Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 9 A 2228/97

Tenor

Unter Zurückweisung der Berufung im Übrigen wird das angefochtene Urteil teilweise geändert und wie folgt neu gefasst:

Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 18. August 1993 werden teilweise aufgehoben, nämlich

1. Bescheid vom 4. Februar 1993 hinsichtlich eines Betrages von 773,77 DM,

2. Bescheid vom 11. März 1993 hinsichtlich eines Betrages von 713,11 DM,

3. Bescheid vom 7. April 1993 hinsichtlich eines Betrages von 917,35 DM,

4. Bescheid vom 6. Mai 1993 hinsichtlich eines Betrages von 669,64 DM,

5. Bescheid vom 4. Juni 1993 hinsichtlich eines Betrages von 691,39 DM,

6. Bescheid vom 6. Juli 1993 hinsichtlich eines Betrages von 685,26 DM.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die vormalige Klägerin trägt die Verfahrenskosten erster Instanz, soweit sie die Klage teilweise zurückgenommen hat.

Die übrigen Kosten erster und zweiter Instanz tragen der Kläger zu 1/7 und der Beklagte zu 6/7.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die vormalige Klägerin, über deren Vermögen durch Beschluss des Amtsgerichts M. bach vom 2. Mai 2000 (19 IN 20/00) das Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, betrieb in G. einen zugelassenen Schlacht- und Zerlegungsbetrieb.

Für die Überwachung der Fleischzerlegung im Betrieb der vormaligen Klägerin (sowohl im eigenen Betrieb gewonnenes als auch zugekauftes Fleisch) im Zeitraum Januar bis Juni 1993 zog der Beklagte die vormalige Klägerin durch die im Tenor aufgeführten sechs Bescheide zu Gebühren von insgesamt 9.088,86 DM heran. Die Bescheide waren gestützt auf die Satzung des Kreises über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 24. Dezember 1990 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 22. Dezember 1992 (Gebührensatzung 1993). Wegen der weiteren Einzelheiten der Berechnung wird auf die sechs Bescheide Bezug genommen.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 18. August 1993) hat die vormalige Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht: Die in der einschlägigen Gebührensatzung des Kreises N. festgelegten Gebührensätze verstießen gegen § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz 1993 (FlHG 1993) und die dort in Bezug genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend: Richtlinie 85/73/EWG) und die darauf fußende Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die gestaffelten Gebührensätze des Kreises lägen über dem EG- einschlägigen Pauschalsatz nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG, der 3 ECU/t Fleisch betrage. Nach Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (bis 31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem Mitgliedstaat auf diesen Pauschalsatz berufen, wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) durch Urteil vom 10. November 1992 klargestellt habe. Die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 3 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG für eine Abweichung von dem Pauschalsatz lägen nicht vor, im Übrigen könne diese Entscheidung nur der Bundesgesetzgeber, nicht der Kreis durch Satzung treffen. Unter Anwendung des für den 1. September 1992 festgelegten amtlichen Umrechnungskurses (1 ECU = 2,02635 DM) hätte der Beklagte lediglich Gebühren in Höhe von 3.896,46 DM festsetzen dürfen. Die konkrete Kalkulation der Gebührensätze entspreche im Übrigen nicht den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nebst Anhang und der hierzu veröffentlichten Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989.

Nachdem die vormalige Klägerin ursprünglich Aufhebung der sechs Bescheide in voller Höhe beantragt hatte, hat sie zuletzt sinngemäß beantragt,

die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten und insoweit auch den Widerspruchsbescheid vom 18. August 1993 aufzuheben, soweit die festgesetzten Gebühren folgende Beträge übersteigen:

1. Im Bescheid vom 4. Februar 1993 den Betrag von 644,09 DM,

2. im Bescheid vom 11. März 1993 den Betrag von 537,28 DM,

3. im Bescheid vom 7. April 1993 den Betrag von 732,42 DM,

4. im Bescheid vom 6. Mai 1993 den Betrag von 750,35 DM,

5. im Bescheid vom 4. Juni 1993 den Betrag von 644,00 DM,

6. im Bescheid vom 6. Juli 1993 den Betrag von 588,32 DM.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, zwar seien die von ihm erhobenen Gebühren für die Überwachung der Fleischzerlegung höher als die im Gemeinschaftsrecht verankerten Gebühren. Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG erlaube jedoch die Erhebung höherer Gebühren, wenn in einem Mitgliedstaat die tatsächlichen Untersuchungskosten von den Pauschalgebühren nicht gedeckt würden. Anlass für die Erhebung höherer Gebühren im Kreise N. seien die über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegenden Lohnkosten für das Untersuchungspersonal. Das im Kommunalabgabengesetz vorgesehene Kostendeckungsprinzip sei bei der Gebührenkalkulation beachtet worden.

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung stattgegeben, das Fleischbeschaukostengesetz NW reiche als Ermächtigungsnorm für den Erlass von Gebührensatzungen nicht aus, weil es nicht hinreichend bestimmt sei.

Mit der zugelassenen Berufung wendet sich der Beklagte gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, für die Gebührensatzung des Kreises gebe es keine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsnorm. Er verweist auf das (neue), mit Rückwirkung zum 1. Januar 1991 erlassene Gesetz über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleich- und Geflügelfleischhygienekostengesetz - FlGFlHKostG NW -) vom 16. Dezember 1998, GV NRW S. 775, berichtigt GV NRW 1999, S. 62, die Ausführungsverordnung hierzu (FlGFlHKostG-VO NRW) vom 6. Mai 1999, GV NRW S. 156, mit Änderung vom 27. September 1999, GV NRW S. 563, und die ebenfalls mit Rückwirkung zum 1. Januar 1991 erlassene Satzung des Kreises N. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht vom 10. Juni 1999 (Gebührensatzung 1999) mit Berichtigung vom 16. Juni 1999, speziell bezüglich der Gebührensätze auf § 15 Abs. 3 Gebührensatzung 1999. Durch § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW sei den Kreisen und kreisfreien Städten erlaubt, nach Maßgabe der einschlägigen EG- Bestimmungen abweichend von den EG-Pauschalbeträgen betriebsbezogen kostendeckende Gebühren zu erheben. Die Übertragung dieser Befugnis durch ein nationales Gesetz auf eine kommunale Körperschaft sei sowohl nach EG-Recht als auch nach Bundes- und Landesrecht zulässig, wie der EuGH in seinen Urteilen vom 10. November 1992 und 9. September 1999 sowie das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheidungen festgestellt hätten. Auch die Rückwirkungsanordnung des § 6 Abs. 1 FlGFlHKostG NW sei nicht zu beanstanden, wie das Bundesverwaltungsgericht in zwei weiteren Entscheidungen vom 27. April 2000 festgestellt habe. Die Begrenzung des § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW sei dahin zu verstehen, dass nach neuem Recht gegen die Gebührenpflichtigen keine höheren Kosten festgesetzt werden dürften, als nach früherer Satzungslage - seine Gültigkeit unterstellt - zulässig gewesen wäre.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger, der mit Schriftsatz vom 11. August 2000 den Rechtsstreit aufgenommen hat, beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend, die einschlägigen EG-Bestimmungen ließen eine Anhebung der Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene bis zur Höhe der tatsächlichen Kosten nur bundeseinheitlich durch Bundesrecht zu. Auch § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NW sehe nur eine betriebsbezogene Anhebung der Gebührensätze vor. Dies habe der zuständige Minister in einem Erlass vom 24. Juli 2000 bekräftigt. Dieses Gesetz sei allerdings, soweit es sich Rückwirkung beilege, unwirksam. Es sei nicht zulässig, die bereits mit Wirkung zum 31. Dezember 1993 aufgehobene Entscheidung 88/408/EWG nachträglich wieder in Kraft zu setzen und darauf aufbauend neue Rechtsetzungskompetenzen zuzuordnen. Dass der Einzelne sich auf die Pauschalsätze der Entscheidung 88/408/EWG berufen könne, so lange diese nicht durch den Mitgliedstaat umgesetzt sei, habe bereits der EuGH in seiner Entscheidung vom 10. November 1992 ausgeführt. Im Übrigen ergebe sich aus § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW, dass in der neuen Gebührensatzung 1999 keine höheren Gebührensätze festgelegt werden dürften, als nach der alten Satzungslage zulässig gewesen wären. Da der Senat in seinem Urteil vom 15. Dezember 1998 (9 A 2229/97) die Gebührensatzung 1993 für teilunwirksam erklärt habe, soweit die Gebührensätze die EG-Pauschalsätze überstiegen, dürften in der Gebührensatzung 1999 ebenfalls Gebührensätze nur bis zur Höhe der EG-Pauschalsätze (hier: 6,08 DM für 1993) festgesetzt werden. Hinzu komme eine Ermäßigung für im eigenen Betrieb erzeugtes Fleisch um 50 %.

Der Beteiligte verweist auf das neue Gesetz, das erlassen worden sei, um die durch widersprechende Gerichtsentscheidungen entstandene Rechtsunsicherheit zu beseitigen, sowie auf die Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997, Bundesanzeiger vom 31. Oktober 1997, Nr. 204, Seite 13298, wonach eine bundesweite Erhebung ergeben habe, dass für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland die Voraussetzungen für eine Abweichung von den Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG vorlägen.

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des Sachverhalts im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der von den Parteien eingereichten Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist lediglich bezüglich eines Teilbetrages von 741,88 DM begründet, im Übrigen nicht (= 4.450,52 DM).

Im Berufungsrechtszug sind die sechs Gebührenbescheide über zusammen 9.088,86 DM nur insoweit im Streit, als sie den Betrag von 3.896,46 DM übersteigen, d.h. hinsichtlich eines Betrages von 5.192,40 DM.

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, soweit darin für Kontrollen und Untersuchungen im Zerlegungsbetrieb der vormaligen Klägerin Gebühren in Höhe des EG-Pauschalsatzes (3 ECU/t x 2,02635 = 6,08 DM/t) für angeliefertes Fleisch bzw. in Höhe des um 30 % ermäßigten Satzes (für im eigenen Betrieb gewonnenes Fleisch = 30 % von 6,08 DM = 4,26 DM) festgesetzt worden sind (= insgesamt 4.607,89 DM). Sie sind rechtswidrig, soweit höhere Gebühren festgesetzt worden sind (9.088,86 DM - 4.607,89 DM = 4.480,97 DM). Eine Aufhebung kommt jedoch nur in Höhe der Antragstellung in Betracht. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Kläger bezüglich des Bescheides vom 6. Mai 1993 lediglich die Aufhebung i.H.v. 1.419,99 DM - 750,35 DM = 669,64 DM beantragt hat, obwohl der Bescheid hinsichtlich eines Betrages von 1.419,99 DM - 719,90 DM = 700,09 DM rechtswidrig ist. Die Differenz von 700,09 DM - 669,64 DM = 30,45 DM ist von dem Betrag von 4.480,97 DM abzuziehen; dies ergibt den Aufhebungsbetrag von 4.450,52 DM.

Unmittelbare Rechtsgrundlage für die angefochtene Erhebung von Gebühren für die Überwachung der Fleischzerlegung im Jahre 1993 bis zur angegebenen Höhe von 4.607,89 DM sind die §§ 1, 8, 13, 14, 15 Abs. 1 und 3 der Gebührensatzung 1999.

Die genannten Regelungen sind - abgesehen von der Teilunwirksamkeit der Gebührensatzbestimmung in § 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999 - formell gültiges Satzungsrecht und auch in materieller Hinsicht unbedenklich.

Gesetzliche Grundlage der Gebührenregelung in der Satzung ist das Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz NW. Dieses Gesetz steht, soweit hier bezogen auf das Jahr 1993 von Interesse, seinerseits mit höherrangigem Bundes- und Gemeinschaftsrecht im Einklang, insbesondere mit den Vorschriften über die Gesetzgebungskompetenz der Länder und - soweit es sich Rückwirkung auf das Jahr 1993 beilegt - mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG).

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Der Bundesgesetzgeber hat - bezogen auf das Jahr 1993 - in dem den Rechtszustand ab 1. Januar 1993 wiedergebenden § 24 Fleischhygienegesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993, BGBl. I S. 1189, (FlHG 1993) von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in der Weise Gebrauch gemacht, dass er

1. die Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen vorschreibt (vgl. § 24 Abs. 1 FlHG 1993), 2. die Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände dem Landesrecht überlässt (§ 24 Abs. 2 Satz 1 FlHG 1993), und 3. auch die Gebührenbemessung dem Landesgesetzgeber überlässt (§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1993), wobei der Landesgesetzgeber allerdings an die Maßgabe gebunden ist, dass hierbei die Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen Fassung und die auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft (für 1993 ist das die Entscheidung 88/408/EWG) zu beachten sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 7.99 - RdL 2000, 210 = DVBl. 2000, 1620 betreffend eine Zerlegungsgebühr für 1993 und 1994; OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 1998 - 9 A 2229/97 - betreffend Zerlegungsgebühren für 1993 und 1994, - 9 A 2561/97 - betreffend Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in den Jahren 1992 bis 1994 und - 9 A 1290/93 - betreffend Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen im Jahre 1991.

Zu der dem Landesrecht durch § 24 Abs. 2 FlHG 1993 überlassenen Gebührenfestsetzung gehört auch die durch Rechtssatz zu treffende Entscheidung, ob die gemeinschaftsrechtlichen durchschnittlichen Pauschalbeträge nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG zu erheben sind oder ob und gegebenenfalls wie hiervon nach Maßgabe der Artikel 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG abgewichen werden soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -, AgrarR 1997, 227; Beschluss vom 21. April 1999 - 1 B 26.99 -, Buchholz 418.5 Nr. 18; Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 7.99 -, a.a.O.; Urteile des Senats vom 15. Dezember 1998, a.a.O.

Das Gemeinschaftsrecht steht einer solchen Verteilung der Zuständigkeit zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht auf innerstaatlicher Ebene nicht entgegen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C - 156/91 -, NJW 1993, 315 zur Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG; Urteil vom 9. September 1999 - C - 374/97 -, DVBl. 1999, 1644 zur Erhebung höherer Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren nach dem Anhang zur Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG.

Demgemäß durfte der Landesgesetzgeber den Kreisen und kreisfreien Städten die Befugnis übertragen, durch Satzung die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zu regeln (§§ 1, 2 FlGFlHKostG NW), sie bezüglich der Gebührenbemessung an die bundesgesetzlichen Gebührenbestimmungen des § 24 FlHG 1993 in der jeweiligen Fassung und die dort in Bezug genommenen EG-rechtlichen Bestimmungen in der jeweiligen Fassung binden (§ 1 Nr. 1, § 3, § 4 Abs. 1 FlGFlHKostG NW). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nach dem Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz NW nicht von der Rechtslage zur Zeit der Geltung des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449 mit Änderung vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370.

Vgl. zur Rechtslage nach dem Fleischbeschaukostengesetz die o.a. Urteile des OVG NRW vom 15. Dezember 1998.

Das Fleischbeschaukostengesetz ist allerdings gemäß § 6 Abs. 3 und § 6 Abs. 1 Halbsatz 1 FlGFlHKostG NW mit Wirkung ab 1. Januar 1991 aufgehoben worden.

Dem Wortlaut nach neu und - wie sich aus der Rechtsprechung des Senats zur Auslegung des Fleischbeschaukostengesetzes ergibt - auch inhaltlich neu gegenüber der früheren Rechtslage nach dem Fleischbeschaukostengesetz ist allerdings die Regelung des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG NW. Danach können, soweit die in § 3 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Bestimmungen dies zulassen, für Amtshandlungen nach § 2 FlGFlHKostG NW Gebühren mit einer von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und dies die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen Regelungen zulassen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW). Auf die Abweichungen von den EG-rechtlich vorgegebenen Pauschalbeträgen ist in den Satzungen gesondert hinzuweisen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW). § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG NW enthält eine Regelung bezüglich der insoweit zu berücksichtigenden Kostenfaktoren. Durch diese Regelung hat der Landesgesetzgeber nunmehr ausdrücklich von der ihm durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1993 (und vorher durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987) eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, nach Maßgabe des EG-Rechts von den Pauschalbeträgen des EG-Rechts abweichende kostendeckende Gebühren zu erheben, und diese Befugnis seinerseits auf die Kreise und kreisfreien Städte unter Bindung an die Vorgaben des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG NW übertragen.

Neu ist ferner, dass nach § 2 FlGFlHKostG NW das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft ermächtigt ist, die kostenpflichtigen Tatbestände durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Dies ist für den Bereich der Fleischhygiene durch die ebenfalls mit Rückwirkung zum 1. Januar 1991 versehene Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG-VO NRW) vom 6. Mai 1999, GV NRW S. 156, mit Änderung vom 27. September 1999, GV NRW S. 563, geschehen.

Beide Neuregelungen sind - wie keiner weiteren Ausführungen bedarf - hinsichtlich der Verwirklichung von Gebührentatbeständen für Amtshandlungen, die nach Verkündung des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes, d.h. nach dem 31. Dezember 1998, vorgenommen worden sind, unbedenklich.

Aber auch soweit das Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz NW nach seinem § 6 Abs. 1 Halbsatz 1 rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft treten soll, ist die gesetzliche Regelung, soweit sie sich wie hier auf Amtshandlungen bezieht, die im Jahre 1993 vorgenommen worden sind, nicht zu beanstanden; insbesondere liegt kein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG vor.

Allerdings ist die Rückwirkung belastender Vorschriften, insbesondere von Steuer- und Abgabengesetzen, grundsätzlich unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Dieser Vertrauensschutz greift aber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausnahmsweise dann nicht durch, - d.h. die Rückwirkung ist insoweit zulässig - wenn beispielsweise die Rückwirkung durch "zwingenden Gründe des gemeinen Wohls" gefordert ist, wenn die rückwirkende Norm eine unklare oder verworrene Rechtslage bereinigt, wenn die betroffene Rechtsstellung einen Vertrauensschutz nicht genießt oder wenn ein Vertrauen auf ihren Fortbestand nicht begründet war.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261 (271); Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 -, 2 BvR 168 u.a./66 -, BVerfGE 30, 367 (385); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (257 ff.); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, DVBl. 1997, 420; ferner BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1971 - 7 C 43.67 -, KStZ 1971, 116.

Nach diesen Maßstäben ist die Anordnung des rückwirkenden Inkrafttretens des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes NW unbedenklich, soweit es den Kreisen und kreisfreien Städten erlaubt, für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz Gebührensatzungen zu erlassen, Gebühren bis zur Höhe der EG-Pauschalbeträge zu erheben und - soweit nicht von der EG-Regelung erfasste Untersuchungshandlungen in Rede stehen - kostendeckende Gebühren vorzusehen. Denn insoweit hat der Gesetzgeber lediglich klargestellt und wiederholt, was sich durch Auslegung nach der bisherigen gesetzlichen Regelung unter Anwendung des Fleischbeschaukostengesetzes NW ergab.

Vgl. zur Rechtslage nach dem Fleischbeschaukostengesetz: OVG NRW, Urteile vom 15. Dezember 1998, a.a.O.

Auch die gemäß § 2 Satz 1 Halbsatz 1 FlGFlHKostG-VO NRW rückwirkende Definition der kostenpflichtigen Tatbestände für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in der jeweiligen Fassung nach § 1 Abs. 1 dieser Verordnung ist nicht zu beanstanden, denn sie schafft keine weiter gehenden Tatbestände, als sie bereits in den einschlägigen Kreis- und kommunalen Satzungen festgelegt waren.

Aber auch soweit sich die Rückwirkungsanordnung auf die Regelung des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG bezieht, ist sie gerechtfertigt, weil sie eine wegen der Verflechtung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklare, objektiv lückenhaft gewordene Rechtslage einer Bereinigung unterzieht. Bereits durch die sowohl in § 24 Abs. 2 FlHG 1987 als auch in § 24 Abs. 2 FlHG 1993 in Bezug genommene Richtlinie 85/73/EWG war den Mitgliedstaaten aufgegeben, dafür Sorge zu tragen, dass eine Gebühr erhoben wird, um die Kosten zu decken, die durch die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen einschließlich Zerlegungskontrollen entstehen. Die Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen sahen auch § 24 Abs. 1 FlHG 1987 und § 24 Abs. 1 FlHG 1993 vor. Die Entscheidung des Rates 88/408/EWG enthielt in Art. 2 Abs. 2 die Befugnis, die in Art. 2 Abs. 1, 3 und 4 sowie in Art. 3 Abs. 1 dieser Entscheidung genannten Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten anzuheben. - Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass auch die bis 31. Dezember 1993 umzusetzende Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Änderungsrichtlinie 93/118/EG in Art. 2 Abs. 3 die Möglichkeit vorsieht, einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr zu erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Die durch die Richtlinie 96/43/EG kodifizierte Richtlinie 85/73/EWG enthält in Art. 5 Abs. 3 eine gleich lautende Vorschrift. - Durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 und § 24 Abs. 2 FlHG 1993 ist diese Befugnis seitens des Bundes auf die Länder übertragen worden. Das Land Nordrhein-Westfalen glaubte, durch das Fleischbeschaukostengesetz und die darin enthaltene Ermächtigung an die Kreise und kreisfreien Städte, hinsichtlich der ihnen übertragenen Tätigkeit auf dem Gebiet der Fleischhygiene Gebührensatzungen unter Beachtung des vorgehenden Bundes- und Landesrechts zu erlassen, seine Rechtssetzungsbefugnis in vollem Umfang auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragen zu haben. Die Kreise und kreisfreien Städte, darunter auch der Kreis N. , haben von dieser teils tatsächlichen, teils - hinsichtlich der Abweichungsbefugnis - nur angenommenen Befugnis Gebrauch gemacht und Gebührensatzungen erlassen, durch die die ihnen tatsächlich entstandenen Kosten, soweit sie durch EG- rechtliche Untersuchungshandlungen veranlasst waren, umgelegt werden sollten. Bei dieser Ausgangslage konnte kein Wirtschaftsteilnehmer, der die Schlachtung, das Zerlegen oder die Einlagerung vornehmen ließ, und auch kein Inhaber eines Schlacht-, Zerlegungs- oder Einlagerungsbetriebs darauf vertrauen, dass Gebühren nur bis zur Höhe der EG- Pauschalbeträge erhoben würden. Dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW die rückwirkende Anwendung des Gesetzes bei der Kostenfestsetzung im Einzelfall nicht zu höheren Kostenfestsetzungen führen darf, als dies nach der bisherigen Rechtslage - seine Gültigkeit unterstellt - zulässig gewesen wäre.

Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich eine schutzwürdige Vertrauensposition auch nicht aus dem EG-Recht oder der Rechtsprechung des EuGH zur unmittelbaren Anwendung von EG-Entscheidungen und EG-Richtlinien. Nach Art. 189 Abs. 4 EWG-Vertrag (= Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag Amsterdamer Fassung) sind Entscheidungen in allen Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnen. Die für das vorliegende Jahr 1993 in Rede stehende Entscheidung 88/408/EWG, die nach ihrem Art. 11 bis zum 31. Dezember 1990 zur Anwendung zu bringen war und gemäß Art. 2 der Richtlinie 93/118/EG mit Wirkung vom 31. Dezember 1993 aufgehoben worden ist, richtet sich ausschließlich an die Mitgliedstaaten. Gleichwohl kann nach der Rechtsprechung des EuGH eine Bestimmung einer an einen Mitgliedstaat gerichteten Entscheidung diesem Mitgliedstaat entgegengehalten werden, wenn sie ihrem Adressaten eine unbedingte und hinreichend klare und genaue Verpflichtung auferlegt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992, a.a.O.

In diesem die Auslegung der Entscheidung 88/408/EWG betreffenden Urteil hat der EuGH ausgeführt, dass sich ein Einzelner nach Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG gegenüber einem Mitgliedstaat auf Art. 2 Abs. 1 dieser Entscheidung berufen kann - Entsprechendes muss dann auch für Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG gelten -, um sich der Erhebung von Gebühren zu widersetzen, die höher sind als die in dieser Bestimmung vorgesehen, wenn die Voraussetzungen, von denen diese Entscheidung die Möglichkeit abhängig macht, die in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten Gebührenbeträge anzuheben, nicht erfüllt sind. Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG, der über Art. 3 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG sinngemäß auch für die Zerlegungspauschalgebühr nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG gilt, macht die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, von den Pauschalbeträgen abzuweichen, von der Voraussetzung abhängig, dass in dem betreffenden Mitgliedstaat die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen, der für die Berechnung der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt worden ist. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -, ausgeführt hat, die in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Faktoren im Durchschnitt der Bundesrepublik Deutschland und unter Berücksichtigung aller genannten Faktoren im Gesamtergebnis vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen. Dass diese Abweichungskriterien für den Gesamtbereich der Bundesrepublik Deutschland jedenfalls in den Jahren 1991 bis 1993 erfüllt waren, hat eine bundesweite Erhebung aus dem Jahre 1997 ergeben, auf die das Bundesministerium für Gesundheit in seiner Bekanntmachung vom 24. Oktober 1997, Bundesanzeiger vom 31. Oktober 1997, hingewiesen hat. Der Senat hat keine Veranlassung, die Vollständigkeit und Richtigkeit der tatsächlichen Grundlagen dieser bundesweiten Erhebung anzuzweifeln. Danach entfällt auch nach der Rechtsprechung des EuGH für den Einzelnen in der Bundesrepublik Deutschland die Möglichkeit, sich wegen nicht fristgerechter Umsetzung der Entscheidung 88/408/EWG auf die Pauschalbeträge dieser Entscheidung zu berufen.

Entgegen der Ansicht des Klägers wird durch die rückwirkende Inkraftsetzung des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes NW die am 31. Dezember 1993 außer Kraft getretene Entscheidung 88/408/EWG nicht wieder in Kraft gesetzt. Die Rückwirkungsanordnung bezieht sich lediglich auf das nationale Gesetz, beschränkt sich auf den zeitlichen Geltungsrahmen der Entscheidung 88/408/EWG vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 und schließt nur eine Normlücke im Bereich des nationalen Rechts, die ungewollt offen geblieben war.

Die Gebührensatzung 1999 hält sich, soweit sie in §§ 1, 8 den Gebührenschuldner und den Gebührentatbestand für Amtshandlungen in zugelassenen Zerlegungsbetrieben festlegt, an die Vorgaben der §§ 1 bis 3 FlGFlHKostG NW. Bei der Gebührenbemessung ist die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Unterabsatz 1 FlGFlHKostG NW beachtet worden, wonach für die Zeit vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 die Gebührensätze für die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung je Tonne Fleisch zu bemessen sind, das in einem Zerlegungsbetrieb angeliefert wird (siehe § 15 Abs. 3, Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999).

Bei der Festlegung der Höhe der Gebührensätze hat sich der Satzungsgeber jedoch nicht an die Vorgabe des § 4 Abs. 1 Satz 1 FlGFlHKostG NW gehalten, wonach für Amtshandlungen nach § 2 (hier: Untersuchungen und Kontrollen in Zerlegungsbetrieben gemäß § 1 Abs. 1 Buchstabe b FlGFlHKostG-VO NRW) grundsätzlich nur die Erhebung der Gebühr in Höhe der in den in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW aufgeführten europäischen Richtlinien genannten Pauschalbeträge möglich ist. Der Pauschsatz für die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung von Fleisch beträgt nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG 3 ECU/t angelieferten Fleisches (mit Knochen). Unter Anwendung des nach Art. 9 der Entscheidung 88/408/EWG i.d.F. der Änderungsentscheidung vom 14. Juni 1993 (93/386/EWG) und vom 21. September 1993 (93/513/EWG) zu Grunde zu legenden amtlichen Umrechnungskurses für den 1. September 1992 (1 ECU = 2,02635 DM) (siehe Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 226, S. 1) sind das 6,08 DM. Der Beklagte hat demgegenüber nach der monatlichen Menge des verarbeiteten Materials gestaffelte Gebührensätze festgelegt, die zudem mit 6,20 DM bis 24,00 DM sämtlich über dem Pauschalsatz von 6,08 DM liegen.

Ob eine solche Gebührenstaffelung mit Gebührensätzen oberhalb des EG-Pauschalsatzes materiell mit § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW vereinbar ist, d.h. ob es sich um "betriebsbezogen" erhobene und zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderliche Gebühren handelt, kann offen bleiben. Denn die Gebührensatzung 1999 verstößt in Bezug auf die Zerlegungsgebühr für das Jahr 1993 gegen die zwingende Formvorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW. Danach ist auf die Abweichung von den EG-rechtlich vorgegebenen Pauschalbeträgen in den Satzungen gesondert hinzuweisen. Die Gebührensatzung 1999 enthält in Bezug auf Zerlegungsbetriebe keinen Hinweis auf die Abweichung von dem EG-Pauschalbetrag. Der Hinweis in § 1 Abs. 2 Gebührensatzung 1999 bezieht sich ausschließlich auf Schlachtbetriebe. Dies ergibt sich nicht nur aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift, sondern auch aus dem Umstand, dass der Satzungsgeber sich in der Gebührensatzung 1999 an die Begriffsbestimmungen des EG- Rechts, des Bundesrechts und des Landesrechts hinsichtlich der verschiedenen Betriebsformen (siehe hierzu Anhang Art. 3 Abs. 1 A, B, D, der Richtlinie 64/433/EWG des Rates über die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das in Verkehrbringen von frischem Fleisch in der kodifizierten Form der Richtlinie 91/497/EWG, § 11 Fleischhygieneverordnung in der Neufassung vom 21. Mai 1997, BGBl. I S. 1138, sowie § 1 Abs. 1 Buchstabe a bis c FlGFlHKostG-VO NRW) anlehnt und zwischen Gebühren für Schlachtbetriebe (§§ 2 bis 4 Gebührensatzung 1999), Gebühren für Amtshandlungen in zugelassenen Zerlegungsbetrieben (§ 8 Gebührensatzung 1999) sowie Gebühren für Amtshandlungen in Kühl- und Gefrierhäusern und sonstigen Betrieben (§ 9 Gebührensatzung 1999) unterscheidet. Auch die in § 1 Abs. 2 Gebührensatzung 1999 aufgeführten vier Abweichungskriterien beziehen sich ausschließlich auf Schlachtbetriebe (§ 1 Abs. 2, 1., 2. und 4. Spiegelstrich Gebührensatzung 1999) und haben auch sonst keinen erkennbaren Bezug zu den Untersuchungen und Kontrollverhältnissen in Zerlegungsbetrieben. Beispielsweise spielt die in Spiegelstrich 3 erwähnte "andere Kostenstruktur bei den Vergütungen im Vergleich zu den Tierarten" nach den Festsetzungen in §§ 8, 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999 keine Rolle. Denn der Kreis erhebt die Gebühr nach angelieferten Gewichttonnen Fleisch, ohne nach Tierarten zu unterscheiden. Bei einem solchen Maßstab "Gewichttonne angelieferten Fleisches" entstehen auch keine unterschiedlich hohen Personalkosten je Tier, wie in § 1 Abs. 2 Spiegelstrich 4 Gebührensatzung 1999 als Abweichungsmerkmal aufgeführt ist.

Der Verstoß gegen die Formvorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW führt dazu, dass die Gebührenfestsetzung in § 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999 unwirksam ist, soweit sie den EG-Pauschalsatz von 6,08 DM/t übersteigt. In Höhe des EG-Pauschalsatzes ist die Gebührensatzfestsetzung wirksam. Denn gemäß §§ 3, 4 FlGFlHKostG NW, § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1993 sowie Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG ist der Kreis verpflichtet, Gebühren in Höhe des EG-Pauschalsatzes zu erheben.

Die Gebührensatzbestimmung in § 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8 Abs. 2 Gebührensatzung 1999, wonach, wenn die Zerlegung in dem Betrieb stattfindet, in dem das Fleisch gewonnen wird, sich die Gebühr um 30 v.H. ermäßigt, ist demgegenüber wirksam. Sie beruht auf der Ermächtigungsnorm der §§ 3, 4 FlGFlHKostG NW i.V.m. Art. 3 Abs. 4 der Entscheidung 88/408/EWG, wonach die Pauschalgebühr des Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG im Falle des im eigenen Betrieb gewonnenen Fleisches um bis zu 50 v.H. verringert werden kann. Anhaltspunkte dafür, dass der Satzungsgeber sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat, wenn er die erleichterten Kontrollbedingungen in diesen Fällen mit einem Abschlag von 30 v.H. bewertet, sind nicht erkennbar. Angesichts der Tatsache, dass der Satzungsgeber in der Gebührensatzung 1999 an dem Ermäßigungssatz von 30 v.H. festhält, obwohl der Senat eine entsprechende Satzungsbestimmung in der früheren Gebührensatzung 1993 (dort § 6 Abs. 2) unter Anwendung des Rechtsgedankens des § 139 BGB für unwirksam erklärt hat (um dem Kreis Gelegenheit zu geben, die Höhe des Ermäßigungssatzes zu überdenken), muss geschlossen werden, dass der Satzungsgeber das Ermäßigungspotential bei der Kontrolle der Zerlegung von im eigenen Betrieb gewonnenen Fleisch generell mit 30 v.H. einschätzt, unabhängig von der Höhe der Gebühr für die Kontrolle der Zerlegung des angelieferten Fleisches. Der Gebührensatz für im eigenen Betrieb gewonnenes zerlegtes Fleisch beträgt danach 30 % von 6,08 DM = 4,26 DM/t.

Unter Anwendung dieser Gebührensätze hätte der Beklagte die vormalige Klägerin nur zu folgenden Beträgen heranziehen dürfen:

1. Gebührenbescheid vom 4. Februar 1993: 124,183 t à 4,26 DM = 529,02 DM + 43,860 t à 6,08 DM = 266,67 DM, zusammen: 795,69 DM, also 773,77 DM weniger als die festgesetzten 1.569,46 DM.

2. Gebührenbescheid vom 11. März 1993: 160,972 t à 4,26 DM = 685,74 DM + 7,884 t à 6,08 DM = 47,93 DM, zusammen: 733,67 DM, also 713,11 DM weniger als die festgesetzten 1.446,78 DM.

3. Bescheid vom 7. April 1993: 172,957 t à 4,26 DM = 736,80 DM + 34,006 t à 6,08 DM = 206,76 DM, zusammen: 943,56 DM, also 917,35 DM weniger als die festgesetzten 1.860,91 DM.

4. Bescheid vom 6. Mai 1993: 109,089 t à 4,26 DM = 464,72 DM + 41,970 t à 6,08 DM = 255,18 DM, zusammen: 719,90 DM. Laut Antrag soll der Bescheid jedoch nur aufgehoben werden, soweit ein Betrag von 750,35 DM überschritten ist. Das sind 669,64 DM weniger als die festgesetzten 1.419,99 DM.

5. Bescheid vom 4. Juni 1993: 55,186 t à 4,26 DM = 235,09 DM + 78,196 t à 6,08 DM = 475,43 DM, zusammen: 710,52 DM, also 691,39 DM weniger als die festgesetzten 1.401,91 DM.

6. Bescheid vom 6. Juli 1993: 95,196 t à 4,26 DM = 405,53 DM + 49,181 t a 6,08 DM = 299,02 DM, zusammen: 704,55 DM, also 685,26 DM weniger als die festgesetzten 1.389,81 DM.

Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich der Rücknahme der Klage aus § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des Maßes des wechselseitigen Obsiegens und Unterliegens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Referenzen

Dieser Inhalt enthält keine Referenzen.