Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 15 A 88/97

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Mit Schreiben vom 18. Juli 1994 beantragte der Kläger bei der Beklagten zu 2) die Erstattung seiner Aufwendungen in Höhe von 11.941.539,77 DM für Leistungen, die er im 1. Halbjahr 1994 nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) vom 30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) und nach § 120 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) an diejenigen Ausländergruppen erbracht hatte, die in § 6 Abs. 4 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge (Flüchtlingsaufnahmegesetz - FlüAG 1993) in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 25. März 1993 (GV NRW, S. 102) genannt sind. In dem genannten Betrag waren Aufwendungen in Höhe von 1.154.027,78 DM enthalten, die der Kläger an Ausländer geleistet hatte, die im Besitz einer Duldung nach § 55 AuslG waren (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG). Überwiegend handelte es sich hierbei um Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien.

In der nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Verfügung vom 26. September 1994 teilte die Beklagte zu 2) dem Kläger mit, sie könne dem Erstattungsantrag nicht in voller Höhe entsprechen. Der Teilbetrag in Höhe von 1.154.027,78 DM sei nicht erstattungsfähig, weil die geplante gesetzliche Regelung zur Durchführung des AsylbLG, in der insbesondere auch die Art und die Höhe der Beteiligung des Beklagten zu 1) an den Leistungen nach dem AsylbLG festgelegt werden solle, noch nicht erfolgt sei. Die derzeit noch geltende Erstattungsregelung in § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 erfasse den Personenkreis der Bürgerkriegsflüchtlinge nicht. Unter dem 28. Oktober 1994 informierte die Beklagte zu 2) den Kläger darüber, dass sie seinen Erstattungsantrag dem Innenministerium zur Kenntnisnahme vorgelegt habe.

Mit seinem am 28. November 1994 erhobenen "Widerspruch" machte der Kläger geltend, § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 könne nach dem Inkrafttreten des AsylbLG als Rechtsgrundlage für die Landeserstattung keinen Bestand mehr haben. Seine Haushalts- und Finanzwirtschaft lasse eine Vorfinanzierung der Ausgaben für Bürgerkriegsflüchtlinge nicht zu. Die vom Gesetzgeber beabsichtigte eingeschränkte Erstattung dieser Kosten erst ab 1. Januar 1995 sei nicht nachvollziehbar.

Die Beklagte zu 2) fasste die Eingabe des Klägers als Widerspruch gegen seine "Verfügungen" vom 26. September 1994 und vom 28. Oktober 1994 auf und wies diesen durch Widerspruchsbescheid vom 19. April 1995 zurück. Zur Begründung führte sie aus, § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 sei durch das AsylbLG nicht unwirksam geworden. Das AsylbLG enthalte keine Anspruchsgrundlage, auf die ein Erstattungsanspruch gestützt werden könne. Auch durch die Verordnung zur vorläufigen Regelung der Zuständigkeit nach dem AsylbLG (I. AsylbLG- VZustVO) vom 5. Oktober 1993 (GV NRW S. 716) und die gleichnamige Verordnung (II. AsylbLG-VZustVO) 23. November 1993 (GV NRW S. 985) sei die Landeserstattung nicht geändert worden.

Der Kläger hat am 17. Mai 1995 Klage erhoben und geltend gemacht, die Übertragung der Zuständigkeit für die Durchführung des AsylbLG auf die Sozialhilfeträger, die die Landesregierung durch die I. und II. AsylbLG-VZustVO vorgenommen habe, sei nichtig, weil sie ohne Kostenregelung erfolgt sei. Es habe sich dabei um die Übertragung einer neuen Pflichtaufgabe gehandelt, weil das AsylbLG nicht, wie die Gewährung von Sozialhilfe, Aufgabe der Daseinsvorsorge sei, sondern im Kern eine Regelung des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts von Ausländern darstelle. Bis zum Inkrafttreten einer Kostenregelung habe er im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag tätig werden müssen, für die er nun Aufwendungsersatz analog §§ 670, 683 BGB verlange. Da sich der Beklagte zu 1) in § 3 II. AsylbLG-VZustVO eine Kostenregelung bewusst vorbehalten habe, sei die zusätzliche finanzielle Last der Kreise auch nicht im Finanzausgleich berücksichtigt worden. Auch in der Übergangsregelung des Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG), Viertes Gesetz zur Änderung des FlüAG und Zweites Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes (ArtG) vom 29. November 1994 (GV NRW S. 1087) sei ein Erstattungsanspruch für Leistungen an Bürgerkriegsflüchtlinge erst ab dem 1. Januar 1995 vorgesehen. Die Wahl dieses Zeitpunktes sei willkürlich. Der Beklagte zu 1) habe, da er die Kreise für das Jahr 1994 zur Aufnahme und Versorgung der Bürgerkriegsflüchtlinge verpflichtet habe, auch für den notwendigen finanziellen Ausgleich sorgen müssen. Außerdem sei nicht einzusehen, weshalb Art. 4 Nr. 1 ArtG nur für Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina gelte und nicht auch für andere geduldete Ausländer. Die entstandene Belastung habe einen Anteil am Kreishaushalt 1994 erreicht, der im Hinblick auf die finanzielle Mindestaustattung bedenklich sei. Bei einem Verwaltungshaushalt von insgesamt 379.852.929,00 DM hätten die Nettoaufwendungen für Bürgerkriegsflüchtlinge im Kalenderjahr 1994 etwa 2.917.000,00 DM betragen. Trotz einschneidender Sparmaßnahmen und äußerster Haushaltsdisziplin habe für 1995 erstmalig ein Haushaltssicherungskonzept aufgestellt werden müssen.

Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,

die Beklagte zu 2) unter teilweiser Aufhebung des Erstattungsbescheides vom 26. September 1994 sowie unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Oktober 1994 und des Widerspruchsbescheides vom 19. April 1995 zu verpflichten, an ihn 1.154.027,00 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Die Beklagte zu 2) hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Auffassung vertreten, es liege keine Geschäftsführung ohne Auftrag vor, weil die Aufgabe der Durchführung des AsylbLG dem Kläger wirksam zugewiesen gewesen sei. Dabei habe es sich nicht um eine inhaltlich neue Aufgabe gehandelt, sondern lediglich um veränderte Modalitäten der Leistungsgewährung.

Durch Urteil vom 12. November 1996, dem Kläger zugestellt am 11. Dezember 1996, hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung abgewiesen, bei den Aufgaben nach dem AsylbLG habe es sich nicht um neue Aufgaben für die Kreise und kreisfreien Städte gehandelt.

Mit der am 21. Dezember 1996 eingelegten Berufung nimmt der Kläger im Wesentlichen auf das Urteil des VerfGH NRW vom 9. Dezember 1996 Bezug und macht ergänzend geltend, auch bei der Nichtberücksichtigung der Bürgerkriegsflüchtlinge für das Jahr 1994 handele es sich um eine willkürliche Regelung in dem vom Gesetzgeber selbst gewählten Erstattungssystem. Wenn schon die Halbierung der Kostenpauschale für die Zeit ab 1995 verfassungswidrig sei, so müsse dies erst recht für den vollständigen Ausschluss von der Erstattung im Zeitraum davor gelten.

Der Kläger beantragt,

unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils den Beklagten zu 1) unter teilweiser Aufhebung des Erstattungsbescheides vom 26. September 1994 sowie unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Oktober 1994 und des Widerspruchsbescheides vom 19. April 1995 der Beklagten zu 2) zu verurteilen, an ihn 1.154.027,00 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

Die Beklagten beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Beklagten zu 2) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.

Für das Erstattungsbegehren des Klägers ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO die statthafte Klageart, sondern vielmehr die allgemeine Leistungsklage. Denn üblicherweise erlässt die Beklagte zu 2) auf Erstattungsanträge nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 keinen Erstattungsbescheid, sondern sie zahlt unter bloßer Mitteilung des Erstattungsbetrags.

OVG NRW, Beschluss vom 4. August 1997 - 15 A 2557/94 -, S. 7 des Beschlussabdrucks.

Darin unterscheidet sich die übliche Verwaltungshandhabung von derjenigen bei der Erstattung von Unterhaltungsaufwendungen für Übergangsheime nach § 6 Abs. 2 FlüAG 1984, die die Beklagte zu 2) im Rahmen der ihr durch § 6 Abs. 6 FlüAG 1984 in Verbindung mit Nr. 2.4 der Verwaltungsvorschriften zu § 6 FlüAG (VV FlüAG) (Runderlass des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. September 1986 - II C 4 - 9060, MBl. NW. 1986, S. 1522) deklaratorisch zugewiesenen Zuständigkeit durch Verwaltungsakt festsetzt (Art. 77 Satz 1 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, § 8 Abs. 2 des Landesorganisationsgesetzes (LOG) vom 10. Juli 1962 (GV. NRW. S. 421), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. März 1996 (GV. NRW. S. 136)).

OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1992 - 15 A 2276/89 -, OVGE 42, 260 (262) = NWVBl. 1992, 283 = DÖV 1992, 835 = ZKF 1992, 203.

Daneben ist für das Begehren des Klägers der gesonderte Anfechtungsantrag statthaft, weil die Beklagte zu 2) die schlichthoheitlich geäußerte Ablehnung des Zahlungsantrags vom 26. September 1994 und vom 28. Oktober 1994 mit Erlass des Widerspruchsbescheids in einen ablehnenden Verwaltungsakt umgewandelt hat, der anderenfalls bestandskräftig würde.

Vgl. auch hierzu OVG NRW, Beschluss vom 4. August 1997 - 15 A 2557/94 -, S. 7 ff. des Beschlussabdrucks.

Richtiger Klagegegner ist für die allgemeine Leistungsklage nach allgemeinen Grundsätzen (Rechtsträgerschaft) der Beklagte zu 1), für die Anfechtungsklage nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW die Beklagte zu 2).

Die allgemeine Leistungsklage ist nicht begründet. Dem Kläger steht, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht festgestellt hat, ein Anspruch auf Ersatz seiner Aufwendungen für die im 1. Halbjahr 1994 nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG in Verbindung mit § 120 BSHG erbrachten Leistungen an geduldete Ausländer in Höhe von 1.154.027,00 DM nicht zu. Er ergibt sich weder aus § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 noch aus späteren Änderungen des FlüAG noch aus einer analogen Anwendung der §§ 683 Satz 1, 670 BGB (Geschäftsführung ohne Auftrag). Der Beklagte zu 1) ist schließlich auch nicht nach Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet, eine Kostenerstattungsregelung herbeizuführen, die den vom Kläger geltend gemachten Anspruch deckt.

Ein Anspruch nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 besteht nicht. Nach dieser Vorschrift erstattete der Beklagte zu 1) den Trägern der Sozialhilfe die Aufwendungen für die Hilfe des zum Lebensunterhalt Unerlässlichen nur für die in § 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 FlüAG 1993 bezeichneten Flüchtlingsgruppen, also für Asylbewerber (Nr. 1), sog. Kontingentflüchtlinge (Nr. 2) und übernommene Ausländer nach § 33 AuslG (Nr. 3). Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, die eine Duldung nach den §§ 54, 55 AuslG besaßen, gehörten nicht dazu.

Auch durch das Gesetz zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG), Viertes Gesetz zur Änderung des FlüAG und Zweites Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes (ArtG) vom 29. November 1994 (GV. NRW. S. 1087), mit dem der Gesetzgeber die Kostenerstattung an die Kommunen für die Leistungsgewährung an ausländische Flüchtlinge umfassend neu geregelt hat, ist ein Erstattungsanspruch für den hier in Rede stehenden Personenkreis nicht rückwirkend für das 1. Halbjahr 1994 begründet worden. § 2 FlüAG in der durch Art. 2 ArtG geänderten Fassung (FlüAG 1995), der in Nr. 6 auch die Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge erfasst, deren Abschiebung aufgrund einer ab dem 1. Januar 1995 getroffenen Anordnung nach § 54 AuslG ausgesetzt worden ist, regelt die im 1. Halbjahr 1994 erbrachten Leistungen an diesen Personenkreis nicht, weil die Vorschrift erst zum 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist (Art. 6 ArtG).

Die Übergangsregelungen in Art. 4 ArtG enthalten für Leistungen, die im 1. Halbjahr 1994 erbracht wurden, ebenfalls keine Anspruchsgrundlage. Art. 4 Nr. 1 Satz 1 ArtG erweitert lediglich den durch § 2 Nr. 6 FlüAG 1995 begünstigten Personenkreis auf diejenigen Flüchtlinge aus Bosnien- Herzegowina, für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54 AuslG angeordnet worden ist. Ein Erstattungsanspruch wird auch für diesen Personenkreis jedoch nur für die vom 1. Januar 1995 an erbrachten Leistungen begründet (Art. 4 Nr. 1 Satz 2 ArtG). Ebenso wenig enthält Art. 4 Nr. 2 ArtG eine eigenständige Anspruchsgrundlage für die im 1. Halbjahr 1994 erbrachten Leistungen. Nach dieser Vorschrift können Ansprüche auf Erstattung der vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1994 entstandenen Aufwendungen nur bis zum 1. Juni 1995 geltend gemacht werden. Die Bestimmung begründet keine Ansprüche, sondern setzt deren Bestehen nach altem Recht voraus. Für diese Ansprüche setzt sie eine Anmeldefrist, um die Abrechnungsverfahren zügig zum Abschluss zu bringen.

LT-Drucks. 11/7319, S. 28.

Der geltend gemachte Zahlungsanspruch ergibt sich ferner nicht aus den Regeln der auch im öffentlichen Recht anwendbaren Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 683 Satz 1, 670 BGB.

Zur Anwendbarkeit vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 - 4 C 5.86 -, BVerwGE 80, 170 (172).

Nach diesen Vorschriften hat derjenige, der ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung ein Geschäft für einen anderen besorgt, Anspruch auf Ersatz derjenigen Aufwendungen, die er den Umständen nach für erforderlich halten darf, sofern die Übernahme der Geschäftsführung dem Interesse und dem wirklichen oder mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn entspricht. Hier fehlt es bereits an einer Geschäftsbesorgung für einen anderen. Denn der Kläger hat mit der Gewährung von Leistungen nach dem BSHG und dem AsylbLG nicht ein Geschäft des Beklagten zu 1), sondern ein eigenes Geschäft besorgt. Seine Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem AsylbLG ergab sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, im hier streitgegenständlichen Zeitraum aus § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, §§ 96 Abs. 1 Satz 1, 99 BSHG.

Die Aufgabenübertragungsnorm des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, die am 29. Dezember 1993, dem Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Dezember 1993 in Kraft trat (§ 4 II. AsylbLG-VZustVO) und mit dem Inkrafttreten des ArtG am 1. Januar 1995 durch die Aufgabenübertragung an die Gemeinden in § 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG abgelöst wurde (Art. 6 ArtG), war wirksam.

Der Beklagte zu 1) konnte den Kreisen und kreisfreien Städten die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem AsylbLG durch Rechtsverordnung übertragen. Eines förmlichen Landesgesetzes bedurfte es hierzu nicht. Ob landesrechtliche Vorschriften wie etwa der vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang herangezogene § 2 Abs. 2 Satz 2 der Kreisordnung (KrO 1984) für das Land Nordrhein-Westfalen, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. März 1990 (GV. NRW. S. 141), die Zuweisung neuer Pflichtaufgaben an die Kreise und kreisfreien Städte an ein förmliches Gesetz knüpften und ob es sich bei der Aufgabenübertragung nach § 1 I. AsylbLG-VZustVO um die Zuweisung "neuer" Pflichtaufgaben in diesem Sinn handelte, spielt dafür keine Rolle. Denn die Befugnis des Beklagten zu 1), den Kreisen und kreisfreien Städten die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem AsylbLG durch Rechtsverordnung zu übertragen, ergibt sich aus der bundesrechtlichen Bestimmung des § 10 AsylbLG, wonach "die Landesregierungen" die Behördenzuständigkeit und die Kostenträgerschaft festlegen. Mit dieser Formulierung ist ausdrücklich bestimmt, dass ein Vorbehalt des förmlichen Landesgesetzes für die Bestimmung der Behördenzuständigkeit zur Durchführung des AsylbLG nicht bestehen soll. Diese bundesrechtliche Regelung geht allen landesrechtlichen Normen, aus denen sich ein derartiger Gesetzesvorbehalt möglicherweise ergibt, vor (Art. 31 GG). Es ist auch bundesverfassungsrechtlich unbedenklich, dass der Bund auf die Bestimmung der Behördenzuständigkeiten durch die Länder einwirkt, denn nach Art. 84 Abs. 1 GG regeln die Länder die Einrichtung der Behörden (dazu gehört auch die Bestimmung ihrer Zuständigkeiten) nur, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. § 10 AsylbLG ist ein solches mit Zustimmung des Bundesrates beschlossenes Bundesgesetz.

§ 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO war auch nicht deshalb unwirksam, weil es an einer nach Art. 78 Abs. 3 LV erforderlichen Kostendeckungsregelung gefehlt hätte. Nach Art. 78 Abs. 3 LV kann der Beklagte zu 1) die Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Diese Verfassungsnorm kann nicht die Unwirksamkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO zur Folge haben. Das gilt unabhängig davon, ob § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO eine Aufgabenübertragungsnorm war, die eine Kostendeckungsregelung nach Art. 78 Abs. 3 LV erforderlich machte, welche Vorschriften gegebenenfalls als Kostendeckungsregelungen zur Ergänzung dieser Aufgabenübertragungsnorm in Betracht zu ziehen sind (§ 3 II. AsylbLG-VZustVO, § 6 Abs. 4 FlüAG 1983 oder Art. 4 Nr. 1 ArtG), und ob diese jeweils den weiteren Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV genügten.

Von der Beantwortung dieser Fragen hängt die Wirksamkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO und damit die Zuständigkeit des Klägers für die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem AsylbLG nicht ab. Diese Aufgabenübertragungsnorm ist vielmehr selbst dann wirksam und die Zuständigkeit des Klägers folglich selbst dann zu bejahen, wenn der Beklagte zu 1) im Zusammenhang mit dieser Aufgabenzuweisung gegen Art. 78 Abs. 3 LV verstoßen hätte. Wird nämlich eine Kostendeckungsbestimmung den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV nicht gerecht, so erfasst dieser Verfassungsverstoß nicht zugleich auch diejenigen Vorschriften, mit denen der Gesetzgeber der Kommune die in Rede stehende Aufgabe übertragen hat.

So zum rheinland-pfälzischen Landesverfassungsrecht VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. März 1992 - VGH 2/91 -, DVBl. 1992, 981 = DÖV 1992, 706; offen gelassen von VerfGH NRW, Urteil vom 22. September 1992 - VerfGH 3/91 -, OVGE 43, 216 (227) = NWVBl. 1993, 7 (11); OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 1987 - 15 A 1032/84 -, NVwZ 1988, 77 (78).

Das ergibt sich zum einen aus der Bedeutung des Gleichzeitigkeitsmerkmals in Art. 78 Abs. 3 LV. Dieses Merkmal verlangt nach der Rechtsprechung des VerfGH NRW kein Junktim in dem Sinn, dass die Kostenregelung in demselben Gesetz enthalten sein muss, das eine Aufgabenübertragung enthält. Der durch das Wort "gleichzeitig" geforderte zeitliche Zusammenhang zwischen der Verpflichtung zur Aufgabenübernahme und -durchführung einerseits und der Kostenregelung andererseits ist vielmehr regelmäßig auch dann gewahrt, wenn die Kostenregelung in dem auf die Aufgabenübertragung folgenden Finanzausgleichsgesetz erfolgt, das in Nordrhein- Westfalen jährlich neu erlassen wird.

VerfGH NRW, Urteil vom 15. Februar 1985 - VerfGH 17/83 -, OVGE 38, 301 (303 f.) = NVwZ 1985, 820; Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben, S. 169.

Ist es hiernach verfassungsrechtlich nicht schlechthin unzulässig, den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine bestimmte Aufgabe zu übertragen, ohne die Kostendeckung zeitgleich, also durch ein vorher oder am selben Tag in Kraft tretendes Gesetz zu regeln, so folgt daraus, dass die Wirksamkeit der Aufgabenübertragungsnorm nicht von der Existenz und erst recht nicht von der Verfassungsmäßigkeit einer Regelung über die Kostendeckung abhängen kann.

Abgesehen davon wäre eine derartige Rechtsfolge, wie der Senat bereits in seinem vorstehend zitierten Urteil vom 30. Januar 1987 angedeutet hat, mit dem Prinzip der Rechtssicherheit nicht zu vereinbaren. Die dazu gehörende Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung hängt maßgeblich von der Gültigkeit und von der Einhaltung der zur Zuständigkeitsordnung zählenden Normen ab. Hätte ein Verstoß gegen Art. 78 Abs. 3 LV nicht nur die Verfassungswidrigkeit der Kostenregelung, sondern zugleich auch die Verfassungswidrigkeit der Aufgabenübertragungsnorm zur Folge, wären alle Verwaltungsentscheidungen, die die mit der Wahrnehmung der (vielfach unaufschiebbar wichtigen) Aufgabe betraute Behörde trifft, allein aus diesem Grund anfechtbar. Eine so weitgehende Rechtsfolge wird auch durch den Zweck des Art. 78 Abs. 3 LV weder gefordert noch gerechtfertigt. Ihr Sinn besteht darin, den kommunalen Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage für eine ausreichende, eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit zu erhalten. Die Gemeinden und Gemeindeverbände können ihre Aufgaben im eigenen und im übertragenen Wirkungskreis nur erfüllen, wenn sie über die notwendigen Finanzmittel verfügen. Art. 78 Abs. 3 LV will verhindern, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände infolge einer Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre freiwilligen Aufgaben vernachlässigen müssen. Dieser Zweck des Art. 78 Abs. 3 LV fordert im Fall seiner Nichtbeachtung durch den Gesetzgeber keinen Durchgriff auf die Aufgabenübertragungsnorm in dem Sinn, dass diese ebenfalls verfassungswidrig wird. Ihm ist vielmehr ebenso genügt, wenn das verfassungswidrige Finanzausgleichsgesetz durch ein verfassungsgemäßes ersetzt wird.

OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 1987 - 15 A 1032/84 -, NVwZ 1988, 77 (78).

Der hiergegen angedeutete Einwand, die Kommunen stünden zumindest zeitweise weithin schutzlos da, wenn ein Verstoß gegen Art. 78 Abs. 3 LV die Aufgabenübertragung unberührt lasse,

Schoch/Wieland, Gutachten vom 12. Dezember 1995 zur verfassungsrechtlichen Überprüfung des ArtG, S. 60,

überzeugt angesichts der Rechtsschutzmöglichkeiten der Kommunen vor dem VerfGH NRW nicht. Ebenso wenig lässt sich ein abweichendes Ergebnis dadurch rechtfertigen, dass man der LV unter Hinweis auf die aufgabenakzessorische Kostenerstattungspflicht in Art. 78 Abs. 3 LV eine dualistische kommunale Finanzgarantie zuschreibt und sie in diesem Punkt in Gegensatz zu anders strukturierten Finanzgarantien anderer Bundesländer stellt.

Schoch/Wieland, Gutachten vom 12. Dezember 1995 zur verfassungsrechtlichen Überprüfung des ArtG, S. 60.

Denn auf die Frage, welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen Art. 78 Abs. 3 LV nach sich zieht, hat diese Charakterisierung keinen Einfluss. Auch dann, wenn der Gesetzgeber sich dafür entscheidet, einer Aufgabenübertragung durch eine Kostendeckungsregelung im nächstfolgenden Gemeindefinanzierungsgesetz Rechnung zu tragen, und er dabei gegen Art. 78 Abs. 3 LV verstoßen sollte, führt dieser Verfassungsverstoß aus den oben dargelegten Gründen nicht zur Unwirksamkeit der Aufgabenübertragung.

Fehlt es hiernach derzeit an einer Anspruchsgrundlage für das Erstattungsbegehren des Klägers, so ist der Beklagte zu 1) schließlich auch nicht nach Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet, eine solche Anspruchsgrundlage zu schaffen.

Der Senat lässt offen, ob dem Verwaltungsgericht darin zu folgen ist, Art. 78 Abs. 3 LV greife schon von vornherein deshalb nicht ein, weil der Beklagte zu 1) den Kreisen und kreisfreien Städten in § 1 I. AsylbLG-VZustVO keine "neue" Pflichtaufgabe übertragen habe. Immerhin ist der Gesetzgeber selbst davon ausgegangen, aus Anlass des Inkrafttretens des AsylbLG und der Übertragung dieser Aufgaben an die Kreise und kreisfreien Städte eine Kostendeckungsregelung im Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV treffen zu müssen.

LT-Drucks. 11/7319, S. 1.

Auch für die Nachfolgevorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, also für den ab 1. Januar 1995 geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG, hat der VerfGH NRW bereits entschieden, dass es sich hierbei um eine Aufgabenübertragung handelt, die den Beklagten zu 1) zu einer "gleichzeitigen", nicht notwendig gesonderten Kostenregelung im Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet.

VerfGH NRW, Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und 37/95 -, NWVBl. 1997, 129 = DVBl. 1997, 483 = NVwZ 1997, 793 = ZKF 1997, 88.

Ein zwingender Schluss für die vorliegende Fragestellung lässt sich aus dieser verfassungsgerichtlichen Feststellung indes nicht ziehen, weil die vom VerfGH NRW zu beurteilende Norm eine Aufgabenübertragung an die Gemeinden enthält, nicht, wie § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO, eine Aufgabenübertragung an die Kreise und kreisfreien Städte, die für denselben Personenkreis als örtliche Sozialhilfeträger auch vorher schon zuständig waren.

Das alles kann hier offen bleiben, denn selbst dann, wenn man eine Aufgabenübertragung annimmt und dementsprechend von einer Verpflichtung des Beklagten zu 1) ausgeht, auch die Frage einer Kostendeckungsregelung zu prüfen und zu entscheiden, ist er dieser Verpflichtung durch das zum 1. Januar 1995 in Kraft getretene ArtG nachgekommen. In Art. 4 Nr. 1 ArtG hat der Landesgesetzgeber entschieden, den Kreisen und kreisfreien Städten eine Erstattung der Aufwendungen für Leistungen an die dort bezeichnete Personengruppe der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina, für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54 AuslG angeordnet worden ist, nicht rückwirkend für den Leistungszeitraum vor dem 1. Januar 1995 zu gewähren. Diesen "Altfällen" hat er vielmehr dadurch Rechnung getragen, dass er in Art. 4 Nr. 1 Satz 2 ArtG den Beginn der dreijährigen Erstattungsdauer nach den §§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, 6 Abs. 1 FlüAG 1995 auf den 1. Januar 1995 festgesetzt hat. In dieser Übergangsbestimmung sowie in der in Art. 4 Nr. 2 ArtG normierten Anmeldefrist für die vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1994 entstandenen Aufwendungen liegt die konkludente Ablehnung weitergehender, insbesondere rückwirkender Erstattungsansprüche. Denn die genannten Übergangsvorschriften belegen ebenfalls, dass der Gesetzgeber davon ausging, verpflichtet zu sein, die Frage einer rückwirkenden Erstattung für den Bewilligungszeitraum 1994 zu prüfen und zu entscheiden. Diese Entscheidung hat er mit den genannten Übergangsregelungen im negativen Sinn getroffen.

Der Landesgesetzgeber war aus Anlass der Aufgabenübertragung in § 1 I. AsylbLG-VZustVO auch nicht nach Art. 78 Abs. 3 LV verpflichtet, eine den hier in Rede stehenden Personenkreis erfassende Anspruchsgrundlage mit Rückwirkung auf den Leistungszeitraum des 1. Halbjahrs 1994 auszustatten. Denn durch diese Aufgabenübertragung sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, den Kreisen und kreisfreien Städten keine finanziellen Belastungen entstanden, die sie nicht auch zuvor schon tragen mussten. Die Sozialhilfeträger sind im Gegenteil entlastet worden, weil der Umfang der Sozialleistungen für den von § 1 Abs. 1 AsylbLG erfassten Personenkreis im Vergleich zu dem in § 120 BSHG vorgesehenen Niveau reduziert wurde. Bezogen auf den hier streitgegenständlichen Personenkreis geduldeter Bürgerkriegsflüchtlinge war die Aufgabenübertragung kostenneutral, weil der Leistungsumfang derselbe blieb (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG). Ersetzt der Landesgesetzgeber, wie hier, eine Aufgabe kostenneutral durch eine andere, so kann eine Verpflichtung zur Kostenerstattung aus diesem Anlass heraus nur dann in Betracht kommen, wenn schon die Übertragung der ersetzten Aufgabe verfassungswidrig war. Auch dies war indessen nicht der Fall. Die Übertragung der Sozialhilfeaufgaben auf die Kreise und kreisfreien Städte durch § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist insbesondere mit Art. 84 GG vereinbar.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 - 2 BvF 3/62 u. a. -, BVerfGE 22, 180 (209 f.); StGH BW, Urteil vom 10. Mai 1999 - GR 2/97 -, DVBl. 1999, 1351 (1352) m. w. Nachw.

Zusätzliche finanzielle Belastungen sind den Kreisen und kreisfreien Städten durch die Übertragung der Aufgaben nach dem AsylbLG auch nicht deshalb entstanden, weil sie, verglichen mit der Rechtslage vor dem Inkrafttreten des AsylbLG am 1. November 1993, nur noch eine geringere Erstattung nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 erhalten hätten. Diese Vorschrift, die - wie dargelegt - geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge nicht erfasste, hat durch das AsylbLG keine Änderung erfahren. Für diesen Personenkreis erhielten die Kreise und kreisfreien Städte also vor dem 1. November 1993 ebenso wenig eine Landeserstattung wie danach. Unzutreffend ist insofern die Behauptung des Klägers, der Gesetzgeber habe die Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem Inkrafttreten des AsylbLG ohne sachlichen Grund aus der Landeserstattung "herausgenommen" und diese den Kreisen und kreisfreien Städten 14 Monate lang vorenthalten. Denn auch vor dem Inkrafttreten des AsylbLG erstattete das Land den Kreisen und kreisfreien Städten die Aufwendungen für Leistungen an Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge nach § 120 BSHG nur insoweit, als diese einen Asylantrag gestellt hatten (§§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 6 Abs. 4 Nr. 1 FlüAG 1993).

Ob der Landesgesetzgeber die vorgenannte (ablehnende) Kostendeckungsregelung zur Aufgabenübertragung in § 1 Abs. 1 Satz 1 II. AsylbLG-VZustVO schließlich auch "gleichzeitig" im Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV getroffen hat, kann dahinstehen. Denn der Klageanspruch wäre auch dann nicht begründet, wenn die 14 Monate nach dem Wirksamwerden der Aufgabenübertragung geschaffene Kostendeckungsregelung nicht mehr "gleichzeitig" gewesen sein sollte. Das gilt jedenfalls, soweit man dieses Merkmal dahin versteht, dass es ähnlich einer Fristsetzung lediglich einen zeitlichen Zusammenhang zwischen dem Inkrafttreten der Aufgabenübertragungsnorm und der Kostendeckungsregelung fordert. Eine "Fristüberschreitung" durch den Gesetzgeber kann einen Nachbesserungsanspruch dann nicht auslösen, wenn die verspätet getroffene Kostendeckungsregelung den übrigen inhaltlichen Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV entspricht, also wenn diese - wie hier - insbesondere eine unbedenkliche Lösung auch der Frage der Kostenerstattung für die Vergangenheit enthält.

Auch unabhängig vom Inkrafttreten des AsylbLG und der Übertragung der Zuständigkeit für die Durchführung dieses Gesetzes an die Kreise und kreisfreien Städte in § 1 I. AsylbLG-VZustVO war der Beklagte zu 1) nicht verpflichtet, eine Erstattung nach dem FlüAG für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem Aufenthaltsstatus einer Duldung nach den §§ 54, 55 AuslG mit Rückwirkung für den hier in Rede stehenden Abrechnungszeitraum des 1. Halbjahres 1994 vorzusehen. Denn es war nicht willkürlich, sondern aufgrund sachlicher Erwägungen vertretbar, wenn der Gesetzgeber die als erforderlich angesehene Kostendeckungsregelung in das Gesetzgebungsverfahren betreffend das 4. Änderungsgesetz zum FlüAG einbezogen und sich dafür entschieden hat, die Kreise und kreisfreien Städte anstelle einer rückwirkenden Kostenerstattung für die Zukunft ganz von der Durchführung des AsylbLG freizustellen und stattdessen die Gemeinden mit dieser Aufgabe zu betrauen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AG AsylbLG).

Die Anfechtungsklage gegen die im Widerspruchsbescheid enthaltene Ablehnung der Erstattung ist ebenfalls unbegründet. Diese Ablehnung ist aus den vorstehenden Gründen rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Entgegen der Auffassung des Klägers ist das Verfahren nicht nach § 188 Satz 2 VwGO gerichtskostenfrei. Die Vorschrift erfasst nach ihrem sozialen Sinn und Zweck Verfahren, in denen Hilfebedürftige die dort im Einzelnen bezeichneten Sozialleistungen von der Bewilligungsbehörde verlangen, nicht aber solche Verfahren, mit denen die Bewilligungsbehörde Refinanzierung begehrt. Hierbei handelt es sich nicht um Verfahren auf dem Sachgebiet der Sozialhilfe, sondern auf dem Sachgebiet der kommunalen Finanzausstattung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1990 - 7 B 100.90 -, NVwZ-RR 1991, 31 (32).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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