Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 16 A 4298/00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Vertreter des öffentlichen Interesses darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die übrigen Beteiligten vor der Vollstreckung in Höhe des sie betreffenden Vollstreckungsbetrages Sicherheit leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger sind Eltern des am 24. Februar 1994 geborenen Kindes P. , das in D. die städtische Tageseinrichtung für Kinder in der H. straße besucht hat. Dort nahm P. seit dem Kindergartenjahr 1999/2000 an der Kindergartenbetreuung zwischen 7.30 Uhr und 14.00 Uhr teil, wie sie mit Beschluss zur Drucksache-Nr. 5084 vom 20. April 1999 seinerzeit von der Stadt D. in allen ihren Tageseinrichtungen für Kinder als ausschließliches Regelangebot für den Kindergartenbereich eingeführt worden war. Zum Kindergartenjahr 2000/2001 ist die Beklagte im Rahmen der Einholung von Erprobungsgenehmigungen für Modellversuche von einem solchen ausschließlichen Angebot sog. Blocköffnungszeiten auch in der Einrichtung H. straße wieder abgerückt.

Für das Kindergartenjahr 1999/2000 erhob die Beklagte auf der Grundlage eines von den Klägern mitgeteilten Jahreseinkommens in der Gruppe bis 96.000 DM mit Bescheid vom 1. Juli 1999 einen monatlichen Elternbeitrag von 180 DM, der sich aus dem normalen Kindergartenbeitrag von 140 DM und dem halben zusätzlichen Beitrag für die regelmäßige Betreuung im Kindergarten über Mittag (12.30 Uhr und 14.00 Uhr) - nämlich 40 DM - zusammensetzte.

Dagegen legten die Kläger Widerspruch ein mit der Begründung, eine Betreuung von 7.30 Uhr bis 14.00 Uhr sei kürzer als eine solche von 7.30 Uhr bis 12.30 Uhr sowie von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr und könne daher mangels zusätzlicher Leistungen nicht zu höheren Beiträgen Anlass geben. Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 21. Juli 1999 unter Verweis auf § 17 Abs. 1 Satz 6 und § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK als unbegründet zurück.

Mit ihrer Klage haben die Kläger geltend gemacht, die Erhebung eines Über-Mittag-Zuschlags verstoße gegen das Gleichheitsgebot und sei mithin verfassungswidrig. Wie es sich etwa bei einem typischen Betreuungsangebot von 7.30 Uhr bis 12.30 Uhr als auch von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr darstelle, betrage die Regelöffnungszeit eines Kindergartens gemäß § 19 Abs. 1 GTK sieben Stunden, für die der einfache Elternbeitrag erhoben werde. Damit lasse sich nicht vereinbaren, dass vorliegend bei einer Beendigung der Betreuungszeit um 14.00 Uhr für die Inanspruchnahme der Einrichtung für nur sechseinhalb Stunden ein zusätzlicher Betrag gezahlt werde. Vor diesem Hintergrund stellten sich § 17 Abs. 1 Satz 6 und § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK als unmotiviert und willkürlich dar. Der erhöhten Gebühr stehe keinerlei zusätzliche Leistung gegenüber, da das Mittagessen gesondert abgegolten werden müsse. Auch die Personalkosten seien zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr nicht höher als zwischen 14.00 Uhr und 16.00 Uhr. Erklärlich sei die Regelung nur bei der Annahme, der Gesetzgeber habe dadurch Eltern von der Inanspruchnahme der Betreuung über Mittag abschrecken wollen. Die Betreuung über Mittag besitze angesichts der traditionellen Arbeitszeiten in Deutschland - insbesondere bei Halbtagstätigkeiten - nämlich weitaus größere, aber mit höherem Personalbedarf verbundene Akzeptanz als die erst nach eineinhalbstündiger Pause einsetzende herkömmliche Nachmittagsbetreuung. Eine politische Steuerung dahingehend, regelmäßige Öffnungszeiten anzubieten, die wegen ihres ungünstigen Zuschnitts nicht angenommen würden, und günstigere Zeiten teurer anzubieten, könne die Ungleichbehandlung jedoch nicht rechtfertigen. Die Norm trage dann unzulässiger Weise Strafcharakter. Zudem sei eine solche Zielsetzung gesellschafts-, sozial- und frauenpolitisch geradezu abwegig. Einer verfassungskonformen Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK dahingehend, dass der Sonderbeitrag nur anfallen solle, wenn mit der Über-Mittag-Betreuung eine zusätzliche Leistung zu einer morgendlichen als auch einer nachmittäglichen Öffnungszeit erfolge, stehe § 21 Abs. 1 GTK entgegen. Dort sei ausdrücklich geregelt, dass die Betreuung um 14.00 Uhr enden müsse.

Die Kläger haben beantragt,

den Beitragsbescheid der Beklagten vom 1. Juli 1999 und deren Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 1999 insoweit aufzuheben, als ein halber Über-Mittag-Beitrag von monatlich 40 DM gefordert wird.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat einen Verstoß der maßgeblichen Regelungen gegen Art. 3 GG verneint und sich zur Begründung im Übrigen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid bezogen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben und ausgeführt, dass gegen die Erhebung eines Elternbeitrags für die Kindergartenbetreuung über Mittag nach § 17 Abs. 6 Satz 1 und § 21 Abs. 1 GTK zwar keine aus Art. 3 GG folgenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden, die genannten Vorschriften den angefochtenen Teil des Bescheides tatbestandlich aber nicht zu tragen vermöchten; vor dem Hintergrund des gesetzlichen Regelungsmodells in § 19 Abs. 1 Satz 1 GTK verlange § 17 Abs. 6 Satz 1 GTK bei einer Über-Mittag-Betreuung eine Überbrückung zwischen den beiden regulären Betreuungsblöcken am Vor- und am Nachmittag.

Mit der durch Beschluss des Senats vom 4. Oktober 2000 zugelassenen Berufung macht der Vertreter des öffentlichen Interesses ein anderes Verständnis des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK geltend. Der volle Über-Mittag-Beitrag nach dieser Vorschrift werde bereits dann fällig, wenn regelmäßig eine Betreuung des Kindes in der im Gesetz genannten Zeitspanne (zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr) erfolge, und zwar auch bei einer von Morgens durchgehenden und um 14.00 Uhr endenden Betreuung, wie sie der Sohn der Kläger im Kindergartenjahr 1999/2000 in Anspruch genommen habe. Insoweit enthalte der Gesetzeswortlaut mit seiner ausdrücklichen Regelung insbesondere im Klammerzusatz eine eindeutige Legaldefinition, die auch in der zugehörigen Überschrift in der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK aufgegriffen werde. Für die Erweiterung des gesetzlichen Tatbestands dahingehend, dass sich eine weitere Betreuung am Nachmittag anschließen müsse, böte sich kein Anlass. § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK stelle schon vom Wortlaut her eine ausdrückliche Abkehr vom Ganztageszuschlag dar, wie er in § 14 Abs. 4 Kindergartengesetz als Vorgängervorschrift geregelt gewesen sei.

Auch nach Maßgabe einer systematischen Auslegung stehe es einer Über-Mittag-Betreuung begrifflich nicht entgegen, wenn die Zeit von 12.30 Uhr bis 14.00 Uhr die letzten 90 Minuten der Betreuung in der Einrichtung darstelle. Etwas anderes ergebe sich insbesondere nicht aus § 19 Abs. 1 Satz 1 GTK, weil aus dieser Vorschrift als wesentlicher Anknüpfungspunkt für eine Über-Mittag-Betreuung die Lückenlosigkeit der Betreuung für einen Zeitraum von über fünf Stunden hervorgehe. Im Übrigen gestalte sich die Elternbeitragspflicht grundsätzlich unabhängig von der Regelöffnungszeit der besuchten Einrichtung und der im Einzelfall tatsächlich in Anspruch genommenen Betreuungszeit. Auf eine Unterschreitung der Regelöffnungszeit des § 19 Abs. 1 GTK könnten eine Kürzung des Elternbeitrags und erst recht eine Nichterhebung des Über- Mittag-Zuschlags nicht gestützt werden. Dies sei insbesondere vor dem Hintergrund zu verstehen, dass die vom Träger zu erbringende Leistung in den §§ 1 bis 4 GTK der Zielsetzung nach, nicht aber dem konkreten Leistungsumfang nach geregelt sei und die Beitragserhebung ungeachtet von Öffnungszeiten, Vor- oder Nachmittagsbesuch oder Krankheit an die Jahresbetriebskosten der Einrichtung anknüpfe, die durch die Elternbeiträge zu weniger als 15 % durchschnittlich abgedeckt würden. Das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder sehe für die Öffnungszeiten demgemäß auch kein starres Schema vor, sondern erlaube in § 9 GTK eine Festlegung nach dem jeweiligen Bedarf. Auch der gesetzlich vorgesehene Zuschuss zu den Betriebskosten werde bei einer Unterschreitung der Regelöffnungsdauer lediglich anteilig verringert.

Insbesondere wenn man zur systematischen Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK die Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK mit heranziehe, könne § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK nur so verstanden werden, dass ein voller Über-Mittag-Beitrag bereits dann zu erheben sei, wenn regelmäßig eine Betreuung in der im Gesetz genannten Zeitspanne (12.30 Uhr bis 14.00 Uhr) erfolge. Gerade davon gehe der Gesetzgeber nämlich eindeutig aus, wenn er für "Fälle des § 17 Abs. 1 Satz 6" GTK, in denen die "Betreuung in einer Kindergartengruppe nach dem Betreuungsvertrag spätestens um 14.00 Uhr ... ende" als Rechtsfolge eine bloße "Ermäßigung" des zusätzlichen Beitrags vorsehe. Würde entsprechend der erstinstanzlichen Auffassung ein Über-Mittag-Beitrag in der Konstellation, dass die Betreuung der Einrichtung um 14.00 Uhr ende, nicht anfallen, hätte die Regelung in § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK nicht als Ermäßigung auf den halben Über-Mittag-Beitrag, sondern als originärer zusätzlicher Beitrag ausgestaltet werden müssen.

Schließlich bestätigten auch Sinn und Zweck der Norm die von ihm vertretene Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK; denn mit dem Über-Mittag-Beitrag solle ein - unabhängig vom nachmittäglichen Betrieb der Einrichtung anfallender - gesonderter phasenspezifischer Betreuungsaufwand (z.B. Bereitstellung von Schlaf- und Ruheplätzen, Zubereitung und Verabreichung eines Mittagessens etc.) abgegolten werden, der mit erhöhtem Sach- und Personalaufwand und damit gesteigerten Betriebskosten verbunden sei. Gleichzeitig komme den Eltern der Vorteil einer lückenlosen Betreuung ihrer Kinder über einen Zeitraum von mehr als fünf Stunden zu Gute, was etwa für Ehegatten oder Alleinerziehende die Möglichkeit einer Halbtagstätigkeit eröffne und dem Gesetzgeber auch im Rahmen von § 21 Abs. 1 GTK Veranlassung zu einer Mehrbelastung der Beitragspflichtigen gegeben habe. Unerheblich für die Erhebung eines Über-Mittag-Beitrags sei es, ob die Beklagte mit der ausschließlichen Umstellung auf Blocköffnungszeiten in allen ihren Kindertageseinrichtungen gegebenenfalls gegen jugendhilfeplanerische Grundsätze verstoßen habe.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts und vertreten die Auffassung, schon der Begriff "Über-Mittag" allein beinhalte das Moment einer Überbrückung zwischen zwei Zeiten, weil er in Abgrenzung zu der dem allgemeinen Sprachgebrauch entsprechenden Wendung "Mittagszeit" oder hier "Mittagsbeitrag" gesehen werden müsse. Im Übrigen verweisen die Kläger auf ihr bisheriges Vorbringen und machen ergänzend geltend, dass nur bei einer Fortsetzung der Betreuung über 14.00 Uhr hinaus der vom Vertreter des öffentlichen Interesses reklamierte besondere Betreuungsaufwand während der Mittagszeit etwa für die Bereitstellung von Schlaf- und Ruheplätzen, oder die Zubereitung und Verabreichung eines Mittagessens anfallen würde. Im Falle von Blocköffnungszeiten würden hingegen regelmäßig keine besonderen sachlichen oder baulichen Aufwendungen - z.B. für die Einrichtung von Ruheräumen - aufgewandt. Zudem stelle es eine einseitige und nicht generalisierungsfähige Sicht dar, speziell in der ununterbrochenen Öffnungszeit von mehr als fünf Stunden den die Erhebung des Über-Mittag-Beitrags rechtfertigenden Vorteil zu sehen, weil mit einer getrennten Betreuungszeit gleichfalls für die Eltern günstige Aspekte verbunden sein könnten.

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die zum vorliegenden Verfahren überreichten Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Sie ist allerdings zulässig. Während ihre Zulassung wirksam noch vom Vertreter des öffentlichen Interesses am Verwaltungsgericht Düsseldorf als Beteiligtem nach § 63 Nr. 4 VwGO beantragt werden konnte, ist nach erfolgter Zulassung für die Weiterverfolgung des Rechtsmittels - namentlich die hier in der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO erfolgte Berufungsbegründung - nämlich der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen zuständig.

Vgl. etwa Gugelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 1. Erglfg. Juli 1998, § 36 Rn. 12; Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Auflage, § 36 Rn. 6.

Die Berufung ist aber nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, denn sie ist zulässig und begründet. Die Heranziehung zu einem halben Über-Mittag-Beitrag im Bescheid der Beklagten vom 1. Juli 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Juli 1999 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Erhebung des halben Über-Mittag-Beitrags findet vorliegend keine Rechtsgrundlage in § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK. In dieser Vorschrift ist für diejenigen Einrichtungen, die im Rahmen eines vom überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe genehmigten Erprobungsprogramms die sog. Blocköffnung (d.h. eine von 7.00 Uhr bzw. 7.30 Uhr an durchgehende Betreuung mit Festlegung der Abholung nach dem Betreuungsvertrag spätestens bis 14.00 Uhr) praktizieren wollen, festgelegt, dass diese Form in einer Einrichtung nicht ausschließlich praktiziert werden darf, sondern das normale Kindergartenangebot nur ergänzen soll ("dadurch das Angebot der Tageseinrichtung ergänzt"), also das Angebot an Kindergartenplätzen mit geteilter Öffnungszeit oder regulärer ganztägiger Betreuung in mehrgruppigen Tageseinrichtungen nicht verdrängen darf.

Vgl. auch Moskal/Förster, GTK, 17. Aufl., § 21 Erl II.5.b); Janssen/Dreier/Selle, Kindertageseinrichtungen in Nordrhein- Westfalen, Stand 3. Lieferung 15. März 2000, zu § 21 GTK Erl. Nr. 2.2.3.

Die Blocköffnungszeit des Kindergartens in der Kindertages- einrichtung H. straße in D. war im hier maßgeblichen Kindergartenjahr 1999/2000 jedoch noch nicht vom Landesjugendamt als Modellversuch genehmigt worden. Spätere Genehmigungen - wie die mit Rückwirkung ausgestattete nachträgliche Genehmigung für die Einrichtung H. straße vom 1. August 2000 - sollen nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung an die Voraussetzung des fortbestehenden Regelangebotes in jeweils einer der vorhandenen Kindergartengruppen der betreffenden Einrichtung geknüpft gewesen sein. Die Blocköffnungszeit von 7.30 Uhr bis 14.00 Uhr wurde demgegenüber im Kindergartenjahr 1999/2000 in der Einrichtung H. straße in allen Kindergartengruppen ausschließlich praktiziert und hatte dort nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten - sieht man von der Tagesstättengruppe als Sonderform gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 2. Spiegelstrich, Abs. 3 BKVO ab - seinerzeit keine Alternative. Diese Konstellation regelt § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK nicht.

Auch § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK erfasst nicht die hier für das Kindergartenjahr 1999/2000 anzunehmende Sachverhaltsvariante, dass sich das Kindergartenbetreuungsangebot in allen Kindergartengruppen der Einrichtung auf die Zeit von 7.30 Uhr bis 14.00 Uhr beschränkt.

Wenn es in der genannten Vorschrift heißt, es sei "für die regelmäßige Betreuung eines Kindes im Kindergarten über Mittag (zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr) ein zusätzlicher Beitrag zu zahlen", beinhaltet das zwar eine Legaldefinition für den nicht exakt bestimmten Zeitbegriff als das wesentliche Moment des besonderen Betreuungsangebots, an das die sozialrechtliche Abgabe "Elternbeitrag" hier anknüpft.

Vgl. auch Moskal/Förster, aaO., § 17 GTK Erl. I.4.

Der insoweit eindeutige Wortlaut sagt aber nichts darüber aus, zu welchem Betreuungsangebot die Über-Mittag-Betreuung hinzutreten muss, damit sich ein "zusätzlicher" Beitrag rechtfertigt. Aus dem Zusammenhang der verwendeten Begriffe ergibt sich, dass ein Kindergartenbetreuungsangebot, das den zusätzlichen Elternbeitrag auslöst, nicht schon dann vorliegt, wenn die Einrichtung allein zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr geöffnet ist. Welche Voraussetzungen das Leistungsangebot der Einrichtung insoweit über die Über-Mittag-Betreuung hinaus erfüllen muss, erschließt sich erst aus einer weiter greifenden Auslegung der Gesetzesbestimmung.

Namentlich bei einer logisch-systematischen Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK erweist sich die Ansicht als zutreffend, derzufolge es sich beitragstatbestandlich nicht um eine Über-Mittag-Betreuung im Sinne dieser Vorschrift handelt, wenn die Zeit zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr die letzten 90 Minuten der Betreuung in der Einrichtung darstellt. Geht man mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass sich nach Maßgabe von § 19 Abs. 1 GTK die Erhebung des Zusatzbeitrags unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG wegen der Lückenlosigkeit der Betreuung des Kindes über einen Zeitraum von mehr als fünf Stunden und des damit verbundenen erhöhten Aufwandes insbesondere an Personalkosten rechtfertigt, liegt der dem Abgabenrecht eigenen typisierenden und generalisierenden Betrachtungsweise insoweit nämlich ein Vergleich mit der Situation eines Kindergartens zu Grunde, der seine Regelöffnungsdauer von sieben Stunden auf zwei - jeweils nicht mehr als fünf Stunden lange - getrennte Zeitabschnitte einmal am Morgen und einmal am Nachmittag aufteilt. Nach der gesetzlichen Systematik stellt die in § 19 Abs. 1 Satz 1 GTK angenommene Konstellation in Abgrenzung zu der Betreuung über Mittag nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GTK den Standardfall dar. Vor dem Hintergrund, dass eine Öffnung der Tageseinrichtung üblicherweise nicht vor 7.00 Uhr erfolgt (vgl. auch § 9 Abs. 3 GTK), bedeutet das für den Kindergarten ohne Über-Mittag- Betreuung typischerweise eine Aufteilung des Betreuungsangebots auf eine morgendliche und eine nachmittägliche Zeitphase, unterbrochen durch die betreuungsfreie Mittagspause. § 19 Abs. 1 Satz 2 GTK verdeutlicht, dass sich an der Fortsetzung des Betreuungsangebots am Nachmittag bei einer "Betreuung über Mittag" nichts ändern soll. Die Heraufsetzung der Regelöffnungsdauer von mindestens sieben Stunden um eineinhalb Stunden auf mindestens achteinhalb Stunden, und zwar ohne Unterbrechung, entspricht einer als üblich zu betrachtenden Mittagspause. Eine Aussparung des ab 14.00 Uhr einsetzenden Nachmittags ist bei einer Regelöffnungszeit von achteinhalb Stunden bei normalen Verhältnissen nicht denkbar, weil der Kindergarten andernfalls bereits um 5.30 Uhr in der Frühe öffnen müsste. Der Typik des Gesetzes über die Tageseinrichtungen für Kinder entspricht daher - gerade auch im Fall der Über-Mittag-Betreuung - das Vorhandensein eines Betreuungsangebots sowohl in den Vormittagsstunden als auch in den Nachmittagsstunden. Die Betreuung über Mittag versteht sich vor dem Hintergrund des gesetzlichen Regelmodells des § 19 Abs. 1 GTK mithin zurecht als eine Überbrückung zwischen den beiden regulären Betreuungsblöcken am Vor- und am Nachmittag.

Eben das findet auch in § 9 Abs. 1 GTK Ausdruck, wenn das Gesetz es dort als Programm für eine optimale - d.h. weitestgehende - Betreuung ansieht, dass Tageseinrichtungen für Kinder ganztags geöffnet sind. Ergibt sich aus der Gesamtschau des Gesetzes, dass abweichend von dieser gesetzlichen Zielvorstellung einer durchgehenden Betreuung der Kindergarten im Normalfall dennoch nicht über Mittag geöffnet hat,

so Moskal/Förster, aaO., § 9 Erl. I.3., S. 84,

muss nach dem Ideal des Gesetzgebers aber jedenfalls die Nachmittagsbetreuung als unverzichtbar angesehen werden.

Etwas anderes folgt auch nicht zwingend aus dem erst nachträglich geschaffenen § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK. Die Vorschrift des § 21 GTK enthält Regeln für die Erprobung neuer Angebots- und Organisationsformen sowie Öffnungszeiten von Tageseinrichtungen, betrifft also von vornherein lediglich Ausnahmekonstellationen, die nicht in das Regelschema passen. Dem ist bei der Auslegung und der Bestimmung der Reichweite, die der gesetzlichen Formulierung zukommen soll, Rechnung zu tragen. Wenn der Gesetzgeber von "Fällen des § 17 Abs. 1 Satz 6" spricht, in denen "die Betreuung in Kindergartengruppen ... nach dem Betreuungsvertrag spätestens um 14.00 Uhr" endet, muss dies konsequenter Weise vor dem Hintergrund der weiteren Ausnahmebedingung gesehen werden, dass durch die sog. Blocköffnungszeit - mit Ausnahme bei eingruppigen Kindergärten - "das Angebot der Tageseinrichtung ergänzt wird". Danach wird also im Ansatz eine vor- und nachmittägliche Kindergartenbetreuung der Einrichtung als Regelangebot sogar vorausgesetzt, also - einrichtungsbe- zogen - auf das Strukturmerkmal einer Über-Mittag-Betreuung als Überbrückung gerade nicht verzichtet. Wenn zudem nach dem Wortlaut lediglich das individuelle Betreuungsverhältnis auf die Zeit bis 14.00 Uhr beschränkt sein soll, kennzeichnet dies das ergänzende Angebot eingedenk des bloßen Modellcharakters gleichfalls nicht als eine - die gesamte Einrichtung erfassende - strukturelle Modifikation. Es ist außerhalb des § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK an keiner Stelle des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder zu erkennen, dass sich der Gesetzgeber ein regelmäßiges Ende der Kindergartenbetreuung schon um 14.00 Uhr vorgestellt hat. Soweit in § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK Gegenteiliges geregelt ist, hat das ausschließlich für die Binnenregelung betreffend die Versuchsform der sog. "Blocköffnungszeit" Bedeutung und lässt die Typik der regulären Über-Mittag-Betreuung unberührt.

Das trifft gerade auch für die Formulierung "ermäßigt sich der zusätzliche Beitrag" zu. Bei einem am Zweck der Norm orientierten Verständnis des § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK lässt sich der scheinbare Widerspruch zu der Auffassung, ein Über-Mittag- Beitrag nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK falle von vornherein nicht an, wenn die Betreuung in der Einrichtung spätestens um 14.00 Uhr ende, zwanglos durch eine Interpretation dahingehend auflösen, dass sich ausgehend vom Normalfall einer zusätzlich beitragspflichtigen Über-Mittags-Betreuung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK ein ermäßigter Beitrag ergeben soll. Wenn darüber hinaus eine Abweichung von der gesetzlichen Typik, wie sie aus den maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes über die Tageseinrichtung für Kinder im Übrigen hervorgeht (s.o.), beabsichtigt sein sollte, bedürfte das - gerade im Hinblick auf die erheblichen beitragsrechtlichen Konsequenzen - einer hinreichend eindeutigen Regelung. Als Versuch einer verdeckten Änderung hergebrachter Strukturen könnte die Formulierung keine Beachtung beanspruchen.

Unterstützung findet die Auffassung, eine reguläre Über- Mittag-Betreuung nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GKT setze die Überbrückung eines vormittäglichen zu einem nachmittäglichen Betreuungsangebot voraus, auch im Gesetzgebungsverfahren. Es spricht alles dafür, dass nach dem Willen des historischen Gesetzgebers mit der Regelung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK beitragsrechtlich an dem Modell der ganztägigen Unterbringung eines Kindes im Kindergarten festgehalten werden sollte, wie es die frühere Beitragsregelung in § 14 Abs. 4 Satz 1 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes für Jugendwohlfahrt (Kindergarten- gesetz - KgG -) vom 21. Dezember 1971, GV. NW. S. 534, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1982 (GV. NW. S. 800), vorsah. Nach § 14 Abs. 4 Satz 1 KgG konnte der Träger der Einrichtung zur Abgeltung des Mehraufwands "für die ganztägige Unterbringung eines Kindes im Kindergarten (Unterbringung über Mittag) ... einen Beitragszuschlag erheben". Bei der Schaffung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK im Jahre 1991 hat der Gesetzgeber zwar auf die Verwendung des Begriffs "ganztägige Unterbringung" verzichtet, das System der Erhebung eines höheren Elternbeitrags aber bei einem Leistungsangebot des Kindergartens "über Mittag" beibehalten. Dafür, dass mit der abweichenden Formulierung in § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK eine Änderung der strukturellen Voraussetzungen für die Erhebung des höheren Beitrags verbunden sein soll, lassen sich indes keine Anhaltspunkte finden. Nach dem Gesetzesentwurf sollte das bestehende Kindergartengesetz Grundlage für das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder sein und bewährte Regelungen - soweit wie möglich - übernommen werden.

Vgl. LT-Drucks 11/1640, S. 31.

Eine Notwendigkeit zur Abkehr von der beitragstatbestandsmäßigen Einbettung der Über-Mittag- Betreuung in einen Ganztagesbetrieb des Kindergartens ist den Motiven jedoch nicht zu entnehmen. Weder die mit dem Gesetz beabsichtigte Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung der einzelnen Kostenträger noch die Vereinfachung des Finanzierungssystems als weiterer Schwerpunkt des neuen Gesetzes

- vgl. LT-Drucks. 11/1640 S. 1/2 -

geben erkennbar ein dahingehendes Umdenken vor. Wenn angesichts einer stärkeren Ausrichtung der Bestimmungen zur Festlegung der Öffnungszeiten auf die Berufstätigkeit der Frauen

- vgl. LT-Drucks. 11/1640 S. 35 -

in § 9 Abs. 1 GTK geregelt wird, dass Tageseinrichtungen für Kinder in der Regel unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ganztags geöffnet sein sollen, lässt das vielmehr gerade auf die Beibehaltung des Ganztagsprinzips für den Über- Mittag-Beitrag unter bloßer Verschiebung in eine andere Vorschrift schließen; § 5 KgG sah den Ganztagesbetrieb noch nicht als Regelöffnungszeit vor. Dem entspricht es, wenn die Begründung zum Gesetzesentwurf im Zusammenhang mit der Ausrichtung der Regelung zur Öffnungsdauer in § 19 GTK auf eine Vereinbarkeit von Familie und Beruf davon ausgeht, "bei einer Betreuung über Mittag sei eine Teilzeit- oder auch Vollzeitbeschäftigung möglich, ohne besondere Arrangements für die Betreuung der Kinder treffen zu müssen".

Vgl. LT-Drucks. 11/1640, S. 42.

Soweit das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder hinsichtlich der Öffnungszeiten dem festeren Schema und dem starren System des alten Kindergartengesetzes eine größere Flexibilität entgegensetzen wollte, die auch ein Ende der täglichen Betreuungszeit schon um 14.00 Uhr nicht von vornherein ausschließen sollte, ist hier eine solche Anpassung an eine veränderte gesellschaftliche Situation jedenfalls nicht auch auf der Beitragsebene umgesetzt worden. Bezeichnender Weise wird in den Motiven dann auch keine Veranlassung gesehen, sich zu § 17 Abs. 1 GTK mit einem veränderten Ansatz für den Über-Mittag-Beitrag auseinander zu setzen.

Vgl. LT-Drucks. 11/1640, S. 40.

Der gesamte Hintergrund des Gesetzgebungsverfahrens spricht dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung zur Sonderabgeltung der Über-Mittag-Betreuung ohne den Willen auch zur inhaltlich Veränderung der Voraussetzungen rein sprachlich umgestaltet hat.

Eine spätere Änderung des gesetzgeberischen Willens ist nicht zu erkennen. Namentlich anlässlich der erneuten Befassung mit der besonderen Angebotsform der "Betreuung eines Kindes im Kindergarten über Mittag (zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr)" im Rahmen des durch das Änderungsgesetz vom 16. Dezember 1998 (GV. NW. S. 704) zum 1. Januar 1999 eingeführten § 21 Abs. 1 GTK hat ausweislich der Gesetzesmaterialien

- vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kinder, Jugend und Familie zum Gesetzesentwurf, LT-Drucks. 12/3488, S. 8, 14, 17 und 18 -

keine distanzierende Auseinandersetzung mit dem bisherigen Verständis des Beitragstatbestandes stattgefunden. Der von der CDU-Fraktion eingebrachte, mehrheitlich aber abgelehnte Antrag auf Ergänzung des § 17 Abs. 6 GTK um den Zusatz: "Dies gilt nicht, wenn die Betreuung des Kindes spätestens um 14.00 Uhr endet" hätte nach Ansicht des Senats nur klarstellende Funktion gehabt. In der Begründung zu dem Änderungsantrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu Art. 1 Nr. 7 Buchstabe b (§ 21 Abs. 1), für die Über-Mittag-Betreuung bei einer Blocköffnungszeit als Versuchsmaßnahme einen halben zusätzlichen Beitrag zu erheben, wird lediglich auf die Besonderheit der Erprobungsform der sog. "Blocköffnungszeit" abgestellt, ohne dass erkennbar die einzelnen Elemente der herkömmlichen Betreuungsstruktur in Frage gestellt werden.

Ob es sich bei dem Angebot einer Kindergartenbetreuung von 12.30 Uhr bis 14.00 Uhr für den Sohn der Kläger nach Maßgabe der gesetzlichen Strukturen begrifflich um eine gesondert beitragspflichtige "Betreuung eines Kindes im Kindergarten über Mittag" im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK handelt, beantwortet sich letztlich als eine vorgelagerte Frage der Beitragstatbestandlichkeit unabhängig von Erwägungen, inwieweit eine Unterschreitung der gesetzlich vorgesehenen Regelöffnungszeiten oder ein Besuch der Einrichtung nur am Vor- oder nur am Nachmittag ohne Bedeutung für die Elternbeitragspflicht ist. Auf die entsprechenden Ausführungen in den vom Vertreter des öffentlichen Interesses angeführten Entscheidungen des Senats vom 14. August 1998 - 16 A 7377/95 - und vom 6. März 1998 - 16 A 525/97 - kommt es mithin nicht an, weil es schon am erforderlichen gesetzlichen Beitragstatbestand fehlt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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