Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 2176/00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der jetzt als Rechtsanwalt tätige Kläger war in dem Zeitraum von Dezember 1993 bis Januar 1996 als Rechtsreferendar Beamter auf Widerruf mit Stammdienststelle in K. . Wohnort des Klägers war A. .

Auf Wunsch des Klägers wies der Präsident des Landgerichts K. diesen mit Verfügung vom 12. Juli 1995 zur Ausbildung in der Wahlstelle für den Zeitraum vom 1. August bis 31. November 1995 den Rechtsanwälten A. , M. und C. in London zu.

Auf Antrag des Klägers gewährte der Präsident des Oberlandesgerichts K. diesem mit Bescheid vom 27. Juli 1995 aus Anlass der Absolvierung der Wahlstelle Trennungsentschädigung in Form von Trennungsreisegeld und Trennungstagegeld; dieses belief sich auf insgesamt 1.686,68 DM.

Unter dem 27. Februar 1996 beantragte der Kläger darüber hinaus die Erstattung seiner Reisekosten für die Hin- und Rückreise zu der Wahlstelle mit dem Pkw sowie für eine Wochenendheimfahrt. Mit Auszahlungsanordnung vom 15. März 1996 wurde dem Kläger daraufhin ein Reisekostenbetrag von 83,25 DM angewiesen. Dieser bezog sich auf Tagegeld für eine mehrtägige Dienstreise sowie Übernachtungsgeld. Fahrauslagen wurden darüber hinaus nicht erstattet.

Mit Schreiben vom 26. April 1996 legte der Kläger "gegen die Höhe der Erstattung Widerspruch ein". Er rügte insbesondere, dass die unterbliebene Fahrtkostenerstattung gegen Normen des EG-Vertrages verstoße.

Der Präsident des Oberlandesgerichts K. lehnte die Erstattung der vom Kläger begehrten weiteren Reisekosten mit Bescheid vom 9. Mai 1996 mit der Begründung ab, dass gemäß § 7 Abs. 4 Satz 5 der Trennungsentschädigungsverordnung (TEVO) bei Zuweisung zu einer Wahlstelle im Ausland die entstandenen Fahrauslagen nur bis zur Höhe der notwendigen Kosten für die niedrigste Klasse regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel bis zum inländischen Grenzort und zurück erstattet werden könnten. Da der Kläger in A. wohne und A. inländischer Grenzort im Sinne der genannten Bestimmung sei, komme eine Erstattung von Fahrauslagen hier nicht in Betracht.

Der Kläger teilte darauf mit Schreiben vom 20. Mai 1996 mit, dass er gegen die ablehnende Entscheidung Klage erheben wolle. Der Präsident des Oberlandesgerichts K. fasste dies - der dem Bescheid vom 9. Mai 1996 beigefügten Rechtsmittelbelehrung entsprechend - als Widerspruch auf und wies diesen mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 1996 aus den Gründen des angefochtenen Bescheides zurück.

Der Kläger hat am 15. Juni 1996 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Verweigerung der Erstattung der begehrten weiteren Reisekosten verstoße gegen Art. 48 des EG-Vertrages (EGV). Die in dieser Bestimmung geregelte Arbeitnehmerfreizügigkeit enthalte ein generelles Diskriminierungsverbot im Hinblick auf die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen eines Beschäftigungsverhältnisses, wobei dies im weitesten Sinne auszulegen sei. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) verstoße es auch gegen Art. 48 EGV, wenn ein Inländer sein Freizügigkeitsrecht wahrnehmen wolle oder wahrgenommen habe und dabei objektiven Hindernissen ausgesetzt sei. Dabei seien auch nationale Regelungen unzulässig, wenn diese geeignet seien, die Ausübung der durch den EG-Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten durch die Gemeinschaftsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Letzteres sei hier der Fall. Denn unter der Voraussetzung, dass er seine Wahlstelle während der Referendarzeit in Deutschland absolviert hätte, wären ihm die Fahrtkosten grundsätzlich in voller Höhe erstattet worden. Schließlich unterfalle ein Rechtsreferendar auch dem Arbeitnehmerbegriff des Art. 48 EGV.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts K. vom 9. Mai 1996 und dessen Widerspruchsbescheides vom 12. Juni 1996 zu verpflichten, ihm die Fahrtkosten für die Hin- und Rückreise zu dem Dienstort seiner Wahlortstation in London sowie für eine Wochenendheimfahrt vom 3. bis 5. November 1995 zu erstatten sowie 4% Zinsen seit dem 15. Juni 1996 zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Dem vom Kläger geltend gemachten Anspruch stünden die Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 7 Satz 2 TEVO entgegen. Auch aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn lasse sich ein solcher Anspruch nicht herleiten. Auf Artikel 48 EGV könne das Klagebegehren ebenfalls nicht gestützt werden. Es sei bereits zweifelhaft, ob Rechtsreferendare überhaupt Arbeitnehmer im Sinne dieser Bestimmung seien, ob sie insbesondere - wie nach der Rechtsprechung des EuGH erforderlich - für den Dienstherrn Leistungen von einem gewissen wirtschaftlichen Wert erbrächten. Des Weiteren nehme § 7 TEVO keine unterschiedliche Behandlung in Bezug auf Beschäftigung und Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen vor, welche an die Staatsangehörigkeit anknüpfe. Ebenso wenig werde bewirkt, dass der Kläger als Inländer von dem Genuss der in dem EG-Vertrag verbürgten Rechte auf Freizügigkeit ausgeschlossen werde. Die Beschränkung der Erstattung der Fahrauslagen auf die Kosten für Hin- und Rückfahrt bis zum inländischen Grenzort und zurück stelle eine sachgerechte Maßnahme dar, die im Interesse der Einsparung von Haushaltsmitteln gerechtfertigt sei. Es sei schließlich auch keine Ungleichbehandlung des Klägers mit den Rechtsreferendaren festzustellen, die ihre Wahlstelle im Inland absolvierten. Auch bei den im Ausland tätigen Referendaren erfolge nämlich eine Erstattung der im Inland bis zum Grenzort angefallenen Fahrauslagen. Es unterbleibe bei ihnen dementsprechend nur die Erstattung von Mehrkosten, und zwar solchen, die bei einem im Inland tätigen Rechtsreferendar nicht anfielen.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Ein Anspruch des Klägers auf Erstattung der Fahrauslagen betreffend die Hin- und Rückfahrt zur Ausbildungsstelle folge nicht aus § 7 Abs. 2 Satz 2 TEVO, weil dem in dem hier gegebenen Fall einer Wahlstelle im Ausland die Sonderregelung des § 7 Abs. 4 Satz 5 TEVO - Begrenzung der Erstattung auf die bis zum inländischen Grenzort entstandenen notwendigen Kosten - entgegenstehe. Entsprechendes gelte in Bezug auf die Gewährung einer Reisebeihilfe für die Heimfahrt im November 1995. Insoweit werde der Anspruch aus § 5 TEVO durch die ebenfalls an den inländischen Grenzort anknüpfenden spezielleren Regelungen in § 7 Abs. 7 Satz 2, Abs. 6 TEVO ersetzt bzw. ergänzt. Die hiernach innerstaatlich normierte Begrenzung der Fahrtkostenerstattung verstoße auch nicht gegen Art. 48 EGV. Fraglich sei bereits, ob Rechtsreferendare dem gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff unterfielen und ob ggf. der Ausschlusstatbestand des Art. 48 Abs. 4 EGV - Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung - greife. Unabhängig davon liege hier eine Beschränkung des Rechts auf Freizügigkeit nicht vor. Das Gemeinschaftsrecht verlange nicht die aktive Förderung der Wahrnehmung dieses Rechts etwa in Form der Übernahme von Reisekosten durch den jeweiligen Mitgliedstaat. Vorliegend gehe es indes allein um die Vorenthaltung derartiger Vergünstigungen, nicht hingegen um einen belastenden Eingriff in eine erworbene Rechtsposition. Davon abgesehen sei der Kläger aber auch nicht schlechter behandelt worden als die Gruppe von Referendaren, die ihre Wahlstelle im Inland absolviert hätten. Lediglich die im Falle einer Auslandsstage anfallenden Mehrkosten seien nicht erstattet worden. Dies stelle im Übrigen auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Das Anknüpfungsmerkmal "innerstaatliche Grenze" sei in diesem Zusammenhang auch mit Blick auf Art. 48 EGV kein unzulässiges Differenzierungskriterium. Schließlich könne der Kläger den geltend gemachten Anspruch auch nicht aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 85 LBG NRW herleiten. Ansprüche, welche über die gesetzlich abschließend festgelegten Leistungen hinaus gingen, könnten nur dann unmittelbar aus der Fürsorgepflicht abgeleitet werden, wenn ansonsten deren Wesenskern verletzt werden. Das sei hier aber nicht der Fall, zumal wenn man berücksichtige, dass die Reise zu der ausländischen Ausbildungsstelle nicht im ausschließlichen Interesse des Dienstherrn bzw. der Ausbildungsstelle, sondern ganz überwiegend im eigenen Ausbildungsinteresse des Referendars - hier des Klägers - gelegen habe.

Hiergegen richtet sich die vom 12. Senat zugelassene Berufung des Klägers, welche dieser unter ergänzender Bezugnahme auf sein Vorbringen im Verfahren auf Zulassung der Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht gehe rechtlich unzutreffend davon aus, die Freizügigkeitsregelung des EG-Vertrages sei vorliegend deshalb nicht verletzt, weil in seinem Falle keine belastende Regelung, sondern die bloße Nichtgewährung einer Vergünstigung in Rede stehe. Diese zu enge Auslegung des Schutzbereichs des Art. 48 EGV werde dem durch eine Reihe von Entscheidungen des EuGH bereits in anderer Weise konkretisierten Gewährleistungsgehalt der Grundfreiheiten des EG- Vertrages nicht gerecht. Eine Behinderung der Freizügigkeit sei im Unterschied zur Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits dann anzunehmen, wenn eine Leistungsgewährung, die im Inland erfolgen würde, bei Ausübung der Freiheit in einem anderen Mitgliedstaat nicht mehr gewährt werde. Ferner liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG insofern vor, als ein Referendar, der seine Wahlstation im Inland ableiste, Fahrtkosten erstattet erhalte, während ein Referendar, der seine Wahlstation im europäischen Ausland ableiste, Fahrtkostenerstattung nicht einmal in Höhe der im Inland maximal möglichen Höhe einer solchen Erstattung erhalte. Gerade im Lichte des Art. 48 EGV fehle es hierfür an einem vor dem Willkürverbot standhaltenden Differenzierungskriterium. Schließlich sei auch die an die Überlegung, die Absolvierung einer Auslandswahlstelle liege ganz überwiegend im eigenen Ausbildungsinteresse des Referendars, anknüpfende Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Nichterstattung der streitigen Fahrauslagen begründe keine Verletzung der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn, nicht tragfähig. Ansonsten dürfte nämlich auch an Referendare, die ihre Wahlstation im Inland ableisteten, keine Kostenerstattung erfolgen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen entgegen. Insbesondere führt er aus: Auf die vom Kläger angeführten Entscheidungen des EuGH könne sich dieser im vorliegenden Zusammenhang nicht mit Erfolg berufen. Den betreffenden Entscheidungen lägen nämlich Sachverhalte - Erschwerung der Ausnutzung der Freizügigkeit gegenüber dem "Normalzustand", nicht aber Vorenthaltung einer freiwillig gewährten Vergünstigung - zu Grunde, welche mit dem hier zur Entscheidung stehenden Fall nicht vergleichbar seien.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf weitere Erstattung von Fahrauslagen betreffend die Zeit der in London absolvierten Wahlstelle seiner Referendarausbildung. Für den geltend gemachten Zinsanspruch ist demnach ebenfalls kein Raum.

Die Ablehnung der vom Kläger begehrten Fahrtkostenerstattung findet ihre rechtliche Grundlage in §§ 7 Abs. 4 Satz 5, Abs. 6 und Abs. 7 Satz 2 der aufgrund des § 3 Abs. 1 des Landesumzugskostengesetzes und § 22 des Landesumzugskostengesetzes erlassenen (nordrhein-westfälischen) Trennungsentschädigungsverordnung -TEVO - vom 29. April 1988 (GV. NRW. S. 226). Ausgehend vom innerstaatlichen Recht besteht über die Auslegung dieser - inhaltlich eindeutigen - Ausschluss- bzw. Begrenzungsregelungen zwischen den Beteiligten kein Streit. Der Senat nimmt deshalb insoweit zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil Bezug (vgl. § 130b Satz 2 VwGO).

Entgegen der Auffassung des Klägers vermögen auch Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts - insbesondere die Gewährleistung der Freizügigkeit -, für deren Prüfung hier noch die im Folgenden als "ex-Art." bezeichneten Regelungen des EG-Vertrages (EGV) vom 25. März 1957 in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 zu Grunde zu legen sind - inzwischen sind die hier für eine rechtliche Prüfung in Betracht kommenden Reglungen des Gemeinschaftsrechts auf der Grundlage des Art. 12 Abs. 1 des Amsterdamer Vertrages vom 2. Oktober 1997, ohne dass sie eine ins Gewicht fallende inhaltliche Änderung erfahren hätten, umnummeriert worden -, den geltend gemachten Anspruch nicht zu begründen.

Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus einem unmittelbar aus dem Gemeinschaftrecht folgenden Teilhaberecht an den erstrebten Leistungen des Inhalts, dass die an das Tatbestandsmerkmal des "inländischen Grenzortes" anknüpfenden Ausschluss- bzw. Begrenzungsregelungen des § 7 Abs. 4 Satz 5 sowie Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Abs. 6 TEVO unanwendbar wären und - jedenfalls bis zu einer eventuellen Neuregelung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber - die Fahrauslagen nach den allgemeinen Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 2 und § 5 Abs. 1 TEVO erstattungsfähig blieben.

Vgl. zu diesem rechtlichen Ansatz etwa Borchardt, Der sozialrechtliche Gehalt der Unionsbürgerschaft, NJW 2000, 2057 (2058).

Zunächst ist in der vorliegenden Fallkonstellation ex-Art. 48 Abs. 1 EGV (dem entspricht nach der oben angesprochenen Umnummerierung jetzt im Wesentlichen Art. 39 EGV) nicht geeignet, ein derartiges Teilhaberecht für den Kläger zu begründen.

Nach ex-Art. 48 Abs. 1 EGV wird spätestens bis zum Ende der - inzwischen abgelaufenen (vgl. ex-Art. 7 EGV; Ablauf: 31.12.1969) - Übergangszeit innerhalb der Gemeinschaft die Freizügigkeit der Arbeitnehmer hergestellt. Letztere umfasst gemäß ex-Art. 48 Abs. 2 EGV (insbesondere) die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.

Die Arbeitnehmer-Freizügigkeit konkretisiert - in engem Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit - für einen Teilbereich die vom EG-Vertrag angestrebte Realisierung eines freien Personenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft. Sie soll die Mobilität der abhängig beschäftigten Unionsbürger im gesamten Gemeinschaftsgebiet fördern. Zu diesem Zweck enthält ex-Art. 48 (jetzt Art. 39) EGV verschiedene Gewährleistungen, welche - soweit hier von Relevanz - in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar und demzufolge auch von den innerstaatlichen Gerichten zu beachten sind;

vgl. etwa EuGH, Urteil vom 26. Januar 1999 - Rs. C-18/95 - ("Terhoeve"), Slg. 1999 I, 345 (Rn. 55); BVerwG, Urteil vom 30. April 1992 - 2 C 6.90 -, BVerwGE 90, 147; Schwarze, EU-Kommentar, Art. 39 Rn. 2;

gemäß Art. 24 Abs. 1 GG gehen sie entgegenstehenden nationalen Rechtsvorschriften vor.

Die Anwendbarkeit des ex-Art. 48 EGV scheidet hier auch nicht schon von Vornherein deshalb aus, weil sich mit dem Kläger ein deutscher Staatsangehöriger gegenüber seinem eigenen Herkunftsmitgliedstaat auf das Freizügigkeitsrecht beruft. Zwar ist in solchen Fällen das Kernstück des Freizügigkeitsrechts, nämlich das Verbot jeder Diskriminierung von Arbeitnehmern der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats gegenüber den Staatsangehörigen des eigenen Mitgliedstaats auf Grund der Staatsangehörigkeit, ersichtlich nicht betroffen. Jedoch entfaltet die gemeinschaftsrechtliche Garantie der Arbeitnehmer-Freizügigkeit in bestimmten Konstellationen auch Schutzwirkungen gegenüber den eigenen Staatsangehörigen.

Zum einen ist dies dann der Fall, wenn ein Inländer, welcher bereits einmal in einem anderen Mitgliedstaat gewohnt und gearbeitet und damit von seinem Freizügigkeitsrecht Gebrauch gemacht hat, von seinem Rückkehrrecht in den Heimatstaat Gebrauch macht (sog. "Rückkehrer") und in diesem Zusammenhang durch nationale Vorschriften in Bezug auf die Wahrnehmung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten im Verhältnis zu anderen Unionsbürgern, etwa denjenigen, die von ihrem Freizügigkeitsrecht keinen Gebrauch gemacht haben, benachteiligt wird. In diesem Fall befindet sich der Inländer nämlich gegenüber seinem Herkunftsmitgliedstaat in einer Lage, die mit derjenigen aller anderen Personen, die in den Genuss der durch den EG-Vertrag garantierten Rechte und Freiheiten kommen, vergleichbar ist.

Vgl. dazu etwa EuGH, Urteil vom 31. März 1993 - Rs. C-19/92 - ("Kraus"), Slg. 1993 I, 1663 = DVBl. 1993, 1307; Geiger, EUV/EGV, 3. Auflage, 2000, Art. 39 Rn. 17; Lenz, EG-Vertrag, 2. Auflage 1999, Art. 39 Rn. 36; jeweils m.w.N.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, befand sich der Kläger indes in keiner solchen Lage. Ihm wurde - insbesondere im Zusammenhang mit seiner Rückkehr nach Deutschland nach Abschluss seiner Auslandswahlstelle - nicht etwas vorenthalten, worauf andere Unionsbürger aufgrund des Gemeinschaftsrechts einen Anspruch gehabt hätten. Wenn diese nach Wahrnehmung ihres Rechts auf Arbeitnehmer-Freizügigkeit aus einem Mitgliedstaat der EU nach Deutschland einreisen, besteht keineswegs - gegen wen auch immer - notwendigerweise ein Anspruch auf (volle) Erstattung ihrer Fahrtkosten.

Zum anderen haben die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten - also auch Inländer - das unmittelbar aus dem EG-Vertrag abgeleitete Recht, ihr Herkunftsland zu verlassen, um sich zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben und sich dort aufzuhalten. (Nationale) Bestimmungen, die einen Staatsangehörigen daran hindern oder ihn davon abhalten, sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, stellen daher Beeinträchtigungen dieser Freiheit dar, auch wenn sie unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betroffenen Arbeitnehmer Anwendung finden.

Vgl. EuGH, Urteile vom 15. Dezember 1995 - Rs. C-415/93 - ("Bosman"), Slg. 1995 I, 4921 = NJW 1996, 505, vom 26. Januar 1999 - Rs C-18/95 - ("Terhoeve"), a.a.O., und vom 27. Januar 2000 - Rs. C 190/88 - ("Graf"), Slg. 2000 I, 493.

Insofern erschöpft sich der Gewährleistungsgehalt des ex-Art. 48 EGV nicht in dem - insbesondere in seinem Absatz 2 konkretisierten - Diskriminierungsverbot. Darüber hinaus umfasst er - und zwar abgeleitet aus Absatz 1 - nach nicht nur vom EuGH vertretener, sondern inzwischen auch in der Literatur weitgehend anerkannter Auffassung vielmehr auch ein Beschränkungs- bzw. Behinderungsverbot des zuvor dargestellten Inhalts.

Vgl. dazu etwa Schwarze, a.a.O., Art. 39 Rn. 41 ff.; Lenz, a.a.O., Art. 39 Rn. 35; Grabitz/Hilf, EUV/EGV, Art. 39 Rn. 164 ff.

Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Kläger jedoch durch die in § 7 Abs. 4 Satz 5, sowie Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Abs. 6 TEVO enthaltenen Leistungsbeschränkungen nicht in seinem Recht auf Arbeitnehmer-Freizügigkeit verletzt, ja schon - ohne dass sich die Frage einer Rechtfertigung stellen würde - in diesem Recht nicht beeinträchtigt.

Die Tätigkeit, die der Kläger während seiner Auslandswahlstelle im Rahmen seines juristischen Vorbereitungsdienstes als Rechtsreferendar bei einer Anwaltssozietät in Großbritannien ausgeübt hat, unterfällt zum einen nicht dem persönlich-sachlichen Anwendungsbereich des ex-Art. 48 EGV; sie betrifft vielmehr einen rein internen Sachverhalt des Herkunftsstaats. Zum anderen würde selbst dann, wenn man zu Gunsten des Klägers unterstellt, der Anwendungsbereich dieser aus dem Gemeinschaftsrecht folgenden Grundfreiheit wäre hier betroffen, das angesprochene Beschränkungs- bzw. Behinderungsverbot von seiner Reichweite her nicht eingreifen.

Der Senat braucht, was den Anwendungsbereich der Gewährleistung der Arbeitnehmer-Freizügigkeit betrifft, hier nicht die umstrittene Frage abschließend zu entscheiden, ob Rechtsreferendare im juristischen Vorbereitungsdienst im Verhältnis zu ihrer Anstellungskörperschaft "Arbeitnehmer" im Sinne des ex-Art. 48 Abs. 1 EGV sind. Zwar ist der Arbeitnehmerbegriff gemeinschaftsrechtlicher Natur und nach der Rechtsprechung des EuGH weit auszulegen.

Vgl. etwa Urteile vom 3. Juli 1986 - Rs. 66/85 - ("Lawrie-Blum"), Slg. 1986, 2121, und vom 26. Februar 1992 - Rs.C-3/90 - ("Bernini"), Slg. 1990 I, 1071.

Arbeitnehmer ist hiernach derjenige, welcher während einer bestimmten Zeit Leistungen für einen anderen erbringt, dessen Weisungen er untersteht, und der als Gegenleistung eine Vergütung erhält. Hiervon ausgehend wurden vom EuGH etwa Studienreferendare für das Lehramt im Vorbereitungsdienst als Arbeitnehmer im Sinne des Gemeinschaftsrechts angesehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 2. Juli 1986 - Rs.66/85 - ("Lawrie-Blum"), a.a.O., Rn. 18 ff.

Dies geschah ohne Rücksicht auf die Art des Rechtsverhältnisses zwischen ihnen und dem Arbeitgeber (öffentlich-rechtlicher Status oder privatrechtlicher Vertrag), auf den im Vordergrund stehenden Ausbildungszweck und auf den Beschäftigungsumfang (Zahl der Unterrichtswochenstunden). Es kann auf sich beruhen, ob Rechtsreferendare eine der Unterrichtserteilung durch Studienreferendare vergleichbare Dienstleistung erbringen (z.B. durch Fertigen von verwertbaren Entscheidungsentwürfen, durch Sitzungstätigkeit o.ä.) und ob auch im Übrigen die Tätigkeit eines Rechtsreferendars bei einer Gesamtbetrachtung letztlich den Anforderungen des gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs genügt.

Vgl. hierzu einerseits BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 1985 - 2 C 98.81 -, DVBl. 1985, 742, 743; OVG NRW, Urteil vom 10. August 1995 - 6 A 195/94 -, NVwZ-RR 1996, 472; Hessischer VGH, Urteil vom 18. Mai 1994 - 1 UE 2717/89 -, ZBR 1995, 76; Ziekow, Die Freizügigkeit nach Europäischem Gemeinschaftsrecht im Bereich des öffentlichen Dienstes, DÖD 1991, 11 (14); andererseits Grabitz/Hilf, a.a.O., Art. 39 Rn. 14; Schotten, Der Zugang von Unionsbürgern zum deutschen Beamtenverhältnis, DVBl. 1994, 567 (570); Weber, Berufsausübung und Berufszugang für Juristen im EG-Binnenmarkt, NVwZ 1990, 1 (4); Avenarius, Zugangsrechte von EG-Ausländern im Bildungswesen der Bundesrepublik Deutschland, NVwZ 1988, 385 (392); offen lassend: OVG NRW, Urteil vom 10. März 2000 - 12 A 2129/98 -.

Denn selbst dann, wenn Rechtsreferendare - im Grundsatz - "Arbeitnehmer" im Sinne des ex-Art. 48 Abs. 1 EGV sein sollten, würde aus den nachfolgend aufgezeigten Gründen in Fällen der vorliegenden Art der nötige gemeinschaftsrechtliche Bezug fehlen, um dessen Streitgegenstand an der Grundfreiheit der Arbeitnehmer-Freizügigkeit messen zu müssen:

Der Kläger blieb auch während der Absolvierung seiner Wahlstelle in Großbritanien Beamter auf Widerruf im juristischen Vorbereitungsdienst des Beklagten. Die sog. Referendarzeit wurde hier nicht etwa für eine dazwischengeschaltete (Sonder-)Ausbildung im Ausland unterbrochen, sie wurde vielmehr auch für die Zeit der Wahlstelle programmgemäß fortgesetzt. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung war der juristische Vorbereitungsdienst für den Kläger deshalb ein Ausbildungs- und ggfls. (im Sinne des Gemeinschaftsrechts) Arbeitsverhältnis, und zwar ein solches in und mit seinem Herkunftsstaat. Als Rechtsreferendar unterlag er während seines gesamten Vorbereitungsdienstes dem Regime innerstaatlicher Rechtsvorschriften (JAG NRW, JAO NRW). Dass er zusätzlich zu der nach Maßgabe dieser Vorschriften auch in Bezug auf Auslandswahlstellen bestehen bleibenden (Gesamt-)Zuständigkeit und Leitungsverantwortung des der Stammdienststelle im Herkunftsmitgliedstaat zugeordneten Präsidenten des Oberlandesgerichts - seine unmittelbare Aufgabenerfüllung vor Ort betreffend - den Weisungen seiner Ausbilder in der Londoner Anwaltskanzlei unterstand, ändert an der maßgeblichen Prägung des gesamten juristischen Vorbereitungsdienstes als innerstaatliches Beschäftigungsverhältnis nichts.

Hiervon ausgehend erstrebte der Kläger für die Zeit seiner Auslandswahlstelle keinen wirklichen Wechsel eines bestehenden Arbeitsverhältnisses, insbesondere keinen solchen in Bezug auf seinen - die Vergütung weiter zahlenden - Arbeitgeber, hier den Beklagten. Das vorausgesetzt, fehlt es aber an dem nötigen Anknüpfungspunkt für eine mögliche Beeinträchtigung des aus ex-Art. 48 Abs. 1 EGV abzuleitenden Beschränkungs- bzw. Behinderungsverbots (Verbots von Beschränkungen der "Wegzugsfreiheit"). Denn der Kläger wollte nicht, wie es der Gewährleistungsgehalt der in Rede stehenden gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheit voraussetzt,

vgl. in diesem Zusammenhang besonders deutlich EuGH, Urteil vom 27. Januar 2000 - Rs. C-1900/98 - ("Graf"), a.a.O., Rn. 24,

seinen Wohnsitz in einen anderen Mitgliedstaat verlegen, um dort - nach Beendigung seines bisherigen Arbeitsverhältnisses - eine unselbstständige wirtschaftliche Tätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber auszuüben. Der Umstand, dass seine ggfls. im gemeinschaftsrechtlichen Sinne als Arbeitsleistung zu bewertende Tätigkeit für die Londoner Anwaltssozietät nicht der Anstellungskörperschaft als Arbeitgeber, sondern einem "Dritten" (unmittelbar) zu Gute kam, ändert an dieser Bewertung nichts.

Hat es demnach hier an der nötigen Anknüpfung im Gemeinschaftsrecht gefehlt, so reduziert sich der Fall (insoweit) auf einen sog. "rein internen Sachverhalt" innerhalb des einzelnen Mitgliedstaats, gegenüber dem sich der Kläger nicht auf ex- Art. 48 EGV berufen kann.

Vgl. EuGH, z.B. Urteil vom 28. Januar 1992 - Rs. C-332/90 - ("Steen"), Slg. 1992 I, 341; BVerwG, Urteil vom 30. April 1992 - 2 C 6.90 -, a.a.O.; Geiger, a.a.O., Art. 39 Rn. 2; Lenz, a.a.O., Art. 39 Rn. 3; jeweils m.w.N.

Folgende Kontrollüberlegung bestätigt dieses Ergebnis: Bei einer Ausbildung zum Erwerb eines - herkunftsmitgliedstaatlichen - Berufsabschlusses, wie dies im Fall der zweiten juristischen Staatsprüfung der Fall ist, ist grundsätzlich allein der Herkunftsmitgliedstaat bzw. die innerstaatlich zuständige staatliche Untergliederung wie hier das Bundesland befugt, die Inhalte und den Gang der Ausbildung näher zu bestimmen. Der Herkunftsmitgliedstaat wäre infolge dessen auch nicht gehindert, die Ausbildung so zu gestalten, dass für einen im europäischen Ausland zu absolvierenden Ausbildungsabschnitt kein Raum bliebe. Hiergegen könnten sich betroffene inländische Auszubildende nicht unter Berufung auf die gemeinschaftsrechtliche Grundfreiheit aus ex-Art. 48 (jetzt Art. 39) EGV wenden, da es - jedenfalls sie betreffend - ersichtlich um die Regelung einer rein innerstaatlichen Angelegenheit ginge. Entschließt sich demgegenüber der Herkunftsmitgliedstaat dazu, einen Ausbildungsabschnitt fakultativ in einem anderen Mitgliedstaat bzw. - wie hier - allgemein im Ausland zuzulassen, so bleibt auch dies eine Entscheidung im Rahmen der Festlegung des Ausbildungsgangs durch den dafür zuständigen jeweiligen Mitgliedstaat und kann dies nicht automatisch zum "Einfallstor" für das Gemeinschaftsrecht unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der (Arbeitnehmer-)Freizügigkeit werden.

Unterstellt, der Kläger würde trotz alledem wegen der von ihm absolvierten Auslandswahlstation in Großbritannien dem Anwendungsbereich des sich aus ex- Art. 48 Abs. 1 EGV auch betreffend Inländer ergebenden Beschränkungs- und Behinderungsverbots der "Wegzugsfreiheit" grundsätzlich unterfallen, könnte sein Klagebegehren selbst in diesem Falle auf einer gemeinschaftsrechtlichen Grundlage keinen Erfolg haben. Es wäre dann nämlich - zusätzlich - Folgendes zu berücksichtigen:

Angesichts seiner grundsätzlichen Weite und der damit verbundenen Gefahr einer ausufernden Kontrolle des nationalen Rechts durch den EuGH im Bereich der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten bedarf die Reichweite gerade des aus ex- Art. 48 Abs. 1 EGV abgeleiteten Beschränkungs- und Behinderungsverbots zur Verhinderung exzessiver Inanspruchnahme einer sachgerechten Begrenzung,

vgl. in diesem Zusammenhang: Grabitz/Hilf, a.a.O., Art. 39 Rn. 167 ff., Schwarze, a.a.O., Art. 39 Rn. 44 und 45,

was inzwischen auch in der (neueren) Rechtsprechung des EuGH so gesehen wird. Nach letzterer ist es keineswegs so, dass jeder nationalen Regelung, die auf irgendeine erdenkliche Weise die Entscheidung des Arbeitnehmers zur Wahrnehmung seines Freizügigkeitsrechts beeinflussen kann, die erforderliche Eignung zukommt, ihn am Gebrauch dieses Rechts "zu hindern" bzw. ihn davon "abzuhalten". Vielmehr muss die Regelung den Zugang der Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt beeinflussen (Hervorhebung durch den Senat). Hieran kann es insbesondere fehlen, wenn der Einfluss einer Regelung "zu indirekt" ist bzw. wenn die Regelung an ein "zu ungewisses" Ereignis anknüpft.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Januar 2000 - Rs. C-190/98 - ("Graf"), a.a.O., Rn. 23 und 24; dazu auch Schwarze, a.a.O., Art. 39 Rn. 45.

An einem hinreichend direkten Einfluss auf die Entscheidung des Arbeitnehmers, sein Herkunftsland zu verlassen, um in einem anderen Mitgliedstaat eine unselbstständige Tätigkeit ausüben zu wollen, fehlt es in aller Regel (u.a.) dann, wenn nicht der Zugang zum Arbeitsmarkt in dem betreffenden Mitgliedstaat als solcher ganz oder teilweise beschränkt wird, sondern der Arbeitnehmer lediglich Bestimmungen des Aufnahmestaates oder auch seines Herkunftslandes unterworfen ist, welche die rechtlichen "Rahmenbedingungen" der Ausübung der erstrebten Tätigkeit näher festlegen, es sei denn, derartige Rahmenbedingungen enthielten zugleich spezifische Hindernisse für die Aufnahme der Tätigkeit in dem anderen Mitgliedstaat.

Vgl. dazu näher Grabitz/Hilf, a.a.O., Art. 39 Rn. 183 i.V.m. Rn. 178.

Hiervon ausgehend stellen sich die in § 7 Abs. 4 Satz 5 und Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Abs. 6 TEVO enthaltenen Beschränkungen für die Erstattung von Fahrauslagen, soweit die Fahrstrecke im Ausland liegt, nicht als spezifische, hinreichend "direkt" greifende und damit relevante Hinderungsgründe für die Entscheidung eines Rechtsreferendars, innerhalb des juristischen Vorbereitungsdienstes eine Auslandswahlstelle an einem bestimmten Ort zu absolvieren, sondern im obigen Sinne lediglich als (einfache) Rahmenbedingungen der Ableistung der Wahlstelle dar. Maßgebend für die Entscheidung des Referendars für eine Auslandswahlstelle sind in der Regel spezielle fachliche und/oder persönliche Motive (z.B. Sammeln von Erfahrungen über die Rechtskultur eines fremden Landes, Erwerb von praktischen Kenntnissen in Bezug auf eine ins Auge gefasste spätere Tätigkeit mit Auslandsbezug); wirtschaftliche Belange dürften demgegenüber eher selten entscheidend sein. Im Übrigen ist es nicht etwa so, dass denjenigen Rechtsreferendaren, die von der eröffneten Möglichkeit der Ableistung ihrer Wahlstelle im Ausland Gebrauch machen möchten, Trennungsentschädigung nach Maßgabe der nordrhein-westfälischen Trennungsentschädigungsverordnung vollständig versagt wird. Derartige Leistungen werden vielmehr, wie auch der vorliegende Fall zeigt, durchaus in bedeutsamem Umfang erbracht. Lediglich für einen begrenzten Teilbereich (Fahrauslagen der Hin- und Rückreise sowie für Heimfahrten) und auch insoweit nur teilweise (Strecken im Ausland) werden in diesem Zusammenhang Erstattungsleistungen nicht in vollem Umfang gewährt. In pauschalierender und generalisierender Weise werden dabei in derartigen Fällen üblicherweise entstehende Mehrkosten gekappt, die bei einer Inlandswahlstelle unter Berücksichtigung der auch für diese geltenden höhenmäßigen Begrenzungen (vgl. § 7 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 TEVO), darunter insbesondere der Anknüpfung an die "nächstgelegene entsprechende Ausbildungsstelle", in aller Regel nicht anfallen. Dies dient nicht zuletzt dazu, die Kostenlast für die Anstellungskörperschaft überschaubar zu halten. Der Umstand, dass der Kläger betreffend die streitgegenständlichen Fahrauslagen gänzlich leer ausgegangen ist, ist vor allem Folge seines Wohnsitzes (Grenzort) gewesen. Gewisse Unvollkommenheiten, Unebenheiten und Friktionen sind bei generalisierenden leistungsgewährenden bzw. -begrenzenden Regelungen aber nahezu zwangsläufig und von den Betroffenen hinzunehmen, ohne dass diese Regelungen bereits deshalb als freizügigkeitshindernd oder -erschwerend im Sinne des Gemeinschaftsrechts zu bewerten wären.

Die vorstehenden Erwägungen zur Reichweite der Grundfreiheit auf Arbeitnehmer-Freizügigkeit gelten sinngemäß gleichermaßen in Bezug auf die - im Verhältnis zu ex-Art. 48 EGV subsidiäre - allgemeine Freizügigkeitsgewährleistung für Unionsbürger nach ex-Art. 8a (jetzt: Art.18) EGV, und zwar ggfls. auch in Verbindung mit dem allgemeinen Diskriminierungsverbot nach ex-Art. 6 Satz 1 (jetzt Art. 12) EGV. Denn den in Rede stehenden Beschränkungen hinsichtlich der Erstattung von Fahrauslagen bei Absolvierung der Wahlstelle des juristischen Vorbereitungsdienstes im Ausland fehlt eine hinreichend "direkte" Regelungswirkung auch mit Blick auf das Recht der Unionsbürger (Nicht-Arbeitnehmer), sich - unbenachteiligt - innerhalb der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Vor diesem Hintergrund ist es letztlich unerheblich, dass in ex-Art. 126 (jetzt: Art. 149) - jeweils Abs. 2 zweiter Spiegelstrich - EGV die "Förderung der Mobilität von Lehrenden und Lernenden" ausdrücklich angesprochen ist und diese Thematik mithin noch in den zugleich den Geltungsbereich des allgemeinen Diskriminierungsverbots nach ex-Art. 6 Satz 1 EGV markierenden "Anwendungsbereich dieses Vertrags" (des EG-Vertrags) fällt. Unmittelbar aus ex- Art. 126 Abs. 2 EGV kann der Kläger keine konkreten subjektiven Rechte, z.B. auf bestimmte Leistungen, herleiten, weil es sich bei den dortigen Regelungen lediglich um - der Umsetzung z.B. durch entsprechende Programme bedürftige - Zielumschreibungen bestimmter Gemeinschaftsaufgaben handelt.

Den vom Kläger im Berufungsverfahren in Bezug genommenen Entscheidungen des EuGH in den Verfahren "Kohll" und "Decker"

Urteile vom 28. April 1998 - Rs. C-158/96 -, Slg. 1998 I, 1931, und vom gleichen Tage - Rs. C-120/95 - , Slg. 1998 I, 1831

mag schließlich zu entnehmen sein, dass relevante Hindernisse für die Grundfreiheiten des EG-Vertrags grundsätzlich auch in Form der Vorenthaltung oder Erschwerung von Leistungen wie etwa einer Kostenerstattung aufgestellt werden können. Die Beurteilung der Wirkungsweise solcher potentieller Hindernisse ist jedoch Sache des Gerichts in dem jeweils zur Entscheidung stehenden Einzelfall. Insofern weisen unter Berücksichtigung der vorstehenden, speziell auf Fälle der vorliegenden Art bezogenen Erwägungen die jenen Entscheidungen zugrunde liegenden Sachverhalte, die im Übrigen nicht unmittelbar das Recht auf Freizügigkeit betreffen, aber keine hinreichende Entsprechung zu dem Fall des Klägers auf.

Die in Rede stehenden Erstattungsbegrenzungsregelungen der Trennungsentschädigungsverordnung verstoßen darüber hinaus auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es ist schon nicht ersichtlich, inwieweit in diesem Zusammenhang ein Rechtsreferendar, der seine Wahlstelle im Ausland ableistet, gegenüber demjenigen, der dies im Inland tut, wesentlich ungleich behandelt wird. Denn angesichts der auch für sie geltenden Begrenzungen (§ 7 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 sowie Abs. 6 "höchstens" TEVO) werden bei Referendaren, die ihre Wahlstelle im Inland ableisten, keineswegs immer sämtliche entstandenen Kosten erstattet. Davon abgesehen liegt hier aber jedenfalls eine ausreichende Rechtfertigung in Bezug auf die im Zuge der näheren Ausgestaltung der Begrenzung der Höhe der Fahrtkostenerstattung erfolgte Differenzierung zwischen der Ableistung einer Wahlstelle im Inland und einer solchen im Ausland vor. Soweit in § 7 Abs. 4 Satz 5, Abs. 6 und Abs. 7 Satz 2 TEVO diesbezüglich an den inländischen Grenzort angeknüpft wird, ist dies in Ansehung des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetz- und Verordnungsgebers ein (noch) zulässiges Differenzierungskriterium, um eine sachgerechte und überschaubare Leistungspflicht des Dienstherrn unter der zugleich gebotenen Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots sicherzustellen. Wie bereits dargelegt, ergeben sich in diesem Zusammenhang auch mit Blick auf die Freizügigkeitsgewährleistungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts keine durchgreifenden Bedenken.

Ein Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG NRW) liegt hier - unabhängig von der Beantwortung der Frage, in wessen Interesse die Ausbildung von Rechtsreferendaren in einer Auslandswahlstelle hauptsächlich erfolgt - ersichtlich nicht vor. Der zutreffenden Erwägung des Verwaltungsgerichts in der angefochtenen Entscheidung, dass die Fürsorgepflicht in aller Regel durch die bestehenden gesetzlichen Regelungen abschließend konkretisiert wird und hier für eine etwaige Betroffenheit des Wesenskerns dieser Pflicht nichts ersichtlich ist, ist aus der Sicht des Senats nichts hinzuzufügen.

Zu einer Vorlage an den EuGH zur Einholung einer Vorabentscheidung nach ex- Art. 177 bzw. - jetzt - Art. 234 EGV besteht für den Senat keine Veranlassung, da die sich in dem Verfahren stellenden Fragen des Europäischen Gemeinschaftsrechts entweder bereits durch die Rechtsprechung des EuGH geklärt sind oder aber keine vernünftigen Zweifel hinsichtlich der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufwerfen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 127 Nr. 2 BRRG zugelassen, weil die im Spannungsfeld des Verhältnisses nationaler Rechtsvorschriften des Landesrechts zu Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts angesiedelte Komplexität des vorliegenden Verfahrens - auch unabhängig von dem isolierten Blick auf die Auslegung bestimmter gemeinschaftsrechtlicher Regelungen - rechtsgrundsätzliche Fragen aufwirft, deren Bedeutung über den hier zu entscheidenden Einzelfall hinausgeht.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.

Die Revision ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, einzureichen.

Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

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