Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 15 A 565/95

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1992 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer des mit einer Werkhalle bebauten, nicht überplanten Grundstücks Gemarkung A Flur 6 Flurstück 597 mit der postalischen Anschrift B Weg 8, in dem seit dem 27. März 1984 ein betriebsfertiger Mischwasserkanal verlegt ist.

Mit Bescheid vom 4. Mai 1992 zog der Beklagte den Kläger zu einem Kanalanschlußbeitrag über 12.507,12 DM für das Flurstück heran. Dem Widerspruch gab der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 17. September 1992 insoweit statt, als ein Betrag von mehr als 6.916,37 DM festgesetzt wurde. Im übrigen wies er den Widerspruch zurück.

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben, mit der er vorgetragen hat: Der Kanalanschluß sei bereits im Jahre 1979 erfolgt, so daß inzwischen Verjährung eingetreten sei.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1992 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen: Eine Anschlußmöglichkeit habe zwar seit dem 27. März 1984 bestanden. Daher habe grundsätzlich zu diesem Zeitpunkt die Beitragspflicht entstehen können. Eine Heranziehung sei jedoch nicht möglich gewesen, da nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 4. Mai 1987 die Kanalanschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 unwirksam gewesen sei. Erst durch eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Mai 1992, nach der es auf Mängel der Kalkulation nicht ankomme, wenn der Beitragssatz nicht überhöht sei, sei dieses Hindernis für die Heranziehung weggefallen. Die Festsetzungsfrist sei daher erst sechs Monate nach dem Wegfall dieses Hindernisses gemäß § 171 Abs. 1 AO abgelaufen, so daß die Heranziehung durch Bescheid vom 4. Mai 1992 rechtzeitig gewesen sei.

Gegen das klageabweisende Urteil hat der Kläger rechtzeitig Berufung eingelegt, mit der er vorträgt: Der Anschluß sei bereits 1975 an den Kanal in der C straße erfolgt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß die Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 die erste gültige Beitragssatzung sei, sei unzutreffend. Bislang habe es noch keine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts gegeben, daß alle Satzungen vor 1980 nichtig gewesen seien. Jedenfalls sei die Anschlußbeitragssatzung von 1980 in der Fassung der Nachtragssatzung von 1983 wirksam, wie das Oberverwaltungsgericht bereits entschieden habe, da es auf das Ergebnis des festgesetzten Beitragssatzes, nicht auf die Kalkulation ankomme. Im übrigen müsse, wenn die Maßstäbe des Verwaltungsgerichts richtig seien, auch die Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 als nichtig angesehen werden, da das Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Sollte es sich nämlich dabei um die erste wirksame Beitragssatzung handeln, würden die noch nachzuerhebenden Beiträge den beitragsfähigen Aufwand erheblich übersteigen. Die Anschlußbeitragssatzung von 1987 sei schon deshalb nicht maßgebend, weil sie die Anschlußmöglichkeit 1984 von ihrem Wirkungsbereich her nicht erfasse. Darüber hinaus sei sie nichtig, da sie Alt- und Neuanschlußfälle entgegen Art. 3 GG gleichbehandele.

Der Kläger beantragt,

unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und weist insbesondere darauf hin, daß die Beitragspflicht erst mit Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung am 1. Januar 1988 habe entstehen können. Außerdem sei für die noch offenstehenden Altfälle ein gesonderter Beitragssatz errechnet worden, so daß eine Aufwandsüberdeckung ausgeschlossen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Sie ist zulässig und begründet.

Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. September 1992 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen der für die Beitragserhebung allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 8 KAG NRW liegen nicht vor.

I. Unter der Voraussetzung, daß die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 (ABS), die am 6. Januar 1980 in Kraft treten sollte (§ 14 Satz 1 der Satzung vom 2. Januar 1980 und Bekanntmachung am 5. Januar 1980; Art. II der ersten Nachtragssatzung), gültig war, war die sachliche Beitragspflicht für das klägerische Grundstück im Mai 1992, als der angefochtene Bescheid dem Kläger bekanntgegeben wurde, bereits durch Festsetzungsverjährung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 47 AO erloschen. Denn die vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beginnt nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Beitragspflicht entstanden ist. Die sachliche Beitragspflicht für das klägerische Grundstück ist jedenfalls bereits am 27. März 1984 entstanden.

Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW für leitungsgebundene Einrichtungen oder Anlagen, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen. Hier konnte das Grundstück am 27. März 1984 an den Kanal im B Weg angeschlossen werden. § 9 Abs. 1 ABS sah für einen solchen Fall das Entstehen der Beitragspflicht vor.

II. Sollte die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 unwirksam sein, ist der Beitragsbescheid rechtswidrig, weil eine Beitragspflicht bis heute nicht entstanden ist und auch nicht mehr entstehen kann. Hat eine Gemeinde eine Anschlußbeitragssatzung in der Absicht erlassen, hierdurch die sachliche Beitragspflicht für diejenigen Grundstücke entstehen zu lassen, für die eine Anschlußmöglichkeit in dem Zeitpunkt bestand, in dem die Gemeinde die Satzung in Kraft setzen wollte, so kann, wenn die Satzung unwirksam war und die Gemeinde später eine neue, wirksame Satzung erläßt, die Beitragspflicht für diese Grundstücke nur rückwirkend im Zeitpunkt des Inkraftsetzens der ersten Satzung entstehen. Entsteht die Anschlußmöglichkeit nach diesem Zeitpunkt, kann die Beitragspflicht nur mit der Anschlußmöglichkeit entstehen. Das ergibt sich aus dem aus der Entstehungsgeschichte ableitbaren Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in dem diese Vorschrift steht. Diese Auslegung ist auch mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar.

Der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW erschöpft sich darin, den Gemeinden eine ordnungsgemäße verwaltungstechnische Abwicklung der Vielzahl von Beitragsfällen zu ermöglichen, die mit dem Inkrafttreten des KAG NRW am 1. Januar 1970 entstanden wären.

Diese Regelung, die im Entwurf der Landesregierung für das Kommunalabgabengesetz noch nicht vorgesehen war,

vgl. LT-Drs. 6/810, S. 9,

wurde durch den Kommunalpolitischen Ausschuß eingeführt,

vgl. LT-Drs. 6/1493, S. 13,

und muß als Übergangsvorschrift vor dem Hintergrund verstanden werden, daß mit dem Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes auf einen Schlag für eine Vielzahl unbebauter Baugrundstücke, die einer Anschlußgebührenpflicht nach preußischem Recht mangels tatsächlichen Anschlusses bislang nicht unterlagen, wegen der nach dem Kommunalabgabengesetz nunmehr schon ausreichenden Möglichkeit des Anschlusses an die Kanalisation die Beitragspflicht entstanden wäre.

Vgl. Driehaus/Dietzel, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1999), § 8 Rn. 568; Bauernfeind/Zimmermann, KAG NRW, § 8 Rn. 62.

Deshalb sollten die Gemeinden im Rahmen einer Übergangsregelung in Ergänzung des abgabenrechtlichen Grundsatzes, daß eine Abgabenpflicht entsteht, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 38 AO), ermächtigt werden, durch Verschieben des Zeitpunkts der Entstehung der Beitragspflicht Zeit zu gewinnen, um den gleichzeitigen Anfall vieler Beitragsverfahren verwaltungsmäßig ordnungsgemäß abzuwickeln.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April 1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (43 f.).

Dazu gab der Gesetzgeber den Gemeinden zwei Möglichkeiten an die Hand: Zum einen sollte eine Gemeinde durch die Bestimmung des Zeitpunkts des Inkrafttretens einer Beitragssatzung entscheiden können, ab wann die Beitragspflicht entstehen sollte. Zum anderen sollte sie, selbst wenn sie eine Beitragssatzung in Kraft gesetzt hatte, durch besondere Satzungsbestimmung einen noch späteren Zeitpunkt des Entstehens festlegen können. Hat die Gemeinde auf diesem Weg einmal ihren Willen betätigt, die Beitragspflichten zum Entstehen zu bringen, bedarf sie des Schutzes einer Übergangsregelung, die sie vor dem ungewollten gleichzeitigen Anfall einer großen Zahl von Beitragsfällen zu schützen beabsichtigt, nicht mehr.

Für die hier vertretene Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW spricht ferner der systematische Zusammenhang zu dem in Satz 1 geregelten Entstehen der Beitragspflicht im Ausbaubeitragsrecht. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW stellt eine eng auszulegende Sondervorschrift gegenüber Satz 1 insofern dar, als jene die gesetzliche Ermächtigung an die Gemeinde enthält, die Entstehung der Beitragspflicht auf einen späteren Zeitpunkt als denjenigen des Abschlusses der beitragsrelevanten Maßnahme zu verschieben.

OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975 - II A 231/74 -, OVGE 31, 147 (152); Urteil vom 22. August 1995 - 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62 (63).

Mit diesem Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW wird eine weitgehende Angleichung der Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht im Anschlußbeitragsrecht an diejenigen des Ausbaubeitragsrechts bewirkt, weil in beiden Fällen an die regelmäßig den wirtschaftlichen Vorteil bewirkende gemeindliche Handlung als Tatbestandsmerkmal angeknüpft wird (endgültige Herstellung oder Möglichkeit des Anschlusses), während als Ausnahme von diesem Grundsatz Satz 2 der Vorschrift für das Anschlußbeitragsrecht nur noch eine datumsmäßige Verschiebung des Entstehens der Beitragspflicht nach dem Willen der Gemeinde durch späteres Inkraftsetzen einer Beitragssatzung oder ausdrückliche Satzungsregelung erlaubt.

Ein solches Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW ist mit dem Wortlaut des Gesetzes ohne weiteres vereinbar. Unter dem Begriff des Inkrafttretens wird der zeitliche Beginn der Wirksamkeit eines Gesetzes verstanden.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19 und 20/75, 1 BvR 148/75, BVerfGE 42, 263 (283); Sachs/Lücke, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 82 Rdnr. 18; von Münch/Bryde, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 3. Aufl, Art. 82 Rdnr. 15.

Das ermöglicht einerseits ein materielles Verständnis, so daß das Merkmal erst erfüllt ist, wenn neben den Umständen, die in der Inkrafttretensregelung vorgesehen sind, auch die sonstigen Voraussetzungen für die Wirksamkeit einer Norm vorliegen, etwa die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Der Begriff kann andererseits auch verstanden werden als das Inkraftsetzen einer Norm, also als die tatbestandlichen Voraussetzungen, die nach der Inkrafttretensregelung erfüllt sein müssen, um die Rechtsfolge des zeitlichen Beginns der Wirksamkeit herbeizuführen. In dieser Richtung versteht § 93 Abs. 3 BVerfGG den Begriff des Inkrafttretens, der auch ein Inkrafttreten nichtiger Gesetze (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG) kennt.

Diese Auslegung ist aus teleologischen Gründen geboten. Dem Gesetzgeber kam es auf die Einräumung eines Bestimmungsrechts der Gemeinde für das Entstehen der Beitragspflicht an, und er hat als ein Merkmal der Ausübung dieses Bestimmungsrechts das - vom Willen der Gemeinde abhängige - Inkrafttreten einer Beitragssatzung gewählt. Dabei hat er sich am satzungsgeberischen Regelfall orientiert, daß das von der Gemeinde gewollte Wirksamwerden der Satzung auch rechtlich eintritt, und den Fall des Scheiterns nicht bedacht, obwohl in einer solchen Situation der bezweckte gesetzgeberische Schutz der Gemeinde vor ungewolltem Entstehen von Beitragspflichten nicht mehr nötig ist. Ein materielles Verständnis des Begriffs Inkrafttreten würde dem durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW zusätzlich zum Merkmal der Anschlußmöglichkeit hinzugefügten Erfordernis des Inkrafttretens einer Satzung eine nicht mehr bezweckte Weite der eng zu verstehenden Übergangsregelung beimessen.

Mit diesem Verständnis des Begriffs Inkrafttreten wird einer nichtigen Satzung keine Wirksamkeit in dem Sinn beigelegt, daß sie den Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist in Gang setzte. Die nichtige Beitragssatzung führt nicht zum Ingangsetzen der Festsetzungsverjährungsfrist, denn nur eine wirksame Beitragssatzung kann zur Entstehung der Beitragspflicht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW) und damit zum Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO) führen. Das Inkraftsetzen einer sich später als nichtig erweisenden Beitragssatzung, die die Beitragspflicht zum Entstehen hat bringen sollen, führt allein dazu, daß die zur Entstehung notwendige wirksame Satzung gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in diesem Zeitpunkt - gegebenenfalls durch Rückwirkung - wirksam sein muß, wenn die beitragsrechtlich relevante Anschlußmöglichkeit schon vorher bestand, ansonsten im Zeitpunkt dieser Anschlußmöglichkeit. Auch wird durch die hier dargelegte Auslegung das Entstehen der Beitragspflicht nicht an zur Rechtsunsicherheit führende Umstände angeknüpft. Das Gegenteil ist der Fall: Wann die Gemeinde eine Satzung in Kraft setzen wollte, die die Beitragspflicht zum Entstehen bringen sollte, läßt sich einfach feststellen. Das bisherige Verständnis, das auf ein Wirksamwerden einer in jeder Hinsicht gültigen Satzung abstellte, führte zur Rechtsunsicherheit, weil die Frage der Wirksamkeit von Satzungen mit erheblichen Unsicherheiten belastet ist, wie gerade die unterschiedliche Bewertung der hier in Rede stehenden Beitragssatzung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigt.

Soweit § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts dahin verstanden worden ist, daß die Beitragspflicht erst mit dem Inkrafttreten der ersten gültigen Satzung entstand, also vorherige Beitragssatzungen, die an zur Unwirksamkeit führenden Mängeln litten, für die Frage des Zeitpunkts des Entstehens der Beitragspflicht unerheblich sein sollten,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April 1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (42); Urteil vom 31. Oktober 1984 - 2 A 1156/84 -, OVGE 37, 188 (192); Urteil vom 7. September 1993 - 2 A 169/91 -, StuGR 1994, 57 (60 f.); Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1009/92 -, S. 9 des amtlichen Umdrucks; Beschluß vom 27. November 1996 - 15 B 2222/96 -, S. 2 f. des amtlichen Umdrucks,

hält das Gericht an dieser Auslegung aus den vorstehend genannten Gründen nicht mehr fest.

Nach dem so gefundenen Auslegungsergebnis ist die Beitragspflicht noch nicht entstanden. Die Beitragssatzungsregelungen, die nach der Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 erlassen wurden, weisen nicht die erforderliche Rückwirkung auf den 27. März 1984 auf, um die Beitragspflicht zum Entstehen bringen zu können. Täten sie es im übrigen, würde sofort Verjährung eintreten.

Nicht zu prüfen ist schließlich, ob wegen des vom Kläger behaupteten Anschlusses an den Kanal in der C straße 1975 oder 1979 möglicherweise eine Beitragssatzung, die vor der vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 erlassen wurde, bereits nach dem Willen der Gemeinde eine Beitragspflicht hat zur Entstehung bringen sollen und möglicherweise zur Entstehung gebracht hat. In diesem Falle wäre - die Wirksamkeit einer solchen Satzung und das Vorhandensein eines die Beitragspflicht auslösenden Anschlusses unterstellt - Festsetzungsverjährung schon früher eingetreten, oder es müßte - bei Unwirksamkeit einer solchen Satzung - eine wirksame Beitragssatzung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des damaligen Inkraftsetzens oder - falls der behauptete, die Beitragspflicht auslösende Anschluß nach diesem Inkraftsetzen liegt - auf den Zeitpunkt dieses Anschlusses haben mit der Folge, daß bei Inkrafttreten einer solchen neuen rückwirkenden Satzung wiederum sofort Festsetzungsverjährung einträte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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