Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 778/97.PVL

Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

G r ü n d e :

Die Antragsteller - eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft und drei Beschäftigte dieser Dienststelle - fechten die am 3. und 4. Juni 1996 durchgeführte Wahl des zu 1) am Verfahren beteiligten Personalrats an, bei welcher nach den Zahlenangaben im Wahlausschreiben insgesamt 2737 Beschäftigte wahlberechtigt waren. Der Aushang der das Wahlergebnis dokumentierenden Wahlniederschrift vom 4. Juni ist am 7. Juni 1996 erfolgt. In ihrem am 18. Juni 1996 bei Gericht eingegangenen Antrag haben die Antragsteller einleitend darauf hingewiesen, daß der Wahlvorstand für einen Teil der Beschäftigten Briefwahl angeordnet habe und sodann zur Begründung der Wahlanfechtung geltend gemacht:

1. Unterlagen für die Teilnahme an der Wahl durch Briefwahl habe das Personalratsmitglied Herr O. der Wählerin Frau J. am Arbeitsplatz übergeben und sie zugleich aufgefordert, die Unterlagen sofort auszufüllen und seine Liste - diejenige der ÖTV - zu wählen. Er - Herr O. - sei schon bei allen Kolleginnen des Nachmittagsdienstes der Strahlenklinik gewesen, die alle seine Vorschlagsliste gewählt hätten.

2. Am 4. Juni 1996 seien die Antragstellerin zu 2) und die Wählerin Frau T. zum Wahllokal gegangen, um das Ergebnis der Auszählung zu erfahren. Dabei hätten sie beobachtet, daß zwei Beschäftigte der Dienststelle um 16.25 Uhr das Wahllokal betreten, an den Tisch mit der Urne gegangen und dort einen Briefumschlag eingeworfen hätten. Die Wahlvorstandsvorsitzende habe den Einwurfschacht zur Urne freigegeben mit der Bemerkung, der Umschlag sei heruntergefallen.

3. Am 4. Juni 1996 hätten sich die Wählerinnen Frau H. , Frau C. und Frau Q. in das Wahllokal begeben, um zu wählen. Der Antragsteller zu 4) habe sie davon in Kenntnis gesetzt, daß sie gemäß dem Inhalt des Wählerverzeichnisses bereits per Briefwahl gewählt hätten. Bei den Briefwahlunterlagen hätten sich dann auch drei mit ihren Namen versehene zugeklebte Kuverts befunden. Nach Vernichtung dieser Kuverts habe man sie dann wählen lassen. Die vorgefundenen und später zerrissenen Unterlagen hätten nicht von ihnen gestammt. Die ihnen zugesandten Briefwahlunterlagen hätten sie vielmehr jeweils nicht ausgefüllt, sondern zu Hause zerrissen.

4. Die Wählerin Frau L. sei am 4. Juni 1996 gemeinsam mit zwei Kolleginnen ins Wahllokal gegangen, um dort zu wählen. Es seien ihr jedoch keine Wahlunterlagen zur Urnenwahl ausgehändigt worden mit der Begründung, sie habe ihre Stimmabgabe schon schriftlich getätigt. Dies sei unzutreffend gewesen. Feststellungen dahin, ob Briefwahlunterlagen von ihr eingegangen seien, seien nicht getroffen worden.

Bei den vorgetragenen Einzelvorfällen handele es sich um derart schwere Verstöße gegen das Wahlverfahren und die Grundsätze der Wahl, daß die durchgeführte Wahl für nichtig zu erklären sei. Darüber hinaus hätten alle Verstöße Einfluß auf das Wahlergebnis haben können. Es sei offen, wieviele Beschäftigte in der Strahlenklinik sich dem massiven Druck von Herrn O. gebeugt und dieserhalb die Liste der ÖTV gewählt hätten. Die Antragsteller haben beantragt,

die Personalratswahl zum Personalrat der nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter beim Universitätsklinikum F. vom 3. und 4. Juni 1996 für unwirksam zu erklären.

Der Beteiligte zu 1) ist dem Vorbringen der Antragsteller sowohl hinsichtlich der Einzelheiten als auch in der rechtlichen Würdigung entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht ist in Vorbereitung seiner Entscheidung der Frage nachgegangen, ob die Voraussetzungen der Anordnung einer schriftlichen Stimmabgabe vorgelegen haben. Den entsprechenden Beschluß hatte der Wahlvorstand am 11. April 1996 gefaßt. Im Wahlausschreiben vom 23. April 1996 heißt es demgemäß zunächst, daß die Stimmabgabe am 3. Juni 1996 von 7.30 Uhr bis 20.00 Uhr und am 4. Juni 1996 von 7.30 Uhr bis 16.00 Uhr im Operativen Zentrum II stattfinde. Für

die Beschäftigten des Pflegebereichs,

Reinigerinnen/Stationshilfen im Stations-, Funktions- und Klinikbereich,

die Beschäftigten im Pfortenbereich,

die Beschäftigten in Labors und Röntgenabteilungen (MTLA`s/MTRA´s/Arzthelferinnen),

die Beschäftigten in der Telefonzentrale, der Leitwarte, der Energiezentrale

habe der Wahlvorstand gemäß § 18 der Wahlordnung die schriftliche Stimmabgabe beschlossen.

Das Verwaltungsgericht hat sich vom Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen die Kabinettsvorlage vom 3. Mai 1986 übermitteln lassen, die dazu geführt hat, daß die Vorschrift über die Möglichkeit der schriftlichen Stimmabgabe in der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz (WO) vom 20. Mai 1986 (GV NW S. 485) gegenüber dem früheren Rechtszustand erweitert worden ist. Ferner hat es mit Verfügung vom 13. November 1996 die Beteiligten um Angaben über Arbeitszeit und Schichtdienstregelungen in der Dienststelle sowie über die Zahl der von der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe betroffenen Beschäftigten gebeten.

Der Beteiligte zu 2) hat daraufhin Angaben zur Regelarbeitszeit und zu davon abweichenden Arbeitszeitfestsetzungen in der Dienststelle gemacht und weiter angegeben, aufgrund der vom Personalrat angeordneten Briefwahl seien 1169 Beschäftigte davon betroffen gewesen. Unter der Prämisse, daß jedes Abweichen von der Regelarbeitszeit als eine besondere Diensteinteilung angesehen werde, sei die Anordnung der Briefwahl zulässig gewesen. Über den Umfang der Schichtdienstleistung in der Dienststelle haben sowohl der Beteiligte zu 1) als auch der Beteiligte zu 2) nähere Angaben gemacht.

Im Anhörungstermin vor dem Verwaltungsgericht ist der Beteiligte zu 2) dem Antrag der Antragsteller beigetreten, während der Beteiligte zu 1) beantragt hat,

den Antrag abzulehnen.

Durch den angefochtenen Beschluß hat das Verwaltungsgericht dem Antrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob die von den Antragstellern gerügten Verstöße, die alle im Zusammenhang mit einer schriftlichen Stimmabgabe stünden, geeignet seien, die Unwirksamkeit der Personalratswahl herbeizuführen. Der Antrag habe Erfolg, weil ein Verstoß gegen § 18 Abs. 1 WO vorliege, soweit der Wahlvorstand die schriftliche Stimmabgabe für die Reinigerinnen/Stationshilfen im Stations-, Funktions- und Klinikbereich und für die Beschäftigten in Labor- und Röntgenabteilungen angeordnet habe. Für das Tatbestandsmerkmal der "besonderen Diensteinteilung" komme es auf die dienststellenübliche Arbeitszeit an. Die Kammer gehe insoweit für die Dienststelle von einer Arbeitszeit von 6.00 Uhr bis 20.30 Uhr aus. Für die Bestimmung der dienststellenüblichen Arbeitszeit sei entscheidend, welche Arbeitszeit die Beschäftigten hätten, die in dem für die Aufgabenerfüllung der Dienststelle wesentlichen Bereich tätig seien. Dies seien in der Dienststelle "Medizinische Einrichtung" vor allem die Beschäftigten, die für die Pflege und Versorgung der Patienten zuständig seien, sowie die Beschäftigten in Labors und Röntgenabteilungen, deren Arbeitszeit ganz überwiegend in den genannten Zeitraum falle. Nach Angaben des Beteiligten zu 2) umfasse dieser Zeitraum die Früh- und Spätschicht der Beschäftigten im Pflegebereich. Auch die Reinigerinnen und Stationshilfen sowie die Beschäftigten in Labors und Röntgenabteilungen versähen im wesentlichen in diesem Zeitraum ihren Dienst. Bei den Regelungen über die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe handele es sich um wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren iSv § 22 Abs. 1 LPVG NW, und es bestehe die konkrete Möglichkeit einer Beeinflussung des Wahlergebnisses. Nach dem Vorbringen der Antragsteller könne es zu Unregelmäßigkeiten gerade aufgrund der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe für eine Vielzahl von Beschäftigten gekommen sein.

Zur Begründung seiner Beschwerde gegen diesen Beschluß macht der Beteiligte zu 1) geltend: Ein Verstoß gegen § 18 Abs. 1 WO liege nicht vor. Das vom Verwaltungsgericht für die Bestimmung des Begriffs der besonderen Diensteinteilung benutzte Abgrenzungsmerkmal der "dienststellenüblichen" Arbeitszeit sei untauglich; gerade in einem Krankenhaus gebe es keine solche übliche Arbeitszeit. Der Verordnungsgeber habe die Zulässigkeit der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe im Hinblick auf die tatsächlich bestehende Möglichkeit von Beschäftigten, an der Personalratswahl teilzunehmen, erweitert. In der Kabinettsvorlage des Innenministers vom 3. Mai 1986 betreffend die unter dem Datum des 20. Mai 1986 erfolgte Neufassung der Wahlordnung sei die Erweiterung der Möglichkeit zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe mit der zunehmenden Bedeutung individueller Arbeitszeitregelungen oder Schichtdienstregelungen begründet worden. Letztlich komme es auf die Übereinstimmung von Arbeitszeit und Zeit der Öffnung des Wahllokals an. Angesichts dessen komme dem Wahlvorstand bei der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe und bei der Bildung von Gruppen von "Beschäftigten mit besonderer Diensteinteilung" im Zusammenhang mit der ihm obliegenden Festlegung von Ort und Zeit der Stimmabgabe ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Bei seiner Entscheidung habe der Wahlvorstand berücksichtigen dürfen, daß bei den Reinigerinnen/Stationshilfen eine besondere Diensteinteilung insofern vorliege, als diese ihre Arbeit in einer Sechs- bzw. Sieben-Tage-Woche zu leisten hätten, und daß es sich dabei überdies hauptsächlich um Teilzeitkräfte handele. Für die Beschäftigten in Labors und Röntgenabteilungen gelte, daß sie entweder Früh- oder Spätdienst und darüber hinaus auch Bereitschaftsdienst zu leisten hätten. Letztlich fehle es an Feststellungen des Verwaltungsgerichts über einen möglichen Einfluß des von ihm angenommenen Wahlrechtsverstoßes auf das Wahlergebnis. Der Beteiligte zu 1) beantragt,

den angefochtenen Beschluß zu ändern und den Antrag abzulehnen.

Der Beteiligte zu 2) beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen,

tritt dem angefochtenen Beschluß bei und macht zur Stützung des Ergebnisses nähere Angaben über die Arbeitszeit der Beschäftigten, auf die die Begründung des angefochtenen Beschlusses sich bezieht.

Die Antragsteller beantragen ebenfalls,

die Beschwerde zurückzuweisen,

rügen nunmehr ausdrücklich, daß gegen § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO verstoßen worden sei, und verteidigen die Folgerungsweise des Verwaltungsgerichts mit der Erwägung, daß es sich bei § 18 WO um eine eng auszulegende Ausnahmevorschrift handele.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen und des Sachverhaltes im übrigen wird auf die Gerichtsakten und im Umfang der nachstehenden Erörterungen auch auf die vom Beteiligten zu 1) vorgelegten Wahlunterlagen Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Sie führt zur Ablehnung des gestellten Antrages.

Auf eine Nichtigkeit der angefochtenen Personalratswahl, wie sie in der Antragsschrift noch angenommen worden ist, deutet nach dem einerseits von den Antragstellern vorgetragenen und andererseits vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt nichts hin (zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit einer Personalratswahl vgl. Fischer/Goeres in GKÖD, Rdn. 43 zu § 25 BPersVG). Nähere Ausführungen hierzu erübrigen sich, da keiner der Beteiligten im Beschwerdeverfahren noch die Auffassung vertreten hat, die Wahl sei nichtig.

Die Wahlanfechtung, wie sie mit Einreichung der Antragsschrift in Übereinstimmung mit § 22 Abs. 1 LPVG NW form- und fristgerecht vorgenommen worden ist, greift nicht durch. Dabei kann dahinstehen, ob es zu den von den Antragstellern in der Antragsschrift behaupteten Wahlrechtsverstößen gekommen ist oder nicht. Diese Verstöße würden sich nämlich, die Berechtigung der erhobenen Rügen unterstellt, weder je für sich noch in ihrer Zusammenfassung auf die Zahl der abgegebenen Stimmen derart auswirken, daß das Wahlergebnis dadurch hätte beeinflußt werden können. Dies folgt aus den in der Wahlniederschrift vom 4. Juni 1996 enthaltenen Angaben, wo zunächst die Zahl der abgegebenen Stimmen dokumentiert und sodann in Anwendung von § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WO bei Angestellten und Arbeitern und in Anwendung von § 27 Abs. 1 WO bei den Beamten das Wahlergebnis ermittelt worden ist.

Die Durchsicht der vom Beteiligten zu 1) auf Anforderung des Gerichts vorgelegten Wahlunterlagen hat ergeben, daß sich die in der Antragsschrift zu 1), 3) und 4) erhobenen Rügen auf die Wahl im Bereich der Gruppe der Arbeiter bezieht. Hinsichtlich der Rüge zu 3) ist ein Einfluß auf das Wahlergebnis nicht zu erkennen; die dort namhaft gemachten Arbeiterinnen haben ihr Wahlrecht in der Form des § 15 Abs. 1 Satz 1 WO unbeeinflußt ausüben können, und die vorher dem Wahlvorstand übermittelten Wahlunterlagen über eine von ihnen angeblich vorgenommene Briefwahl sind bei der Ermittlung des Wahlergebnisses nicht berücksichtigt worden.

Durch den zu 1) mitgeteilten Sachverhalt kann es dazu gekommen sein, daß bei der Wahl der Arbeitervertreter die Liste 2 (ÖTV) eine Stimme bekommen hat, die andernfalls der Liste 3 zugute gekommen wäre. Hinsichtlich des Sachverhaltes zu 4) kann es dazu gekommen sein, daß der Liste 3 eine weitere Stimme vorenthalten worden ist, und der Sachverhalt zu 2) könnte, sofern die nach Angaben der Antragsteller verspätet abgegebene Stimme die Gruppe der Arbeiter betroffen hat, sich dort zu Unrecht im Wahlergebnis für die Liste 2 niedergeschlagen haben. Unterstellt man demgemäß, daß auf die Liste 2 433 statt 435 und auf die Liste 3 108 statt 106 Stimmen entfallen sein würden, so würde es bei Anwendung von § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 WO auch dann dabei bleiben, daß auf die Liste 2 vier Sitze und auf die Liste 3 ein Sitz entfallen; das Wahlergebnis würde sich nicht ändern.

Hinsichtlich der Wahlen für die Gruppen der Angestellten und Beamten kommt nur durch den Sachverhalt zu 2) eine Änderung der Stimmenzahl in Betracht, und zwar dahin, daß von entweder für eine Liste bei der Angestelltenwahl oder für einen einzelnen Bewerber bei der Beamtenwahl abgegebenen Stimmen eine entfällt. Nach den auf die jeweiligen Listen bzw. Bewerber laut Wahlniederschrift entfallenden Stimmen würde dies auf das Wahlergebnis ohne Einfluß bleiben.

Für weitergehende Schlußfolgerungen auf eine Beeinflussung des Wahlergebnisses gibt der Vortrag der Antragsteller Zureichendes nicht her. Es erscheint zwar verständlich, wenn die Antragsteller auf der Grundlage dessen, was sie an Wahlrechtsverstößen meinen nachweisen zu können, Vermutungen über das Vorhandensein weiterer gleichartiger Verstöße anstellen. Feststellen aber lassen sich derartige Verstöße nicht, und nur auf die Feststellung von Wahlrechtsverstößen kann sich eine erfolgreiche Wahlanfechtung gründen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, daß nach der Stimmenverteilung, wie sie sich aus der Wahlniederschrift ergibt, eine Änderung der Sitzverteilung nur bei ganz erheblichen Änderungen in der Stimmenzahl in Betracht kommen können. So würde für die Gruppe der Arbeiter sich an der Sitzverteilung nicht einmal dann etwas ändern, wenn bei der Liste 2 70 Stimmen gestrichen und der Liste 3 die gleiche Zahl von Stimmen gutgeschrieben werden würde.

Eine Entscheidung im Sinne der Antragsteller läßt sich auch nicht darauf stützen, daß die durchgeführte Wahl gemäß Anordnung des Wahlvorstands in ungewöhnlich großem Umfang im Wege der schriftlichen Stimmabgabe durchgeführt worden ist. Dies gilt unabhängig davon, ob dem Verwaltungsgericht im Ergebnis darin zu folgen ist, daß die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe in der dafür allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO keine ausreichende Grundlage findet. Auf einen sich aus dem Fehlen einer solchen Grundlage ergebenden Wahlrechtsverstoß kann die Entscheidung über die Unwirksamkeit der Wahl nicht gestützt werden, weil die fehlerhafte Anwendung von § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO erst nach Ablauf der Anfechtungsfrist von zwei Wochen nach dem Tag der Bekanntgabe des Wahlergebnisses und damit nicht fristgerecht gerügt worden ist. Der Fachsenat geht insofern im Anschluß an seinen eigenen Beschluß vom 15. Mai 1997 - 1 A 5987/94.PVL - (zur Veröffentlichung vorgesehen) von folgenden Überlegungen aus:

Nach einer in der Kommentarliteratur (z. B. Grabendorff/ Windscheid/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 8. Aufl./1995, Rdn. 26 zu § 25) und auch sonst vielfach noch vertretenen Auffassung (vgl. etwa den Beschluß des Hessischen VGH vom 11. März 1997 - 22 TL 3981/96 -) sind in Wahlanfechtungsverfahren auch nachträglich geltend gemachte oder festgestellte Anfechtungsgründe zu berücksichtigen. Diese Auffassung geht zurück auf die Rechtsprechung des früher für das Personalvertretungsrecht zuständig gewesenen 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. die im vorstehend zitierten Kommentar angeführten Beschlüsse vom 7. Juli 1961 - VII P 9/60 - in ZBR 1962 S. 21 und vom 12. Januar 1962 - VII P 10/60 - in ZBR 1962, 88 <in BVerwGE 13, 296 insoweit nicht mit abgedruckt>). Die vorgenannten Entscheidungen nehmen ihrerseits Bezug auf den Beschluß vom 5. November 1957 in BVerwGE 5, 324, wo die Auffassung vertreten worden ist, aus § 22 des damals geltenden Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 ergebe sich nicht das Erfordernis einer Begründung der Anfechtung einer Personalratswahl beim Verwaltungsgericht, und deswegen fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die Annahme, daß das Gericht seiner Nachprüfung und Entscheidung lediglich die innerhalb der Anfechtungsfrist vorgebrachten Gründe zugrundelegen dürfe.

Ob für § 22 PVG 1955 - im wesentlichen gleichlautend sowohl mit § 25 BPersVG als auch mit § 22 LPVG NW gegenwärtiger Fassung - der Auffassung zu folgen ist, aus d i e s e r Vorschrift (und heutigen inhaltsgleichen Vorschriften) ergebe sich nicht das Erfordernis der Begründung der Anfechtung einer Personalratswahl beim Verwaltungsgericht, kann dahinstehen. Ein dahingehendes Erfordernis ergibt sich jedenfalls aus den maßgeblichen Vorschriften von Arbeitsgerichtsgesetz und Zivilprozeßordnung, wie sie gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW auch in Wahlanfechtungsverfahren Anwendung finden:

Nach § 80 Abs. 2 ArbGG gelten im Beschlußverfahren weitgehend die für das Urteilsverfahren in erster Instanz maßgebenden Vorschriften, mittelbar also gemäß der Weiterverweisung in § 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG die einschlägigen Vorschriften der Zivilprozeßordnung. In § 80 Abs. 2 ArbGG nicht erwähnt, sondern in § 81 Abs. 1 im Ansatz eigenständig geregelt ist die Einleitung des Verfahrens durch einen Antrag. Der Antrag hat, wie sich aus § 83 Abs. 1 ArbGG ergibt, u. a. die Funktion, einen Rahmen abzugeben für die Erforschung des für die Entscheidung als erheblich in Betracht kommenden Sachverhaltes. Für § 81 Abs. 1 ArbGG ergeben sich daraus Anforderungen hinsichtlich des notwendigen Inhaltes eines Antrages. Dieserhalb wird u. a. - zu Recht - auf § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO zurückgegriffen (so Grunsky, Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl., Rdn. 2 zu § 81 mit Hinweis auf BAGE 44, 226/232 f.; ebenso Weth, Das arbeitsgerichtliche Beschlußverfahren, S. 233 und 236; vgl. auch Matthes in Germelmann/Matthes/Prütting, Arbeitsgerichtsgesetz, 2. Aufl., Rdn. 89 zu § 83). Das Erfordernis der Angabe des Klagegrundes iSv § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO wird (von Matthes, aaO, in Rdn. 10 zu § 81) näher dahin umschrieben, über den eigentlichen Antrag hinaus müsse die Antragsschrift auch den Grund des erhobenen Anspruches angeben, d. h. eine Begründung enthalten; es müsse der Sachverhalt vorgetragen werden, aus dem sich das mit dem Antrag geltend gemachte Recht ergeben solle.

In Übereinstimmung mit den sich aus prozeßrechtlichen Vorschriften ergebenden Anforderungen hat sich gegenüber dem Beschluß des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. November 1957 die Auffassung durchgesetzt, daß der Antragsteller im personalvertretungsrechtlichen Wahlanfechtungsverfahren innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Frist darlegen muß, aus welchem Grund nach seiner Meinung gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden sei; zur Zulässigkeit des Antrags reiche indes die Darlegung eines oder mehrerer solcher Gründe aus (so der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Mai 1992 - 6 P 9.91 -, Buchholz 251.5 § 22 HePersVG Nr. 1; ähnlich früher bereits Dietz/Richardi, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., Rdn. 37 zu § 25, sowie Fischer/Goeres, GKÖD, Rdn. 34 zu § 25 BPersVG und Anh. 2 zur Kommentierung von § 83 BPersVG, Rdn. 7).

Die Einsicht in die Notwendigkeit der Begründung einer Wahlanfechtung legt die Schlußfolgerung nahe, daß das Gericht seiner Nachprüfung und Entscheidung lediglich die innerhalb der Anfechtungsfrist vorgebrachten Anfechtungsgründe zugrundelegen darf. Von dieser Möglichkeit hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem vorgenannten Beschluß vom 8. Mai 1992 noch keinen Gebrauch gemacht. Er hat zunächst auf einen eigenen Beschluß vom 6. Juni 1991 - 6 P 8.89 - (Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1) verwiesen und im Anschluß daran die Aussage wiederholt, die Gerichte seien grundsätzlich berechtigt und verpflichtet, bei der Entscheidung über einen Anfechtungsantrag auch nachträglich vorgebrachte, ja sogar überhaupt nicht geltend gemachte Anfechtungsgründe zu berücksichtigen. Weiterführend hat der 6. Senat im Beschluß vom 8. Mai 1992 jedoch ausgeführt:

Es widerspricht allerdings der auch den Verwaltungsgerichtsprozeß kennzeichnenden, durch Dispositionsmaxime und Mitwirkungspflichten der Beteiligten geprägten Tendenz, wenn die Verwaltungsgerichte - wie das Beschwerdegericht es getan hat - ohne erkennbaren und aktenkundigen Anlaß die Wahlunterlagen beiziehen, um nach Gründen zu forschen, aus denen sich die Ungültigkeit der Wahl ergeben könnte. Ein solches Verfahren berücksichtigt insbesondere nicht genügend das Bedürfnis nach einer baldigen Feststellung eines richtig errechneten Wahlergebnisses, wie es hier in der Antragsbegründung zum Ausdruck gekommen war. Auch wenn die Grenzen der Nachprüfung nicht in gleicher Weise durch die Substantiierungspflicht innerhalb der Anfechtungsfrist gezogen sein mögen, wie es für das Wahlprüfungsverfahren nach dem Wahlrecht des Landes Nordrhein-Westfalen angenommen worden ist (vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 - NVwZ 1992, 257), so verdient doch der Gedanke einer Beschränkung der Nachprüfung im wesentlichen auf das, was durch das Vorbringen der Beteiligten veranlaßt worden ist, im Interesse einer schnellen Durchsetzung des Wählerwillens durch Entscheidung über das mit einer Antragsbegründung zum Ausdruck gebrachte Berichtigungsbegehren Beachtung.

Mit diesen Ausführungen widerspricht der 6. Senat des Bundesverwaltungsgericht nicht nur dem Ansatz der früheren Rechtsprechung des 7. Senates im Beschluß vom 5. November 1957, sondern auch der im Beschluß vom 7. Juli 1961 (aaO) daraus gezogenen Folgerung, wonach das seinerzeit im Beschwerdeverfahren entscheidende Oberverwaltungsgericht vom Beschluß des Senats vom 5. November 1957 abweiche, wenn es bei der Prüfung der Wahlanfechtung lediglich auf die von den Antragstellern geltend gemachten Anfechtungsgründe abstelle. Seinerzeit ist demnach eine Pflicht zu umfassender Wahlprüfung angenommen worden, wie sie nunmehr ausdrücklich verneint wird. Auf eine bloße Tendenz in der Rechtsprechung zur Aufklärungspflicht der Gerichte läßt sich die ergänzende Mahnung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zurückhaltung gegenüber eigenen Nachforschungen der Verwaltungsgerichte nicht verläßlich stützen. Bei der Bestimmung von Inhalt und Grenzen der Aufklärungspflicht ist vorliegend von § 83 Abs. 1 ArbGG auszugehen. Die Rechtsprechung und die in der Literatur hierzu vertretenen Auffassungen sind durchaus widersprüchlich (vgl. hierzu die eingehenden Ausführungen von Weth, aaO, S. 261 ff.), und in der Literatur gibt es gewichtige Stimmen, die eine sich aus der Mitwirkungspflicht der Beteiligten ergebende Begrenzung der Amtsermittlungspflicht ablehnen (so Matthes, aaO, in Rdn. 91 zu § 83, und noch nachdrücklicher Fischer/Goeres, aaO, Anh. 4 zur Kommentierung von § 83 BPersVG in Rdn. 9). Bei der Rechtfertigung einer Begrenzung der Aufklärungspflicht des Gerichtes durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten spielen im übrigen die Nähe der Beteiligten zum Sachverhalt und die praktischen Schwierigkeiten einer vom Vorbringen der Beteiligten losgelösten Ermittlungstätigkeit des Gerichts eine besondere Rolle (vgl. z. B. die Ausführungen von Weth, aaO auf S. 292). Diesen Gesichtspunkten kommt jedoch in Wahlanfechtungsverfahren keine Bedeutung zu. Ganz im Gegenteil gilt, daß der Antragsteller den Wahlvorgang typischerweise nur ausschnittweise kennt und sich in der Begründung seines Wahlanfechtungsantrages auf das stützt, woraus er die Ungültigkeit einer Wahl konkret meint herleiten zu können, während das Gericht sich durch Beiziehung der Wahlunterlagen Zugang zu einem komplexen Sachverhalt verschaffen kann, der möglicherweise eine Vielzahl bisher verborgen gebliebener Wahlanfechtungsgründe enthält. Sofern einerseits eine Zurückhaltung des Gerichts gegenüber eigenen Nachforschungen angemahnt, eine Rechtspflicht zu solcher Zurückhaltung andererseits aber verneint wird, wird in Kauf genommen, daß die Tatsachengerichte in der Lage sind, einer aus sich heraus unbegründeten Wahlanfechtung durch eigene Aufklärungstätigkeit jenseits der Aufklärungspflicht zum Erfolg zu verhelfen.

In Würdigung dieser Erwägungen ist davon auszugehen, daß die Gerichte im personalvertretungsrechtlichen Wahlanfechtungsverfahren die Nachprüfung der Wahl auf das zu beschränken haben, was durch das in der Begründung des Wahlanfechtungsantrages fristgerecht Vorgebrachte veranlaßt ist. Dafür spricht, daß nach § 83 Abs. 1 Satz 1 ArbGG eine Amtsermittlung nur im Rahmen der gestellten Anträge stattfindet. Gehört die Angabe eines Anfechtungsgrundes, wie nunmehr vom Bundesverwaltungsgericht angenommen, mit zum notwendigen Antrag im Wahlanfechtungsverfahren, so liegt es nahe, den Streitgegenstand als durch den angegebenen Anfechtungsgrund begrenzt anzusehen. Dies würde auch der Wahrung des Friedens in der Dienststelle dienen (vgl. hierzu Neumann-Duesberg in der Entscheidungsanmerkung zum Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 2. Februar 1962 - 1 ABR 5/61 -, AP Nr. 10 zu § 13 BetrVG, unter Ziffer 4). Bei einer derartigen, auf die berechtigten Interessen aller Beteiligten abstellenden Festlegung des rechtlichen Rahmens der Amtsermittlung entfällt neben einer Pflicht auch das Recht des Gerichts, ohne Bindung an die Begründung eines Wahlanfechtungsantrages Anfechtungsgründe von sich aus zu ermitteln. Dem Antragsteller wird dadurch nichts genommen: bei der Überprüfung seiner ohnehin innerhalb der Anfechtungsfrist zu substantiierenden Behauptung, es sei durch Verstöße gegen Wahlrechtsvorschriften zu einem unrichtigen Wahlergebnis gekommen, kommt ihm die Pflicht des Gerichts, den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen, zugute. Eine weitergehende Prüfung, wie sie nach nunmehriger Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts rechtlich gar nicht geboten ist, verwischt, wenn sie stattfindet, die heute allgemein im Wahlprüfungsrecht anerkannte Unterscheidung zwischen Offizialprinzip und Anfechtungs- oder Einspruchsprinzip (vgl. hierzu den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juni 1975 in BVerfGE 40, 11/30 und Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 5. Aufl., Anm. Rdn. 17 zu § 49 BWahlO). Für die Wahlanfechtung wird allgemein eine Pflicht zur Substantiierung eines Anfechtungsantrages und eine Begrenzung des Umfanges der dadurch veranlaßten Prüfung durch das zur Substantiierung Vorgetragene angenommen (eingehende Ausführungen dazu im Urteil des VerfGH NW vom 19. März 1991, OVGE 42, 280); streitig ist nur, wie streng die Grenzen hierbei gezogen sind (zum letzteren vgl. einerseits die soeben erwähnte Entscheidung und andererseits den auch vom Bundesverwaltungsgericht im Beschluß vom 8. Mai 1992 zur Stützung seiner weiterführenden Erwägungen angeführten Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 1991 in BVerfGE 85, 148). Im Interesse der Wirksamkeit der Wahlprüfung mag hierbei ein großzügiger Maßstab angebracht sein (vgl. BVerfG, aaO S. 159 f,); eine Rechtfertigung für einen Übergang zum sog. Totalitätsprinzip (vgl. hierzu den oben erwähnten Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juni 1975, aaO) ergibt sich daraus nicht. In der Bedeutung des Wahlvorganges, wie sie zur Begründung einer Ausweitung der gerichtlichen Prüfung in Wahlanfechtungsverfahren ins Feld geführt worden ist (so Galperin in seiner Anmerkung zum Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 3. Juni 1969 - 1 ABR 3/69 -, AP Nr. 17 zu § 18 BetrVG) kann eine solche Rechtfertigung jedenfalls nicht gefunden werden; andernfalls müßte bei den gegenüber Betriebs- und Personalratswahlen sehr viel bedeutsameren Wahlen zu den Volksvertretungen erst recht eine viel weitergehende Prüfung Platz greifen, als dies anerkanntermaßen tatsächlich der Fall ist.

Zudem ist auch in anderem Zusammenhang geklärt, daß weder die Klageart noch die Offizialmaxime (Untersuchungsgrundsatz) den maßgeblichen Zeitpunkt für die Überprüfung der Sach- und Rechtslage und die darin begründete Begrenzung des Streitstoffes bestimmen, sondern daß sich dies aus dem materiellen Recht ergibt. Entsprechendes gilt im Wahlanfechtungsverfahren nach dem LPVG: Dieses Verfahren findet lediglich auf Einspruch statt, der befristet und substantiiert zu begründen ist. Wie in den in ihrer Bedeutung weitaus gewichtigeren Wahlverfahren im kommunalen und Landesbereich bestimmt deswegen der Umfang der Substantiierung den Umfang der Wahlprüfung. Hier wie dort erheischt das Spannungsverhältnis zwischen richtiger Zusammensetzung des Vertretungsorgans (hier: des Personalrats) und der Sicherung seiner Funktionsfähigkeit eine derartige Begrenzung ebenso wie das Interesse an einer möglichst raschen Durchführung und Beendigung des Wahlprüfungsverfahrens.

Für den vorliegenden Sachverhalt ergibt sich auf der Grundlage der vorstehenden Überlegungen, daß das Verwaltungsgericht, indem es von sich aus der Frage nachgegangen ist, ob die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe durch den Wahlvorstand in vollem Umfang durch § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO gedeckt war, die sich für seine Ermittlungstätigkeit aus dem Inhalt der Antragsschrift ergebenden Grenzen überschritten hat. Ein zureichender Anlaß dafür, der Frage nach der Rechtmäßigkeit der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe nachzugehen, war nicht vorhanden. Das Verwaltungsgericht hat anscheinend selbst die Notwendigkeit gesehen, das Abstellen der eigenen Entscheidung auf einen nicht gerügten Wahlrechtsverstoß zu rechtfertigen, und hat dieserhalb angemerkt, die von den Antragstellern gerügten Verstöße stünden alle im Zusammenhang mit der schriftlichen Stimmabgabe. Ob diese Erwägung das Vorgehen des Verwaltungsgerichts rechtfertigen würde, wenn die Unzulässigkeit der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe nach dem Inhalt der anzuwendenden Wahlordnung klar zutage gelegen hätte, bei Prüfung der Berechtigung der geltend gemachten Wahlrechtsverstöße also gar nicht zu übersehen gewesen wäre, läßt der Fachsenat dahingestellt. So ist der vorliegende Sachverhalt nämlich nicht beschaffen gewesen. Die Wahlordnung vom 20. Mai 1986 hat die Befugnis des Wahlvorstandes zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe gegenüber dem früheren Rechtszustand und auch im Vergleich etwa zur Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz vom 1. Dezember 1994 (BGBl. I S. 3654) nicht unerheblich erweitert. Jedenfalls im Hinblick auf die hier interessierende neue Vorschrift in § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a läßt sich die Auffassung, bei § 18 WO handele es sich um eine eng zu interpretierende Ausnahmevorschrift, nicht mehr aufrechterhalten. Wäre die Vorschrift, wonach für "Beschäftigte mit besonderer Diensteinteilung" die schriftliche Stimmabgabe angeordnet werden kann, als eine eng zu interpretierende Ausnahmevorschrift gedacht gewesen, so hätte sich der Verordnunggeber um eine tatbestandliche Präzisierung der Vorschrift bemühen müssen, statt dies den Rechtsanwendern - zunächst den Wahlvorständen und sodann den im Wahlanfechtungsverfahren angerufenen Gerichten - zu überlassen. Das Tatbestandsmerkmal der besonderen Diensteinteilung enthält mit dem Attribut "besonders" einen vielfältiger Interpretation zugänglichen unbestimmten Rechtsbegriff, zu dessen Verständnis nicht einmal die unveröffentlichte, vom Verwaltungsgericht als Ergebnis einer besonderen Ermittlungstätigkeit in das Verfahren eingeführte Begründung des Verordnungsentwurfs etwas beiträgt, wird dort doch nur das Motiv der Erweiterung der Möglichkeit zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe, nämlich die "zunehmende Bedeutung individueller Arbeitszeitregelungen oder Schichtdienstregelungen" genannt, die Art und Weise der Erweiterung aber nicht einmal erwähnt geschweige denn erläutert. Angesichts dessen sowie nach dem gegenwärtigen Stand des Arbeitszeitrechts, welches durch eine weitgehende Auflösung fester Dienststundenregelungen gekennzeichnet ist (vgl. hierzu § 7 Abs. 2 ff. sowie §§ 7 a und 11 gegenüber § 7 Abs. 1 der für Beamte in Nordrhein-Westfalen geltenden Arbeitszeitverordnung vom 28. Dezember 1986 mit späteren Änderungen, SGVNW 20302), besteht für die Interpretation des Begriffs der "besonderen Dienstregelung" iSv § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO ein beträchtlicher Spielraum, so daß nicht davon ausgegangen werden kann, daß die Unzulässigkeit der Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe im vorliegenden Fall klar zutage gelegen hat.

Im Hinblick auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts weist der Fachsenat jedoch auf folgendes hin: Die vom Verwaltungsgericht im Anschluß an die Kommentarmeinung von Krieg/Orth/Welkoborsky (LPVG NW, 4. Aufl., Rdn. 2 zu § 18 WO) vertretene Auffassung, nur bei Beschäftigten mit Arbeitszeiten, die von der üblichen Arbeitszeit der Dienststelle abweichen, könne von einer besonderen Diensteinteilung die Rede sein, ist keineswegs zwingend, und auch die Erwägungen, aus denen das Verwaltungsgericht sodann angenommen hat, im vorliegenden Verfahren sei von einer dienststellenüblichen Arbeitszeit von 6.00 Uhr bis 20.30 Uhr auszugehen, sind wenig überzeugend. Gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts spricht bereits, daß in der auszulegenden Vorschrift von Beschäftigten mit besonderer Diensteinteilung und nicht etwa von Beschäftigten mit einer besonderen Arbeitszeit die Rede ist. Auch kann vom rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts ausgehend der in der vorerwähnten Begründung des Verordnungsentwurfs dokumentierten Absicht, wonach die Neuregelung auch den sich aus Schichtdienstregelungen ergebenden Besonderheiten Rechnung tragen soll, nicht entsprochen werden.

Für zutreffend hält der Fachsenat allein die Überlegung des Verwaltungsgerichts, daß die Vorschrift des § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO einer Verkürzung oder Erschwerung der Ausübung des Wahlrechts bei Beschäftigten entgegenwirken soll, die sich aus einer im Sinne der Vorschrift "besonderen" Diensteinteilung ergeben können. Derartige Verkürzungen und Erschwerungen sind immer dann möglich, wenn die vom Wahlvorstand gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 12 WO (u. a.) festzulegende Zeit der Stimmabgabe mit der sich aus einer besonderen Diensteinteilung ergebenden Arbeitszeit nicht übereinstimmt. Die Grundlage für die Argumentation des Verwaltungsgerichts würde demgemäß jedenfalls dann entfallen, wenn der Wahlvorstand sich bei der Festlegung der Zeit der Stimmabgabe an der "Regelarbeitszeit" orientiert hätte, die gemäß Vortrag des Beteiligten zu 2) im Schriftsatz vom 20. November 1996 am 3. und 4. Juni 1996 - Montag und Dienstag - von 7.30 Uhr bis 16.00 Uhr dauerte. In einem solchen Fall wäre die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe für Beschäftigte mit einer Dienstregelung, die naheliegenderweise ein Arbeiten außerhalb der Regelarbeitszeit zur Folgen haben konnte, nicht zu beanstanden gewesen.

Für den vorliegenden Sachverhalt könnte sich etwas anderes allein daraus ergeben, daß der Wahlvorstand für den 3. Juni 1996 die Zeit der Stimmabgabe bis 20.00 Uhr erstreckt hat. Die Kombination dieser Erstreckung der Stimmabgabe mit einer großzügigen Inanspruchnahme der Möglichkeit zur Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe erscheint widersprüchlich. Ein dem Wahlvorstand insoweit etwa unterlaufener Fehler dürfte jedoch im Bereich der Ausübung des ihm sowohl nach § 6 Abs. 2 Nr. 12 als auch nach § 18 Abs. 1 Satz 1 WO zustehenden Ermessens liegen. Trifft dies zu, so würde daraus folgen, daß es an einem Verstoß gegen eine "wesentliche" Vorschrift über das Wahlverfahren iSv § 22 Abs. 1 LPVG NW fehlen würde. Als wesentlich sind nämlich alle Vorschriften anzusehen, die zwingender Natur sind (so im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1978, BVerwGE 55, 341/344). Ein Fehler, der im Bereich der Ausübung eines von Gesetzes wegen bestehenden Ermessens angesiedelt ist, würde hiernach nicht als wesentlich zu bewerten sein.

Der Fachsenat sieht davon ab, die vorstehend erörterten Fragen abschließend zu entscheiden sowie von sich aus in eine Prüfung einzutreten, ob die Anordnung der schriftlichen Stimmabgabe durch den Wahlvorstand vollen Umfangs gerechtfertigt gewesen ist. Auch der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob durch den vom Verwaltungsgericht angenommenen Verstoß das Wahlergebnis beeinflußt werden konnte, soll nicht weiter nachgegangen werden. Dies entspricht einerseits der oben entwickelten Rechtsauffassung, daß es darauf für eine Entscheidung über die Wahlanfechtung der Antragsteller nicht ankommt und beruht andererseits auf der Überzeugung, daß sich ohne genaue Kenntnisse von den in einer Dienststelle bestehenden tatsächlichen Verhältnissen schwer beurteilen läßt, welche Besonderheiten in der Diensteinteilung von Beschäftigten geeignet sind, die Anordnung einer schriftlichen Stimmabgabe, bezogen dann sogleich auf ganze Gruppen von Beschäftigten, zu rechtfertigen. Insofern dürfte dem Wahlvorstand - im Rahmen des ihm nach § 18 Abs. 1 Satz 1 WO zustehenden Ermessens oder auch unabhängig davon - ein weiter Gestaltungsspielraum zuzuerkennen sein. Der Fachsenat sieht es in diesem Zusammenhang als bezeichnend an, daß in der Dienststelle bis zum Anhörungstermin vor dem Verwaltungsgericht offenbar kein Streit über die Vertretbarkeit der Anordnung des Wahlvorstandes über die schriftliche Stimmabgabe für bestimmte Gruppen von Beschäftigten bestanden hat; noch auf die Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 13. November 1996 hat der Beteiligte zu 2), der sich nachträglich der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts angeschlossen hat, die Auffassung vertreten, unter der Prämisse, daß jedes Abweichen von der Regelarbeitszeit als eine besondere Diensteinteilung angesehen werde, sei die Anordnung der Briefwahl zulässig gewesen. Dieser Befund liefert einen zusätzlichen Beleg für die Richtigkeit der vom Bundesverwaltungsgericht im Beschluß vom 8. Mai 1992 (aaO) zum Ausdruck gebrachten und vom Fachsenat weiter entwickelten Auffassung, daß die Nachprüfung der Begründetheit einer Wahlanfechtung im wesentlichen auf das zu beschränken ist, was durch das Vorbringen der Beteiligten veranlaßt ist. Alles andere kann leicht dazu führen, daß im Wahlanfechtungsverfahren über Streitfragen entschieden wird, die es in der Dienststelle womöglich gar nicht gibt. Eine gerichtliche Entscheidung speziell zu § 18 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a WO ist erst veranlaßt, wenn in einer Dienststelle Streit über die Rechtmäßigkeit einer darauf gestützten Anordnung besteht und eine Wahlanfechtung dann auch darauf gestützt wird. Vorliegend war dies bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht der Fall, und die Begründung der Wahlanfechtung der Antragsteller rechtfertigt es nicht, die angefochtene Wahl mit den erstmals vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen für unwirksam zu erklären.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.

In Anwendung von § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NW iVm § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 ArbGG war die Rechtsbeschwerde zuzulassen.

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