Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 9 A 4475/98

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn der Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt auf ihrem Betriebsgelände in E. -S. eine Anlage zur Herstellung von warmgefertigten Rohren aus Stahl (Warmrohrwalzwerk) mit Nebenanlagen.

Anfang 1991 beantragte die Klägerin bei dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt E1. die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Änderung und Umrüstung ihres Walzwerkes, die das Gewerbeaufsichtsamt im Dezember 1991 unter einigen Auflagen erteilte.

Unter dem 4. Mai 1993 zeigte die Klägerin dem Beklagten die Fertigstellung der Anlage an. Nach Durchführung einer Bauzustandsbesichtigung setzte dieser mit Bescheid vom 30. Juni 1993 - zur Post gegeben am 5. Juli 1993 - gegenüber der Klägerin Bauaufsichtsgebühren in Höhe von 69.000,00 DM fest, wobei er der Festsetzung eine Herstellungssumme von 13.800.000,00 DM zugrunde legte. Die Klägerin zahlte am 12. Juli 1993 den angeforderten Betrag.

Mit Schreiben vom 24. September 1993 bat die Klägerin um Neufestsetzung der Bauaufsichtsgebühren auf einen Betrag von 16.000,00 DM und Erstattung des darüber hinaus gezahlten Betrages. Zur Begründung führte sie aus, dass Bauaufsichtsgebühren nur auf der Grundlage der wesentlich geringeren Rohbaukosten hätten erhoben werden dürfen. Allein aufgrund eines Missverständnisses in der Urlaubszeit habe sie es versäumt, gegen den Gebührenbescheid Widerspruch zu erheben.

Mit Bescheid vom 8. März 1994 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Er führte im Wesentlichen aus, die Gebührenerhebung sei rechtmäßig erfolgt, weshalb eine Neufestsetzung und Erstattung ausscheide. Hiergegen richtete sich die Klägerin mit rechtzeitig erhobenem Widerspruch, mit dem sie hauptsächlich ihr bisheriges Vorbringen wiederholte.

Der Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 23. November 1994 darauf hin, dass er dem Widerspruch nicht abzuhelfen beabsichtige und in Ausübung seines Ermessens eine Rücknahme des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 auch für den Fall ablehne, dass dieser Bescheid tatsächlich rechtswidrig erlassen worden sei. Eine Aufhebung dieses Bescheides könne dem Rechtsfrieden nicht dienen, zumal der Klägerin angelastet werden müsse, dass sie die Widerspruchsfrist versäumt habe. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 1996 wies die Bezirksregierung E1. den Widerspruch im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die Darlegungen in dem angefochtenen Bescheid und dem Schreiben des Beklagten vom 23. November 1994 als unbegründet zurück.

Hiergegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben, mit der sie ihren Standpunkt vertieft hat.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, seinen Bescheid vom 8. März 1994 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1. vom 24. Mai 1996 insoweit aufzuheben, als darin Bauaufsichtsgebühren festgesetzt worden sind, die den Betrag von 16.000,00 DM übersteigen, und ihr bereits gezahlte Gebühren i.H.v. 53.000,00 DM zu erstatten.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf die Gründe der angefochtenen Bescheide bezogen.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid vom 8. März 1994 stelle einen sog. Zweitbescheid dar, der gegenüber dem Bescheid vom 30. Juni 1993 eine neue - wenn auch inhaltsgleiche - Sachentscheidung beinhalte. Daraus folge, dass sich der Beklagte nicht auf die Unanfechtbarkeit jenes Bescheides berufen könne und der Bescheid vom 8. März 1994 der vollen Rechtmäßigkeitskontrolle unterliege. Die Klage sei jedoch unbegründet, da die Gebührenerhebung in vollem Umfang rechtmäßig gewesen sei.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer zugelassenen Berufung. Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen,

hilfsweise,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996 aufzuheben, soweit in ihm eine Bauaufsichtsgebühr von mehr als 16.000,00 DM festgesetzt worden ist, sowie den Beklagten zu verurteilen, ihr den überzahlten Betrag von 53.000,00 DM zu erstatten,

weiter hilfsweise,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 24. Mai 1996 zu verpflichten, das durch den Gebührenbescheid vom 30. Juni 1993 abgeschlossene Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den letztgenannten Bescheid aufzuheben, soweit darin Bauaufsichtsgebühren von mehr als 16.000,00 DM festgesetzt worden sind, sowie ihr den überzahlten Betrag von 53.000,00 DM zu erstatten.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und verweist auf sein bisheriges Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der Bezirksregierung E1. und des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes E1. .

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Berufung hat mit Haupt- und Hilfsanträgen keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Das im Klageantrag erster Instanz formulierte und im Berufungshauptantrag aufgegriffene Klagebegehren ist unzulässig, da es nicht mit einem statthaften Rechtsbehelf verfolgt wird. Das Gericht ist nach der Verwaltungsgerichtsordnung nicht befugt, den Beklagten zu verpflichten, seinen eigenen Bescheid vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996 teilweise aufzuheben, sondern kann allenfalls die begehrte teilweise Aufhebung nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (und die Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung) selbst aussprechen.

Der erste Hilfsantrag ist zulässig, aber unbegründet. Ihm liegt - wie sich aus der Fassung des Antrages (Anfechtungs- und Leistungsbegehren) ergibt - die Annahme zugrunde, dass der Beklagte mit seinem Bescheid vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996 einen sog. Zweitbescheid erlassen hat. Das ist indes nicht der Fall.

Ein sog. Zweitbescheid ist gegeben, wenn eine Behörde ungeachtet der Bestandskraft eines zuvor erlassenen Verwaltungsaktes auf Antrag bzw. Gegenvorstellung des Betroffenen ein zweites Mal in eine sachliche Überprüfung eintritt und "neu" sachlich entscheidet, wodurch sie zugleich (erneut) Rechtsbehelfe eröffnet.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 1984 - 6 C 107.82 -, BVerwGE 69, 90 (94), vom 30. Januar 1974 - VIII C 20.72 -, BVerwGE 44, 333 (334) und vom 10. Oktober 1961 - VI C 123.59 -, BVerwGE 13, 99 (103).

Der Beklagte hat mit dem Bescheid vom 8. März 1994 keine erneute Sachentscheidung im Hinblick auf die Bauaufsichtsgebühren getroffen (wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat), so dass kein selbständig anfechtbarer sog. Zweitbescheid vorliegt.

Zum einen erfüllt der o.g. Bescheid schon nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die an einen Gebührenbescheid zu stellen sind (vgl. § 14 Abs. 1 GebG NRW). Zum anderen ergibt sich aus ihm auch eindeutig, dass der Beklagte gerade keine erneute sachliche Entscheidung getroffen, sondern ein hierauf gerichtetes Begehren vielmehr lediglich abgelehnt und sich auf die Bestandskraft des Bescheides vom 30. Juni 1993 berufen hat ("so dass ich ihrem Antrag auf Neufestsetzung nicht entsprechen kann"). Dass der Beklagte gleichwohl Ausführungen zur Rechtmäßigkeit jenes Bescheides gemacht hat, rechtfertigt nicht die Annahme einer erneuten Sachentscheidung, da die Prüfung offensichtlich allein im Hinblick auf die einzig sich stellende Frage des Wiederaufgreifens erfolgte. Dass der Beklagte seine Erwägungen der Klägerin mitgeteilt hat, vermag hieran auch nichts zu ändern; das gilt umso mehr, als die Klägerin selbst mit dem Widerspruchsschreiben um Aufklärung hinsichtlich der der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Berechnung gebeten hatte. Liegt kein Zweitbescheid vor, kann das von der Klägerin verfolgte Ziel - u.a. die Reduzierung der Gebührenforderung - nicht durch die Aufhebung des Bescheides vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides erreicht werden.

Der zweite - einzig sachgerechte - Hilfsantrag ist unbegründet. Die angegriffenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des durch Bescheid vom 30. Juni 1993 bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens und eine Abänderung dieses Gebührenbescheides (damit fehlt es zugleich der geltend gemachten Erstattungsforderung an einer rechtlichen Grundlage) noch - als darin enthaltenes Minus - einen solchen auf Verpflichtung des Beklagten zur erneuten Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Für das Begehren der Klägerin auf Wiederaufgreifen kommt nach dem Eintritt der Bestandskraft des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 als Anspruchsgrundlage zunächst nur § 51 Abs. 1 VwVfG NRW in Betracht. Danach hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn

1. sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat;

2. neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden;

3. Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.

Gemäß § 51 Abs. 2 VwVfG NRW ist der Antrag nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist das Gericht auf die Prüfung der in zulässiger Weise geltend gemachten Wiederaufgreifensgründe beschränkt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 1992 - 9 B 18/92 -, NVwZ- RR 1993, 667.

Die Klägerin hat nichts dafür dargelegt, dass die in § 51 Abs. 1 VwVfG NRW normierten Voraussetzungen für das Wiederaufgreifen des Verfahrens gegeben sind; dafür ist auch sonst nichts ersichtlich. Darüber hinaus hat die Klägerin auch nicht dargetan, dass die Voraussetzungen des Absatzes 2 der Norm erfüllt wären, d.h. sie ohne grobes Verschulden außerstande gewesen ist, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch den Rechtsbehelf des Widerspruchs, geltend zu machen. Nach ihrem Vortrag zum angeblichen Grund für das Versäumen der Widerspruchseinlegung - die urlaubsbedingte Abwesenheit eines Sachbearbeiters - spricht vielmehr alles für ein grobes (Organisati-ons-)Verschulden, ist doch ein Unternehmen der Größe der Klägerin ohne Weiteres in der Lage, für eine ordnungsgemäße Urlaubsvertretung zu sorgen, die eine wirksame Rechtsbehelfsfristenkontrolle auch in Urlaubszeiten sicher stellt. Ein gewichtiges Indiz dafür, dass die Klägerin dies selbst ebenso sieht, ist der Umstand, dass sie keinen Antrag auf Wiedereinsetzung in die versäumte Widerspruchsfrist gestellt hat.

Liegen die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW nicht vor, kann für die Klägerin allenfalls noch ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag im Rahmen von § 48 bzw. § 49 VwVfG NRW (vgl. § 51 Abs. 5 VwVfG NRW) zustehen. Welche Norm einschlägig ist, richtet sich danach, ob der Bescheid vom 30. Juni 1993 rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Dies bedarf indes keiner Klärung, denn das Begehren der Klägerin kann nach beiden Vorschriften weder ganz noch teilweise Erfolg haben.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann grundsätzlich ein rechtswidriger Verwaltungsakt auch nach Unanfechtbarkeit ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Auch ein rechtmäßiger Verwaltungsakt kann, selbst nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise unter bestimmten weiteren Voraussetzungen mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden (§ 49 Abs. 1 VwVfG NRW). Beide Normen räumen der Behörde Ermessen ein. Ein auf sie gestützter Anspruch auf (teilweise) Rücknahme bzw. Widerruf des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 und damit einhergehend ggf. auf Erstattung eines überzahlten Betrages könnte daher nur dann gegeben sein, wenn eine sog. Ermessensreduzierung auf Null vorläge, d.h. sich jede andere Entscheidung als ermessensfehlerhaft darstellen würde. Das ist nicht der Fall.

Eine Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung führte als solche noch nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Aus der Ausgestaltung des § 48 VwVfG NRW als Ermessensvorschrift folgt, dass der Gesetzgeber dem Prinzip der materiellen Gerechtigkeit keinen Vorrang vor dem Prinzip der Rechtssicherheit eingeräumt hat, er vielmehr dem Ansatz nach beide Grundsätze als gleichwertig ansieht und eine (hier unterstellte) Rechtswidrigkeit eines Bescheides nur eine Voraussetzung für die Ermessensbetätigung der Behörde ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O., und Beschluss vom 22. Oktober 1984 - 8 B 56/84 -, NVwZ 1985, 265; OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 - 9 A 851/93 - und Urteil vom 16. Juni 1994 - 9 A 128/93 -.

Auch das GebG NRW enthält keine Regelung, nach der die materielle Gerechtigkeit Vorrang gegenüber der Rechtssicherheit hat. Es bleibt vielmehr bei der allgemeinen Regelung der Verwaltungsgerichtsordnung, die für die Anfechtung von Verwaltungsakten Fristen vorschreibt und damit der Rechtssicherheit einen hohen Stellenwert zuweist. Unter diesen Umständen ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn eine Behörde dieser den Vorzug vor der materiellen Gerechtigkeit einräumt.

Vgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O. (336); OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 1999 - 3 A 7634/95 - (zum Erschließungsbeitragsrecht).

Bei einer - wiederum unterstellten - Rechtmäßigkeit des Bescheides kann erst recht nichts anderes gelten.

Eine Ermessensreduzierung auf Null könnte daher allenfalls bejaht werden, wenn die Aufrechterhaltung des Bescheides aufgrund von Besonderheiten des Einzelfalls für die Klägerin schlechthin unerträglich wäre oder Umstände ersichtlich wären, die die Berufung des Beklagten auf die Bestandskraft als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen liessen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 und Urteil vom 16. Juni 1994, jeweils a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O.

Solche besonderen Umstände sind hier nicht ersichtlich. Eine "unerträgliche" Belastung der Klägerin bei Aufrechterhaltung des Bescheides vom 30. Juni 1993 vermag der Senat nicht zu erkennen. Sonstige Umstände, nach denen das behördliche Ermessen fehlerfrei nur durch erneuten Eintritt in die Sachbehandlung ausgeübt werden könnte, sind weder von der Klägerin dargetan noch sonst ersichtlich.

War der Beklagte danach in seinem Ermessen nicht dahingehend gebunden, das bestandskräftig abgeschlossene Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den Gebührenbescheid teilweise aufzuheben, kommt es darauf an, ob die danach zulässige Entscheidung für die Aufrechterhaltung des Bescheides ermessensfehlerfrei erfolgt ist. Das ist der Fall. Der Senat kann nicht erkennen, dass dem Beklagten bei seiner Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle (§ 114 VwGO) zugängliche Ermessensfehler unterlaufen wären, so dass auch kein Bescheidungsanspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in Betracht kommt. Der Beklagte hat erkannt - wie sich aus dem Bescheid vom 8. März 1994, vor allem aber auch aus dem Schreiben vom 23. November 1994 ergibt (ungeachtet dessen, dass dort fehlerhaft von der Einschlägigkeit der Abgabenordnung ausgegangen wird) -, dass ihm Ermessen eingeräumt war, und dieses fehlerfrei ausgeübt. Es ist selbst für den Fall der tatsächlichen teilweisen Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheides nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im Hinblick auf die konkrete Fallgestaltung den Belangen der Bestandskraft und damit der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden den Vorrang gegenüber den (bloß) materiellen Interessen der Klägerin eingeräumt hat. Im Übrigen dürfte die Ablehnung einer Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes in der Regel dann ermessensfehlerfrei sein, wenn der Betroffene - wie hier die Klägerin - zur Begründung seines Begehrens nur solche Umstände vorträgt, die er bei fristgerechter Einlegung des zulässigen Rechtsbehelfs vorzubringen in der Lage gewesen wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996, a.a.O., unter Bezugnahme auf BFH, Urteil vom 26. März 1991 - VII R 15/89 -, BStBl. II, 1991, 552.

Da eine Verpflichtung des Beklagten zum Wiederaufgreifen des Verfahrens bzw. zur Rücknahme oder zum Widerruf nicht besteht, fehlt für den von der Klägerin verfolgten Erstattungsanspruch von vornherein jede Grundlage.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

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