Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 9 A 5782/94

Tenor

Unter Zurückweisung der Berufung im übrigen wird das angefochtene Urteil teilweise geändert.

Die angefochtenen Bescheide in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Juli 1993 werden insoweit aufgehoben, als darin Untersuchungsgebühren pro Rind von mehr als 9,55 DM und pro Schwein von mehr als 2,75 DM sowie Fahrtkostenpauschalen festgesetzt worden sind,

und zwar im einzelnen:

1. der Bescheid vom 1.3.93 hinsichtlich eines Betrages von 198,95 DM 2. " 8.3.93 " 205,95 DM 3. " 12.3.93 " 32,25 DM 4. " 15.3.93 " 159,30 DM 5. " 22.3.93 " 177,45 DM 6. " 29.3.93 " 207,80 DM 7. " 3.4.93 " 271,70 DM 8. " 5.4.93 " 63,80 DM 9. " 10.4.93 " 224,30 DM 10. " 19.4.93 " 295,85 DM 11. " 24.4.93 " 259,85 DM 12. " 26.4.93 " 31,90 DM 13. " 3.5.93 " 279,90 DM 14. " 10.5.93 " 268,90 DM 15. " 15.5.93 " 248,00 DM 16. " 17.5.93 " 58,85 DM 17. " 24.5.93 " 303,60 DM 18. " 29.5.93 " 240,25 DM 19. " 5.6.93 " 237,00 DM 20. " 7.6.93 " 58,85 DM 21. " 14.6.93 " 252,95 DM 22. " 21.6.93 " 268,05 DM 23. " 28.6.93 " 279,90 DM 24. " 5.7.93 " 295,85 DM

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt in E. eine Metzgerei. Für in diesem Betrieb durchgeführte amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Rindern und Schweinen und Trichinenuntersuchungen bei Schweinen erhob der Beklagte durch sechs Gebührenbescheide von März 1993 und 18 Gebührenbescheide von April bis Juli 1993 Gebühren und Auslagen (Fahrtkostenpauschale = 172,60 DM) in Höhe von insgesamt 8.800,90 DM.

Die Gebührenbescheide aus März 1993 waren gestützt auf die Satzung des R. -S. -Kreises über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 1. Februar 1991 (Gebührensatzung 1991), die Gebührenbescheide ab April 1993 auf die Gebührensatzung 1991 in der Fassung der Änderungssatzung vom 24. März 1993 (Gebührensatzung 1993). Wegen der Einzelheiten der Berechnung der Gebühren und Auslagen wird auf die angefochtenen Bescheide Bezug genommen.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 1993) hat die Klägerin Klage erhoben und geltend gemacht, die Gebührenfestsetzung betreffend die Trichinenuntersuchung (= 2.452,90 DM) werde nicht angegriffen.

Die in den einschlägigen Gebührensatzungen des Kreises festgelegten Gebührensätze verstießen gegen § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz 1987 (FlHG 1987) und die dort in Bezug genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend: Richtlinie 85/73/EWG) und die darauf fußende Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die Gebührensätze des Kreises lägen über den EG-einschlägigen Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 der Entscheidung 88/408/EWG, die für Rinder 4,5 ECU/Tier, für Jungrinder 2,5 ECU/Tier und für Schweine 1,3 ECU/Tier betrügen. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (= 31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem Mitgliedstaat auf diese Pauschalsätze berufen. Die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG für eine Abweichung von den Pauschalsätzen lägen nicht vor. Die konkrete Kalkulation der Gebührensätze entspreche im übrigen nicht den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nebst Anhang und der hierzu veröffentlichten Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989.

Der Beklagte hätte unterschiedliche Gebührensätze für Rinder und Jungrinder ausweisen müssen. Wegestreckenentschädigungen dürften nicht besonders berechnet werden. Der Verwaltungskostenanteil sei auf 0,725 ECU/Tonne begrenzt. Demgegenüber habe der Beklagte seinen gesamten überhöhten Besoldungsaufwand eingerechnet.

Die Klägerin hat beantragt,

die in der Klageschrift vom 19. August 1993 genannten Gebührenbescheide in der Form des Widerspruchsbescheides vom 20. Juli 1993 insoweit aufzuheben, als darin Gebühren erhoben worden sind, die einen Betrag von 1,3 ECU/Schwein, 4,5 ECU/ausgewachsenem Rind und 2,5 ECU/Jungrind sowie 0,725 ECU/Tonne als Verwaltungsaufwand übersteigen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht: Die Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG sei zulässigerweise durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 den Ländern und seitens des Landes Nordrhein-Westfalen durch das Gesetz über die Kosten der Schlachttier- und Fleischbeschau (Fleischbeschaukostengesetz) vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449, in der Fassung des 3. Gesetzes zur Funktionalreform vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370, den Kreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinde übertragen worden. Die Voraussetzungen für eine Abweichung nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den Pauschalbeträgen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG lägen vor. Denn hier wichen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt ab, der für die Berechnung der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt worden sei. Auch im übrigen habe er die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG, des § 24 FlHG 1987, des Fleischbeschaukostengesetzes und des ergänzend anzuwendenden Kommunalabgabengesetzes NW beachtet und in der Gebührensatzung lediglich kostendeckende Gebührensätze festgelegt, wie sich im einzelnen aus der Gebührenkalkulation ergebe. Maßgeblicher Kostenfaktor sei der Tarifvertrag für Tierärzte und die darin vorgesehenen Stückvergütungen und Wegestreckenentschädigung. Im R. -S. -Kreis werde hauptsächlich in Kleinbetrieben geschlachtet, die der Tierarzt einzeln aufsuchen müsse. Bei den Verwaltungskosten sei eine Staffelung nach Tierarten unsachgemäß, da der Kontrollaufwand im Verwaltungsbereich für alle Tierarten gleich hoch sei. Im übrigen habe der Gebührenhaushalt „Schlachttier- und Fleischuntersuchungen" im Haushaltsjahr 1993 eine Unterdeckung von etwa 37.000,00 DM ausgewiesen.

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, der Beklagte sei wegen der im Kreisgebiet von dem Gemeinschaftsdurchschnitt abweichenden Tarifsituation und besonderer Kostenstrukturen berechtigt gewesen, von den EG-Pauschalsätzen abzuweichen. Die konkrete Gebührenkalkulation sei nicht zu beanstanden.

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen zur Verbindlichkeit der EG-Pauschalsätze, weil die Voraussetzungen für eine Abweichung nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG nicht vorlägen. Die vom Beklagten aufgemachte Gebührenkalkulation entspreche auch nicht den Vorgaben und Strukturen, die nach EG-Recht einzuhalten seien.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und macht geltend, die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG, von den EG-Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, lägen nicht nur bezüglich des Kreisgebietes, sondern auch bezüglich des Gesamtgebietes der Bundesrepublik Deutschland vor, wie sich nunmehr nach Durchführung bundesweiter Erhebungen aus der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997 (Bundesanzeiger Nr. 204 vom 31. Oktober 1997) ergebe. Bei der konkreten Berechnung der Gebührensätze habe er auch die Vorgaben des Anhangs zu Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG beachtet und die Gebührensätze nur insoweit angehoben, als dies zur Kostendeckung notwendig gewesen sei.

Der Beteiligte führt aus, durch § 24 Fleischhygienegesetz 1987 und das Fleischbeschaukostengesetz seien die Kommunen und Kreise in Nordrhein-Westfalen ermächtigt, die Gebühren auf dem Gebiet der Fleischhygiene durch Satzung zu regeln. An Satzungsermächtigungen seien nicht so strenge Anforderungen zu stellen, wie an Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 80 Grundgesetz (GG). Insoweit unterscheide sich die Rechtslage in Nordrhein- Westfalen von der Rechtslage in anderen Bundesländern, in denen die Gebühren jeweils durch Rechtsverordnungen bestimmt worden seien. Er weist darauf hin, daß der nordrhein- westfälische Gesetzgeber demnächst eine Novelle zum Fleischbeschaukostengesetz erlassen werde, der zur Behebung der aufgetretenen Rechtsunsicherheit rückwirkende Kraft beigelegt werden solle.

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist - bis auf einen geringfügigen Teilbetrag von 43,00 DM - begründet.

Wie sich aus dem Klageantrag und der Klagebegründung ergibt, greift die Klägerin die Gebührenbescheide nur teilweise an, nämlich bezüglich der Auslagen (= Fahrtkostenpauschale = 172,60 DM) und bezüglich der Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, insoweit allerdings nur, soweit die Gebührensätze der Gebührensatzungen die EG-Pauschalabgabensätze von 4,5 ECU/ausgewachsenes Rind, von 2,5 ECU/Jungrind und von 1,3 ECU/Schwein jeweils zuzüglich 0,725 ECU/Tonne Verwaltungskostenpauschale übersteigen. Unter Zugrundelegung der in der Protokollerklärung des Agrarrates vom 24. Januar 1989 (Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989) angegebenen Durchschnittsgewichte von 295 kg für ausgewachsene Rinder, von 123 kg für Jungrinder und von 82 kg für Schweine ergibt dies für ausgewachsene Rinder einen Verwaltungskostenzuschlag von 0,213875 ECU/Tier, für Jungrinder von 0,089175 ECU/Tier und für Schweine von 0,05945 ECU/Tier. Unter Anwendung des nach Art. 9 der Entscheidung 88/408/EWG in der Fassung der Änderungsentscheidung vom 14. Juni 1993 (93/386/EWG) und vom 21. September 1993 (93/513/EWG) zugrundezulegenden amtlichen Umrechnungskurses für den 1. September 1992 (1 ECU = 2,02635 DM, siehe Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 226 S. 1) ergibt dies einen von der Klägerin nicht angefochtenen Gebührensatz pro ausgewachsenem Rind von 9,55 DM (= (4,5 ECU + 0,213875 ECU) * 2,02635), pro Jungrind von 5,25 DM (= (2,5 ECU + 0,089175 ECU) * 2,02635) und pro Schwein von 2,75 DM ((1,3 ECU + 0,05945 ECU) * 2,02635). Die Differenz zu den in den Gebührensatzungen 1991 und 1993 festgelegten Gebühren greift der Kläger an, also für März 1993: bei ausgewachsenen Rindern: 20,30 DM - 9,55 DM = 10,75 DM, bei Schweinen: 11,60 DM - 2,75 DM = 8,85 DM; für April bis Juli 1993: bei ausgewachsenen Rindern: 25,50 DM - 9,55 DM = 15,95 DM, bei Schweinen: 14,60 DM - 2,75 DM = 11,85 DM.

Eine Festlegung hinsichtlich der Gebührendifferenz bei Jungrindern ist nicht erforderlich, weil die Klage wegen Unbestimmtheit unzulässig ist, soweit die Klägerin eine Herabsetzung der Gebühren für Jungrinder begehrt. Die Klägerin hat trotz Aufforderung nicht dargelegt, wie sich die zehn Jungrinder, die sich unter den abgerechneten insgesamt 42 Rindern befinden sollen, auf die einzelnen Zeiträume (März 1993 einerseits, April bis Juli 1993 andererseits) und innerhalb der Zeiträume auf die konkreten Gebührenbescheide verteilen. Da somit nach den Angaben der Klägerin nicht feststellbar ist, welcher (welche) Bescheid(e) in welcher Höhe gekürzt werden soll(en), ist die Klage bezüglich der Jungrinder unzulässig. Betragsmäßig läßt sich das wie folgt beziffern: von der Klägerin anerkannter Gebührensatz für ausgewachsene Rinder = 9,55 DM abzüglich von der Klägerin anerkannter Gebührensatz für Jungrinder = 5,25 DM * 10 = insgesamt 43,00 DM.

Das Klagebegehren ist dahin auszulegen, daß die Klägerin hilfsweise, nämlich soweit der verminderte Satz für Jungrinder nicht in Betracht kommt, für diese zehn Tiere eine Abrechnung nach dem geltend gemachten Satz für ausgewachsene Rinder (also 9,55 DM) begehrt, so daß sich ihr Minderungsbegehren bei ausgewachsenen Rindern auf 42 Tiere (darunter 12 im März), bei Schweinen auf 373 Tiere (davon 93 im März) bezieht. Bezüglich dieses Minderungsbegehrens (12 * 10,75 DM + 30 * 15,95 DM + 93 * 8,85 DM + 280 * 11,85 DM = 4.748,55 DM) und bezüglich der festgesetzten Fahrtkostenpauschale (= 172,60 DM) hat die Klage Erfolg.

Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Die seitens des Beklagten zugrundegelegten Gebührensatzungen 1991 und 1993 sind bezüglich der dort in § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen bei Rindern (einschließlich Kälbern) festgesetzten Gebührensätze von 20,30 DM bzw. 25,50 DM jedenfalls insoweit unwirksam, als diese Gebührensätze den Pauschalsatz nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG in Höhe von 4,50 ECU * 2,02635 = 9,12 DM übersteigen, bei Schweinen (einschließlich Ferkeln), soweit die in § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 Gebührensatzungen festgesetzten Gebührensätze von 11,60 DM bzw. 14,60 DM den EG- Pauschalsatz von 1,3 ECU * 2,02635 = 2,63 DM übersteigen.

Bezüglich einer Gebührenbemessung abweichend von den Pauschalsätzen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG fehlt es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung.

Zwar sieht § 1 Fleischbeschaukostengesetz vor, daß die Kreise, die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden durch Satzung die Erhebung von Gebühren regeln, soweit ihnen als Ordnungsbehörden durch die Fleischbeschauzuständigkeits- Verordnung (FlZV-NW) Aufgaben übertragen sind. Diese ursprünglich zulässige landesrechtliche Regelung zur Erhebung von Fleischbeschau - (Fleischuntersuchungs-)Gebühren seitens der Kommunen und Kreise und zur Regelung der Gebührenerhebung eigenverantwortlich durch Satzung,

vgl. hierzu Urteil des Senats vom 30. November 1989 - 9 A 2109/87 -, NWVBl. 1990, 307; dort auch zur Qualität dieser Gebühr als Verwaltungsgebühr und zur Anwendung der Gebührenvorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW,

ist jedoch jedenfalls mit Wirkung ab 1. Januar 1991 durch die bundesrechtliche Regelung des § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz (FlHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649, teilweise - jedenfalls in bezug auf die eigenverantwortliche Gebührenbemessung seitens der kommunalen Körperschaften - unwirksam geworden. Dies ergibt sich aus folgendem:

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72 Abs. 1 GG in der bis 14. November 1994 geltenden Fassung).

Zum Zeitpunkt des Erlasses des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 hatte der Bund bezüglich einer Gebührenregelung auf diesem Gebiet nur in bezug auf Gebühren für die Einfuhruntersuchungen Gebrauch gemacht,

vgl. § 23 des damals geltenden Fleischbeschaugesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. April 1968, BGBl. I S. 305,

so daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befugt war, die Gebührenerhebung für die übrigen Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene - wie im Fleischbeschaukostengesetz geschehen - zu regeln und die Kommunen zur eigenverantwortlichen Gebührenregelung durch Satzung zu ermächtigen.

Mit Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, hat der Bundesgesetzgeber - die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG in der Fassung bis 14. November 1994 (Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit) lagen vor - von der ihm zustehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, Kostenvorschriften nicht nur für Amtshandlungen bei der Untersuchung des in die Bundesrepublik Deutschland (Zollgebiet) eingehenden Fleisches, sondern für alle Amtshandlungen nach dem jetzt in Fleischhygienegesetz umbenannten Gesetz und den zur Durchführung des Gesetzes erlassenen Vorschriften zu erlassen, insbesondere also auch für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schlachtungen im Inland.

Vgl. § 23 Fleischbeschaugesetz in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 = § 24 FlHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987 - BGBl. I S. 649.

Die Ausübung der Bundeskompetenz bewirkt nicht nur eine Kompetenzsperre für den Landesgesetzgeber, neues Landesrecht zu erlassen, soweit die bundesrechtliche Regelung reicht, sondern führt auch dazu, daß früheres Landesrecht, soweit es mit dem späteren Bundesgesetz unvereinbar ist, außer Kraft gesetzt wird. Früheres Landesrecht bleibt nur insoweit gültig, als die nunmehr erlassenen bundesrechtlichen Vorschriften eine ausfüllbare Lücke lassen.

Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 72 GG Rn. 5; von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 3. Aufl. 1996, Art. 72 GG Rn. 10; Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1989, Art. 72 GG Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 27. September 1992 - 8 C 9.91 -, KStZ 1993, 74.

Das Außerkrafttreten von früherem, mit späterem Bundesrecht unvereinbarem Landesrecht kann jedes Gericht feststellen, das Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich hierauf nicht.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1959 - 1 BvL 13/58 -, BVerfGE 10, 124 (128); Beschluß vom 6. Dezember 1983 - 2 BvL 1/82 -, BVerfGE 65, 359 (373).

Die Gebührenregelung in § 24 FlHG in der Fassung von 1987 schränkt den bis dahin unbeschränkten Spielraum des Landesgesetzgebers zur Gebührenregelung in unterschiedlicher Weise ein. Während es nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG dem Landesgesetzgeber überlassen bleibt, die kostenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen, wobei nach § 24 Abs. 1 FlHG eine Pflicht zur Gebührenerhebung und Gebührenregelung durch Landesrecht besteht, ist die den Ländern ebenfalls eingeräumte Kompetenz zur Gebührenbemessung an bestimmte Maßgaben gebunden. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG sind die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl EG Nr. L 32 S. 14) zu bemessen.

Daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Überlassung der Kompetenzausübung für den Landesgesetzgeber mit Einschränkungen oder einzuhaltenden Vorgaben versehen kann, ist allgemein anerkannt.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1973 - 2 BvL 43,44/71 -, BVerfGE 35,65/73; BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, Agrarrecht 1997, 227; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art. 72 GG Rn. 12, 13; von Münch-Kunig, a.a.O., Art. 72 GG Rn. 13, 14, 15.

Die Einschränkung bezieht sich hier auf die Beachtung einer bestimmten Richtlinie der Europäischen Gemeinschaften, der Richtlinie 85/73/EWG. Hinsichtlich einer solchen Bezugnahme ist gleichfalls anerkannt, daß der Gesetzgeber befugt ist, auf fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen, namentlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Gemeinschaften.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. Oktober 1970 - 2 BvR 618/68 -, BVerfGE 29, 198 (210) sowie Beschluß vom 1. März 1978 - 1 BvR 786, 793/70, 168/71 und 95/73 -, BVerfGE 47, 285 (311); BVerwG, Urteil vom 29. August 1996, a.a.O.

Der relevante Gesamtregelungsinhalt der Norm ergibt sich in solchen Fällen aus dem Zusammenwirken beider Normen. Soll nach der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen Fassung gelten, handelt es sich um eine „dynamische" Verweisung. Soll hingegen der bei Erlaß der Verweisungsnorm oder zu einem früheren Zeitpunkt geltende Normtext, auf den verwiesen ist, maßgebend sein, liegt eine „statische" Verweisung vor. Beide Verweisungsarten sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht grundsätzlich möglich.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982 - 2 BvL 13/79 -, BVerfGE 60, 135 (155).

Wenn dem Wortlaut der Verweisungsnorm nicht zu entnehmen ist, welcher Art die in ihr enthaltene Verweisung ist, muß diese Frage durch Gesetzesauslegung beantwortet werden. Besondere Bedeutung kommt in solchen Fällen dem Sinnzusammenhang zu, in den die gesetzliche Vorschrift eingebettet ist. Der Blick ist auch auf die Entstehungsgeschichte und die Regelungsziele der Norm im Umfeld der Verweisungsnorm zu richten.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März 1982, a.a.O.

Danach enthält § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG (in der Fassung von 1987) eine „dynamische" Verweisung.

Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, ob die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer damaligen Ursprungsfassung oder in ihrer jeweiligen Fassung für die Gebührenbemessung verbindlich sein soll. Der Bundesgesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die amtliche Überschrift der Richtlinie zu zitieren und in Klammern die Fundstelle für die Veröffentlichung der Richtlinie im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften anzuführen. Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG in der Fassung von 1987 läßt eine Ausdeutung sowohl als statische als auch als dynamische Verweisung zu.

Die Auslegung ergibt, daß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG eine dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung enthält.

Anderer Ansicht: Thüringer OVG, Beschluß vom 30. Juli 1997 - 2 EO 196/96 -, Leitsatz veröffentlicht in DVBl. 1998, 153; Bay. VGH in seinem Vorlagebeschluß an den EuGH vom 20. Oktober 1997, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 387, S. 11, Rechtssache C - 374/97.

Die Änderung der Gebührenregelung des damals noch geltenden § 23 Fleischbeschaugesetzes vom 28. September 1981, BGBl. I S. 1045, durch das Gesetz zur Änderung des Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, war im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. April 1985 (BT-Drucks. 10/3279) noch nicht enthalten, sondern ist erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratung eingeführt worden (s. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit vom 3. Dezember 1985 (BT-Drucks. 10/4410)), und zwar als neu gefaßter § 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG in der Fassung 1987). Sie diente - wie der Einzelbegründung zu § 23 Fleischbeschaugesetz zu entnehmen ist (BT-Drucks. 10/4410, S. 15) - der Umsetzung der (neuen) Richtlinie des Rates für die Regelung der Kosten für amtliche Untersuchungen bei Fleisch und Geflügelfleisch (gemeint war die Richtlinie 85/73/EWG), die nach Auffassung des Bundestagsausschusses bis zum 1. Januar 1986 in deutsches Recht zu übernehmen war. Die parlamentarischen Gremien wollten damit der Regelung in Art. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.V.m. Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag nachkommen, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie spätestens am 1. Januar 1986 nachzukommen.

Die Richtlinie 85/73/EWG war zum damaligen Zeitpunkt lediglich eine Blankett-Vorschrift. Sie sah zwar in Art. 1 vor, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß ab 1. Januar 1986 für die in Abs. 1 1. und 2. Gedankenstrich angeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen Gebühren erhoben werden, um die Kosten dieser Untersuchungen und Kontrollen zu decken und daß jede direkte und indirekte Erstattung der Gebühren untersagt wird. Die konkrete Festlegung der jeweiligen pauschalen Höhe der Gebühren sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Richtlinie und ihrer Ausnahmen waren jedoch einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit zu treffenden Entscheidung vorbehalten (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 85/73/EWG). Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG sah vor, daß die Richtlinie aufgrund der gewonnenen Erfahrungen gegebenenfalls zu ändern sei. Angesichts dieses Blankett-Charakters der Richtlinie 85/73/EWG zum damaligen Zeitpunkt hätte es ausgereicht, wenn der Gesetzgeber - wie in § 23 Abs. 1 Fleischbeschaugesetz = § 24 FlHG geschehen - die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen festgelegt und in Absatz 2 bestimmt hätte, daß die nähere Ausgestaltung durch Landesrecht erfolgt. Der Gesetzgeber ist jedoch darüber hinausgegangen und hat den Ländern bezüglich der Gebührenbemessung vorgeschrieben, daß die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG zu bemessen seien. Diese ausdrückliche Bindung der Länder bezüglich der Gebührenbemessung an die Richtlinie 85/73/EWG wäre überflüssig und inhaltsleer, wenn sie sich ausschließlich auf die von den Organen der Europäischen Gemeinschaften selbst noch nicht umgesetzte Richtlinie 85/73/EWG in der (damals vorliegenden) Ursprungsfassung als Blankett-Vorschrift bezogen hätte. Sie machte dagegen Sinn, wenn sie auch die künftige und demnächst zu erwartende Ausgestaltung der Richtlinie durch Ratsentscheidung nach Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG und durch Änderungsrichtlinien nach Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG einbezog, d. h. als dynamische Verweisung zu verstehen ist.

Für diese Auslegung der Norm spricht insbesondere der Umstand, daß der Bundesgesetzgeber die Ausgestaltung der Gebührenregelung dem Landesrecht vorbehalten hat. Bei einer statischen Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in der damaligen Fassung wäre der Bundesgesetzgeber bei jeder künftigen Änderung der Richtlinie 85/73/EWG verpflichtet gewesen, im Hinblick auf die Anpassungsverpflichtung nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag seinerseits das Fleischhygienegesetz zu ändern und jeweils neu zu bestimmen, daß die Länder nunmehr auch die neue Änderungsrichtlinie zur Richtlinie 85/73/EWG zu beachten haben. Da dem Bundesgesetzgeber bei Erlaß des Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 nicht unbekannt sein konnte, daß EG-Richtlinien in diesem Bereich häufig geändert und angepaßt werden, daß nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ein ständiger Anpassungszwang für die Mitgliedstaaten besteht, ihre innerstaatliche Rechtsordnung den Zielen der jeweiligen Änderung einer Richtlinie anzupassen, wäre eine statische Verweisung - selbst wenn es sich bei der Richtlinie 85/73/EWG nicht um eine Blankett-Vorschrift, sondern um eine konkrete Regelungen enthaltende EG-Vorschrift gehandelt hätte - höchst unpraktisch gewesen.

Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis durch das spätere Verhalten des Bundesgesetzgebers. Zur Begründung der durch das Gesetz zur Änderung veterinärrechtlicher, lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, mit Wirkung ab 1. Januar 1993 in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG vor den Worten „zu bemessen" eingefügten Worte „und der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft" ist in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 31. August 1992 (BT-Drucks. 12/3201, S. 36) ausgeführt, die Ergänzung diene der Klarstellung, daß die Gebührenbemessung auch aufgrund von Durchführungsbestimmungen nach der Grundrichtlinie 85/73/EWG erfolge. Die Grundrichtlinie 85/73/EWG als Blankett-Vorschrift war zum damaligen Zeitpunkt (1992) nicht nur gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 durch die Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 24) ausgefüllt, sondern durch eine Änderungsrichtlinie des Rates vom 15. Juni 1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der Richtlinie 85/73/EWG/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu erhebenden Gebühren (88/409/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 28) ergänzt worden. Bei angenommener statischer Verweisung auf die Grundrichtlinie 85/73/EWG hätte der Gesetzgeber spätestens jetzt Veranlassung gehabt, den Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG dahin umzuformulieren, daß die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung bei der Gebührenbemessung zu beachten sei.

Vgl. zur Änderung des Wortlauts des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992 als Klarstellung: BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, a.a.O.

Die Auslegung der „Maßgabe" in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG als dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer jeweiligen Fassung bedeutet, daß die den Ländern durch § 24 Abs. 2 FlHG eingeräumte Befugnis, durch Landesrecht die Gebührenerhebung im einzelnen zu regeln, bezüglich des Bereichs der Gebührenbemessung durch die strikte bundesrechtliche Verpflichtung eingeengt war, den jeweiligen Inhalt der Richtlinie 85/73/EWG zu beachten. Damit war die Verpflichtung des Bundes aus Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag, gemäß Art. 11 der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) und gemäß Art. 6 der Richtlinie des Rates vom 15. Juni 1988 (88/409/EWG) die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG bis zum 31. Dezember 1990 umzusetzen, für den hier interessierenden Bereich der Gebührenbemessung qua Bundesrecht auf die Länder übertragen. Einer solchen Übertragung der Umsetzungsbefugnis auf innerstaatlicher Ebene steht EG-Recht nicht entgegen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsakte ermöglicht.

Vgl. EuGH , Urteil vom 10. November 1992 - Rs C 156/91 -, NJW 1993, 315 zur Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG.

Die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Entscheidung 88/408/EWG und der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG schreibt den Mitgliedstaaten vor, daß für die in Art. 1 Richtlinie 85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und Art. 4 der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG umschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen die in Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 (Gebührenanteil bei Zerlegung von Fleisch) der Entscheidung 88/408/EWG festgelegten durchschnittlichen Pauschalbeträge zu erheben sind. Zwar sieht Art. 2 Abs. 2 Satz 1 der Entscheidung 88/408/EWG vor, daß die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der in Abs. 1 festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben können. Sie haben dabei gemäß Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den im Anhang genannten Grundsätzen auszugehen. Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte Abweichungsbefugnis,

vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -,

ist durch Bundesrecht, nämlich § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987, den Ländern übertragen worden. Diese hatten demgemäß durch Landesrecht zu bestimmen, ob sie von dieser Abweichungsbefugnis Gebrauch machen wollten oder die Abweichungsbefugnis ihrerseits auf andere Körperschaften übertragen wollten.

Von dieser Abweichungsbefugnis hat das Land Nordrhein- Westfalen bisher keinen Gebrauch gemacht. Es hat weder eine Entscheidung dahin getroffen, daß für den Bereich Nordrhein- Westfalen von den Pauschalsätzen abgewichen werden soll (mit ggf. anschließender Ermächtigung der kommunalen Körperschaften, die Einzelheiten durch Satzung zu regeln), noch eine Entscheidung dahin, daß die dem Land zustehende Abweichungsbefugnis als solche den kommunalen Körperschaften übertragen wird. Die vor Inkrafttreten (18. April 1986) des § 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG) getroffene Entscheidung des Landesgesetzgebers in Gestalt des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 26. Juni 1984, den kommunalen Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung eigenverantwortlich - inhaltlich lediglich gebunden durch die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW - die Erhebung von Fleischbeschaukosten zu regeln, ist keine Entscheidung nach § 24 FlHG. Die Ausübung einer dem Land durch Bundesgesetz eingeräumten Befugnis (hier: § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG), unter bestimmten Voraussetzungen von den zwingenden Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG abweichen zu dürfen, setzt zwingend voraus, daß das Land eine entsprechende Ermessensentscheidung nach Einräumung dieser Befugnis trifft.

§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG enthält eine zwingende bundesrechtliche Regelung, in welcher Weise die Länder die Gebührenbemessung zu regeln haben, nämlich unter Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen Fassung. Er läßt keinen Raum für abweichende landesrechtliche Regelungen. Soweit das Fleischbeschaukostengesetz von dieser Regelung abweicht, nämlich den kommunalen Körperschaften die Regelung der Gebühren durch Satzung in Eigenverantwortung - ohne Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG - überläßt, ist das Fleischbeschaukostengesetz wegen Verletzung von Bundesrecht unwirksam geworden.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -.

Die Unwirksamkeit ist allerdings in zweierlei Hinsicht einzugrenzen. Sie bezieht sich nur auf den Regelungsbereich der Richtlinie 85/73/EWG, d.h. auf die dort umschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen. Innerhalb dieses Bereichs erstreckt sich die Unwirksamkeit des Fleischbeschaukostengesetzes wegen Verstoßes gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG wiederum nur auf einen Teil dieser Regelung. Soweit das Fleischhygienegesetz in seinem § 24 keine abschließende Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG trifft, nämlich in bezug auf die Frage, welche Stelle innerhalb der Landesverwaltung das Verfahren der Gebührenerhebung regeln soll, wer die kostenpflichtigen Tatbestände festlegen soll und wer diesen Gebührentatbeständen in Übereinstimmung mit zwingenden bundesrechtlichen Gebührenpauschalen (hier: die Gebührenpauschalen der Richtlinie 85/73/EWG) Gebührensätze zuordnen soll, blieb die landesrechtliche Kompetenz zur Rechtsetzung unberührt. Dies bedeutet, daß Landesrecht, das sich in diesem Rahmen hält, durch das neue Bundesrecht nicht verdrängt wird und weiter Gültigkeit besitzt. Eine landesrechtliche Regelung, die sich darauf beschränkt hätte, den kommunalen Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung das Verfahren der Gebührenerhebung zu regeln, die Gebührentatbestände für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zu bestimmen und den jeweiligen Gebührensatz entsprechend zwingenden gesetzlichen Vorgaben festzulegen, würde also Gültigkeit behalten. Da sich das nordrhein-westfälische Fleischbeschaukostengesetz gedanklich und inhaltlich auf eine solche zulässige Kernaussage reduzieren läßt, ohne daß die Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung darunter leidet, ist das nordrhein-westfälische Fleischbeschaukostengesetz im Wege verfassungskonformer Auslegung dahin zu reduzieren, daß es mit diesem eingeschränkten, sich unmittelbar aus § 24 FlHG ableitbaren Inhalt weiter Bestand hat und nur die überschießende Regelung unwirksam geworden ist (Teilunwirksamkeit).

Eine landesrechtliche Regelung mit diesem Inhalt zur Regelung der im Gesetz festgelegten Umstände der Gebührenerhebung durch Satzung ist inhaltlich hinreichend bestimmt. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist nämlich geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die Gemeinden nicht anwendbar sind, daß deshalb bei der Ermächtigung zum Erlaß gemeindlicher Satzungen eine Bestimmtheit der Ermächtigung nur insoweit zu fordern ist, als sich aus der Ermächtigung zweifelsfrei entnehmen lassen muß, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf. Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1989 - 8 B 159.88 -, Buchholz 401.68 Nr. 24; BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33, 125 (157 ff.); Beschluß vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ 1998, 327 (329).

Mangels Existenz einer landesrechtlichen Ermächtigung, abweichend von den Pauschalsätzen der Entscheidung 88/408/EWG durch Satzung die Höhe der Gebühren festzulegen, sind die Gebührensätze in § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 und 1.2 Gebührensatzungen 1991 und 1993 unwirksam, soweit sie höhere Gebühren als die EG-Pauschalgebühren nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festsetzen.

Die Erhebung von Fahrtkostenpauschalen nach § 12 Gebührensatzung 1991 und 1993 jeweils neben den Gebühren nach - wie hier - § 2 Abs. 1 Nr. 1.1 und 1.2 Gebührensatzungen 1991 und 1993 verstößt gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987. Danach sind die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG zu bemessen. Wie oben ausgeführt, hat der Gesetzgeber durch die Bezugnahme auf die Richtlinie 85/73/EWG auch die Beachtung der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaften vorgeschrieben. Zu diesen kraft Bundesrecht zu beachtenden Vorschriften gehört damit auch die Entscheidung 88/408/EWG und damit namentlich deren Art. 5 Abs. 1. Danach tritt der Betrag nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch gemäß Art. 1 und die Ausstellung der Bescheinigung erhoben wird.

Da die Pauschalsätze nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG sowohl die Sach- als auch die Personalkosten erfassen und - wie sich aus Anhang 2 (Aufschläge) Spiegelstrich 4 ergibt - eventuelle Mehraufwendungen durch besondere Wegezeiten nur in Form eines Aufschlags auf die Pauschalsätze nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG in Ansatz gebracht werden können, soweit die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG vorliegen, ist es dem Beklagten verwehrt, diesbezüglich gesonderte Auslagen zu erheben. Wie bereits ausgeführt, steht dem Beklagten gegenwärtig nicht die Kompetenz zu, von der Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG Gebrauch zu machen.

Nach alledem waren der Klage und der Berufung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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