Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 2 A 1398/82

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist Eigentümerin des nicht an die städtische Kanalisation angeschlossenen Grundstücks N. in D.. Das auf dem Grundstück errichtete Einfamilienhaus wird von fünf Personen bewohnt. Die Entwässerung erfolgt über eine Klärgrube. Der Beklagte zog die Klägerin durch Bescheid vom 20. Januar 1981 u.a. zu einer "Kleineinleitergebühr" von (5 × 6,60 =) 33,- DM für das Kalenderjahr 1981 heran. Den Widerspruch der Klägerin wies er mit Widerspruchsbescheid vom 13. Mai 1981 zurück.

Mit der am 12. Juni 1981 erhobenen Klage hat die Klägerin u.a. verfassungsrechtliche Bedenken gegen die gegenüber Kleineinleitern erhobene Abwasserabgabe geltend gemacht und beantragt, den Abgabenbescheid des Beklagten vom 20. Januar 1981, soweit er die Kleineinleitergebühr betrifft, und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13. Mai 1981 aufzuheben.

Der Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin entgegengetreten und hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. April 1982 abgewiesen. Es hat die Abwasserabgabe als eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe angesehen und die streitige Heranziehung der Klägerin für rechtmäßig erachtet.

Gegen das der Klägerin am 29. Mai 1981 zugestellte Urteil hat diese am 18. Juni 1982 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Die Klägerin macht geltend: Die Regelungen des Ortsrechts der Stadt D. über das Abwälzen der Abwasserabgaben in Form von Benutzungsgebühren seien verfassungswidrig. Eine Gebühr, nämlich die Gegenleistung für eine öffentliche Leistung, liege begrifflich nicht vor. Es handele sich bei der Abwasserabgabe um eine Steuer, deren Verwaltung verfassungsrechtlich den Landesfinanzbehörden vorbehalten sei. Die Einnahmen aus der Erhebung der Abgabe flössen letztlich dem Land zu, das sie für Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Gewässerqualität verwenden solle. Damit ziele die Abgabe auf einen Zweck ab, der als öffentliche Angelegenheit in die staatliche Gesamtverantwortung falle. Infolgedessen diene das Aufkommen der Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben; das Land könne die Einnahmen in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwenden. Unter diesen Umständen sei die Abwasserabgabe keine zulässige Sonderabgabe im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; der durch sie belastete Personenkreis weise gegenüber der Allgemeinheit keine deutlich größere Sachnähe zu den Aufgaben auf, deren Finanzierung die Abgabe diene.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält die Abwasserabgabe nicht für eine Steuer, sondern für eine Abgabe, bei der "eine Antriebs- und Anreizfunktion" im Vordergrund stehe.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Akten des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Heranziehung der Klägerin zu der als "Kleineinleitergebühr" bezeichneten Abgabe ist rechtmäßig.

Mit einer derartigen Heranziehung wälzt der Beklagte die Abwasserabgaben, die er an Stelle der sogenannten Kleineinleiter entrichten muß, auf diese Einleiter von Abwasser ab. Sie beruht im vorliegenden Fall auf der richtigen Anwendung von gültigen Vorschriften des Bundes-, Landes- und Ortsrechts.

Nach §1 des Gesetzes über die Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz - AbwAG -) vom 13. September 1976, BGBl. I 2721, wird durch die Länder für das Einleiten in ein Gewässer im Sinne des §1 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) eine Abgabe erhoben (Abwasserabgabe). Das Aufkommen der Abwasserabgabe ist nach §13 Abs. 1 Satz 1 AbwAG für Maßnahmen, die der Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen, zweckgebunden. Abgabepflichtig ist nach §9 Abs. 1 AbwAG grundsätzlich derjenige, der Abwasser (§2 Abs. 1 AbwAG) einleitet (§2 Abs. 2 a.a.O.). Die Länder können jedoch nach §9 Abs. 2 Satz 1 AbwAG bestimmen, daß an Stelle der Einleiter Körperschaften des öffentlichen Rechts abgabepflichtig sind. An Stelle von Einleitern, die im Jahresdurchschnitt weniger als acht Kubikmeter je Tag Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnliches Schmutzwasser einleiten - dies sind die sogenannten Kleineinleiter - sind die von den Ländern zu bestimmenden Körperschaften des öffentlichen Rechts abgabepflichtig (§9 Abs. 2 Satz 2 AbwAG).

Die Bemessung der Abwasserabgabe richtet sich nach der Schädlichkeit des Abwassers, die nach näherer Regelung des §3 AbwAG und der Anlage hierzu in Schadeinheiten bestimmt wird. Bei Kleineinleitungen von Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnlichem Schmutzwasser, für das nach §9 Abs. 2 Satz 2 AbwAG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts abgabepflichtig ist, wird die Zahl der Schadeinheiten jedoch pauschaliert. Sie beträgt nach §8 Satz 1 AbwAG die Hälfte der Zahl der nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohner, soweit die Länder nichts anderes bestimmen.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat die zur Erhebung der Abwasserabgabe notwendigen Regelungen im Wassergesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeswassergesetz - LWG -) vom 4. Juli 1979, GV NW 488, getroffen. Nach §64 Abs. 1 LWG sind die Gemeinden außer für eigene Einleitungen auch an Stelle der Abwassereinleiter abgabepflichtig, deren Abwasser sie im Rahmen ihrer Abwasserbeseitigungspflicht gemäß §53 LWG zu behandeln haben; sie sind ferner an Stelle der Abwassereinleiter abgabepflichtig, die im Jahresdurchschnitt weniger als acht Kubikmeter je Tag Schmutzwasser aus Haushaltungen oder ähnliches Schmutzwasser einleiten. Die Gemeinden wälzen jedoch nach den in §9 Abs. 2 Satz 3 AbwAG vorbehaltenen, in §65 LWG getroffenen Regelungen alle von ihnen zu entrichtenden Abwasserabgaben auf die Eigentümer und Nutzungsberechtigten der Grundstücke, auf denen das Abwasser anfällt, und auf die Abwassereinleiter ab. Für die Bemessung der von den Gemeinden zu entrichtenden Abwasserabgaben für Kleineinleitungen hat das Land Nordrhein-Westfalen keine (nach §8 Satz 1 AbwAG mögliche) abweichende Regelung getroffen. Für das Abwälzen der Kleineinleiterabgabe wird vorgeschrieben, daß die Abwälzung durch Gebühren nach §6 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) erfolgen muß (§65 Abs. 1 Satz 1 LWG) und daß bei der Abwälzung von Maß Stäben auszugehen ist, die zu der Schädlichkeit des Abwassers nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis stehen (§65 Abs. 3 LWG).

Die Stadt D. hat die zur Abwälzung der Kleineinleiterabgabe erforderlichen Bestimmungen in ihrer Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung getroffen. In §1 der Gebührensatzung in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 26. November 1980 (GebS) heißt es:

"Für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage und für die nach §9 AbwAG zu entrichtende Abwasserabgabe erhebt die Stadt D. zur Deckung der Kosten im Sinne des §6 Abs. 2 und der Verbandslasten nach §7 Abs. 1 und 2 KAG Benutzungsgebühren."

§4 Abs. 1 GebS trifft folgende Regelung:

"Die laufende Benutzungsgebühr für einen Kubikmeter beträgt

1,30 DM.

Für Kleineinleiter im Sinne des §8 AbwAG, das sind die nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohner, beträgt die pauschale jährliche Entwässerungsgebühr

6,60 DM je Einwohner.

Für die Ermittlung der Einwohnerzahlen gilt der 20.09. des Vorjahres als Stichtag."

Nach der ortsrechtlichen Regelung der Stadt D. wird demnach entsprechend der Vorschrift des §65 Abs. 1 Satz 1 LWG die von der Stadt zu entrichtende Kleineinleiterabgabe durch Gebühren nach §6 KAG, also durch Benutzungsgebühren, auf die Kleineinleiter abgewälzt. Gleichwohl ist die Geldleistung des Kleineinleiters, welche in der zitierten Satzung als "Entwässerungsgebühr" und in dem angefochtenen Bescheid des Beklagten als "Kleineinleitergebühr" bezeichnet wird, keine Benutzungsgebühr im Sinne des Kommunalabgabenrechts.

Es ist schon fraglich, ob hier überhaupt von einer Gebühr gesprochen werden kann. Gebühren sind nach allgemeiner Auffassung Geldleistungen, die aus Anlaß individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 50, 217 (226).

Die individuell zurechenbare öffentliche Leistung besteht hier nicht im Zurverfügungstellen des Untergrundes, in den die Kleineinleiter in der Regel das Abwasser (über Klärgruben) einleiten (§2 Abs. 2 Halbsatz 2 AbwAG); denn der Untergrund wird von der Gemeinde ebensowenig zur Verfügung gestellt wie das von der Einleitung betroffene Grundwasser (§1 Satz 1 AbwAG i.V.m. §1 Abs. 1 Nr. 2 WHG). Allenfalls besteht die Leistung der Gemeinde darin, daß sie die an sich von den Kleineinleitern zu entrichtende Abgabe anderen Stelle entrichtet. Hierbei dürfte es sich aber kaum um eine individuell zurechenbare Leistung handeln, da die Gemeinde vom Landesamt für Wasser und Abfall (§76 LWG) nicht für den jeweiligen Kleineinleiter, sondern nach der (halbierten) Zahl ihrer nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohner veranlagt wird (§8 Satz 1 AbwAG).

Jedenfalls ist die vom Kleineinleiter an die Gemeinde zu entrichtende Geldleistung keine Benutzungsgebühr im Sinne des geltenden Kommunalabgabenrechts. Sie ist nämlich nicht - wie es §4 Abs. 2 KAG für Benutzungsgebühren bestimmt - die Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Anlage. Wenn die Gemeinde auf Grund einer gesetzlichen Regelung an Stelle der Kleineinleiter die an sich von ihnen zu tragende Abwasserabgabe entrichtet, stellt sie den Kleineinleitern nicht eine Einrichtung zur Verfügung, die von diesen in Anspruch genommen wird. Sie erfüllt vielmehr an Stelle der Kleineinleiter eine Abgabepflicht. Die Abwälzung der Abgabe ähnelt der Gebührenerhebung nur insofern, als sie der Deckung des durch die Abgabenentrichtung verursachten Finanzbedarfs der Gemeinde dient, wie es auch der Fall ist, wenn die Gemeinde gemäß §6 Abs. 2 Satz 3 KAG den Gebührenpflichtigen die von ihr gezahlte Umsatzsteuer auferlegt.

Die von den Kleineinleitern der Gemeinden zu erbringende Geldleistung wird demnach lediglich nach den für Benutzungsgebühren geltenden Vorschriften des KAG erhoben, soweit nicht speziellere Normen etwas anderes bestimmen. Die rechtliche Qualifizierung dieser Geldleistung richtet sich dagegen nach der Qualifizierung der von der Gemeinde dem Land geschuldeten Kleineinleiterabgabe, da diese mit der Abwälzung nicht ihre abgabenrechtliche Qualität ändert.

Die von den Gemeinden zu entrichtende Kleineinleiterabgabe ist eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe.

Sonderabgaben sind öffentliche Abgaben, die weder Steuern noch sogenannte Vorzugslasten (Gebühren oder Beiträge) sind. Sie dürfen als im Grundgesetz (GG) nicht erwähnte Abgaben nur unter besonderen Voraussetzungen erhoben werden.

Vgl. hierzu insbesondere Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274 ff = Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1981, 329 ff.

Diese besonderen Voraussetzungen liegen bei der Abwasserabgabe und damit auch bei der Kleineinleiterabgabe vor.

Sonderabgaben sind außersteuerliche Geldleistungen, die einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche oder soziale Zusammenhänge auferlegt werden. Es bedarf hierzu keiner verfassungsrechtlichen Spezialermächtigung. Die Kompetenz zur Einführung außersteuerlicher Abgaben sowie die Regelung ihrer Verwendung wird vielmehr aus den allgemeinen Sachzuständigkeiten nach Art. 73 ff GG hergeleitet.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 330).

Für die Einführung der Abwasserabgabe folgt das Recht des Bundes zum Erlaß eines entsprechenden Gesetzes aus Art. 75 Nr. 4 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG. Danach hat der Bund das Recht, Rahmenvorschriften (u.a.) über den Wasserhaushalt zu erlassen, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert. Daß es sich bei dem Abwasserabgabengesetz um ein Gesetz über den Wasserhaushalt handelt, ergibt sich insbesondere aus der Regelung des Abgabetatbestandes (§1) und der Verwendung (§13). Rahmenvorschriften enthält das Abwasserabgabengesetz insofern, als seine Bestimmungen die Materie nicht erschöpfend regeln, vielmehr darauf angelegt sind, durch Landesgesetze ausgefüllt zu werden.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 1. Dezember 1954 - 2 BvG 1/54 -, BVerfGE 4, 115 (127/129).

Dies kommt insbesondere in den vom Innenausschuß des Bundestages unter rahmenrechtlichen Gesichtspunkten gekürzten Vorschriften des Vierten Abschnitts über Festsetzung, Erhebung und Verwendung der Abgabe zum Ausdruck.

Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Drucksache 7/5183, S. 5.

Daß zur Wahrung der Rechtseinheit über das Gebiet eines Landes hinaus eine bundesgesetzliche Regelung der Materie erforderlich ist, liegt auf der Hand.

Die Abwasserabgabe ist ihrer Zielrichtung nach keine Steuer. Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für besondere Leistungen darstellen und von einem öffentlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. An diesen Begriff des allgemeinen Abgabenrechts (§1 Abs. 1 der Reichsabgabenordnung, §3 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO 1977 -) knüpft der Steuerbegriff des Grundgesetzes an. Um Steuern handelt es sich immer dann, wenn das Aufkommen aus der Abgabe einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen endgültig zufällt und von diesem mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwendet werden kann.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O., (NJW 1981, 331).

Das Aufkommen aus der Abwasserabgabe dient nicht der Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben. Es ist für Maßnahmen, die der Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen, zweckgebunden (§13 Abs. 1 S. 1 AbwAG); als Beispiele hierfür werden bestimmte Maßnahmen aufgezählt (§13 Abs. 2 AbwAG). Das Aufkommen ist demnach nur im Rahmen seiner Zweckbestimmung verwendbar. Damit wird die Abwasserabgabe aber nicht zu einer Zwecksteuer. Vom Aufkommen einer Zwecksteuer wird eine (bestimmte, aber) allgemeine Aufgabe finanziert, vom Aufkommen einer Sonderabgabe dagegen eine besondere Aufgabe, deren Bewältigung nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in einer herausragenden, spezifischen Verantwortung des durch die Abgabe belasteten Personenkreises liegt.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 333).

Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ist die Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte eine besondere Aufgabe, die in den Verantwortungsbereich der Einleiter fällt. Dies ergibt sich aus der Begründung zum Entwurf dieses Gesetzes, in der es u.a. wie folgt heißt (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Drucksache 7/2272, S. 22):

"Durch das Abwasserabgabengesetz wird eine wirksamere Reinhaltung der Gewässer und eine gerechtere Zuordnung der Kosten für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich der durch die Gewässerverschmutzung verursachten Schäden erreicht werden.

...

Die gerechtere Zuordnung der Kosten für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich der durch die Gewässerverschmutzung verursachten Schäden wird dadurch erreicht, daß diese Kosten in Zukunft grundsätzlich in vollem Umfang von den Verursachern anstatt von der Allgemeinheit oder von Dritten getragen werden. ..."

Die Einleiter von Abwasser als Verursacher der durch die Gewässerverschmutzung bedingten Schäden sind - wie es für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe erforderlich ist - eine von der Allgemeinheit durch besondere gemeinsame Gegebenheiten abgegrenzte und in diesem Sinne homogene Gruppe. Sie steht dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Diese Sachnähe darf allerdings nicht erst durch das die Sonderabgabe einführende Gesetz geschaffen sein. Vielmehr ist bei der Beurteilung, ob eine die Sonderabgabe rechtfertigende Sachnähe vorliegt, auf die vorgegebenen Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung abzustellen.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 332).

Die Einleiter von Abwasser stehen der Aufgabe, die Gewässergüte zu erhalten und zu verbessern, offensichtlich näher als die Allgemeinheit. Zwar ist an der Entstehung von Abwasser letztlich jeder Mensch beteiligt. Die Gefährdung der Gewässer einschließlich des Grundwassers entsteht aber erst durch das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer. Durch das Verknüpfen der Abgabenpflicht mit dem unmittelbaren Verbringen des Abwassers in ein Gewässer (§§1, 2 Abs. 2 AbwAG) und mit der grundsätzlichen Bestimmung des Einleiters zum Abgabepflichtigen (§9 Abs. 1 AbwAG) geht der Gesetzgeber daher von den vorgegebenen tatsächlichen Verhältnissen aus; er schafft sie nicht etwa erst. Indem er Produzenten und Einleiter von Abwasser unterschiedlich behandelt, berücksichtigt der Gesetzgeber auch die schon bestehende Rechtsordnung, die wasserhaushaltsrechtliche Regelungen (nur) für das Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer enthält (§3 Abs. 1 Nr. 4, 4 a und 5 WHG).

Die besondere Belastung von Angehörigen einer Gruppe mit einer Abgabe setzt des weiteren voraus, daß zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, welche die Sonderabgabe bewirkt, eine entsprechende Verknüpfung besteht. Das ist der Fall, wenn das Abgabeaufkommen im Interesse der Abgabepflichtigen, also "gruppennützig" verwendet wird. "Fremdnützige" Sonderabgaben sind unzulässig, es sei denn, daß die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigungen aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJV 1981, 332).

So kann das Erfordernis der "Gruppennützigkeit" von geringerer Bedeutung sein bei Abgaben, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe, sondern andere Ziele, wie etwa eine Antriebsfunktion, im Vordergrund stehen.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 26. Mai 1981 - 1 BvL 56, 57, 58/78 - , BVerfGE 57, 139 (167/169).

Das Abwasserabgabengesetz verfolgt, wie sich aus der oben zitierten Begründung des Gesetzentwurfs ergibt, zwei Ziele: Eine wirksame Reinhaltung der Gewässer und eine gerechtere Zuordnung der Kosten für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich der durch die Gewässerverschmutzung verursachten Schäden. Im Zusammenhang mit dem zuerst genannten Ziel sagt die angeführte Begründung (a.a.O., S. 22):

"Die Höhe der Abgabe ist so zu bemessen, daß von ihr ein erheblicher Anreiz ausgeht, weniger Schadstoffe in die Gewässer einzuleiten."

Dem nach hat die Abwasserabgabe zumindest auch eine Antriebsfunktion, wobei dahingestellt bleiben kann, ob diese die Finanzierungsfunktion überwiegt. Die Antriebsfunktion wirkt sich jedoch nur bei den Einleitern aus, welche durch eigene Maßnahmen die Höhe der Abwasserabgabe über die Zahl der Schadeinheiten beeinflussen können. Kleineinleiter können dies jedenfalls im Lande Nordrhein- Westfalen nicht, da die für sie von der Gemeinde zu entrichtende Abwasserabgabe gemäß §8 S. 1 AbwAG nach einer pauschalierten Zahl von Schadeinheiten bemessen wird.

Für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Kleineinleiterabgabe kann demnach nur deren Finanzierungsfunktion von Bedeutung sein. Dies mag, wie auch das Verwaltungsgericht angenommen hat, den Gesetzgeber zu der Bestimmung veranlaßt haben, als Zahl der Schadeinheiten für die Bemessung der Kleineinleiterabgabe (nur) die Hälfte der Zahl der nicht an die Kanalisation angeschlossenen Personen zugrunde zu legen (§8 S. 1 AbwAG). Doch wären damit nach Auffassung des Senats verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zulässigkeit dieser Abgabe noch nicht behoben, wenn das Abgabenaufkommen vorwiegend "fremdnützig" verwendet würde, ohne daß die Natur der Sache dies aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigte.

Maßnahmen der Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte, für die das Aufkommen aus der Abwasserabgabe nach §13 Abs. 1 S. 1 AbwAG zu verwenden ist, liegen sowohl im Interesse der Allgemeinheit als auch im Interesse der Einleiter von Abwasser. Daß die Allgemeinheit ein Interesse an der Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte hat, die letztlich für alle Menschen lebensnotwendig ist, liegt auf der Hand. Die Einleiter haben ein Interesse an Maßnahmen der Erhaltung und Verbesserung der Gewässergüte, weil ohne solche Maßnahmen die weitere Einleitung in Frage gestellt werden könnte oder doch mit Schadenersatzansprüchen zu rechnen wäre. Daß die rechtliche Position der Einleiter nur durch die Änderung von Gesetzen verschlechtert werden könnte, ändert nichts anderen Interesse daran, daß die derzeitige Rechtslage auch bei Berücksichtigung der Interessen der Allgemeinheit erhalten bleibt. Um die Verwendung des Aufkommens aus der Abgabe (noch) als "gruppennützig" anzusehen, genügt es, daß sie mittelbar im Interesse der Abgabepflichtigen erfolgt.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 334).

Allerdings ist für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe unter dem Gesichtspunkt der "Gruppennützigkeit" nach der angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts weiter zu fordern, daß die Allgemeinheit nur sekundär Vorteile von der Abgabenverwendung hat. Ob dies hinsichtlich der Verwendung der Abwasserabgabe angenommen werden kann, erscheint zweifelhaft. Doch kann dies offen bleiben. Auch wenn man davon ausgeht, daß in erster Linie die Allgemeinheit Vorteile von der Verwendung des Aufkommens der Abwasserabgabe hat und die Sonderabgabe daher mehr "fremdnützig" als "gruppennützig" ist, liegen die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit dieser Abgabe vor. Denn hier rechtfertigt die Natur der Sache eindeutig aus triftigen Gründen die finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten der Allgemeinheit, so daß der Gruppennützigkeit keine entscheidende Bedeutung zukommt.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 332).

Die Einleiter von Abwasser verursachen unmittelbar die Gewässerverschmutzung und die daraus resultierenden Schäden, während die Menschen, die das Abwasser produzieren oder als Verbraucher industrielle Abwasserproduktion veranlassen, nur als mittelbare Verursacher angesehen werden könnten. Die Belastung der Einleiter zugunsten der Allgemeinheit dient gerade, wie die - insoweit zitierte - Begründung des Gesetzentwurfs ausführt, der gerechteren Zuordnung der Kosten für die Vermeidung, Beseitigung und den Ausgleich der durch die Gewässerverschmutzung verursachten Schäden. Gerechter ist die Belastung der unmittelbaren Verursacher dieser Schäden deshalb, weil nur sie wegen ihrer Sachnähe auch eine größere Verantwortung trifft. Dies sind triftige Gründe, welche die insoweit "fremdnützige" Abwasserabgabe eindeutig rechtfertigen.

Daß auch die Kleineinleiter Verursacher der Schäden sind, deren Vermeidung, Beseitigung und Ausgleich durch die Abwasserabgabe finanziert werden soll, wird vom Gesetzgeber vermutet. Das Verbringen von Abwasser in den Untergrund, also in die Bodenschichten unterhalb des Mutterbodens und der Bodenkrume,

- vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Drucksache 7/2272, S. 27 (zu §3 Abs. 3 des Entwurfs) -,

gilt nach §2 Halbsatz 2 AbwAG als Einleiten in ein Gewässer, soweit es nicht im Rahmen landbaulicher Bodenbehandlung geschieht. Der Gesetzgeber geht, wie die in §10 Abs. 2 AbwAG vorbehaltene Ausnahmeregelung für das nicht zur Trinkwassergewinnung geeignete Grundwasser zeigt, davon aus, daß das Verbringen von Abwasser in den Untergrund, wie es Insbesondere beim Betrieb von privaten Kläranlagen geschieht, das Grundwasser gefährdet; ein Nachweis der Gefährdung im Einzelfall wird nicht verlangt; er würde auch einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern. Daß die vom Abwasseraufkommen zu finanzierenden Maßnahmen zur Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte (§13 Abs. 1 S. 1 AbwAG) unmittelbar das Grundwasser zum Gegenstand haben müßten, ist wegen der Verbindung des Grundwassers mit sonstigen Gewässern nicht erforderlich.

Die Abwasserabgabe ist schließlich auch insoweit eine zulässige Sonderabgabe, als der Gesetzgeber keine zeitliche Begrenzung für ihre Erhebung bestimmt hat. Bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung aufrecht zu erhalten oder wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 332).

Diese Überprüfung muß nicht im Gesetz selbst vorbehalten sein. Daß der Gesetzgeber sie nicht vornehmen wolle, ergibt sich nicht daraus, daß die Höhe der Abgabensätze in §9 Abs. 4 AbwAG bis zu der Zeit ab 1. Januar 1986 bestimmt worden ist, und daß die Freistellungsregelung des §9 Abs. 6 AbwAG von einer Erhebung der Abgabe auch noch nach dem 31. Dezember 1989 ausgeht. Der Gesetzgeber hatte bei Erlaß des Gesetzes und hat auch jetzt keinen Anlaß, anzunehmen, daß mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Gewässergüte infolge der Einleitung von Abwasser schon in absehbarer Zeit nicht mehr zu rechnen sei. Vielmehr war und ist die Annahme gerechtfertigt, daß die Kosten für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich der durch die abwasserbedingte Gewässerverschmutzung verursachten Schäden zunächst steigen werden; dem entspricht die in §9 Abs. 4 AbwAG vorgenommene jährliche Erhöhung des Abgabensatzes bis zum Jahre 1986. Daß die Erfüllung des mit der Erhebung der Sonderabgabe verfolgten Zwecks schon bei ihrer Einführung feststehen oder zumindest wahrscheinlich sein muß, ist entgegen der vom Prozeßbevollmächtigten der Klägerin in der Berufungsverhandlung vertretenen Auffassung nicht erforderlich.

Als Sonderabgabe unterfällt die Abwasserabgabe nicht den für Steuern geltenden Bestimmungen der Artikel 104 a ff GG.

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O. (NJW 1981, 334).

Daher bedurfte das Abwasserabgabengesetz nicht nach Art. 105 Abs. 3 GG der (hier fehlenden) Zustimmung des Bundesrates, obwohl das Aufkommen aus der Abgabe den Ländern zufließt. Die Verwaltung der Aufgabe mußte auch nicht gemäß Art. 108 Abs. 2 S. 1 GG den Landesfinanzbehörden übertragen werden.

Ist demnach die von den Gemeinden zu entrichtende Kleineinleiterabgabe eine Sonderabgabe, so ist es auch die Geldleistung, welche die Kleineinleiter der Gemeinde auf Grund der Abwälzung der Kleineinleiterabgabe zu erbringen haben.

So auch Honert/Rüttgers, Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen, Köln, 1981, §65, Erl. 7, S. 167.

Daß die Abwälzung nach den für Benutzungsgebühren geltenden Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes erfolgensoll, soweit das Landeswassergesetz nichts anderes bestimmt, begegnet keinen Bedenken. Der Bezeichnung der Abgabe in der nach §2 Abs. 1 S. 1 KAG erforderlichen Satzung kommt keine Bedeutung zu.

Die oben wiedergegebenen Regelungen der §§1 und 4 Abs. 1 GebS entsprechen den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften.

Sie enthalten gemäß §2 Abs. 1 S. 2 KAG Regelungen über den Kreis der Abgabepflichtigen, den Abgabetatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe. Bestimmungen über die ebenfalls satzungsrechtlich zu regelnde Fälligkeit sind in §6 GebS getroffen. Daß hinsichtlich der Abwälzung der Kleineinleiterabgabe der Abgabetatbestand teilweise und der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Maßstab vollständig in §4 GebS geregelt werden, der die Überschrift "Gebührensatz" trägt und außer dem Gebührensatz für die abgewälzte Kleineinleiterabgabe auch den Gebührensatz für die Benutzungsgebühr der an die Kanalisation angeschlossenen Grundstückseigentümer enthält, erschwert das Verständnis der Satzung nur unwesentlich und ist daher unschädlich.

Vgl. im übrigen Honert/Rüttgers, a.a.O., S. 167 f, die eine besondere Satzung für die Heranziehung der Kleineinleiter empfehlen.

Der in §4 Abs. 1 GebS normierte Personenmaßstab ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Die Vorschrift ist allerdings gesetzeskonform auszulegen, da der bloße Wortlaut entgegen der gesetzlichen Regelung auf eine Identität von Kleineinleitern und nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohnern im Sinne des §8 S. 1 AbwAG schließen läßt. Kleineinleiter sind demgegenüber (nur) die Grundstückseigentümer, die von ihrem Grundstück im Jahresdurchschnitt weniger als 8 Kubikmeter Schmutzwasser aus Haushaltungen und ähnliches Schmutzwasser einleiten (§9 Abs. 2 S. 2 AbwAG). Einwohner sind dagegen die auf dem Grundstück des Kleineinleiters wohnenden Personen, deren Zahl die Menge des eingeleiteten Schmutzwassers beeinflußt. Wenn die Satzung ihrem Wortlaut nach die Kleineinleiter als die nicht an die Kanalisation angeschlossenen "Einwohner" bezeichnet, so lehnt sie sich zu Unrecht an die Formulierung des §8 S. 1 AbwAG an, in der als Zahl der Schadeinheiten für die Bemessung der Kleineinleiterabgabe die Hälfte der Zahl "der nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohner" der Gemeinde bestimmt wird. Mit den Einwohnern sind hier nicht die Kleineinleiter gemeint, sondern die Personen, die auf den nicht angeschlossenen Grundstücken wohnen und insofern - mittelbar - nicht an die Kanalisation angeschlossen sind. Die Bestimmung des §4 Abs. 1 S. 2 GebS hat demnach bei Berücksichtigung des noch erkennbaren Willens des Ortsgesetzgebers, die vorgegebene Rechtslage nach dem Abwasserabgabengesetz zu berücksichtigen, folgenden Inhalt:

Für Kleineinleiter im Sinne des §8 AbwAG, das sind die nicht an die Kanalisation angeschlossenen Grundstückseigentümer, beträgt die pauschale jährliche Entwässerungsgebühr 6,60 DM für jeden auf dem Grundstück wohnenden Einwohner.

Mit diesem Inhalt enthält die Satzungsbestimmung eine gültige Maßstabsregelung.

Die Verweisung auf §6 KAG in §65 Abs. 1 S. 1 LWG erstreckt sich auch auf die in §6 Abs. 3 getroffenen Bestimmungen über die Bemessung der Gebühr. Danach wird die Gebühr nach der (wirklichen) Inanspruchnahme der Einrichtung bemessen (S. 1). Ist dies besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (S. 2). Die Anwendung dieser Bestimmungen ist nicht durch §65 Abs. 3 LWG ausgeschlossen, wonach bei Abwälzung der Abwasserabgabe von Maßstäben auszugehen ist, die zur Schädlichkeit des Abwassers nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis stehen. Die Schädlichkeit des Abwassers ist vielmehr ein zusätzlicher bei der Maßstabsregelung zu beachtender Gesichtspunkt. Wenn die Maßstabsregelung des §6 Abs. 3 KAG gleichwohl nicht nach ihrem Wortsinn auf die Bemessung der abgewälzten Kleineinleiterabgabe angewandt werden kann, so liegt das daran, daß die Kleineinleiter - wie schon ausgeführt - keine Einrichtung der Gemeinde in Anspruch nehmen. Die Verweisung auf die in §6 Abs. 3 KAG getroffene Maßstabsregelung in §65 Abs. 1 S. 1 LWG besagt demnach, soweit es um die Kleineinleiterabgabe geht, nur, daß bei der Bemessung der abgewälzten Abgabe - wie bei der Inanspruchnahme einer Einrichtung - die Menge des Abwassers von Bedeutung sein soll. Es liegt auf der Hand, daß hierbei nicht ein Wirklichkeitsmaßstab, sondern nur ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab in Betracht kommt. Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab muß von einem Zusammenhang zwischen der Menge des von einzelnen Kleineinleitern eingeleiteten Schmutzwassers und der Höhe der von der Gemeinde für sie zu entrichtenden Kleineinleiterabgabe ausgehen; es genügt, daß der Zusammenhang denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.

Vgl. zu dieser Auslegung des §6 Abs. 3 S. 2 KAG bei Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung die Urteile des Senats vom 22. März 1982 - 2 A 1584/79 -, Der Gemeindehaushalt (Gemht) 1983, 69 (70) und vom 5. Juli 1982 - 2 A 1440/81 -, Städte- und Gemeinderat (StGR) 1983, 142.

Gleiches gilt von der nach §65 Abs. 3 LWG außerdem zu berücksichtigenden Schädlichkeit des Abwassers. Die Bemessung der abgewälzten Kleineinleiterabgabe muß von einem denkbaren und nicht offensichtlich unmöglichen Zusammenhang zwischen der Schädlichkeit des Abwassers und der Höhe der von der Gemeinde zu entrichtenden Kleineinleiterabgabe ausgehen. Da die Kleineinleiterabgabe von der Gemeinde für die Einleitung zu entrichten ist, kommt es auch bei ihrer Abwälzung auf die Schädlichkeit des Abwassers bei der Einleitung, also nach Reinigung in der Klärgrube, an.

Vgl. Honert/Rüttgers, a.a.O., §65, Erl. 5.5, S. 165 f.

Die in §4 Abs. 1 S. 2 GebS getroffene Regelung geht davon aus, daß die Menge des eingeleiteten Abwassers eines Kleineinleiters von der Zahl der auf seinem Grundstück wohnenden Einwohner abhängt, und daß die Schädlichkeit des Abwassers bei der Einleitung bei allen Kleineinleitern etwa gleich groß ist. Dies ist nicht zu beanstanden. Die so bemessene Menge des eingeleiteten Abwassers steht im Zusammenhang mit der Höhe der von der Gemeinde zu entrichtenden Kleineinleiterabgabe, die ebenfalls nach der (halbierten) Zahl der Einwohner bemessen wird, die auf nicht an die Kanalisation angeschlossenen Grundstücken leben. Diese in §8 S. 1 AbwAG getroffene Regelung geht davon aus, daß es - bezogen auf die gleiche Abwassermenge - keine wesentlichen Unterschiede in der Schädlichkeit des Abwassers der verschiedenen Kleineinleiter gibt. Daher konnte auch der Ortsgesetzgeber bei der Gestaltung der Maßstabsregelung diese Annahme zugrunde legen.

Demgegenüber hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf Kleinkläranlagen einiger Sportplätze hingewiesen und behauptet, diese Grundstücke würden nur nach der Zahl der auf ihnen wohnenden Personen (z.B. Hausmeister- Familien) zur Kleineinleiterabgabe herangezogen, während die Zahl der Sportplatzbesucher unberücksichtigt bleibe, obwohl auch sie deren sanitäre Einrichtungen benutzten. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt dies jedoch nicht zur Ungültigkeit der hier anzuwendenden Satzungsregelung (§4 Abs. 1 Satz 2 GebS). Denn die Stadt D. wird vom Land zur Kleineinleiterabgabe nur nach der Summe der von der Stadt dem Land mitgeteilten (auf dem Grundstück wohnenden) Einwohner herangezogen; die nach Maßgabe des §6 KAG durchgeführte Abwälzung dieser Kleineinleiterabgabe auf die Grundstückseigentümer erfolgt nach Gesamtbetrag und Verteilungsschlüssel in gleicher Weise, wie sie das Land gegenüber der Stadt anwendet. Die von der Klägerin gerügte "Benachteiligung" wäre allenfalls darin zu sehen, daß die Stadt bei Mitteilen der nach §8 AbwAG maßgeblichen Einwohnerzahl an das Land sich auf die Zahl der auf dem jeweiligen Grundstück wohnenden Einwohner beschränkt und nicht zusätzlich auf in Einzelfällen höhere Einleitungsmengen hinweist, die durch Benutzer von Sanitäranlagen einzelner Sportplätze verursacht werden; hierbei bleibt allerdings offen, ob und wie diese zusätzlichen Abwassermengen vom Land gegenüber der Stadt im Rahmen der durch §8 AbwAG getroffenen Regelung zu berücksichtigen wären. Aber selbst wenn dies zulässig und auch geboten wäre, hätte das nur zur Folge, daß das Land nicht sämtliche i.S. von §8 AbwAG "nicht ... angeschlossenen Einwohner" bei Bemessung der Abwassergebühr gegenüber der Stadt D. erfaßt hätte, ohne daß sich dies auf den Gesamtbetrag der von der Klägerin und den übrigen Kleineinleitern an die Stadt zu entrichtenden Abgabe auswirken würde. Die Stadt darf aber Kleineinleiterabgaben nur in Höhe des Gesamtbetrages verlangen, den das Land gemäß §8 Abs. 1 AbwAG gegenüber der Stadt geltend macht. Der Gleichheitsgrundsatz gebietet im übrigen nur eine gleiche Belastung aller Abgaben Schuldner. Es kann jedoch niemand verlangen, in gleicher Weise wie jemand behandelt zu werden, der möglicherweise zu Unrecht überhaupt nicht oder zu niedrig zu einer Abgabe herangezogen wird. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht läßt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht herleiten.

Schließlich bestehen auch keine Bedenken gegen den in §4 Abs. 1 S. 2 GebS festgesetzten Abgabesatz von 6,60 DM. Da die Stadt D. im Kalenderjahr 1981 für jeden Einwohner, der auf einem nicht an die Kanalisation angeschlossenen Grundstück wohnt, eine Kleineinleiterabgabe von 6,- DM entrichten muß (§8 S. 1 i.V.m. §9 Abs. 4 AbwAG), entsteht der Stadt ein entsprechender Finanzbedarf. Die Stadt war auch berechtigt, einen Verwaltungskostenzuschlag von 10 v.H. der von ihr zu entrichtenden Kleineinleiterabgabe auf die Kleineinleiter umzulegen. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten in die Kalkulation der Geldleistung, mit deren Forderung die Kleineinleiterabgabe abgewälzt wird, ist nach §6 Abs. 2 KAG gerechtfertigt, dessen Anwendung §65 Abs. 1 S. 1 LWG vorschreibt.

Vgl. Honert/Rüttgers, a.a.O., §65, Erl. 7.1, S. 168.

Gegen die Pauschalierung dieser Kosten durch einen 10 %-igen Zuschlag bestehen jedenfalls bei der für das Jahr 1981 pro Person zu entrichtenden Kleineinleiterabgabe von 6,- DM keine Bedenken. Ob dies auch bei Zugrundelegung der höheren Abgabesätze für die folgenden Jahre (§9 Abs. 4 AbwAG) gilt, wird gegebenenfalls zu prüfen sein. Zu beachten ist insbesondere, daß im Rahmen der Abwälzung der Kleineinleiterabgabe nur die Kosten ansatzfähig sind, die der Gemeinde infolge der Entrichtung und der Abwälzung dieser Abgabe entstehen. Die Kosten der wasserrechtlichen Überwachung der Kleineinleitungen gehören nicht hierzu. Sie können daher entgegen der von

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Honert/Rüttgers, a.a.O., S. 168,

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vertretenen Auffassung auch nicht mit der Begründung im Rahmen der Abwälzung der Kleineinleiterabgabe umgelegt werden, anderenfalls würden die Kleineinleiter besser behandelt als "normale Kanalbenutzer". Damit ist nichts darüber gesagt, ob die nicht mit der Entrichtung und Abwälzung der Kleineinleiterabgabe zusammenhängenden Überwachungskosten nicht auf andere Weise, etwa durch Verwaltungsgebühren, den Kleineinleitern auferlegt werden könnten.

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Nach den somit gültigen abwasserabgabenrechtlichen Vorschriften ist die Klägerin dem Grunde und der Höhe nach zu Recht zu der als "Kleineinleitergebühr" bezeichneten Geldleistung herangezogen worden. Ihre Klage konnte keinen Erfolg haben. Die Berufung mußte daher mit der sich aus §154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ergebenden Kostenfolge zurückgewiesen werden.

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Die Revision hat der Senat nicht zugelassen, weil der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zukommt und das Urteil auch nicht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht (§132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO). Soweit Bundesrecht anzuwenden war (§137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), handelt es sich im wesentlichen um Verfassungsrecht. Die entscheidungserheblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind aber bereits durch die vom Senat angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärt.

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Referenzen

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