Tenor

Die Berufung wird zugelassen.

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Gründe:

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Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen. Es spricht Überwiegendes dafür, dass die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Zustimmung des Beklagten zur Anbringung eines Porzellanbildes mit einem Foto ihres verstorbenen Ehemannes auf dem Grabmal seiner Grabstätte hat.

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Nach § 23 Nr. 1 Satz 1 der im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Friedhofssatzung der Stadt R. für die kommunalen Friedhöfe vom 7. Februar 1996 (im Folgenden: Friedhofssatzung) bedarf die Errichtung und jede Änderung von Grabmalen und sonstigen baulichen Anlagen der vorherigen schriftlichen Zustimmung des Garten- und Friedhofsamtes des Beklagten. Auf dieser Grundlage ist der Klägerin nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand die beantragte Zustimmung zu erteilen, weil Überwiegendes dafür spricht, dass der Erteilung keine wirksamen Vorschriften der Friedhofssatzung entgegenstehen und das dem Beklagten nach § 23 Nr. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung obliegende Ermessen auf die Erteilung der beantragten Zustimmung reduziert ist.

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Der Erteilung der beantragten Zustimmung steht nicht entgegen, dass gemäß § 19 Nr. 3 der Friedhofssatzung für alle Grabstätten auf dem Ostfriedhof, auf dem sich die Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin befindet, die besonderen Gestaltungsvorschriften des § 22 der Friedhofssatzung gelten und es damit auf dem Ostfriedhof nach § 22 Nr. 3.3 nicht zulässig ist, Porzellan für die Gestaltung eines Grabmals zu verwenden und ein Lichtbild auf einem Grabmal anzubringen. Diese Regelung ist unwirksam, weil sie unter Berücksichtigung der weiteren Satzungsregelungen gegen das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verstößt.

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Das Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen, über Bestattungsort sowie Gestaltung und Pflege der Grabstätte zu entscheiden, ist eine Ausprägung der allgemeinen Handlungsfreiheit.

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Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -, 7. Dezember 1990 - 7 B 160.90 -, Buchholz 408.2, Friedhofsbenutzung, Nr. 14, S. 4 (4 f.), und 31. Mai 1990 - 7 CB 31.80 -, BayVBl. 1991, 220, sowie Urteile vom 26. September 1986 - 7 C 27.85 -, NVwZ 1987, 679 (679), und 8. November 1963 - VII C 148.60 -, BVerwGE 17, 119 (121); OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -, und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 -, NVwZ 1998, 869 (869).

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Die Angehörigen, denen die Ehrung des Verstorbenen obliegt, sind grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren eigenen Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Begrenzt ist dieses Recht durch den Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, d. h. durch jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht. Dazu gehören friedhofsrechtliche Gestaltungsvorschriften durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes, die bereits erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grabstätten sicherzustellen und den Friedhofbenutzern die ungestörte Totenandacht zu ermöglichen. Regelungen dieser Art sind, soweit sie durch den allen Friedhöfen gemeinsamen Zweck geboten sind, in sämtlichen Abteilungen eines oder mehrerer Friedhöfe zu beachten und werden üblicherweise als allgemeine Gestaltungsvorschriften bezeichnet.

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OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -, und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 -, a.a.O.; VGH Baden- Württemberg, Urteile vom 16. Oktober 1996 - 1 S 3164/95 -, DVBl. 1997, 1278 (1278) = NVwZ-RR 1997, 359 (359), und 26. September 1989 - 1 S 3401/88 -, NVwZ-RR 1990, 308 (308); OVG Niedersachsen, Urteil vom 27. September 1995 - 8 L 1219/93 -, NVwZ 1996, 810 (811); Hessischer VGH, Urteil vom 17. September 1984 - 11 UE 671/84 -, ESVGH 35, 45 (46 f.).

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Der allgemeine Friedhofszweck (§ 2 der Friedhofssatzung) besteht in der geordneten und würdigen Bestattung der Toten, einem ungestörten Totengedenken sowie in der Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -, und Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A 1211/96 -, a.a.O., m.w.N.

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Danach gehört das Verbot in § 22 Nr. 3.3 der Friedhofssatzung, Porzellan für die Gestaltung eines Grabmals zu verwenden und ein Lichtbild auf einem Grabmal anzubringen, nicht zu den allgemeinen Gestaltungsvorschriften. Das Verbot rechtfertigt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem allgemeinen Friedhofszweck. Es ist nicht ersichtlich, dass Friedhofsbenutzer und -besucher ein auf einem Grabmal angebrachtes Porzellanbild mit einem Foto des Verstorbenen regelmäßig als "aufdringlich" empfinden oder ein solches Bild eine den Friedhofszweck beeinträchtigende "emotionsauslösende Anschaulichkeit" hat. Ein tragender Grund für diese Wertungen lässt sich dem angefochtenen Urteil und auch dem Vorbringen des Beklagten nicht entnehmen. Ein derartiges Porzellanbild auf einem Grabmal mag zwar, wie der Beklagte geltend macht, in R. nicht ortsüblich sein und von der dortigen Bevölkerung nur selten gewünscht werden. Ein Abweichen von ortsüblichen Grabgestaltungen und Vorstellungen führt jedoch nicht zwangsläufig dazu, dass eine diesen Gestaltungen und Vorstellungen nicht entsprechende Grab- und Grabmalgestaltung den Friedhofszweck beeinträchtigt. Das wäre nur dann der Fall, wenn dadurch die geordnete und würdige Bestattung der Toten oder ein ungestörtes Totengedenken beeinträchtigt würde. Dafür fehlt es aber an greifbaren Anhaltspunkten. Der Umstand, dass eine solche Grabmalgestaltung in weiten Teilen Deutschlands üblich war und auch zum Teil noch ist sowie in anderen europäischen Ländern, etwa Österreich und Belgien, heute noch gebräuchlich ist, lässt vielmehr erkennen, dass es sich hierbei grundsätzlich um eine Form würdiger und mit dem allgemeinen Friedhofszweck in Einklang stehender Grabmalgestaltung handelt.

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Allerdings ist die Stadt R. als Friedhofsträgerin nicht schlechthin gehindert, Verbote oder Einschränkungen zu erlassen, die, wie das Verbot in § 22 Nr. 3.3 der Friedhofssatzung, durch den generellen Friedhofszweck nicht geboten, aber mit ihm vereinbar sind und dem weiteren möglichen Zweck eines Friedhofs dienen, bestimmte ästhetische Vorstellungen des Friedhofsträgers oder der Mehrheit der örtlichen Bevölkerung zu verwirklichen. Es gehört zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und ist Bestandteil ihrer Autonomie, mit ihren öffentlichen Einrichtungen über deren allgemeinen und primären Zweck hinaus weitere Ziele, etwa ein besonderen ästhetischen Ansprüchen genügendes Ortsbild oder besonderen landschaftspflegerischen Ansprüchen genügende Grünanlagen zu schaffen, zu verfolgen, soweit das mit dem allgemeinen Ziel der öffentlichen Einrichtung vereinbar ist, insbesondere deren Zweck nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird. Soweit der Friedhofsträger besondere, durch den allgemeinen Friedhofszweck nicht gebotene Gestaltungsvorschriften erlässt, muss er aber in ausreichendem und angemessenem Maße "gestaltungsfreie Friedhofsflächen",

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vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Beschluss vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -,

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ausweisen, auf denen eine Grab- und Grabmalgestaltung zulässig ist, die nur den vom allgemeinen Friedhofszweck gebotenen Grenzen unterliegt. Andernfalls liegt ein Verstoß gegen das durch Art. 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen vor, über die Gestaltung der Grabstätte zu entscheiden.

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Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -; OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -.

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Handelt es sich bei dem in Rede stehenden Friedhof um einen "Monopolfriedhof", muss die Friedhofssatzung auf einem ausreichenden und angemessenen Teil dieses Friedhofs eine gestaltungsfreie Friedhofsfläche vorsehen. Gibt es dagegen in der Stadt oder Gemeinde mehrere Friedhöfe des Friedhofsträgers, so kann es ausreichen, dass auf einem Teil der Friedhöfe eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Gestaltung zugelassen wird,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September 2000 - 3 B 156.00 -, m. w. N,

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sofern dem Verstorbenen und seinen Angehörigen ein Ausweichen auf diese Friedhöfe und Friedhofsflächen zumutbar ist.

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Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -; Hessischer VGH, Urteil vom 17. September 1984 - 11 UE 671/84 -, ESVGH 35, 45 (48).

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Danach ist es zwar entgegen der Auffassung der Klägerin möglicherweise nicht zu beanstanden, dass die Stadt R. nach § 19 Nr. 1 der Friedhofssatzung nur auf dem Nord- und Südfriedhof und nicht auf den übrigen sechs städtischen Friedhöfen Grabfelder ausgewiesen hat, für die keine besonderen Gestaltungsvorschriften gelten. Darauf kommt es im vorliegenden Verfahren aber letztlich nicht an. Die Stadt R. ist schon aus einem anderen Grund ihrer Pflicht, "gestaltungsfreie Friedhofsflächen" vorzusehen, nicht hinreichend nachgekommen. Nach der Friedhofssatzung der Stadt R. wird auch auf den für eine freie Gestaltung vorgesehenen Grabfeldern auf dem Nord- und Südfriedhof eine freie Grab- und Grabmalgestaltung, die nur den vom allgemeinen Friedhofszweck gebotenen Grenzen unterliegt, nicht zugelassen. Für diese Grabfelder gelten nämlich gemäß § 21 Satz 2 der Friedhofssatzung die - in der Satzung so bezeichneten - "allgemeinen Gestaltungsvorschriften" des § 20 der Friedhofssatzung. Der Sache nach handelt es sich bei diesen jedoch teilweise, zumindest bei den Regelungen in § 20 Nr. 1 Sätze 1 und 3 der Friedhofssatzung, nicht um allgemeine sondern besondere Gestaltungsvorschriften, die vom allgemeinen Friedhofszweck nicht geboten sind. Es kann deshalb dahin stehen, ob die Regelungen in § 20 Nr. 1 Sätze 2 und 4, Nr. 2, Nr. 3 Satz 1 und Nr. 4 der Friedhofssatzung ebenfalls der Sache nach besondere Gestaltungsvorschriften darstellen.

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Nach § 20 Nr. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung dürfen auf Grabstätten nur ein Grabmal und gemäß § 20 Nr. 1 Satz 1 iVm § 22 Abs. 4 b der Friedhofssatzung als Ergänzung ein Namensstein je Grabstelle mit den in § 22 Abs. 4 b der Friedhofssatzung vorgegeben Maßen errichtet werden. Dass die nach dem Friedhofszweck erforderliche Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten diese Einschränkung der Grabgestaltung erfordert, ist weder vom Beklagten vorgetragen noch sonst erkennbar. Die Einschränkung ist aber auch nicht durch die weiteren Friedhofszwecke, eine geordnete und würdige Bestattung der Toten sowie ein ungestörtes Totengedenken zu gewährleisten, geboten. Im Einzelfall kann zwar die Errichtung mehrerer (insbesondere größerer) Grabmale auf einer Grabstätte nicht mit diesen Friedhofszwecken in Einklang stehen, wenn damit etwa eine das Totengedenken störende effektheischende Wirkung einhergeht.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -.

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Die geordnete und würdige Bestattung der Toten wie auch ein ungestörtes Totengedenken erfordern jedoch nicht die in § 20 Nr. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung vorgesehene prinzipielle Begrenzung auf ein Grabmal. Je nach Art der Gestaltung kann das Aufstellen mehrerer Grabmale durchaus mit diesen Friedhofszwecken vereinbar sein. Entscheidend sind in diesem Zusammenhang die konkreten Gestaltungswünsche des Verstorbenen und seiner Angehörigen sowie die Größe und Lage der Grabstätte. Soweit die Grabstätte in einem Grabfeld liegt, für das, wie zum Teil auf dem Nord- und Südfriedhof in R. , nach § 19 der Friedhofssatzung keine besonderen Gestaltungsvorschriften gelten sollen, kommt es insbesondere nicht entscheidend darauf an, ob sich die Gestaltung einer Grabstätte in die Gestaltung der übrigen Grabstätten dieses Grabfeldes einfügt. Der Zweck eines solchen Grabfeldes besteht gerade darin, den Verstorbenen und ihren Angehörigen unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten zu eröffnen.

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Der Friedhofszweck erfordert auch nicht die Regelung in § 20 Nr. 1 Satz 3 der Friedhofssatzung. Nach dieser Regelung müssen Grabmale einen Mindestabstand von 35 cm zu den Nachbargräbern haben. Welchen Zweck die Stadt R. als Friedhofsträgerin mit § 20 Nr. 1 Satz 3 der Friedhofssatzung verfolgt, lässt sich der Friedhofssatzung selbst und auch dem bisherigen Vorbringen des Beklagten nicht entnehmen. Sollte mit dieser Regelung sichergestellt werden, dass die nach § 6 Abs. 7 der Unfallverhütungsvorschriften "Friedhöfe und Krematorien, UVV 4.7" der Gartenbau- Berufsgenossenschaft, Ausgabe April 1985, beim Ausheben eines Grabes zu verwendenden Beerdigungsbohlen ausgelegt werden können, so ist die Regelung nicht durch den Friedhofszweck geboten.

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Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -.

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Der Nutzungsberechtigte ist nämlich gemäß § 11 Nr. 4 Satz 1 der Friedhofssatzung verpflichtet, ein Grabmal zu entfernen, sofern dies zum Ausheben eines Grabes erforderlich ist.

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Sonstige materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der vorgeschriebenen Zustimmung gemäß § 23 Nr. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung enthält die Friedhofssatzung nicht. Die Erteilung der Zustimmung steht deshalb im Ermessen des Beklagten. Es spricht beim derzeitigen Stand des Verfahrens Überwiegendes dafür, dass dieses Ermessen auf die Erteilung der beantragten Zustimmung reduziert ist, weil jede andere Entscheidung ermessensfehlerhaft wäre.

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Das verfassungsrechtlich geschützte Recht der Klägerin, in den sich aus dem Friedhofszweck ergebenden Grenzen nach eigenen Vorstellungen über die Gestaltung des Grabmals auf der Grabstätte ihres verstorbenen Ehemannes zu entscheiden, stehen keine dieses Recht überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Anbringung eines Porzellanbildes mit einem Foto des verstorbenen Ehemannes widerspricht, wie ausgeführt, nicht dem allgemeinen Friedhofszweck. Über die Einhaltung des allgemeinen Friedhofszwecks hinausgehende öffentliche Interessen, die eine Versagung der beantragten Zustimmung rechtfertigen könnten, sind nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand ebenfalls nicht ersichtlich.

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Unbeschadet der Frage, ob die Klägerin den Nord- oder Südfriedhof der Stadt R. in zumutbarer Weise erreichen kann und ob auf diesen Friedhöfen in ausreichendem und angemessenem Maße Friedhofsflächen zur freien Gestaltung vorhanden sind, hätte sie ihren Gestaltungswunsch zwar durch Wahl einer Grabstätte in einem auf diesen Friedhöfen vorhandenen Grabfeld, für das keine besonderen Gestaltungsvorschriften gelten, verwirklichen können. Über diese sich aus § 19 der Friedhofssatzung ergebende Möglichkeit hätte sie sich auch unabhängig davon, welche Informationen ihr die Bestatterin vor der Bestattung erteilte, durch Einsicht in die im allgemein zugänglichen Amtsblatt der Stadt R. veröffentlichte Friedhofssatzung in zumutbarer Weise Kenntnis verschaffen können. Allerdings bestand und besteht für sie aus Rechtsgründen keine Veranlassung, den Nord- oder Südfriedhof zur Verwirklichung ihres Gestaltungswunsches zu nutzen. Denn ihren Gestaltungswunsch konnte sie im Zeitpunkt der Bestattung ihres verstorbenen Ehemannes und kann sie im für die gerichtliche Überprüfung maßgebenden Zeitpunkt der Entscheidung des Senats auch auf dem Ostfriedhof, auf dem ihr Ehemann bestattet ist, verwirklichen. Die für diesen Friedhof geltenden besonderen Gestaltungsvorschriften sind wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 1 GG unwirksam. Die Unwirksamkeit der besonderen Gestaltungsvorschriften hat zur Folge, dass auf dem Grabmal auf der Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin ein Porzellanbild mit dessen Foto angebracht werden kann. Kommt der Friedhofsträger nämlich seiner Pflicht, gestaltungsfreie Bestattungsflächen vorzuhalten, nicht nach, so vermögen nur diejenigen satzungsrechtlichen Bestimmungen die Gestaltungsfreiheit einzuschränken, die zur Erreichung des allgemeinen Friedhofszwecks geboten sind. Dies gilt auch in den Fällen, in denen die gewünschte Gestaltung auf einem anderen Teil des betreffenden Friedhofs oder - wie hier - einem Teil anderer Friedhöfe des Friedhofsträgers möglich wäre.

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Ebenso Hessischer VGH, Urteil vom 22. November 1988 - 11 UE 218/94 -, NVwZ-RR - 1989, 505 (505).

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Damit hat aber für die Ermessensentscheidung des Beklagten nicht nur der Umstand, dass der Gestaltungswunsch der Klägerin verfassungsrechtlich geschützt ist und mit dem allgemeinen Friedhofszweck in Einklang steht, sondern auch der Umstand entscheidendes Gewicht, dass die Klägerin ein nach der Friedhofssatzung besonders zu berücksichtigendes Interesse an der Benutzung gerade des Ostfriedhofs hat. Hierbei handelt es sich um den für sie nächstgelegenen Friedhof der Stadt R. . Nach § 3 Satz 1 der Friedhofssatzung werden aber Verstorbene in der Regel auf dem Friedhof bestattet, in dessen Bereich sie zuletzt gewohnt haben. Für die Erteilung der beantragten Zustimmung spricht schließlich, dass angesichts der geringen Größe des Bildes (etwa 14 mal 10 cm), das auf dem Grabmal angebracht werden soll, selbst mit Rücksicht darauf, dass auf den übrigen Grabstätten auf dem Ostfriedhof keine derartigen Bilder vorhanden sind, eine rechtlich erhebliche Beeinträchtigung des Gesamtbildes des Friedhofs oder des Grabfeldes, in dem sich die Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin befindet, nicht zu erwarten ist.