Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 9 A 2246/99

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für den Berufungsrechtszug auf 254.097,00 DM festgesetzt.

G r ü n d e :

Der während des Klageverfahrens (am 8. Oktober 1997) verstorbene Ehemann der Klägerin (nachfolgend: Erblasser) nahm ab 1. September 1990 mit seinem damals 84,37 ha förderungsfähige Ackerfläche umfassenden Betrieb an dem fünfjährigen Flächenstilllegungsprogramm des Landes NRW (siehe Flächenstilllegungsrichtlinien des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 26. Juli 1988, MBl. NRW 1989, S. 430, i.d.F. vom 18. Juli 1990, MBl. NRW 1990, S. 1059, bzw. später vom 4. September 1991, MBl. NRW 1991, S. 1385) teil, das seinerseits auf Art. 1 a der Verordnung (EWG) Nr. 795/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl. Nr. L 93, S. 1, vom 30. März 1985 i.d.F. der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1094/88 vom 25. April 1988, ABl. Nr. L 106, S. 28, vom 27. April 1988 beruhte. Gemäß Bewilligungsbescheid vom 29. November 1990 bezog sich die Stilllegungsverpflichtung des Erblassers für den Zeitraum vom 1. September 1990 bis 31. August 1995 auf eine Fläche von 30,05 ha, gemäß Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember 1991 für den Zeitraum vom 1. Oktober 1991 bis 30. September 1996 auf eine weitere Fläche von 20,19 ha, jeweils in Form der Rotationsbrache. Für das am 1. September 1994 beginnende fünfte Stilllegungsjahr des 1. Bewilligungsbescheides bzw. das am 1. Oktober 1994 beginnende vierte Jahr des 2. Bewilligungsbescheides gab der Erblasser die Stilllegungsfläche für den 1. Bescheid mit 31,18 ha und für den 2. Bescheid mit 20,38 ha an (Anzeige vom 20. August 1994).

Aus Anlass der Einreichung des Flächenverzeichnisses zum Antrag auf Ausgleichszahlungen nach der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung im Mai 1995 stellte der Prüfdienst des Beklagten am 20. Juni 1995 fest, dass der Erblasser 3,94 ha der nach dem 1. Bescheid stillzulegenden Fläche (das sind 12,636 % von 31,18 ha) bzw. 17,9451 ha aus dem 2. Bescheid (das sind 88,05 % von stillzulegenden 20,38 ha) nicht stillgelegt, sondern mit nachwachsenden Rohstoffen bebaut hatte, und zwar mit so genanntem Non- Food-Raps. Durch Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 3. November 1995 widerrief der Beklagte die beiden Zuwendungsbescheide mit Wirkung auch für die Vergangenheit und forderte die ausgezahlte Beihilfe, (168.812,00 DM auf Grund des 1. Bescheides, 85.285,00 DM auf Grund des 2. Bescheides, zusammen 254.097,00 DM) zurück, jeweils nebst Zinsen. Seinen Widerspruch beschränkte der Erblasser auf den Zeitraum des Widerrufs für die ersten vier Jahre des Erstantrages und die ersten drei Jahre des Zweitantrages sowie auf die entsprechenden Rückforderungsbeträge.

Nach Zurückweisung des Widerspruchs durch Widerspruchsbescheid vom 12. März 1996 hat der Erblasser rechtzeitig Klage erhoben, die die Klägerin als Alleinerbin mit Schriftsatz vom 28. Mai 1998 aufgenommen hat. Sie hat geltend gemacht, ihr verstorbener Ehemann habe geglaubt, nach der Neuordnung des landwirtschaftlichen Beihilfesystems durch die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. Nr. L 181 S. 12 vom 1. Juli 1992) sei der Anbau nachwachsender Rohstoffe auch auf Stilllegungsflächen im Rahmen der fünfjährigen Stilllegung erlaubt. Die verhängte Sanktion - rückwirkender Widerruf der Beihilfe für vier bzw. drei Jahre und entsprechende Rückforderung - sei unverhältnismäßig. In jedem Falle seien der Erblasser bzw. sie nicht mehr bereichert.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 3. November 1995 und den Widerspruchsbescheid vom 12. März 1996 aufzuheben, soweit dort der Bewilligungsbescheid vom 29. November 1990 für die Wirtschaftsjahre 1990/91, 1991/92, 1992/93 und 1993/94 und der Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember 1991 für die Wirtschaftsjahre 1991/92, 1992/93 und 1993/94 widerrufen und die in diesen Jahren gewährten Beihilfen zuzüglich Zinsen zurückgefordert werden.

Der Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin entgegen getreten und hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend, der Widerrufsbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil auf der Grundlage der beiden Zuwendungsbescheide ein Widerruf nur im Wege der Ermessensausübung in Betracht komme und der Beklagte kein Ermessen ausgeübt habe. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) sei nicht anwendbar. Dies gelte auch für Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Förderung der Stilllegung von Anbauflächen, ABl. Nr. L 121, S. 36, vom 11. Mai 1988, und zwar sowohl in der Ursprungsfassung als auch in der Neufassung durch die Änderungsverordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27. Februar 1992, ABl. Nr. L 53, S. 12, vom 28. Februar 1992. Die Ursprungsfassung habe nur eine Ermächtigung an die Mitgliedstaaten enthalten, die von der Bundesrepublik Deutschland nicht umgesetzt worden sei. Die Neufassung von 1992 sei nicht anwendbar, weil die das Zuwendungsverhältnis regelnden Bewilligungsbescheide bereits im Jahre 1990 bzw. 1991 erlassen worden seien. Unabhängig hiervon sei die materielle Regelung des Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unwirksam, soweit danach - hier wegen eines Verstoßes im fünften bzw. vierten Stilllegungsjahr - der Widerruf der Bewilligung für zurückliegende Jahre zulässig sei, obwohl der Erblasser in diesen zurückliegenden Zeiträumen die Bewilligungsbedingungen eingehalten habe. Dies sei keine tat- und schuldangemessene Sanktion, zumal der EG kein Schaden entstanden sei. Die Klägerin regt an, zur Frage der Gültigkeit des Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) einzuholen. Auch der Rückforderungsbescheid sei rechtswidrig. Der Erblasser habe die erhaltene Prämie dazu verwandt, die fortlaufenden Ausgaben seines Pachthofes zu begleichen. Er habe seinerseits auf die Erzielung von Einkünften verzichtet, die ihm sonst bei normaler Bewirtschaftung der stillgelegten Flächen zugeflossen wären. Er sei deshalb nicht mehr bereichert. Im Übrigen sei der Verstoß des Erblassers nur als leichte Fahrlässigkeit zu bewerten.

Der Rückforderungsanspruch, der als Sanktion i.S.v. Art. 5 und 7 der Verordnung (EG, Euratom), Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312, S. 1, vom 23. Dezember 1995 zu werten sei, sei an die Person und die persönliche Verantwortung des Erblassers geknüpft. Als Erbin, die keinerlei Verpflichtungen aus dem Zuwendungsverhältnis verletzt habe, hafte sie für diese höchstpersönliche Schuld des Erblassers nicht.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte tritt den Rechtsausführungen der Klägerin entgegen und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

II.

Der Senat kann gemäß § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß § 130 a Satz 2, § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört worden.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 3. November 1995 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 12. März 1996 - soweit er Gegenstand des Klage- und Berufungsverfahrens ist - rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwGO).

1. Widerruf der beiden Zuwendungsbescheide für die Vergangenheit, d.h. des 1. Bescheides für den Zeitraum vom 1. September 1990 bis 31. August 1994 und des 2. Bescheides für den Zeitraum vom 1. Oktober 1991 bis 30. September 1994.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass Rechtsgrundlage für den Widerruf der beiden Zuwendungsbescheide vom 29. November 1990 und 30. Dezember 1991 gegenüber dem Erblasser § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG in der im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides (14. März 1996) geltenden Neufassung des Gesetzes vom 20. September 1995, BGBl. I S. 1146, i.V.m. Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 ist. Denn bei der dem Erblasser bewilligten Stilllegungsprämie nach den Flächenstilllegungsrichtlinien vom 26. Juli 1988 i.d.F. des Runderlasses vom 18. Juli 1990 bzw. i.d.F. vom 4. September 1991 handelt es sich um eine im einschlägigen EG-Recht vorgesehene flächenbezogene Beihilfe i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG. Eine solche Beihilfe ist vorgesehen in Art. 1 a der VO (EWG) Nr. 797/85 i.d.F. der Verordnung (EWG) Nr. 1094/88 i.V.m. der VO (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92.

Vgl. ständige Rechtsprechung des Senats, Urteile vom 19. Dezember 1996 - 9 A 3209/95 -, vom 19. Dezember 1997 - 9 A 7130/95 -, vom 5. Mai 1998 - 9 A 7542/95 - und vom 29. September 1999 - 9 A 1078/97 -, Beschluss vom 22. Januar 2001 - 9 A 3112/99 -; im Anschluss an: BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1996 - 3 C 18.94 -, RdL 1996, 159.

Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG sind rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist, insbesondere die gewährte Vergünstigung nicht oder nicht mehr nach Maßgabe des Bescheides verwendet wird; der Bescheid ist mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen, soweit Regelungen i.S.d. § 1 Abs. 2 MOG nichts anderes zulassen.

§ 10 Abs. 2 Satz 1 MOG über den Widerruf rechtmäßiger begünstigender Bescheide ist eine bundesrechtliche Spezialregelung, die gemäß § 1 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und gemäß Art. 31 Grundgesetz (GG) dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes vorgeht. Sie ist als Muss-Vorschrift ausgebildet und erlaubt nicht den Rückgriff auf Ermessenserwägungen und Vertrauensgesichtspunkte, wie sie nach § 48 Abs. 2 VwVfG im Rahmen der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Bescheide vorgesehen ist.

Vgl. die oben angeführten Entscheidungen des Senats.

Der Einwand der Klägerin, unter "Punkt 5. Nebenbestimmungen" der Zuwendungsbescheide seien die "Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung" zum Bestandteil des jeweiligen Bescheides gemacht worden und daraus ergebe sich, dass ein Widerruf nur im Wege des Ermessens erfolgen solle, liegt neben der Sache. Unabhängig von der Frage, ob die Behörde eine solche verfahrensmäßige Handhabung i.S.v. § 38 VwVfG zusichern könnte, enthält Nr. 5 Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides keine solche Zusicherung. Dies ergibt sich schon aus der ausdrücklich aufgeführten Nr. 8.1 dieser Nebenbestimmungen. Dort heißt es: Die Zuwendung ist unverzüglich zu erstatten, soweit ein Zuwendungsbescheid nach Verwaltungsverfahrensrecht, nach Haushaltsrecht oder anderen Rechtsvorschriften unwirksam oder mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen wird. Eine einschränkende Aussage, dass nur nach den Vorschriften der §§ 48, 49 VwVfG NW vorgegangen werden solle, lässt sich diesem Hinweis nicht entnehmen. Vor diesem Hintergrund ist auch der weitere Hinweis unter 8.3 der Nebenbestimmungen zu verstehen, wonach ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit auch in Betracht kommen kann, soweit der Zuwendungsempfänger Auflagen nicht oder nicht rechtzeitig nachkommt. Durch diesen Hinweis wird lediglich auf die Möglichkeit hingewiesen, die in solchen Fällen in Betracht kommt, es wird jedoch nicht festgelegt, nach welchen Rechtsvorschriften der Widerruf letztendlich ausgesprochen wird.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen sowohl des § 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 und Halbsatz 2 MOG liegen vor.

Der Erblasser hat seine sich aus dem 1. Bewilligungsbescheid vom 29. November 1990 i.V.m. dem Bewilligungsantrag ergebende Verpflichtung nicht eingehalten, auch im fünften Stilllegungsjahr (vom 1. September 1994 bis 31. August 1995) eine dem Antrag und dem Bewilligungsbescheid entsprechende förderungsfähige Ackerfläche - hier gemäß Anzeige vom 20. August 1994 in Größe von 31,18 ha - im Wege der Rotationsbrache stillzulegen, d.h. in diesem Jahr brach liegen zu lassen. Vielmehr hat er - wie unstreitig ist und im Übrigen sich aus dem Prüfbericht vom 20. Juni 1995 ergibt - eine als brachliegend angemeldete Fläche in Größe von 3,94 ha (Gemarkung H. , Flur 6, Nr. 59) mit nachwachsenden Rohstoffen, so genanntem Non-Food-Raps, bebaut. Dies war auch unter Berücksichtigung der durch die VO (EWG) Nr. 2176/90 des Rates vom 24. Juli 1990 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 797/85 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl. Nr. L 198, S. 6, vom 28. Juli 1990 eingeführten Sonderbeihilfe nach Art. 1 a Abs. 3 a VO (EWG) Nr. 797/85 (vom Land NRW mit Änderungserlass vom 4. September 1991 zu den Flächenstilllegungsrichtlinien - neue Nr. 2.1.6 - übernommen) nicht zulässig. Damit hat er eine Hauptverpflichtung aus dem Bewilligungsverhältnis gebrochen.

Hinsichtlich des 2., durch den Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember 1991 und den entsprechenden Beihilfeantrag geprägten Bewilligungsverhältnisses hat der Erblasser seine Verpflichtung nicht eingehalten, auch im vierten Stilllegungsjahr (vom 1. Oktober 1994 bis 30. September 1995) im Wege der Rotationsbrache eine gemäß Anzeige vom 20. August 1994 20,38 ha große Fläche stillzulegen. Vielmehr hat er - wie ebenfalls auf der Grundlage des Prüfberichtes vom 20. Juni 1995 unstreitig ist - von den in der Anzeige vom 20. August 1994 angegebenen sieben Flächen lediglich 0,9349 ha der in dem Flächenverzeichnis unter Nr. 26 aufgeführten Parzelle Gemarkung G. , Flur 9, Flurstück 2, und 1,5 ha der im Flächenverzeichnis unter Nr. 15 aufgeführten Parzelle Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 2, stillgelegt, während der Rest (20,38 ha - 0,9349 ha - 1,5 ha = 17,9451 ha) ebenfalls mit Non- Food-Raps bebaut war. Dieser Verstoß gegen seine Hauptverpflichtung bedeutet zugleich, dass er die weitere Hauptverpflichtung nicht eingehalten hat, während des gesamten Verpflichtungszeitraums jedes Jahr mindestens 20 % seiner förderungsfähigen Ackerfläche stillzulegen, hier also 20 % von 84,37 ha = 16,874 ha. Stillgelegt wurden nur 2,4349 ha.

Selbst wenn man bezüglich der aus beiden Bewilligungsverhältnissen folgenden Mindeststilllegungsfläche von 2 x 20 % = 2 x 16,874 ha = 33,748 ha eine Gesamtbetrachtung anstellt, ist diese Mindeststilllegungsfläche im Stilllegungsjahr 1994/95 nicht eingehalten. Denn der Erblasser hat insgesamt nur 27,24 ha + 2,4349 ha = 29,6749 ha stillgelegt.

Die Stilllegungsverpflichtung war nicht durch Kündigung erloschen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend auf den Seiten 14 und 15 des Urteilsabdrucks ausgeführt hat. Hierauf wird Bezug genommen. Die ausdrückliche Kündigungserklärung des Erblassers vom 29. September 1995 - das 1. Bewilligungsverhältnis war bereits mit Ablauf des 31. August 1995 ausgelaufen - betraf lediglich das 2. Bewilligungsverhältnis und zeitigte rechtliche Wirkungen allenfalls für den Zeitraum nach dem 30. September 1995, d.h. für das am 1. Oktober 1995 beginnende fünfte Stilllegungsjahr.

Auch die Bestimmung des § 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 MOG ist erfüllt, wonach ein Bescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen ist, soweit Regelungen i.S.d. § 1 Abs. 2 MOG nichts anderes zulassen. Diese Bestimmung ist nach der Rechtsprechung des Senats dahin auszulegen, dass sie einen Widerruf für die Vergangenheit nur zulässt, soweit Regelungen des EG-Rechts dies ausdrücklich vorschreiben.

Vgl. Urteil des Senats vom 5. Mai 1998 - 9 A 7542/95 -.

Hier schreibt das einschlägige EG-Recht, nämlich Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 in der seit 9. März 1992 geltenden Fassung VO (EWG) Nr. 466/92 den Widerruf auch für die Vergangenheit unter bestimmten Bedingungen zwingend vor.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist hier Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 nicht in der Ursprungsfassung anzuwenden. Dies folgt aus dem Umstand, dass in Art. 2 der VO (EWG) Nr. 466/92 das Inkrafttreten dieser Verordnung zum 9. März 1992 angeordnet worden ist und Ausnahmen für bereits laufende Beihilferegelungen nicht angeordnet sind. Darüber hinaus handelt es sich bei der Neufassung des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 durch die Änderungsverordnung VO (EWG) Nr. 466/92 lediglich um eine Präzisierung dessen, was der Verordnungsgeber bisher als schwere Unregelmäßigkeit angesehen hatte (siehe 4. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 466/92).

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 1998 - 3 B 61.98 -.

Aus dem Charakter des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 als Sanktionsnorm i.S.d. am 26. Dezember 1995 in Kraft getretenen Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften folgt nichts anderes. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95, der eine möglicherweise bereits vor Inkrafttreten dieser Verordnung geltenden allgemeinen Grundsatz wiedergibt, ist eingehalten. Danach kann eine verwaltungsrechtliche Sanktion nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Hier galt die Sanktionsnorm seit 9. März 1992. Die Unregelmäßigkeit ist demgegenüber im Stilllegungsjahr 1. September 1994 bis 31. August 1995 bzw. 1. Oktober 1994 bis 30. September 1995 begangen worden. Vertrauensschutz eines Bürgers darauf, dass zu Beginn eines Subventionsverhältnisses geltende Sanktionsnormen (hier Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88) während des laufenden Subventionsverhältnisses nicht verschärft werden, auch nicht hinsichtlich späterer Verstöße, die nach Bekanntgabe und Wirksamwerden der Änderungsnorm begangen werden, gibt es nicht.

Nach Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 wird die Beihilfe, wenn sich eine größere Differenz als in Abs. 1 ergibt, für die gesamte Dauer der Stilllegungsverpflichtung gestrichen, unbeschadet angemessener zusätzlicher Strafmaßnahmen. Beihilfen, die in zurückliegenden Jahren gezahlt wurden, werden jedoch nicht zurückgefordert, wenn der Begünstigte beweisen kann, dass der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist. Die insoweit angesprochene Differenz nach Abs. 1 ist die dort für Kürzungen vorgesehene Höchstdifferenz zwischen beantragter und festgestellter Fläche von höchstens 10 % und 2 ha. Diese Höchstdifferenz ist hier sowohl bezüglich des ersten Zuwendungsbescheides als auch des zweiten Zuwendungsbescheides überschritten. Denn die nicht stillgelegten Flächen in beiden Verfahren machen jeweils mehr als 2 ha aus und die Prozentzahlen bewegen sich bei 12,636 % bzw. 88,05 % der jeweils beantragten Flächen.

Artikel 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 ist gültiges Recht. Er ist eine Ahndungsmaßnahme oder Sanktion, zu deren Erlass die Kommission durch Art. 2 Abs. 8 der VO (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. Nr. L 218, S.1, vom 6. August 1991), die ihrerseits die bisherige VO (EWG) Nr. 797/85 des Rates kodifiziert hat (siehe erste Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 2328/91), ausdrücklich ermächtigt worden ist.

Diese Sanktionsnorm ist mit dem gemeinschaftlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an dem auch Sanktionsnormen zu messen sind,

vgl. EuGH, Urteil vom 23. November 1993 - Rs C-365/92 -, NVwZ 1994, 471 zur Sanktionsnorm des Art. 9 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 714/89 betr. Durchführung der Sonderprämienregelung für Rind- fleischerzeuger,

vereinbar.

Im Hinblick auf die Beurteilung der Vereinbarkeit einer Vorschrift mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zu prüfen, ob die durch diese Vorschrift eingeführte Maßnahmen die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele angemessen und erforderlich ist. Hierzu ist insbesondere zu prüfen, ob die Maßnahmen, die die fragliche Vorschrift zur Erreichung des verfolgten Zweckes vorsieht, der Bedeutung dieses Zwecks entsprechen und ob sie erforderlich sind, um diesen Zweck zu erreichen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 23. November 1993, a.a.O.

Zu berücksichtigen sind ferner die Grundsätze, die in der oben erwähnten, auch von der Klägerin angeführten Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 aufgestellt sind, obwohl diese Verordnung erst am 26. Dezember 1995 in Kraft getreten ist und bestehende verwaltungsrechtliche Sanktionen - wie aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 2988/95 folgt - unberührt lässt. Die in der VO (EG) Nr. 2988/95 aufgestellten Grundsätze können nämlich zur Interpretation dessen herangezogen werden, was sich vorher aufgrund allgemeiner Grundsätze aus dem Wesen einer Sanktionsnorm ergibt. Dies gilt beispielsweise für die Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlicher Maßnahme und Sanktion, wie sie in Art. 4 und 5 der VO (EG) Nr. 2988/95 getroffen worden ist. Dies gilt beispielsweise auch für den Grundsatz des Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2988/95, wonach Kontrollen und verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen eingeführt werden, soweit sie erforderlich sind, die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Sie müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten.

Vor diesem Hintergrund ist die Sanktionsregel des Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 nicht zu beanstanden, dass die Prämie in voller Höhe, und zwar nicht nur für das Jahr der Feststellung eines Verstoßes, sondern auch für die vorangegangene Zeit in voller Höhe gestrichen wird, wenn der Verstoß a) die Hauptverpflichtung betrifft, nämlich eine bestimmte Fläche für die Mindestdauer von fünf Jahren stillzulegen, d.h. wirtschaftlich nicht zu nutzen (vgl. Art. 1 a Abs. 3 VO (EWG) Nr. 797/85 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1094/88, bzw. Art. 2 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2328/91) und b) dieser Verstoß einen bestimmten erheblichen Umfang erreicht, nämlich mindestens eine Fläche von 2 ha bzw. mindestens 10 % der eingegangenen Stilllegungsverpflichtung. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Stilllegungsprämienaktion eine langfristig angelegte Maßnahme ist, die sowohl der Strukturpolitik als auch im Zeitpunkt ihrer Einführung der Anpassung der Erzeugung an den Marktbedarf gewidmet war. Hierfür wendet der Staat bzw. die EG erhebliche Mittel auf. Denn diese orientieren sich, wie sich aus der 8. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1094/88 ergibt, an der Höhe der Einkommensverluste, die ein Erzeuger erleidet, wenn er seine Flächen nicht nutzt. Diese nach Teilnehmerzahl und Größe der stillzulegenden Fläche unbegrenzte Maßnahme war ein Massenverfahren, deren Einhaltung bei sämtlichen Antragstellern vor Ort nur schwer kontrolliert werden konnte. Art. 14 Abs. 2 der Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 1272/88 sieht deshalb realistischer Weise nur repräsentative Stichproben von mindestens 5 % der Empfängerbetriebe vor. Das Risiko eines Subventionsnehmers, dass er im Falle der Nichteinhaltung seiner Stilllegungsverpflichtung im Rahmen einer Kontrolle auffällt, ist also gering. Vor diesem Hintergrund kommt der Abschreckungswirkung einer Sanktion erhebliche Bedeutung zu. Die Sanktion muss so fühlbar sein, dass jeder vernünftige Subventionsnehmer im eigenen Interesse bemüht ist, seine Hauptverpflichtung auf das Genaueste einzuhalten, und es nicht darauf ankommen lässt, ob die Nichteinhaltung seiner Verpflichtung eher zufällig, im Rahmen einer Stichprobenkontrolle auffällt. Eine Abschreckungswirkung tritt nicht ein, wenn bei Verstößen von einer bestimmten Flächengröße an die Prämie nur für das jeweilige Jahr des Verstoßes widerrufen würde. Bei einer solchen Handhabung hätte es der Subventionsnehmer in der Hand, seine langjährige Subventionsverpflichtung von fünf Jahren nach Belieben abzukürzen. Er könnte zum Ende eines jeden Stilllegungsjahres die Stilllegung beenden, ohne die vorgesehene Kündigungsfrist nach Art. 12 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1272/88 zum Ende des 3. Jahres einhalten zu müssen. Obwohl er seine Verpflichtung zur langjährigen, nämlich fünf Jahre andauernden Stilllegung nicht einhielte, würde er keinerlei finanzielle Nachteile tragen. Die Streichung der Prämie nur für das Jahr, in dem er die Produktion wieder aufnimmt, würde ihn nicht belasten, weil er mit der Aufnahme der Produktion seine normalen Einnahmen erzielt. Die Prämie für die zurückliegenden Jahre, in denen er sich an seine Stilllegungsverpflichtung gehalten hätte, könnte er behalten. Die Prämie nach Art. 1 a VO (EWG) Nr. 797/85 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1094/88 wird jedoch nur dafür gezahlt, dass der Prämienempfänger die Prämienverpflichtung jedes Jahr, und zwar fünf Jahre lang, einhält. Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht und damit verhältnismäßig, dass ein Subventionsnehmer, der wie hier im fünften oder vierten Jahr in schwerwiegender Weise gegen seine Verpflichtung verstößt, die Prämie für die gesamte Zeit der Prämienbewilligung verliert. Dies gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch angesichts des Umstandes, dass den Subventionsnehmern von Anfang an die Möglichkeit eingeräumt ist, die Stilllegungsverpflichtung zum Ende des dritten Jahres zu kündigen. Die Kürzung der Prämie bei Verstößen im vierten und fünften Jahr lediglich auf die beiden letzten Jahre zu begrenzen, wäre keine angemessene Sanktion. Es wäre vielmehr ein Freibrief für die Subventionsnehmer, nach Ablauf des dritten Jahres verstärkt gegen die Stilllegungsverpflichtung zu verstoßen und es darauf ankommen zu lassen, ob der Verstoß zufällig bei einer vorgenommenen Stichprobe auffällt oder nicht. Aus diesem Grunde erscheint es unbedingt notwendig, dass auch bei Verstößen im vierten und fünften Stilllegungsjahr sich die Sanktion auf die ersten drei Jahre erstreckt.

Hinsichtlich des Grenzwertes für das Wirksamwerden der Sanktion, die einsetzt bei einem Verstoß von über 2 ha bzw. über 10 % der stillzulegenden Fläche, sieht der Senat im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ebenfalls keine Bedenken. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die Sanktionsnorm an die Verletzung der Hauptverpflichtung des Subventionsnehmers geknüpft ist, Flächen bestimmter Größe stillzulegen, und der Umfang des Verstoßes - mindestens 2 ha und mindestens 10 % der stillzulegenden Fläche - recht erheblich ist.

Vgl. zur Zulässigkeit der rückwirkenden Kürzung einer Prämie für mehrere Jahre: EuGH, Urteil vom 20. Januar 2000 - Rs C 414/98 -, Agrarrecht 2000, 293; zur Kürzung der vollen Prämie bei Verstoß von erheblichem Umfang: EuGH, Urteil vom 17. Juli 1997 - Rs C 354/95 -, Tätigkeiten Nr. 22/97, S. 41.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass die Regelung des Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 gegen Art. 2 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 2988/95 verstoße, greift dieser Einwand nicht durch. Unabhängig davon, dass diese Bestimmung - wie oben ausgeführt - nicht unmittelbar anwendbar ist, hat der Verordnungsgeber in Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 durchaus Sanktionen in dem für die ordnungsgemäße Anwendung der betreffenden Regelung erforderlichen Maße und entsprechend der Schwere und Art der Unregelmäßigkeit, dem gewährten oder erlangten Vorteil und dem Grad des Verschuldens festgelegt. So unterscheidet der Verordnungsgeber zwischen Verstößen gegen die Hauptverpflichtung in Art. 15 Abs. 1 und 2 einerseits und Verstößen gegen sonstige Verpflichtungen in Abs. 3 andererseits. Bei den Verstößen gegen die Hauptverpflichtung unterscheidet er wieder nach der Schwere hinsichtlich Verstößen bis 2 % und bis 2 a (= keine Kürzung), Verstößen bis höchstens 10 % und 2 ha (= Kürzung um die Differenz) und Verstößen darüber hinaus mit Streichung der gesamten Prämie. Sämtliche Verstöße sind gekoppelt an entweder Vorsatz oder Fahrlässigkeit. Da es sich um eine leicht zu erfüllende Verpflichtung, nämlich die Hauptverpflichtung des Subventionsnehmers handelt, war eine Differenzierung zwischen Vorsatz und Fahrlässigkeit nicht erforderlich. Bei den sonstigen Verfehlungen im Rahmen des Abs. 3 wird unterschieden zwischen sonstigen Fällen der Nichteinhaltung der Verpflichtungen, die an den Verschuldensgrad der leichten Fahrlässigkeit angeknüpft sind. Bei schweren Unregelmäßigkeiten oder solchen mit betrügerischer Absicht werden dementsprechend auch schwerere Sanktionen verhängt. Auf den von der Klägerin herangezogenen Grundsatz der Schuldangemessenheit, der sich auf strafrechtliche Sanktionen i.S.v. § 46 Abs. 1 StGB bezieht, kann es im Rahmen einer verwaltungsrechtlichen Sanktion, die abschreckende Wirkung haben soll und insoweit generalpräsentiver Art ist, nicht ankommen. Dies wird ausdrücklich auch in der 9. Begründungserwägung zur Verordnung (EG) Nr. 2988/95 hervorgehoben. Danach haben die gemeinschaftlichen Maßnahmen und Sanktionen einen eigenen Zweck, der die strafrechtliche Bewertung des Verhaltens der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten unberührt lässt.

Soweit die Klägerin meint, der Gemeinschaft sei kein Schaden entstanden, ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2988/95 der Tatbestand der Unregelmäßigkeit bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben ist, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat oder haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnungen der Gemeinschaft erhoben werden, sei es - wie im vorliegenden Fall - durch eine ungerechtfertigte Ausgabe. Bezüglich der Flächen, die der verstorbene Ehemann der Klägerin vorschriftswidrig wirtschaftlich genutzt hat, liegt selbstverständlich eine ungerechtfertigte Ausgabe und damit ein Schaden der EG vor. Die Sanktionen i.S.v. Art. 5, die an einen solchen Schaden anknüpfen, sollen aber gerade über diesen Schaden hinausgehen und abschreckende Wirkung haben.

Der verstorbene Ehemann der Klägerin hat den Verstoß auch fahrlässig i.S.v. Art. 15 Abs. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 begangen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend auf S. 19 und 20 des Urteilsabdrucks ausgeführt hat. Hierauf wird Bezug genommen. Der Erblasser hat überdies in beiden Antragsverfahren erklärt, dass er jede Abweichung vom Antrag, insbesondere jede Nutzungsänderung der stillgelegten Flächen, mitteilen werde. Von jedem Landwirt kann erwartet werden, dass er weiß, was brachlegen bedeutet und dass der Anbau von Non-Food- Erzeugnissen eben keine Brachlegung, sondern eine irgendwie geartete Nutzung ist, die als Nutzungsänderung anzuzeigen war. Der Erblasser hat darüber hinaus im zweiten Antragsverfahren erklärt, ihm sei bekannt, dass er während der ersten drei Jahre seiner Verpflichtung eine Ausweitung oder andere Nutzung der stillgelegten Flächen für die restliche Laufzeit der Verpflichtung als auch eine Neuverpflichtung für die Dauer von fünf Jahren für weitere Flächen des Betriebes beantragen kann. Nachdem er sich schon im Frühjahr 1994 mit der Frage des Anbaus von Non-Food-Raps auf Stilllegungsflächen befasst hatte (siehe sein Schreiben an den Beklagten vom 2. Juli 1995), wäre es das Einfachste für den Erblasser gewesen, beim Beklagten einen Antrag auf Nutzungsänderung zu stellen. Das dritte Stilllegungsjahr aus dem zweiten Bewilligungsbescheid lief erst zum 30. September 1994 ab. Er hat dies nicht getan und statt dessen am selben Tag, an dem er die Flächenverzeichnisse für das neue Stilllegungsjahr 1994/95 unterzeichnet hat, nämlich am 20. August 1994, den Vertrag mit dem Aufkäufer K. R. geschlossen (BA Bl. 164), ohne die Nutzungsänderung anzuzeigen. Ein solches Verhalten ist grob fahrlässig und lässt sogar vermuten, dass er zunächst die Absicht hatte, die Nutzungsänderung zu verheimlichen. Erst im Rahmen der Einreichung des Flächenverzeichnisses für die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung im Mai 1995 hat er dann aufgezeigt, dass er bestimmte Flächen mit Raps bebaut hat. Diese nachträgliche, sei es eine gewollte, sei es eine ungewollte Aufdeckung seiner Verfehlung kann den begangenen Verstoß nicht rückgängig machen.

Die Jahresfrist für den Widerruf nach § 10 Abs. 2 Satz 2 MOG i.V.m. § 48 Abs. 4 VwVfG ist gewahrt (Bekanntwerden des Verstoßes im Mai/Juni 1995, Widerruf im November 1995).

Der dem Erblasser am 8. November 1995 zugestellte und damit ihm gegenüber von diesem Zeitpunkt an wirksam gewordenen Widerrufsbescheid (vgl. § 43 Abs. 1 VwVfG) hat das Zuwendungsverhältnis zwischen dem Erblasser und dem Beklagten rechtsgestaltend geändert. Daran hat weder die Klageerhebung seitens des Erblassers noch der Tod des Erblassers etwas geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 1 Satz 2 VwGO bewirkt nur eine Vollziehbarkeitshemmung, keine Wirksamkeitshemmung.

Vgl. Eyermann, VwGO, 11. Auflage, § 80 VwGO, Rdnr. 6 m.w.N.

Als Alleinerbin ihres verstorbenen Ehemannes hat die Klägerin das Zuwendungsverhältnis in dem durch den Widerruf gestalteten Zustand übernommen (§§ 1922, 1942 BGB).

2. Rückforderung der gezahlten 254.097,00 DM

Rechtsgrundlage für die Rückforderung der für den Zeitraum 1. September 1990 bis 31. August 1994 bzw. 1. Oktober 1991 bis 30. September 1994 gezahlten Zuwendungen, insgesamt 254.097,00 DM, gegenüber dem Erblasser ist § 10 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 MOG in der Neufassung vom 20. September 1995 i.V.m. dem entsprechenden anzuwendenden § 48 Abs. 2 Satz 2 bis 7 VwVfG vom 25. Mai 1976, BGBl. I S. 1253, in der am 14. März 1996 geltenden Fassung des Gesetzes vom 14. September 1994, BGBl. I S. 2325.

Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt - wie hier - widerrufen worden ist, bereits gewährte Leistungen zu erstatten (§ 48 Abs. 2 Satz 5 VwVfG). Auf den Einwand des Wegfalls der Bereicherung kann sich der verstorbene Ehemann der Klägerin nicht berufen. Denn nach § 48 Abs. 2 Satz 7 VwVfG a.F. kann sich der Erstattungspflichtige auf den Wegfall der Bereicherung bei Vorliegen der Voraussetzungen des Satzes 3 nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeiten nicht kannte, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründet haben. Entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf den Fall des Widerrufs bedeutet, dass der Erstattungspflichtige sich auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen kann, wenn er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zum Widerruf geführt haben (vgl. auch: § 49 a Abs. 2 Satz 2 VwVfG in der jetzigen Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998, BGBl. I S. 3050). Hier war für den Ehemann der Klägerin aufgrund der Bewilligungsanträge und der Bewilligungsbescheide ohne Weiteres erkennbar, dass er die hier in Rede stehenden Flächen nicht mit Non-Food-Raps bebauen durfte, ohne dies vorher anzuzeigen und eine entsprechende Genehmigung des Beklagten einzuholen. Dieser Verstoß ist grob fahrlässig.

Im Übrigen liegt ein Wegfall der Bereicherung weder in der Person des Erblassers noch in der Person der Klägerin vor, wie das Verwaltungsgericht zutreffend auf S. 21 und 22 des Entscheidungsabdrucks ausgeführt hat. Hierauf wird Bezug genommen.

Soweit die Klägerin meint, sie müsse die gegen sie erlassenen Bescheide nicht gegen sich gelten lassen, weil sie als Erbin sich nichts habe zu Schulden kommen lassen, übersieht sie, dass sowohl der Widerrufsbescheid als auch der Rückforderungsbescheid dem Erblasser gegenüber ergangen sind und ihm gegenüber Wirksamkeit erlangt haben. Widerspruch und Klage haben lediglich aufschiebende Wirkung, beseitigen jedoch nicht den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Gestaltungserklärung bzw. der Zahlungsverpflichtung. Da weder der Widerruf noch die Rückforderung Kriminalstrafen oder Beugestrafen i.S.d. Verwaltungsvollstreckungsgesetzes sind, sondern Sanktionen der EG, die zur Abschreckung auch anderer Subventionsnehmer exekutiert werden, ist der Rückforderungsanspruch im Zeitpunkt der Geltendmachung gegenüber dem verstorbenen Ehemann im November 1995 entstanden. Lediglich der Vollzug ist durch die noch anhängige Klage gehemmt. Die Forderung aus dem Rückforderungsbescheid ist danach eine den Erblasser treffende Verbindlichkeit, für die die Klägerin als Erbin gemäß § 1967 BGB haftet. Im Übrigen wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 23 des Urteilsabdrucks Bezug genommen.

3. Zinsanspruch

Die geltend gemachten Zinsen (für den Zeitraum von der jeweiligen Auszahlung bis zum 31. Dezember 1995) sind gemäß § 14 Abs. 1 MOG gerechtfertigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.

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