Auf den ersten Bezugszeitraum solle ein Schwerekoeffizient von 7 und auf den zweiten ein Schwerekoeffizient von 5 angewandt werden.

108 Bei der Berechnung des Pauschalbetrags habe sie beim Faktor n und beim Mindestpauschalbetrag allerdings die aktualisierten Zahlen aus der Mitteilung vom 26. Januar 2024 mit dem Titel „Aktualisierung der Daten für die Berechnung der finanziellen Sanktionen, die die Kommission dem Gerichtshof der Europäischen Union bei Verletzungsverfahren vorschlägt“ (ABl. C, C/2024/1123) zugrunde gelegt. Der aktualisierte Grundbetrag des Pauschalbetrags gemäß Nr. 2 des Anhangs I der Mitteilung von 2023 werde mit 1 080 Euro/Tag angesetzt. Der Faktor n für die Republik Bulgarien gemäß Nr. 3 des Anhangs I der Mitteilung von 2023 betrage 0,2 und der Mindestpauschalbetrag für die Republik Bulgarien gemäß Nr. 5 des Anhangs I der Mitteilung von 2023 603 000 Euro.

109 Entsprechend unterscheidet die Kommission beim Pauschalbetrag drei Bezugszeiträume und schlägt vor, den jeweiligen Tagessatz für die Festsetzung des Pauschalbetrags wie folgt zu bestimmen:

– Beim Zeitraum vom 20. Oktober 2021 (Tag, der auf den Tag gefolgt ist, an dem die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520 abgelaufen ist) bis zum 31. Januar 2024 (Tag, der dem Tag vorausgegangen ist, an dem die erste Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen erfolgt ist) sei der aktualisierte Grundbetrag des Pauschalbetrags (1 080 Euro/Tag) mit einem Schwerekoeffizienten von 10 und mit dem Faktor n der Republik Bulgarien (0,2) zu multiplizieren, was einen Tagessatz von 2 160 Euro ergebe, der wiederum mit der Anzahl der Tage der Verstoßes (833 Tage) zu multiplizieren sei. Es ergebe sich für diesen Bezugszeitraum auf diese Weise ein Pauschalbetrag von 1 799 280 Euro.

– Beim Zeitraum vom 1. Februar 2024 (erste Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520) bis zum 13. Februar 2024 (Tag, der dem Tag vorausgegangen ist, an dem die zweite Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen erfolgt ist) sei der aktualisierte Grundbetrag des Pauschalbetrags (1 080 Euro/Tag) mit einem Schwerekoeffizienten von 7 und mit dem Faktor n der Republik Bulgarien (0,2) zu multiplizieren, was einen Tagessatz von 1 512 Euro ergebe, der wiederum mit der Anzahl der Tage des Verstoßes (12 Tage) zu multiplizieren sei. Es ergebe sich für diesen Bezugszeitraum auf diese Weise ein Pauschalbetrag von 18 144 Euro.

– Beim Zeitraum vom 14. Februar 2024 (zweite Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520) bis zum Zeitpunkt der Abstellung des Verstoßes oder der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache sei der aktualisierte Grundbetrag des Pauschalbetrags (1 080 Euro/Tag) mit einem Schwerekoeffizienten von 5 und mit dem Faktor n der Republik Bulgarien (0,2) zu multiplizieren, was einen Tagessatz von 1 080 Euro ergebe, der mit der Zahl der Tage zwischen dem ersten Zeitpunkt und einem der beiden anderen Zeitpunkte zu multiplizieren sei.

110 Die Beträge, die sie so ermittelt habe, überstiegen den für die Republik Bulgarien geltenden Mindestpauschalbetrag von 603 000 Euro, der somit nicht zum Tragen komme.

111 In ihrer Stellungnahme zu dem Schriftsatz, mit dem die Kommission die Klage teilweise zurückgenommen hat, beantragt die Republik Bulgarien, den Antrag auf Verhängung einer Sanktion zurückzuweisen, hilfsweise, einen möglichst niedrigen Pauschalbetrag zu verhängen.

112 In ihrem ergänzenden Schriftsatz vom 15. Oktober 2025, den sie nach neuen Beweisen eingereicht hat, die die Republik Bulgarien vorgelegt hat, schlägt die Kommission vor, einen Pauschalbetrag von insgesamt 2 458 296 Euro (20. Oktober 2021 bis 31. Januar 2024: 1 801 440 Euro, 1. Februar 2024 bis 13. Februar 2024: 19 656 Euro, 14. Februar 2024 bis 25. September 2025: 637 200 Euro) zu verhängen.

Würdigung durch den Gerichtshof

– Zur Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV und zu der Frage, ob es angebracht ist, die von der Kommission vorgeschlagene finanzielle Sanktion zu verhängen

113 Art. 260 Abs. 3 AEUV sieht in seinem ersten Unterabsatz vor, dass die Kommission, wenn sie beim Gerichtshof Klage nach Art. 258 AEUV erhebt, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen, dann kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen, die sie den Umständen nach für angemessen hält. Gemäß Art. 260 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV kann der Gerichtshof, wenn er einen Verstoß feststellt, gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen, wobei die Zahlungsverpflichtung ab dem vom Gerichtshof in seinem Urteil festgelegten Zeitpunkt gilt.

114 Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 84), hatte die Republik Bulgarien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich waren, um die Richtlinie 2019/520 in das nationale Recht umzusetzen, bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist nicht erlassen und der Kommission damit auch nicht mitgeteilt. Dieser Verstoß fällt in den Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV.

115 Um die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion zu beurteilen, hat der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung in jeder Rechtssache und anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungs- und Abschreckungswirkung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um insbesondere die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht wie in dem betreffenden Fall zu verhindern (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

116 Zur Verhängung eines Pauschalbetrags ist festzustellen, dass es nach allen rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkten des festgestellten Verstoßes – bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist wurden überhaupt keine Rechts- und Verwaltungsvorschriften mitgeteilt, die zur Umsetzung der Richtlinie 2019/520 erforderlich waren – zur wirksamen Verhinderung einer zukünftigen Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht wie im vorliegenden Fall geboten erscheint, eine abschreckende Maßnahme wie die Verhängung eines Pauschalbetrags zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 25. Februar 2021, Kommission/Spanien [Richtlinie über personenbezogene Daten – strafrechtlicher Bereich], C‑658/19, EU:C:2021:138, Rn. 70, und vom 29. Februar 2024, Kommission/Irland [Audiovisuelle Mediendienste], C‑679/22, EU:C:2024:178, Rn. 73).

– Zur Höhe des Pauschalbetrags

117 Für die Berechnung des Pauschalbetrags, zu dessen Zahlung ein Mitgliedstaat nach Art. 260 Abs. 3 AEUV verurteilt werden kann, ist es Sache des Gerichtshofs, in Ausübung seines Ermessens dessen Höhe so zu bestimmen, dass er zum einen den Umständen angepasst ist und zum anderen in angemessenem Verhältnis zu dem begangenen Verstoß steht. Zu den insoweit relevanten Faktoren zählen u. a. Aspekte wie die Schwere des festgestellten Verstoßes, der Zeitraum, in dem der Verstoß fortbestanden hat, und die Zahlungsfähigkeit des betroffenen Mitgliedstaats (Urteil vom 20. März 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge], C‑480/23, EU:C:2025:194, Rn. 89 und die dort angeführte Rechtsprechung).

118 Soweit sich die Kommission bei der Berechnung der Beträge, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, auf ihre Mitteilung vom 26. Januar 2024 (siehe oben, Rn. 108) beruft, ist festzustellen, dass es darin im letzten Absatz heißt: „Sobald diese Mitteilung im Amtsblatt veröffentlicht ist, wird die Kommission die aktualisierten Daten auf Beschlüsse zur Anrufung des Gerichtshofs gemäß Artikel 260 AEUV anwenden.“

119 Jedenfalls ist festzustellen, dass Leitlinien, wie sie in den Mitteilungen der Kommission enthalten sind, in denen mathematische Variablen als indikative Regeln festgelegt sind, den Gerichtshof im Rahmen des Ermessens, über das er gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV verfügt, nicht binden. Sie tragen allerdings dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Handelns der Kommission selbst zu gewährleisten, wenn diese dem Gerichtshof Vorschläge unterbreitet (Urteil vom 25. April 2024, Kommission/Polen [Whistleblower-Richtlinie], C‑147/23, EU:C:2024:346, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).

120 Was zunächst die Schwere des begangenen Verstoßes betrifft, so kann diese nicht durch die automatische Anwendung eines Schwerekoeffizienten festgelegt werden (Urteil vom 20. März 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge], C‑480/23, EU:C:2025:194, Rn. 90 und die dort angeführte Rechtsprechung). Insbesondere ist die Kommission aufgrund der Annahme, dass die Verletzung der Pflicht zur Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie unabhängig von der betreffenden Richtlinie als gleich schwerwiegend anzusehen sei, nicht in der Lage, die finanziellen Sanktionen entsprechend den Auswirkungen der Nichterfüllung dieser Pflicht auf private und öffentliche Interessen anzupassen. Insoweit ist offensichtlich, dass die Folgen der Nichterfüllung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtungen für die in Rede stehenden privaten und öffentlichen Interessen nicht nur von einem Mitgliedstaat zum anderen, sondern auch je nach dem normativen Inhalt der nicht umgesetzten Richtlinie unterschiedlich sein können (Urteil vom 22. Mai 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors], C‑237/23, EU:C:2025:373, Rn. 92 und die dort angeführte Rechtsprechung).

121 Um die Schwere des in der vorliegenden Rechtssache festgestellten Verstoßes zu prüfen, ist daran zu erinnern, dass die Pflicht, Vorschriften zu erlassen, um die vollständige Umsetzung einer Richtlinie sicherzustellen, und die Pflicht, diese Vorschriften der Kommission mitzuteilen, wesentliche Pflichten der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der vollen Wirksamkeit des Unionsrechts darstellen und dass die Verletzung dieser Pflichten daher mit Sicherheit als gewichtig zu erachten ist (Urteil vom 20. März 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge], C‑480/23, EU:C:2025:194, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung).

122 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Richtlinie 2019/520 durchaus ein wichtiger Unionsrechtsakt ist. Mit ihr wird nämlich das Ziel verfolgt, die Interoperabilität der elektronischen Mautsysteme im gesamten Straßennetz der Union einschließlich aller städtischen und außerstädtischen Straßen, Autobahnen, übergeordneten und nachgeordneten Straßen, sowie verschiedener Strukturen wie Tunnel oder Brücken sowie Fähren sicherzustellen und den grenzüberschreitenden Austausch von Zulassungsdaten der Fahrzeuge, für die eine Maut, welcher Art auch immer, in der Union nicht entrichtet wurde, sowie deren Eigentümern oder Haltern zu erleichtern.

123 Durch die Nichtumsetzung der Richtlinie 2019/520 wird die volle Wirksamkeit des Unionsrechts und dessen einheitliche Anwendung beeinträchtigt.

124 Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 75), hatte die Republik Bulgarien bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist keine Vorschriften zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2019/520 mit einer Bezugnahme auf die Richtlinie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung gemäß Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie erlassen.

125 Die Republik Bulgarien weist als Erstes auf die Umstände des nationalen politischen Kontexts und der Covid‑19-Pandemie hin, die ihrer Auffassung nach im vorliegenden Fall bei der Bestimmung der Schwere des Verstoßes hätten berücksichtigt werden müssen. Aus den oben in den Rn. 80 bis 83 genannten Gründen kann die Republik Bulgarien mit diesem Vorbringen aber keinen Erfolg haben.

126 Als Zweites verweist die Republik Bulgarien auf das oben in den Rn. 45 bis 47 dargestellte Vorbringen, das zeige, dass die bereits existierenden bulgarischen Rechtsvorschriften den Anforderungen der Richtlinie 2019/520 teilweise genügt hätten, was von der Kommission nicht geprüft worden sei.

127 Insoweit ist festzustellen, dass das Vorbringen eines Mitgliedstaats, dass bereits wegen der zum Zeitpunkt des Erlasses einer Richtlinie existierenden Rechtsvorschriften angenommen werden könne, dass er nicht gegen seine Verpflichtungen verstoßen habe und die Nichtumsetzung der Richtlinie nur beschränkte Auswirkungen gehabt habe, bei der Prüfung der Frage, ob es angebracht ist, eine Sanktion wie die, um die es hier geht, zu verhängen, nicht relevant sein kann. Es kann aber bei der Berechnung des Pauschalbetrags unter dem Gesichtspunkt der Schwere des Verstoßes berücksichtigt werden (Urteil vom 22. Mai 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors], C‑237/23, EU:C:2025:373, Rn. 99 und die dort angeführte Rechtsprechung).

128 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass bestimmte Verpflichtungen der Richtlinie 2019/520 bereits in der Entscheidung 2009/750/EG der Kommission vom 6. Oktober 2009 über die Festlegung der Merkmale des europäischen elektronischen Mautdienstes und seiner technischen Komponenten (ABl. 2009, L 268, S. 11) enthalten waren. Darauf hat auch die Kommission in ihrer Erwiderung hingewiesen. Es ist aber unstreitig, dass die Richtlinie die bisherigen Vorschriften erheblich geändert hat und eine ganze Reihe neuer Bestimmungen enthält. Auch darauf hat die Kommission hingewiesen.

129 Daher kann nicht angenommen werden, dass die Existenz innerstaatlicher Rechtsvorschriften vor dem Erlass der Richtlinie 2019/520 wie derjenigen, auf die sich die Republik Bulgarien im vorliegenden Fall beruft, einen Faktor darstellen könnte, der die Schwere des Verstoßes erheblich mindern würde. Allerdings ist nicht erwiesen, dass die Auswirkungen des im vorliegenden Fall festgestellten Verstoßes auf die privaten und öffentlichen Interessen genauso schwer gewesen sind, wie wenn in der bulgarischen Rechtsordnung keine Rechtsvorschriften mit einem ähnlichen Inhalt wie der der Vorschriften der Richtlinie existiert hätten.

130 Weiter ist festzustellen, dass der Verstoß fast vier Jahre gedauert hat (siehe oben, Rn. 33 und 34).

131 Schließlich ist zur Zahlungsfähigkeit der Republik Bulgarien festzustellen, dass die Bevölkerungszahl des betreffenden Mitgliedstaats nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Methode der Berechnung des Faktors n nicht zu berücksichtigen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. März 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge], C‑480/23, EU:C:2025:194, Rn. 101 und die dort angeführte Rechtsprechung).

132 Vielmehr ist in erster Linie auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Republik Bulgarien abzustellen. Hierbei ist auch die jüngste Entwicklung von deren BIP zu berücksichtigen, wie sie sich zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof darstellt (Urteil vom 20. März 2025, Kommission/Bulgarien [Richtlinie über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge], C‑480/23, EU:C:2025:194, Rn. 102 und die dort angeführte Rechtsprechung).

133 Somit erscheint es zur wirksamen Verhinderung der Wiederholung von die volle Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigenden Verstößen wie der Verletzung von Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2019/520 geboten, einen Pauschalbetrag zu verhängen, dessen Höhe in Anbetracht des Ermessens, über das der Gerichtshof nach Art. 260 Abs. 3 AEUV verfügt, wonach er keinen höheren Pauschalbetrag als den von der Kommission benannten verhängen darf, auf 1 900 000 Euro festzusetzen ist.

Kosten

134 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Der Republik Bulgarien, die unterlegen ist, sind, wie von der Kommission beantragt, ihren eigenen Kosten und die der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Republik Bulgarien hat dadurch, dass sie bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Mai 2022 gesetzten Frist die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich waren, um der Richtlinie (EU) 2019/520 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 über die Interoperabilität elektronischer Mautsysteme und die Erleichterung des grenzüberschreitenden Informationsaustauschs über die Nichtzahlung von Straßenbenutzungsgebühren in der Union nachzukommen, nicht erlassen und der Europäischen Kommission damit auch nicht mitgeteilt hat, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie verstoßen.

2. Die Republik Bulgarien wird verurteilt, an die Europäische Kommission einen Pauschalbetrag in Höhe von 1 900 000 Euro zu zahlen.

3. Die Republik Bulgarien trägt neben ihren eigenen Kosten die der Europäischen Kommission.

Unterschriften

* Verfahrenssprache: Bulgarisch.

Zitiert von

Bislang zitiert keine andere Entscheidung dieses Urteil.

Referenzen

Art. 258 AEUV 3x (nicht zugeordnet)
Art. 260 Abs. 3 AEUV 12x (nicht zugeordnet)
Artikel 260 Absatz 3 AEUV 1x (nicht zugeordnet)
Artikel 260 AEUV 2x (nicht zugeordnet)
Art. 258 und 260 AEUV 2x (nicht zugeordnet)
EUV § 5 Untersuchungsbericht 1x