Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 16 A 4169/98

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten die Hauptsache hinsichtlich der Auflage im Erlaubnisbescheid des Beklagten für die Tageseinrichtung für Kinder G. straße vom 8. September 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 1. Februar 1995 übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 17. Juni 1998 ist in diesem Umfang unwirksam.

Die Berufung im übrigen wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine Reihe von Tageseinrichtungen für Kinder i.S.d. § 1 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK -, in denen auch sog. "große altersgemischte Gruppen" für Kinder im Alter von 3 bis 14 Jahren eingerichtet sind (§ 1 Nr. 3 Satz 3, § 4 GTK). Die Beteiligten streiten vorliegend darum, ob die jeweilige zweite Betreuungsperson einer solchen altersgemischen Gruppe eine sog. Fachkraft sein muss oder eine sog. Ergänzungskraft sein darf.

Im Land Nordrhein-Westfalen ist der Begriff der "Fachkraft" gesetzlich nicht definiert. Gemäß § 2 Abs. 1 der Vereinbarung über die Eignungsvoraussetzungen der in Tageseinrichtungen für Kinder tätigen Kräfte vom 17. Februar 1992 - Vereinbarung 1992 - (veröffentlicht als Anlage zu Betriebskostenverordnung - BKVO - vom 11. März 1994, GV.NRW, S. 144, 147) ist eine (sozialpädagogische) Fachkraft ein(e) Erzieher/in, Kindergärtner/in bzw. Sozialpädagoge/in; als Ergänzungskräfte können gemäß § 4 dieser Vereinbarung Kinderpflegerinnen eingesetzt werden oder andere Personen, die nach Qualifikation und Eignung in der Lage sind, den/die Gruppenleiter/in in der pädagogischen Arbeit zu unterstützen, ohne selbst sozialpädagogische Fachkraft zu sein.

Im Jahre 1994 erteilte der Beklagte für zunächst streitige neun Tageseinrichtungen für Kinder der Klägerin jeweils auf § 45 SGB VIII gestützte Erlaubnisse, die u.a. an die Voraussetzung gebunden wurden, dass hinsichtlich der personellen Besetzung für die großen altersgemischten Gruppen zwei Fachkräfte pro Gruppe erforderlich seien. In dem Begleitschreiben zur Erlaubnis hinsichtlich der Tageseinrichtung für Kinder T. heißt es dazu, dass in angemessener Zeit dafür Sorge zu tragen sei, dass in der altersgemischten Gruppe (3 bis 14 Jahren) im Hinblick auf die Erfüllung des § 4 GTK zwei Fachkräfte eingesetzt würden.

Der Beklagte stützt sich hinsichtlich der personellen Anforderungen auf die Vereinbarung 1992. Diese ist zwischen den sog. freien Trägern und dem Land Nordrhein-Westfalen in Ausführung von § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII und auf der Grundlage von § 21 Abs. 5 des Ersten Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (AG-KJHG) abgeschlossen worden. Die kommunalen Spitzenverbände haben diese Vereinbarung bislang nicht unterschrieben. In § 5 Abs. 3 Satz 2 der Vereinbarung 1992 heißt es, dass in einer altersgemischten Gruppe für Kinder von 3 bis 14 Jahren neben dem/der Gruppenleiter/in eine zweite sozialpädagogische Fachkraft beschäftigt werden solle. Gemäß § 8 Abs. 1 der Vereinbarung 1992 enthält diese Vereinbarung die Mindestanforderungen, die gemäß § 45 SGB VIII anzuwenden sind. Die Vereinbarung 1992 löste eine Vereinbarung aus 1964 in der Fassung vom 1. März 1974 ab, nach der die zweite Kraft in den damals eingerichteten Gruppen lediglich eine - in der dortigen Terminologie so bezeichnete - Hilfskraft zu sein brauchte.

Aus einer Belegungsliste der Klägerin aus Dezember 1994 ergibt sich, dass in der Tageseinrichtung T. seinerzeit tatsächlich als zweite Betreuungsperson eine Fachkraft (Erzieherin), in der Tageseinrichtung T. eine Ergänzungskraft (Kinderpflegerin) beschäftigt wurden.

Gegen die Erlaubnisse legte die Klägerin Widersprüche ein, soweit als zweite Betreuungsperson in den großen altersgemischten Gruppen eine Fachkraft erforderlich sein sollte. Zur Begründung führte sie aus, dass die Vereinbarung 1992 für sie nicht verbindlich sei, so dass nach der Vereinbarung 1974 neben einer Fachkraft nur eine Ergänzungskraft erforderlich sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1. Februar 1995 wies der Beklagte alle neun Rechtsbehelfe zurück und führte zur Begründung aus, dass gemäß § 5 Abs. 3 der Vereinbarung 1992, zu deren Anwendung als Mindestanforderung auf alle Träger nach § 11 GTK er gemäß § 8 der Vereinbarung 1992 gehalten sei, eine zweite Fachkraft beschäftigt werden solle. Eine Ausnahme komme nicht in Frage, da für eine atypische Situation vor dem Hintergrund der spezifischen Belegungssituation der jeweiligen Einrichtungen nichts ersichtlich sei. Die Notwendigkeit einer zweiten Fachkraft ergebe sich aus den hohen fachlichen Anforderungen, die eine Gruppe mit dieser breiten Altersspanne mit sich bringe. Durch Gewährung von Übergangszeiten sei im Rahmen des Möglichen bei bestehenden Einrichtungen Vertrauensschutz gewährt worden. Soweit nach den vorliegenden Unterlagen in einigen Einrichtungen bereits jetzt eine Fachkraft als zweite Betreuungsperson beschäftigt werde, fehle es am Rechtsschutzbedürfnis.

Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren zunächst für alle neun Tageseinrichtungen weiterverfolgt. Hinsichtlich sechs der Tageseinrichtungen hat sie die Klage in der mündlichen Verhandlung vom 17. Juni 1998 zurückgenommen.

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Vorverfahren geltend gemacht, nach der "alten Vereinbarung", die mangels Beitritts der kommunalen Spitzenverbände zu der Vereinbarung 1992 für sie nach wie vor Geltung beanspruche, seien in altersgemischten Gruppen für Kinder von 3 bis 14 Jahren nur eine Fachkraft und eine Ergänzungskraft erforderlich. Dies sei ausreichend, um im Sinne von § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII die Betreuung der Kinder und Jugendlichen zu sichern und ihr Wohl in der jeweiligen Einrichtung zu gewährleisten. Es lägen keine besonderen Gegebenheiten vor, die abweichend davon eine höhere Personalausstattung in den einzelnen Einrichtungen erfordern würden. Die in der neuen, von den Kommunen nicht mitgetragenen Personalvereinbarung vorgesehene erhöhte Personalausstattung sei überzogen, zur Gewährleistung der in § 45 Abs. 2 SGB VIII genannten Zielvorstellungen nicht erforderlich und im Hinblick auf die Finanzsituation der Kommunen nicht vertretbar. Es handele sich weder um absolut notwendige Mindestanforderungen noch rechtfertige sich die Anwendung der Vereinbarung 1992 ihr gegenüber aus Gleichbehandlungsgesichtspunkten. Letztlich sei auch nicht ersichtlich, dass eine verbindliche Weisung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales - MAGS - mittels § 8 der Vereinbarung 1992 den Kommunen gegenüber erfolgt sei.

Die Klägerin hat beantragt,

die Erlaubnisbescheide des Beklagten hinsichtlich der Tageseinrichtungen für Kinder a) T. vom 7. November 1994 b) G. straße vom 8. September 1994 c) T. vom 7. November 1994, soweit in ihnen jeweils für altersgemischte Gruppen der 3- bis 14- jährigen Kinder statt einer Ergänzungskraft eine zweite Fachkraft angeordnet worden ist, sowie im entsprechenden Umfang den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 1. Februar 1995 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage in dem noch anhängigen Umfang abzuweisen.

Zur Begründung hat er vorgetragen, dass zwei Fachkräfte den Vorgaben des § 45 Abs. 2 SGB VIII entsprächen, weil ansonsten die Betreuung der Kinder durch geeignete Kräfte nicht gesichert sei. Der Einsatz einer zweiten Fachkraft in der altersgemischten Gruppe ergebe sich aus den hohen fachlichen Anforderungen, die aufgrund der breiten Altersspanne der Gruppe und den damit verbundenen unterschiedlichen vielfältigen Entwicklungen an die Betreuung zu stellen seien. Die altersgemischten Gruppen erforderten eine Verbindung der unterschiedlichen Interessen, Bedürfnisse und Forderungen der Kinder. Voraussetzung zur diesbezüglichen Umsetzung sei fundiertes Fachwissen des dort tätigen Personals über psychologische, soziale und pädagogische Prozesse, die nur in der Fachausbildung vermittelt würden. Die unterschiedlichen Aktivitäten der Kinder innerhalb des Tagesablaufs erforderten sicheres pädagogisches Handeln der einzelnen Kraft und setzten voraus, dass i.S.d. § 4 GTK allen Kindern altersgemäße Anregungen geboten würden. Dabei habe sich die Arbeit in besonderer Weise an den altersgemäßen, emotionalen und sozialen Bedürfnissen der Kinder zu orientieren und solle die geistige Entwicklung der Kinder unterstützen. Besonderes Augenmerk sei den in dieser Gruppe vorhandenen Schulkindern zu widmen. Die Gruppe habe als Lebensraum des Kindes die Möglichkeit, in altersangemessener Weise sowohl die wachsende Selbstständigkeit zu stützen als auch die notwendige Orientierung und Bindung zu ermöglichen; auf die sozialen und emotionalen Bedürfnisse der Kinder sowie auf ihre Freizeitinteressen und Schulanforderungen müsse entsprechend reagiert werden können. Aus alledem würden die Anforderungen an das Gruppenpersonal deutlich; die geforderte fachliche Qualifikation für zwei Fachkräfte der Gruppe sei absolut notwendig und stelle die Mindestanforderung dar. Es handele sich nicht um eine willkürliche Festsetzung, sondern um das Ergebnis der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe in § 45 Abs. 2 SGB VIII.

Insoweit komme es auch nicht darauf an, ob die Kommunen die Vereinbarung 1992, die diesen Mindeststandard i.S.d. § 45 SGB VIII wiedergebe, unterschrieben hätten. Vielmehr gehe es hier um eine gleichmäßige und gesetzeskonforme Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe auf alle entsprechenden Einrichtungen unabhängig davon, ob sie sich in freier oder kommunaler Trägerschaft befänden. Zudem verstehe der Beklagte § 8 der Vereinbarung 1992 sehr wohl als Weisung des MAGS, in allen Fällen entsprechend zu verfahren; eine derartige ausdrückliche Weisung bestehe allerdings nicht.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.

Die mit Beschluss des Senates vom 27. November 1998 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung begründet die Klägerin wie folgt: Die inhaltliche Bestimmung des Begriffs "geeignete Kräfte" als materieller Maßstab für die streitgegenständlichen Auflagen werfe die Frage auf, welche Mindestanforderungen an die Eignung der zweiten Kraft in einer altersgemischten Gruppe zu stellen seien, um § 45 Abs. 2 SGB VIII gerecht zu werden. Diese Vorschrift verfolge die Intention, möglichen Gefahren für das Wohl der Kinder zu begegnen und ihre Sicherheit in der Einrichtung zu gewährleisten. Sie - die Klägerin - vertrete die Auffassung, dass dazu eine Personalausstattung für die hier in Rede stehenden großen altersgemischten Gruppen mit einer Fachkraft und einer Ergänzungskraft ausreichend sei. Dies stelle auch eine wesentlich geringere finanzielle Belastung dar als die mit der streitgegenständlichen Auflage geforderte Ausstattung mit jeweils zwei Fachkräften. Fälle von Gefährdungen des Kindeswohls in Gruppen, die mit nur einer Fachkraft und einer Ergänzungskraft ausgestattet seien, seien bislang nicht bekannt geworden. Vor diesem Hintergrund stelle sich die streitige Auflage als unverhältnismäßig dar. Dafür, dass das Wohl der Kinder in der Einrichtung nicht gewährleistet sei, wenn die Personalausstattung dem vorgeschriebenen Mindeststandard nicht entspreche, trage der Beklagte als Erlaubnisbehörde die materielle Beweislast. Dem genügten keine bloßen Vermutungen. Vielmehr treffe die Erlaubnisbehörde eine umfassende Prüfungspflicht unter Berücksichtigung insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, welcher Mindeststandard in der Personalausstattung zur Abwehr von Gefährdungen für das Kindeswohl unbedingt erforderlich sei und dabei die betroffenen öffentlichen Träger so gering wie möglich finanziell belaste. Dass die mit der streitgegenständlichen Auflage geforderte fachliche Qualifikation für zwei Kräfte pro Gruppe eine absolut notwendige Mindestanforderung darstelle, sei jedoch in diesem Sinne durch nichts belegt. Auch die Begründung des angefochtenen Urteils weise diese Notwendigkeit nicht nach, wenn dort der Beurteilung und Argumentation des Beklagten gefolgt werde, die Auflage sei systemimmanent verständlich, in sich logisch und nachvollziehbar und füge sich lückenlos in das Gesamtsystem der einzelnen Gruppen ein.

Nachdem die Auflage zur großen altersgemischen Gruppe im Erlaubnisbescheid vom 8. September 1994 betreffend die Tageseinrichtung G. straße durch Umwandlung in andere Gruppenformen gegenstandslos geworden ist und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin sinngemäß,

das angefochtene Urteil zu ändern und hinsichtlich der Erlaubnisbescheide des Beklagten betreffend die Tageseinrichtungen für Kinder T. und T. jeweils vom 7. November 1994 nach dem in erster Instanz gestellten Antrag zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt unter Hinweis auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu von den Beteiligten überreichten Verwaltungsvorgänge (4 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. In diesem Umfang wird das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts zur Klarstellung für unwirksam erklärt (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 ZPO).

Die Berufung im übrigen hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im noch streitigen Umfang zu Recht abgewiesen. Soweit die Erlaubnisse des Beklagten hinsichtlich der Tageseinrichtungen für Kinder T. und T. jeweils vom 7. November 1994 mit der Nebenbestimmung verbunden sind, jeweils für altersgemischte Gruppen der 3 bis 14-jährigen Kinder sei statt einer Ergänzungskraft eine zweite Fachkraft erforderlich, sind sie und dementsprechend der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 1. Februar 1995 rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei den streitigen Nebenbestimmungen um selbstständig anfechtbare Auflagen i.S.v. § 32 Abs. 2 Nr. 4 SGB X handelt.

Vgl. grundlegend VGH Baden- Württemberg, Urteil vom 24. März 1998 - 9 S 967/96 -, FEVS 49, 129 = NVwZ-RR 1999, 317 = VBlBW 1998, 383.

Anders als in dem durch Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 28. November 1994 - 7 S 122/94 - entschiedenen Fall sollten die Nebenbestimmungen keine unabtrennbare Bestandteile der Erlaubnisse darstellen, sondern waren den Umständen nach - namentlich im Hinblick auf die Notwendigkeit einer allmählichen Anpassung - als Regelungen mit eigenem rechtlichen Schicksal gewollt.

Das Verwaltungsgericht ist ferner richtigerweise davon ausgegangen, dass der tatsächliche Einsatz von Fachkräften als zweite Betreuungspersonen nicht zum Wegfall des Rechtsschutzinteresses führt. Bei den strittigen Auflagen handelt es sich um einrichtungsbezogene Dauerverwaltungsakte, bei denen es um die bleibende Sicherung für erforderlich gehaltener Voraussetzungen geht.

Rechtsgrundlage für die Auflagen ist § 45 Abs. 2 SGB VIII. Danach ist eine Erlaubnis zu versagen, wenn die Betreuung der Kinder oder der Jugendlichen durch geeignete Kräfte nicht gesichert oder in sonstiger Weise das Wohl der Kinder oder der Jugendlichen in der Einrichtung nicht gewährleistet ist (Satz 2), bzw. können zur Sicherung des Wohles der Kinder und der Jugendlichen auch nachträglich Auflagen erteilt werden (Satz 5). Danach darf die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen werden, um sicherzustellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erlaubnis erfüllt werden (vgl. § 32 Abs. 1 SGB X). Zulässig sind Nebenbestimmungen, welche die Betreuung der Kinder durch geeignete Kräfte sicherstellen oder in sonstiger Weise das Wohl der Kinder in der Einrichtung gewährleisten sollen.

Insoweit beschränkt sich die Aufgabe der Träger der öffentlichen Jugendhilfe auf die Abwehr von Gefahren für das Wohl der Kinder.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 1998 - 9 S 967/96 -, aaO.

Die Maßstäbe für die Prüfung, unter welchen Umständen in der Einrichtung das Wohl der Kinder und Jugendlichen gewährleistet ist, ergeben sich aus der Funktion des Erlaubnisvorbehalts. Dieser dient der Ausübung des staatlichen Wächteramts, also der Abwehr von Gefahren für die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen. Aufgabe des Staates ist es deshalb nicht, optimale Bedingungen der Betreuung oder Unterkunftsgewährung zu gewährleisten, sondern sicherzustellen, dass Mindeststandards eingehalten werden.

Vgl. Kaufmann in Wiesner/Kaufmann/ Mörsberger/Oberlosgang/Struck, SGB VIII - Kinder- und Jugendhilfe -, 1995, § 45 Rn. 9 und 42; Mann in Schellhorn, SGB VIII/KJHG, 2000, § 45 Rn. 15; Nonninger in LPK-SGB VIII, 1998, § 45 Rn. 22; Fieseler/Schleicher, GK-SGB VIII, Stand September 1999, § 45 SGB VIII Rn. 16.

§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII verwendet den Begriff "Wohl der Kinder" mit demselben Begriffsinhalt wie zuvor § 78 JWG (BGBl. 1977 I S. 633); hiernach umfasst der Begriff das leibliche, geistige und seelische Wohl der Kinder in der Einrichtung.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 1998 - 9 S 967/96 -, aaO.

Bei der Formulierung "Gewährleistung des Wohls der Kinder oder der Jugendlichen in der Einrichtung" handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die im Land Nordrhein-Westfalen auch durch das GTK keine normative Konkretisierung oder nähere Bestimmung erfahren haben und gerichtlich voll überprüfbar sind.

So zu § 78 Abs. 2 JWG: OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 1980 - 8 A 2120/77 -; HessVGH, Urteil vom 18. Oktober 1988 - 9 OE 15/83 -, FEVS 38, 232 (234).

Nach der Vorstellung des Gesetzgebers gilt das Wohl der Minderjährigen in einer Einrichtung jedenfalls aber dann als nicht gewährleistet, wenn die Betreuung der Minderjährigen durch geeignete Kräfte nicht gesichert ist.

Vgl. Mann, aaO., § 45 Rn. 14; so zu § 78 Abs. 2 JWG auch OVG Bremen, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 1 B 55/83 -, ZfSH/SGB 1984, 232 m.w.N.

Welche Anforderungen zum Wohle der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung an die Qualifikation der in dieser Einrichtung tätigen Kräfte, also an die personelle Ausstattung zu stellen sind, lässt sich nicht allgemein festlegen; vielmehr sind diese Anforderungen je nach der Einrichtungsart verschieden und können auch für einzelne Einrichtungen derselben Art nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls divergieren. Je "anspruchsvoller" eine Einrichtung ist, desto höhere Anforderungen sind an die Eignung der in ihr tätigen Kräfte zu stellen. Dies besagt aber auch, dass "geeignete" Kräfte nicht stets Fachkräfte im Sinne von Kräften mit einer besonderen, aufgrund einer Ausbildung erlangten Qualifikation sein müssen.

Vgl. zu § 78 JWG: BVerwG, Urteil vom 5. August 1982 - 5 C 33.81 -, Buchholz 436.51 § 78 JWG Nr. 4 = FEVS 32, 45 (47); Beschluss vom 17. Februar 1989 - 5 B 7.89 -, Buchholz 436.51 § 78 JWG Nr. 5.

Die Möglichkeit, Näheres zu der erforderlichen Qualifikation von Fachkräften und sonstigen Mitarbeitern, wie sie nach § 22 Abs. 3 SGB VIII zur Erfüllung der Aufgaben von Kindertagesstätten eingesetzt werden sollen, über § 26 SGB VIII landesgesetzlich zu regeln, ist - anders als etwa im Thüringer Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder als Landesausführungsgesetz zum Kinder- und Jugendhilfegesetz vom 25. Juni 1991 (GVBl. S. 113), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. November 1993 (GVBl. S. 641), oder im Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen im Freistaat Sachsen in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. August 1996 (GVBl. S. 386) - in Nordrhein-Westfalen nicht wahrgenommen worden. Bei der Frage nach der Qualifikation der in einer Einrichtung tätigen Kräfte ist deshalb von der "Qualität" der jeweiligen Einrichtung auszugehen, die sich ihrerseits vornehmlich durch die Aufgabe und Funktion dieser Einrichtung bestimmt. Dazu stellt das SGB VIII in § 22 Abs. 1 und 2 zwar Grundsätze auf, nimmt aber keine Konkretisierung vor, sondern verweist insoweit gemäß § 26 und - im Rahmen der Gefahrenabwehr - § 49 SGB VIII auf ergänzendes Landesrecht. Die Anforderungen an die einzusetzenden Kräfte bestimmen sich mithin vor dem Hintergrund von § 22 Abs. 1 und 2 SGB VIII maßgeblich nach der Art und Zusammensetzung der Einrichtung, wie sie sich hier aus § 1 Abs. 3 Satz 3 GTK in Verbindung mit § 3 Abs. 1 4. Spiegelstrich der Betriebskostenverordnung vom 11. März 1994 (GV NRW S. 144) ergibt, und nach dem Auftrag einer altersgemischten Gruppe, wie er in § 4 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 GTK geregelt ist.

Ausgangspunkt des Maßstabs für eine adäquate personelle Ausstattung ist demzufolge, dass eine altersgemischte Gruppe ein sozialpädagogisches Erziehungs-, Bildungs- und Betriebsangebot mit im Regelfall 20 Plätzen darstellt, das durch Altersmischung ein familienähnliches Zusammenleben von Kindern ermöglicht, das sich in besonderer Weise an den altersgemäßen emotionalen, sozialen und pflegerischen Bedürfnissen der Kinder orientiert. Es soll die Entwicklung des Kindes zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit gefördert werden. Die Aufgabe der Einrichtung umfasst die Betreuung, Bildung und Erziehung des Kindes. In diesem Rahmen ist auch die geistige Entwicklung und damit insbesondere die sprachliche und nichtsprachliche Verständigung der Kinder zu unterstützen. Die altersgemischte Gruppe hat die Aufgabe, das Kind unterschiedliche soziale Verhaltensweisen, Situationen und Probleme bewusst erleben zu lassen und jedem einzelnem Kind die Möglichkeit zu geben, seine eigene soziale Rolle innerhalb der Gruppe zu erfahren, wobei ein partnerschaftliches, gewaltfreies und gleichberechtigtes Miteinander insbesondere auch der Geschlechter untereinander erlernt werden soll. Die Integration behinderter Kinder soll gefördert werden. Behinderte und nichtbehinderte Kinder sollen positive Wirkungsmöglichkeiten und Aufgaben innerhalb des Zusammenlebens erkennen und altersgemäße demokratische Verhaltensweisen einüben können. Auch gegenüber anderen Kulturen und Weltanschauungen soll Verständnis entwickelt und Toleranz gefördert werden. Das Leistungsangebot soll sich pädagogisch und organisatorisch an den Bedürfnissen der Kinder und ihrer Familien orientieren.

Dass das vom Beklagten auf dieser Basis für die personelle Ausstattung großer altersgemischter Gruppen von drei bis vierzehnjährigen Kindern und Jugendlichen entwickelte Anforderungsprofil

- das Bundesverwaltungsgericht spricht im Urteil vom 5. August 1982 - 5 C 33.81 -, aaO. S. 48, von einer "Beurteilungsermächtigung" -

fehlerhaft ist, vermag der Senat nicht festzustellen. Für den Senat steht vielmehr auch ohne gutachterliche Stellungnahmen fest, dass bei einer Gruppengröße von 20 und der breiten Altersspanne in einer solchen Gruppe zur hinreichenden Betreuung aller Kinder und Jugendlichen eine einzelne pädagogische Fachkraft nicht mehr ausreicht, sondern zwei Fachkräfte erforderlich sind. Gegenüber der Gewährleistung des Kindeswohls durch diese personelle Mindestausstattung haben im Rahmen der zu beachtenden Verhältnismäßigkeit der Mittel finanzielle Belange des Trägers der Einrichtung zurückzustehen.

Vgl. Kaufmann, aaO., § 45 Rdn. 53 mit Hinweis auf HessVGH, Urteil vom 18. Oktober 1988 - 9 OE 15/83 -, FEVS 38, 232 (236).

Bei einer Gruppengröße von 20 Kindern muss der weitere Mitarbeiter selbst in hohem Maße erzieherische Aufgaben übernehmen. Die erwünschte und gebotene individuelle Förderung eines jeden Kindes erfordert bei dieser Gruppengröße und der unumgänglichen Diversifikation nach den verschiedenen Alters- und Entwicklungsstufen die Unterstützung der Gruppenleiterin in der Wahrnehmung ihrer pädagogischen und erzieherischen Aufgaben, was sachgerecht nur durch eine zweite Fachkraft erfolgen kann. Andernfalls würden einzelne Kinder in einer solchen Gruppe lediglich beaufsichtigt, aber nicht gefördert; die Folge wäre Stagnation in ihrer Entwicklung.

So bei größeren Gruppen generell: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24. März 1998 - 9 S 997/96 -, aaO. m.w.N.

Namentlich eine Kinderpflegerin mit ihrer - ggf. schon an den Hauptschulabschluss anschließenden - nur zweijähigen Ausbildung an einer Berufsfachschule, an der schwerpunktmäßig Kenntnisse in der Versorgung, Pflege und Erziehung jüngerer Kinder vermittelt werden,

- vgl. zum bisherigen Ausbildungsgang: Verordnung über die Bildungsgänge und die Abschlussprüfungen in der zweijährigen Berufsfachschule - APO-BFS - in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 1993 (SGV. NRW. 223) i.V.m. Anlage 8 -

dürfte - ungeachtet individueller Begabungen und zusätzlich erworbener Fähigkeiten - häufig, wenn nicht regelmäßig bei der pädagogischen und erzieherischen Anleitung jedenfalls von Kindern im Alter von 10 Jahren aufwärts überfordert sein.

Der auf dem Gebiet der Jugendhilfe selbst mit qualifiziertem Sachverstand ausgestattete Beklagte stellt zu Recht darauf ab, dass die mit der breiten Altersspanne verbundenen unterschiedlichen und vielfältigen Entwicklungsvorgänge hohe fachliche Anforderungen an die Betreuung stellen. Die altersgemischten Gruppen von drei bis vierzehnjährigen Kindern und Jugendlichen erfordern eine Verbindung von sehr unterschiedlichen Interessen, Bedürfnissen und Förderungen. Um dem bei der Umsetzung gerecht zu werden, bedarf es fundierten Fachwissens des Personals über psychologische, soziale und pädagogische Prozesse, das regelmäßig nur in einer spezifischen Fachausbildung vermittelt wird. Die altersabhängig unterschiedlichen Aktivitäten der Kinder und Jugendlichen innerhalb des Tagesablaufs erfordern ein in seinen Differenzierungen sicheres pädagogisches Handeln der einzelnen Kraft und setzen voraus, bei den gebotenen Anregungen sowohl die individuellen Altersbedürfnisse als auch den besonderen emotionalen und sozialen Bedürfnissen der Kinder Rechnung zu tragen. Die Gruppe als ein wesentlicher Lebensraum des Kindes bietet die mit einer hohen Verantwortlichkeit der Betreuer verbundene Möglichkeit, in altersangemessener Weise sowohl die wachsende Selbstständigkeit der jungen Menschen zu stützen als auch ihre notwendige Orientierung und Bindung zu lenken. Es ist nachvollziehbar, dass in der großen altersgemischten Gruppe den Schulkindern besonderes Augenmerk gewidmet werden muss und diese Altersgruppe auch im schulischen Bereich nur qualifiziert ausgebildeten Pädagogen anvertraut wird.

Die Auflage von zwei Fachkräften als danach notwendige Mindestanforderung ist aber nicht nur in sich logisch und nachvollziehbar, sondern - wie schon das Verwaltungsgericht dargelegt hat - im Kontext der Entwicklung der großen altersgemischten Gruppe systemimmanent verständlich. Die große altersgemischte Gruppe hat erst durch das zum 1. Januar 1992 in Kraft getretene Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen eine gesetzliche Grundlage gefunden (vgl. § 1 Nr. 3 Satz 3 GTK). Deshalb kennt die der Vereinbarung 1992 vorausgegangene Vereinbarung 1974 auch keine § 5 Abs. 3 Satz 2 der Vereinbarung 1992 entsprechende Regelung für die Anzahl und Qualifikation des Betreuungspersonals in einer großen altersgemischten Gruppe, sondern es galt die allgemeine Regelung des § 4 Abs. 3 und 5 der Vereinbarung 1974 für weitere Kräfte der verschiedenen vorhandenen Gruppen. Auf der Grundlage der durch das GTK geschaffenen verschiedenen Gruppentypen hat dann die Vereinbarung 1992 einen auf die differenzierten Bedürfnisse der einzelnen Gruppen abgestuftes Betreuungssystem geschaffen. So reicht für eine "normale" Gruppe neben der Fachkraft eine Ergänzungskraft (oder Praktikantin) aus. Für die kleine altersgemischte Gruppe (vier Monate bis sechs Jahre) als intensivste Betreuungsart ist nicht nur eine zweite Fachkraft (bzw. ggf. eine Kinderkrankenschwester), sondern noch eine weitere Ergänzungskraft als dritte Betreuungsperson erforderlich. Insofern fügt sich die Regelung von zwei Fachkräften für die große altersgemischte Gruppe systematisch gesehen lückenlos ein. Die große altersgemischte Gruppe ist im Hinblick auf den Betreuungsaufwand und die Befriedigung der am breitesten gefächerten Altersinteressen sicherlich betreuungsintensiver als eine "normale" Gruppe, besitzt aber nicht den Kleinstkinder-Betreuungsaufwand der kleinen altersgemischten Gruppe.

Vor dem genannten Hintergrund lässt sich die Vereinbarung 1992 im Hinblick auf den Personalstandard für die große altersgemischte Gruppe auch als Ausdruck des seinerzeitigen wissenschaftlichen Kenntnisstandes auf dem Gebiet der Sozialpädagogik verstehen. Die freien Träger, die schätzungsweise mehr als 3/5 der Kindertagesstätten in Nordrhein-Westfalen auf sich vereinigen,

- vgl. LT-Drucks. 10/1870, S. 3: am 31. Dezember 1985 79 %; FAZ vom 28. August 1997, S. 4: 63,5 % kirchlich -

verkörpern die Zusammenfassung eines gewichtigen Teils des in der Praxis vorhandenen Sachverstands auf dem Gebiet der Kinder und Jugendbetreuung. Es ist - nicht zuletzt auch wegen der allgemein leeren Kassen - nichts dafür ersichtlich, dass die Vertragspartner mit der Vereinbarung 1992 einen über das Mindestmaß hinausgehenden besseren Standard schaffen wollten. Der vereinbarte Standard hat sich zudem im Verlaufe der inzwischen eingetretenen Entwicklung offenbar bewährt und in der Praxis auch der kommunalen Träger bis auf wenige Ausnahmen durchgesetzt, so dass er auch deshalb als allgemeines Mindesterfordernis Anerkennung verlangen kann.

Vgl. Jens/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, 3. Aufl., 16 Lfg. Stand März 1999, B II Erl. § 45 Art. 1 KJHG Rn. 101.

Dabei ist unerheblich, dass es bei Einsatz bloßer Ergänzungskräfte als zweite Betreuungspersonen in großen altersgemischten Gruppen bisher nicht zu Störungen gekommen ist. Soll durch die Auflagen präventiv einer Gefährdung des Wohls der Kinder und Jugendlichen begegnet werden, muss diese nicht an den tatsächlichen Folgen nachgewiesen werden, sondern es kann bei der vorzunehmenden Würdigung und Abwägung auf bloß mögliche Komplikationen, wie sie beim Betrieb der Einrichtung jederzeit auftreten können, abgestellt werden.

Vgl. Nonninger, aaO., § 45 Rdn. 32; BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 1989 - 5 B 7.89 -, aaO.

Es muss auch noch kein unmittelbares Bevorstehen der Schädigung feststellbar sein, sondern es genügt, wenn der Eintritt der negativen Auswirkungen bei normalem Verlauf der Dinge in nächster Zeit zu besorgen ist. Gefährdet ist das Wohl der in der Einrichtung betreuten Kinder und Jugendlichen auch nicht erst dann, wenn ihr Zustand sich verschlechtert, insbesondere Rückschritte in der Entwicklung beobachtet werden. Vielmehr kann es schon dann gefährdet sein, wenn ihre Weiterentwicklung im Sinne der Aufgabenstellung der Einrichtung nicht mehr gefördert wird, mithin eine Stagnation in der Entwicklung eintritt.

Vgl. Kaufmann aaO., § 45 Rdn. 65 m.w.N.

Es ist weder vorgetragen noch sonstwie ersichtlich, dass die an die großen altersgemischten Gruppen für Kinder im Alter von drei bis vierzehn Jahren zu stellenden Anforderungen bezüglich der Qualität des Personals hinsichtlich der Tageseinrichtungen für Kinder T. und T. unter Berücksichtigung der dort vorliegenden Besonderheiten keine Geltung beanspruchen. Ist der Darlegungs- und Beweislast des Beklagten

- vgl. Fieseler/Schleicher, aaO., § 45 Rdn. 18; Mann, aaO., § 45 Rdn. 10; Kaufmann, aaO., § 45 Rdn. 41 -

bei Vorliegen von typischen Regelfällen schon aufgrund des ersten Anscheins genügt, trägt für etwaige Abweichungen im Rahmen der Umsetzung des gesetzlichen Erlaubnisvorbehalts für derartige Betreuungseinrichtungen hingegen die Klägerin die Darlegungs- und Beweislast. Dass die Klägerin dem nicht allein aufgrund der Tatsache, dass sich der Beklagte für eine zeitlich nicht konkret umrissene Übergangszeit auch mit einer Ergänzungskraft zufrieden gegeben hat, ausreichend nachgekommen ist, hat das Verwaltungsgericht überzeugend dargelegt. Auf die diesbezüglichen Ausführungen wird zwecks Vermeidung unnötiger Wiederholungen Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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