Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 16 A 4096/00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Beklagte bewilligte der am 17. November 1925 geborenen, 1976 vollständig erblindeten Klägerin mit Bescheid vom 19. August 1976 für die Zeit ab 1. Juni 1976 Blindengeld nach dem Landesblindengeldgesetz. Von Juli 1997 an erhielt die Klägerin danach 1.063 DM monatlich. Mit Bescheid vom 9. Dezember 1997 setzte der Beklagte das Blindengeld auf der Grundlage von § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Hilfen für Blinde und Gehörlose ab 1. Januar 1998 auf den nunmehr für Blinde ab dem vollendeten 60. Lebensjahr geltenden Satz von 925 DM fest. Den dagegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 1998 zurück.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin unter anderem geltend gemacht: Der Gesetzgeber habe die Höhe des Blindengeldes für die über 60-jährigen Blinden gekürzt, obwohl diese im Alter steigende finanzielle Belastungen hätten. Der Bedarf am Vorlesen oder an Begleitung zum Beispiel, der während der Berufstätigkeit entweder in Verbindung mit der Arbeit teilweise abgedeckt werde oder auf Grund der zeitlichen Bindung durch den Beruf begrenzt sei, nehme im Alter zu. Die Entlastung von den beruflichen Anspannungen führe in der Regel zu einer neuen und sehr aktiven Lebensphase, häufig verbunden mit einem sozialen Engagement in Selbsthilfeorganisationen, das sich zu Gunsten der Allgemeinheit auswirke. Die Anknüpfung der Kürzung an die Vollendung des 60. Lebensjahres sei nicht nachvollziehbar; denn die allgemeine Altersgrenze liege beim 65. Lebensjahr. Berufstätige Blinde, die vor dem 65. Lebensjahr aus dem Arbeitsleben ausscheiden wollten, würden sowohl durch Rentenkürzungen als auch durch die Absenkung des Blindengeldes um monatlich 138 DM erheblich betroffen. Das Schreiben des Beklagten vom 24. Juni 1997 über die Erhöhung des Blindengeldes zum 1. Juli 1997 stelle im Übrigen einen begünstigenden Bescheid dar, der allenfalls nach § 47 SGB X, einer "lex specialis" zu § 48 SGB X, hätte widerrufen werden können, ohne dass die gesetzlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift indes erfüllt seien.

Die Klägerin hat beantragt,

1. den Beklagten unter teilweiser entsprechender Aufhebung seines Bescheides vom 9. Dezember 1997 und seines Widerspruchsbescheides vom 26. März 1998 zu verpflichten, an sie vom 1. Januar 1998 an Blindengeld in der bis zum 31. Dezember 1997 geleisteten Höhe weiter zu gewähren,

2. an sie bis zur Rechtskraft auf Widerruf angemessene Vorschussleistungen mindestens in Höhe der Hälfte des Kürzungsbetrages von 138 DM, also 69 DM monatlich, nach § 42 SGB I zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen auf seine Ausführungen im Vorverfahren verwiesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen.

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung vertritt die Klägerin den Standpunkt, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, der nach altem Recht ergangene Bewilligungsbescheid habe wegen Wegfalls der Rechtsgrundlage kraft Gesetzes seine Wirksamkeit verloren. Der Bescheid habe vielmehr allenfalls nach § 47 SGB X widerrufen werden können. Im Übrigen trägt die Klägerin vor: Der Gesetzgeber habe die Situation derjenigen Blinden verkannt, die das 60. Lebensjahr überschritten, ihr Augenlicht aber schon in jüngeren Jahren verloren hätten. Hierbei handele es sich nicht um einzelne Personen, sondern um eine Gruppe, die mindestens 20 v.H. der betroffenen Altersgruppe ausmache. Auf sie treffe es nicht zu, wenn in der Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG darauf hingewiesen werde, dass der weitaus größte Teil der Blinden alterserblindet sei und - wie Gesunde - die Chance gehabt habe, sich eine eigene, angemessene Altersversorgung zu erwirtschaften. Die Quote der Berufstätigen im erwerbsfähigen Alter liege bei den Blinden deutlich niedriger als bei der Bevölkerung allgemein. Blinde seien darüber hinaus zum größten Teil nur in niedrig qualifizierten und schlecht entlohnten Berufen tätig. Wenn das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil die Auffassung vertreten habe, der Interessenlage älterer Blinder habe der Gesetzgeber ausreichend dadurch Rechnung getragen, dass er ihnen bei einer relativ hohen Einkommensgrenze einen sozialhilferechtlichen Anspruch auf Blindenhilfe einräume, so sei dabei übersehen worden, dass ein solcher Anspruch in aller Regel an der relativ niedrigen Vermögensschongrenze scheitere. Hinsichtlich der Personengruppe der vor dem 60. Lebensjahr, insbesondere in jüngeren Jahren Erblindeten liege nach allem eine planwidrige Gesetzeslücke vor, die im Wege einer verfassungskonformen Auslegung dahin zu schließen sei, dass die Kürzung des Blindengeldes auf die ab Vollendung des 60. Lebensjahres Erblindeten beschränkt werde.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Zeit nach dem 1. Januar 1998 ungekürztes Blindengeld nach dem Gesetz über Hilfen für Blinde und Gehörlose zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen. Der bewilligende Bescheid nach altem Recht sei als Dauerverwaltungsakt anzusehen. Es könne dahinstehen, ob dieser Bescheid allein wegen der geänderten rechtlichen Grundlage seine Wirksamkeit zum 31. Dezember 1997 verloren habe oder ob eine Anpassung durch Bescheid nach § 48 SGB X hätte erfolgen müssen. Da der Gesetzgeber der Behörde bei der Anwendung des § 48 Abs. 1 SGB X kein Ermessen eingeräumt habe, hätte der Bescheid vom 9. Dezember 1997 nicht anders als geschehen ergehen können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 21 L 2223/98 VG Düsseldorf sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Gewährung eines höheren Blindengeldes als es ihr in den angefochtenen Bescheiden des Beklagten zugebilligt worden ist. Diese Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, so dass die beantragte Verpflichtung des Beklagten nicht ausgesprochen werden kann (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO) .

Die Klage hat insbesondere nicht schon deshalb Erfolg, weil der vorausgegangene Bewilligungsbescheid nach altem Recht nicht ordnungsgemäß aufgehoben worden ist. Der ursprüngliche Bewilligungsbescheid vom 19. August 1976, der eine Blindengeldnachzahlung für die Zeit von Juni bis August 1976 und eine fortlaufende Bewilligung ab September 1976 geregelt hat, ist allerdings als ein Dauerverwaltungsakt für einen längeren Zeitraum als lediglich einen Monat einzuordnen. Wie sich aus der Mitteilung des Beklagten vom 24. Oktober 1979 ergibt, sind jedenfalls zunächst keine weiteren schriftlichen Bescheide ergangen. Allenfalls lassen sich die jeweiligen Zahlungen als konkludente Blindengeld(erhöhungs)bescheide verstehen. Ob auch das Schreiben des Beklagten vom 24. Juni 1997 über die Erhöhung des Blindengeldes zum 1. Juli 1997 - wie die Klägerin meint - als Verwaltungsakt und ggf. als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren ist, kann dahinstehen. Geht man von einem Dauerverwaltungsakt aus, so bedurfte die Aufhebung des Landesblindengeldgesetzes durch das Gesetz über die Hilfen für Blinde und Gehörlose (GHBG) vom 25. November 1997, GVBl. NRW S. 436, im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts im Einzelfall der Klägerin allerdings durchaus der Umsetzung durch einen Bescheid, weil es grundsätzlich keinen "Selbstvollzug des Gesetzes" gibt.

Vgl. Steinwedel in Kasseler Kommentar, Sozialversicherungsrecht, Band 2, 31. Ergänzungslieferung August 2000, § 48 Rn. 9, unter Hinweis auf BSG, Urteil vom 4. Juli 1989 - 9 Rvs 3/88 -, BSGE 65,185 und BSG SozR 5850 § 4 Nr. 8.

Die zum Vollzug des Gesetzes dann erforderliche Aufhebung der vorausgegangenen Bewilligung, die im Einklang mit der Rechtsauffassung des Beklagten nur an § 48 SGB X gemessen werden könnte, ließe sich als stillschweigende Regelung indes ohne weiteres dem Bescheid vom 9. Dezember 1997 entnehmen. Diese Regelung wäre auch rechtmäßig. Insbesondere hätte es nach der gesetzlichen Regelung des § 48 Abs. 1 SGB X einer Ermessensausübung nicht bedurft; denn im Falle einer wesentlichen Änderung in den rechtlichen Verhältnissen, die im Inkrafttreten eines neuen Gesetzes unproblematisch gesehen werden kann, "ist" nach dem Gesetz ein Dauerverwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben.

Nach den Regelungen des Gesetzes über die Hilfen für Blinde und Gehörlose hat die Klägerin keinen Anspruch auf Bewilligung eines höheren Blindengeldes.

Sie selbst geht davon aus, dass der Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Hilfen für Blinde und Gehörlose (GHBG) vom 25. November 1997, BGBl. I S. 436, eindeutig im Sinne der vom Beklagten getroffenen Regelung zu verstehen ist. Danach beträgt das Blindengeld ab dem vollendeten 60. Lebensjahr der Blinden monatlich lediglich 925 DM.

Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin besteht auch kein Raum für eine verfassungskonforme Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG auf nach der Vollendung des 60. Lebensjahres Erblindete, und, anders als sie meint, kann auch eine planwidrige Gesetzeslücke hinsichtlich der Personengruppe der Blinden, die ihr Augenlicht bereits in jüngeren Jahren verloren haben, nicht angenommen werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion der SPD und der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen zu der später Gesetz gewordenen Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Hilfen für Blinde und Gehörlose = Artikel 5 des Gesetzes zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein- Westfalen (Landtags-Drucksache 12/2340, S. 34 ff. (36)) heißt es u.a.:

"Die Abwägung über Fortbestand oder Veränderung einer Leistung hat in dem vorliegenden Fall sowohl dem hochsensiblen Bereich der berechtigten Belange schwerstbetroffener sinnesbehinderter Menschen als auch dem berechtigten Interesse der kommunalen Leistungsträger auf Entlastung und Beschränkung der Leistungspflicht auf das Unerlässliche Rechnung zu tragen. Danach ist eine Beibehaltung des Blindengeldes für Kinder und erwerbstätige Blinde wie bisher geboten, um die besonderen familiären, Ausbildungs- und beruflichen Belastungen zu berücksichtigen. Eine Kürzung für diesen Personenkreis würde deren Bemühungen um eine eigene Existenzgrundlage erschweren und könnte noch größere Belastungen der Allgemeinheit nach sich ziehen, die ein Scheitern der Bemühungen ganz oder teilweise existenzsichernd abfangen müsste. Anders gestaltet sich die Bewertung bei den Blinden im Ruhestand. Der weitaus größte Teil der Blinden ist alterserblindet (über 88 % der Blinden sind älter als 60 Jahre). Diesem Personenkreis, der in der Regel wie jeder andere auch die Chance hatte, sich eine eigene angemessene Altersversorgung zu erwirtschaften, ist eine Kürzung von derzeit 1.063 DM auf 925 DM (= 12, 98 %) zuzumuten. ... Andere Überlegungen, wie die einkommensabhängige Gestaltung des Blindengeldes oder die Aufhebung des Landesrechts und Verweis auf die Blindenhilfe nach BSHG scheiden wegen des mit der großen Zahl von Blinden insgesamt verbundenen Verwaltungsaufwands für die in jedem Fall durchzuführende Einzelfallprüfung aus."

Zwar trifft es zu, dass in der Gesetzesbegründung u.a. darauf hingewiesen wird, dass "der weitaus größte Teil der Blinden ... alterserblindet" ist und "in der Regel wie jeder andere auch die Chance hatte, sich eine eigene angemessene Altersversorgung zu erwirtschaften". Es kann aber nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber die Situation der in früheren Jahren Erblindeten bei der Neugestaltung der Förderungsregelungen nicht bedacht hat oder den persönlichen Anwendungsbereich der Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut auf die Personengruppe der Alterserblindeten beschränken wollte, denen es gelungen ist, sich eine ausreichende Altersversorgung aus eigener Kraft zu verschaffen. Dagegen sprechen schon die Formulierungen, wonach lediglich "der weitaus größte Teil" der Blinden alterserblindet ist - was deutlich macht, dass der Gesetzgeber sich einer verbleibenden Teilgruppe durchaus bewusst gewesen ist - und wonach der weitaus größte Teil der Blinden lediglich "in der Regel" wie jeder andere auch die Chance hatte, sich eine eigene angemessene Altersversorgung zu erwirtschaften. Letzteres zeigt, dass dem Gesetzgeber bei Schaffung der Vorschrift klar war, dass auch nicht jeder Alterserblindete in der Lage gewesen ist, selbst für sein Alter vorzusorgen. Gleichwohl sollte der persönliche Anwendungsbereich der Vorschrift generell entsprechend der Altersgrenze des vollendeten 60. Lebensjahres gezogen werden. Von dieser Altersgrenze an ist einem Blinden zumindest auf Antrag der Eintritt in den Ruhestand möglich,

vgl. etwa § 37 SGB VI (allerdings nur bei einer Wartezeit von 35 Jahren), § 42 Abs. 4 Nr. 1 Bundesbeamtengesetz und § 45 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Landesbeamtengesetz NRW,

und von dieser Möglichkeit ist - wie die in der mündlichen Verhandlung erörterten statistischen Angaben in dem Endbericht der auf Veranlassung des Beklagten durchgeführten Erhebung der Universität Bremen über "Landesblindengeld- empfänger im Erwerbsalter" belegen - jedenfalls in der Vergangenheit regelmäßig auch Gebrauch gemacht worden. Auf diese Zurruhesetzungsgrenze sind die Erwägungen zur Kürzung des Blindengeldes in der Gesetzesbegründung bezogen. Von der Verminderung des Blindengeldes sollte danach der Personenkreis der "Blinden im Ruhestand" erfasst werden, dem die Personengruppe der "Kinder und erwerbstätigen Blinden" gegenübergestellt wird. Zwar wird in Einzelfällen die Erwerbstätigkeit auch von Blinden über das 60. Lebensjahr bis zur allgemeinen Altersgrenze von 65 Jahren hinausgehen. Der Gesetzgeber hat aber - wie sich den Gesetzesmaterialien entnehmen lässt - eindeutig und bewusst auf die Vollendung des 60. Lebensjahres als zeitliche Grenze abgestellt. Dies zeigt sich beispielsweise daran, dass der Begriff "alterserblindet" - wenn auch ungenau - auf die Vollendung des 60. Lebensjahres bezogen wird; denn es heißt: "Anders gestaltet sich die Bewertung bei den Blinden im Ruhestand. Der weitaus größte Teil der Blinden ist alterserblindet (über 88 % der Blinden sind älter als 60 Jahre)".

Nach allem kann ausgeschlossen werden, dass der Gesetzgeber bei Erlass der Vorschrift die Personengruppe der über 60-jährigen Blinden nicht bedacht hat, die ihr Augenlicht bereits in jüngeren Jahren verloren haben. Die Kürzung des Blindengeldes dieser Personengruppe ist ebenfalls geeignet, dem Gesetzeszweck der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zu dienen.

Auch eine verfassungskonforme Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG auf nach der Vollendung des 60. Lebensjahres Erblindete oder gar nur solche, denen es auch gelungen ist, sich eine ausreichende Altersversorgung aus eigener Kraft zu verschaffen, scheidet aus. Verfassungsrecht gebietet eine derartige Beschränkung nicht. Eine Verletzung von Grundrechten der Klägerin durch die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG ist nicht ersichtlich.

Es kann offen bleiben, ob die der Klägerin durch den Grundbescheid vom 19. August 1976 zugesprochene Bewilligung von Blindengeld dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterliegt. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, hätte der Gesetzgeber mit der höhenmäßigen Begrenzung des Anspruchs seine Befugnis zur Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) nicht überschritten. Er ist grundsätzlich befugt, in das Leistungsgefüge des Sozialrechts ordnend einzugreifen.

Vgl. BVerfGE, Urteil vom 28. April 1999 - 1 BvL 32/95, 1 BVR 2105/95 -, BVerfGE 100, 1 (37 f.), und Beschlüsse vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, SozR 3-4100 § 242q Nr 2 = DVBl 2001, 896 = NZA 2001, 687 = NZS 2001, 356 = NZS 2001, 531 = info also 2001, 139, sowie vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 = NJW 1998, 2731.

Das Eigentumsrecht der Leistungsberechtigten wird dabei nicht verletzt, wenn der Eingriff durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist. Dies ist hier der Fall.

Der Gesetzgeber verfolgte mit der angegriffenen Bestimmung wichtige Gründe des Gemeinwohls. Sie ist Teil der Maßnahmen, mit denen er im Jahre 1997 Einsparungen in den öffentlichen Haushalten der nordrhein-westfälischen Kreise, Städte und Gemeinden erzielen wollte. Die Maßnahmen wurden vor dem Hintergrund beschlossen, dass ein anhaltender Konjunktureinbruch zu einer Verringerung der Steuereinnahmen bei Bund, Ländern und Gemeinden weit hinter die Erwartungen geführt hatte. Wie aus der Problembeschreibung unter A. in der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen (Landtags-Drucksache 12/2340, S. 1 f.) hervorgeht, stand den zurückgegangenen Steuereinnahmen bei den Kommunen in der Zeit von 1992 bis 1995 eine außerordentliche Steigerung der Ausgaben für soziale Leistungen gegenüber. Nicht zuletzt infolge des Anstiegs der Arbeitslosenquote betrug der Anteil der sozialen Leis-tungen im Verwaltungshaushalt der nordrhein-westfälischen Kommunen fast ein Drittel. Bei einem maßvollen Anstieg bzw. im Jahr 1995 sogar einem Rückgang um 1 % der Personalkosten war es bei den Kommunen zu einem deutlichen Rückgang der Sachinvestitionen gekommen. Um angesichts dessen den zur eigenverantwortlichen Selbstverwaltung erforderlichen finanziellen Spielraum der Kommunen und kommunalen Verbände zu gewährleisten bzw. wiederherzustellen, war eine Reduzierung der freiwillig übernommenen Leistungen auf den notwendigen Inhalt ins Auge gefasst worden, vgl. Landtags-Drucksache 12/2340, S. 2.

Die angegriffene Bestimmung ist geeignet und erforderlich, die gesetzgeberischen Ziele zu erreichen. Das Ziel der Sanierung der Staatsfinanzen durch Einsparungen auf der Ausgabenseite ist eine übergreifende und legitime Aufgabe des Gesetzgebers zu Gunsten des Staatsganzen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O., und vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256 (357).

Auch belastet die Regelung die Klägerin bei Abwägung ihres Interesses mit den verfolgten Gemeinwohlbelangen nicht unverhältnismäßig.

Vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschluss vom 26. April 1995 - 1 BvL 19/94 u.a. -, BVerfGE 92, 262 (273).

Ihre Belange haben weniger Gewicht, weil ihre Rechtsposition nicht auf Eigenleistungen beruht.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O., sowie vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, a.a.O.

Der Gesetzgeber konnte im Rahmen seines Gestaltungsspielraums dem Interesse an einer Sanierung der öffentlichen Haushalte den Vorzug einräumen, da die Deckung der Bedarfe der von der Kürzungsregelung Betroffenen mit dem verringerten Blindengeld und eigenen Einnahmen bzw. - selbst bei Fehlen eigener Einnahmen - jedenfalls nach den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes über die Blindenhilfe (§ 67 BSHG) gesichert wäre.

Auch Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes wäre nicht verletzt, käme dieser Prüfungsmaßstab zur Anwendung.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O., sowie vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, a.a.O.

Die angegriffene Regelung wirkt für die Zukunft auf eine bereits bezogene gesetzliche Leistung ein. Sie enthält eine höhenmäßige Beschränkung. Solche Eingriffe mit unechter Rückwirkung sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O., sowie vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, a.a.O., (ständige Rechtsprechung).

Bei der gebotenen Abwägung haben hier die Bestandsinteressen der Betroffenen kein größeres Gewicht als die öffentlichen Belange, die der Gesetzgeber mit der Neuregelung verfolgte. Zwar ist ihr Interesse am Fortbestand einer über lange Zeit bestehenden Rechtslage grundsätzlich hoch einzuschätzen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, a.a.O.

Andererseits ist aber gerade in einer langfristig bestehenden Rechtsposition von vornherein die Möglichkeit der Anpassung an geänderte Verhältnisse angelegt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 1985 - 1 BvL 12/83 -, BVerfGE 70, 101 (111).

Der Gesetzgeber verfolgte mit der Anpassung der Sozialausgaben an eine in den letzten Jahren dramatisch verschlechterte Haushaltslage der nordrhein-westfälischen Kreise, Städte und Gemeinden bzw. der öffentlichen Haushalte insgesamt wichtige Gemeinwohlinteressen. Ihm stand eine weite Gestaltungsfreiheit dabei auch im Hinblick darauf zu, dass er einen Teil der eingesparten finanziellen Mittel dazu verwendet hat, andere Sozialleistungen der Solidargemeinschaft neu zu schaffen oder zu verbessern. So wurde in § 5 desselben Gesetzes insbesondere eine längst überfällige Hilfe für Gehörlose in Höhe von 150 DM eingeführt und - unter gleichzeitiger Herbeiführung eines Verwaltungsvereinfachungseffekts - in § 4 die Hilfe für hochgradig Sehschwache von 120 DM auf 150 DM erhöht und zu einer ebenfalls einkommens- und vermögensunabhängigen Leistung gemacht. Es lag im öffentlichen Interesse, wenn in diesem Zusammenhang eine Neuverschuldung vermieden werden sollte. Zur Erreichung dieser Ziele konnte der Gesetzgeber auch in eine langfristig gewährte Rechtsposition eingreifen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O.

Ein Verfassungsverstoß ist ferner nicht feststellbar, wenn die angegriffene Vorschrift am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 GG, gegebenenfalls in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, geprüft wird. Denn eine Vorschrift, die - wie § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG - durch ein hinreichendes öffentliches Interesse getragen ist und einen verhältnismäßigen Eingriff bewirkt, ist Teil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne der Schranken dieses Grundrechts.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2001 - 1 BvR 2402/97 -, a.a.O.

§ 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG verletzt auch nicht den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG dadurch, dass Blinde nach Vollendung des 60. Lebensjahres anders behandelt werden als Blinde bis zur Vollendung des 60. Lebensjahres in § 2 Abs. 1 Satz 1 GHBG. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 - 1 BvR 1237/85 -, BVerfGE 89, 365 (375).

Zwischen den Empfängern der Leistungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GHBG und nach § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen. Das gilt zunächst hinsichtlich der erwerbstätigen und in Ausbildung befindlichen Blinden im Vergleich zu den Blinden im Ruhestand. Ein berücksichtigungsfähiger Grund für die Absenkung des Blindengeldes liegt insoweit darin, dass bestimmte für Blinde mit einer Erwerbstätigkeit verbundene besondere Kosten, etwa im Zusammenhang mit den Fahrten zur Arbeit und der Erschließung schriftlicher Arbeitshinweise und - unterlagen oder für blindengerechte Arbeitsmittel und eventuelle blindenbedingte Mehraufwendungen bei der Kleidung nach dem Eintritt in den Ruhestand nicht mehr anfallen. Unabhängig von einer Erwerbstätigkeit kommt auch für nicht erwerbstätige Blinde hinzu, dass die in der Regel in früheren Jahren angeschaffte und finanzierte sächliche Existenzgrundlage, etwa die Wohnungseinrichtung und insbesondere auch die bereits vorhandenen Hilfsmittel für Blinde, im Alter weiter verwandt werden kann, ohne dass im selben Umfang wie früher Neuanschaffungen zwingend erforderlich wären. Auf entsprechende Erwägungen läuft es hinaus, wenn es in der Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 1 Satz 2 GHBG heißt, dass nur eine Absenkung des Blindengeldes im Ruhestand beabsichtigt, hingegen eine Beibehaltung des Blindengeldes für Kinder und erwerbstätige Blinde in bisheriger Höhe geboten sei, um die besonderen familiären, ausbildungsbedingten und beruflichen Belastungen zu berücksichtigen. Eine Kürzung für diesen Personenkreis - so die Gesetzesbegründung - würde dessen Bemühungen um eine eigene Existenzgrundlage erschweren, was eine noch größere Belastung der Allgemeinheit nach sich ziehen könnte. Diese Erwägungen sind sachgerecht.

Auch wenn das Landesblindengeld nach der gesetzlichen Regelung keine Lohnersatzleistung ist, sondern den blindheitsbedingten Mehraufwand abdecken soll, ergeben sich Parallelen zum Beamtenversorgungs- und Rentenrecht. Dass die finanziellen Bezüge nach Eintritt in den Ruhestand geringer bemessen werden können als zu aktiven Dienstzeiten, ist beispielsweise im Dienstrecht der Beamten anerkannt. Insoweit sind in der jüngeren Vergangenheit ebenfalls deutliche Einschränkungen vorgenommen worden. Weitere Kürzungen - etwa die Absenkung der Pensionshöchstgrenze - stehen nach wie vor im Raum. Entsprechendes gilt für die Altersrente nach dem Rentenversicherungsrecht. Auch sie fällt deutlich geringer aus als die Einkünfte während des Erwerbslebens. Neben dem Umstand, dass wertschöpfende volkswirtschaftliche Leistungen aus dem Dienstverhältnis nicht mehr erbracht werden, findet auch hier der Gedanke Berücksichtigung, dass Ruheständler im Alter regelmäßig auf einen in früheren Jahren geschaffenen sächlichen Bestand zurückgreifen können, erwerbs- oder gar ausbildungsbedingte Aufwendungen nicht mehr anfallen und Kinder typischerweise nicht mehr versorgt werden müssen. Es besteht ein breiter gesellschaftlicher Konsens dahin, dass mit dem Eintritt in den Ruhestand regelmäßig eine Verringerung der verfügbaren laufenden Einkünfte einhergeht.

In ähnlicher Weise wie Rentner und Pensionäre - trotz eventuell bestehender besonderer Altersbedarfe - finanzielle Einbußen hinnehmen müssen, können auch den Blinden nach dem Eintritt in den Ruhestand finanzielle Einschränkungen in einem gewissen, hier nicht überschrittenen Maße zugemutet werden. Dass der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht auf die allgemeine Altersgrenze von 65 Jahren, sondern auf die Altersgrenze für die vorzeitige Zurruhesetzung Schwerbehinderter abstellt, trägt lediglich der Tatsache Rechnung, dass Blinde nur in Ausnahmefällen (s.o.) bis zur allgemeinen Altersgrenze von 65 Jahren erwerbstätig sind. Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, eine Regelung zu schaffen, die im Einzelnen die Erfassung derartiger Ausnahmefälle ermöglicht hätte oder die darauf abstellte, ob es dem Betroffenen im Einzelnen gelungen ist, sich eine ausreichende Altersversorgung aus eigener Kraft zu sichern. Der Gesetzgeber konnte vielmehr, ohne Art. 3 Abs. 1 GG zu verletzen, bei der Schaffung einer Regelung für eine große Vielzahl von Fällen typisierende Regelungen treffen,

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96, 330 (344, 345), vom 6. November 1985 - 1 BvL 47/83 -, BVerfGE 71, 146 (157) und vom 8. Februar 1983 - 1 BvL 28/79 -, BVerfGE 63, 119 (128) (ständige Rechtsprechung),

zumal nur eine maßvolle Kürzung (für den Zeitpunkt des Inkrafttretens um 12,98 %) vorgenommen worden ist, mit der Verordnungsermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 3 GHBG eine Anpassungsmöglichkeit geschaffen wurde und für Härtefälle mit den Bestimmungen über die Blindenhilfe nach § 67 BSHG eine ausreichend dimensionierte Auffangregelung mit großzügigen Einkommensgrenzen zur Verfügung steht. Auf die Einräumung einer höheren Vermögensschongrenze besteht auch von Verfassungs wegen kein Anspruch.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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