Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 15 A 2777/00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin führte in der Zeit vom 2. bis 11. Mai 1997 das Musikfest 1997 durch.

Mit Schreiben vom 23. April 1996 hatte sie beim Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen (heute Ministerium für Städtebau, Wohnen, Kultur und Sport für das Land Nordrhein- Westfalen) (im Folgenden: Ministerium) angefragt, ob bei den Planungen für diese Veranstaltung davon ausgegangen werden könne, "dass, wie in diesem Jahr in , von Landesseite ein Betrag von 100.000,-- DM bereitgestellt" werde; über eine grundsätzliche Zusage würde man sich freuen.

Mit Erlass vom 4. Juli 1996 teilte das Ministerium der Klägerin mit, dass die Planungen des Ministeriums für 1997 für das Musikfest in eine Landesförderung in Höhe von 100.000,-- DM vorsähen. Vorbehaltlich der Zurverfügungstellung der Mittel durch den Landtag könne die Klägerin für das Musikfestival mit dieser Landesunterstützung rechnen. Sie solle sich wegen der konkreten Antragstellung nach Verabschiedung des Landeshaushalts für 1997 mit dem Ministerium in Verbindung setzen. Auf dem Erlass ist handschriftlich vermerkt, dass der damalige Beigeordnete der Klägerin sich telefonisch für die in "Aussichtstellung" der Landesmittel bedankt habe und darauf hingewiesen worden sei, dass ein Antrag über die Beklagte gestellt werden müsse.

Der Haushalt für das Land Nordrhein-Westfalen wurde im Dezember 1996 verabschiedet. Im Mai 1997 erging eine Haushaltssperre, die im Juni 1997 nach Verabschiedung eines Nachtragshaushalt (mit der Vorgabe der Erwirtschaftung von Minderausgaben) aufgehoben wurde.

Unter dem 19. Juni 1997 reichte die Klägerin bei der Beklagten auf den hierfür vorgesehenen Formblättern den Antrag auf Gewährung einer Zuwendung für das Musikfest 1997 in ein. Dem Antrag war ein Kosten- und Finanzierungsplan beigefügt, der unter Einbeziehung der beantragten Förderung eine Deckungslücke von 155.000,-- DM auswies.

Diesen Antrag leitete die Beklagte an das Ministerium weiter und bat darum, im Hinblick auf die bereits erteilte Förderzusage die entsprechenden Haushaltsmittel zu gegebener Zeit zur Verfügung zu stellen und den vorzeitigen Maßnahmebeginn zuzulassen.

Mit Schreiben vom 2. Juli 1997 forderte sie die Klägerin auf, einen ausgeglichenen Kosten- und Finanzierungsplan vorzulegen. In diesem Zusammenhang wies sie ferner darauf hin, dass Zuwendungen grundsätzlich nur für Vorhaben gewährt werden könnten, die noch nicht begonnen hätten; der Klägerin sei jedoch bereits zuvor vom zuständigen Ministerium eine Förderzusage erteilt worden. Erforderlich für eine Bewilligung sei aber in jedem Fall die Vorlage eines ausgeglichenen Kosten- und Finanzierungsplans.

Mit Schreiben vom 12. September 1997 und 31. Oktober 1997 forderte die Beklagte die Klägerin erneut zur Vorlage eines ausgeglichenen Kosten- und Finanzierungsplans auf, zuletzt unter Fristsetzung bis zum 14. November 1997. In den Schreiben wies sie darauf hin, dass eine Bewilligung ohne diesen Plan nicht erfolgen könne und Haushaltsmittel längstens bis zum Ende des Jahres zur Verfügung stünden. Am 18. November 1997 legte die Klägerin per Fax eine ausgeglichene Kalkulation unter Ansatz der Landesfördermittel vor.

Mit Bescheid vom 2. Januar 1998 lehnte die Beklagte den Antrag auf Gewährung einer Zuwendung für das Musikfest 1997 ab. Zur Begründung führte sie aus, gemäß Ziffer 1.3 der Verwaltungsvorschrift zu § 44 der Landeshaushaltsordnung für Zuwendungen an Gemeinden - VVG - dürften Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden seien. Der Antrag auf Bewilligung sei erst nach Durchführung der Maßnahme vorgelegt worden. Auch sei kein Antrag auf Genehmigung des vorzeitigen Beginns gestellt worden.

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch, mit dem sie geltend machte, einen formlosen Antrag habe sie bereits mit Schreiben vom 23. April 1996 an das zuständige Ministerium gerichtet und am 4. Juli 1996 eine Zusage erhalten, auf die sie sich verlassen habe. Es könne daher nicht die Rede davon sein, dass die Veranstaltung ohne Genehmigung stattgefunden habe. Von einer Bewilligung habe man nach allen Vorvereinbarungen ausgehen müssen.

Mit Bescheid vom 30. März 1998 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung ergänzend aus: Der gemäß Ziffer 3.1 VVG verbindlich vorgeschriebene schriftliche Antrag unter Verwendung des vorgegebenen Vordrucks sei erst nach Abschluss der Maßnahme vorgelegt worden. Eine Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmebeginns sei ebenfalls nicht beantragt worden. Aus der vermeintlichen Zusage des Ministeriums vom 4. Juli 1996 ergebe sich nichts anderes, da das Ministerium auf das Erfordernis der konkreten Antragstellung ausdrücklich hingewiesen habe. Außerdem hätten die erforderlichen Haushaltsmittel nicht mehr zur Verfügung gestanden, als der Antrag im November 1997 vollständig vorgelegen habe.

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben, mit der sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft hat. Ergänzend hat sie geltend gemacht, dass der Beklagten sowohl die Veranstaltung als auch die grundsätzliche Zusage von Fördermitteln bekannt gewesen seien. Es stelle daher einen Verstoß gegen Treu und Glauben dar, wenn sie jetzt zur Ablehnung der Zuwendung die verspätete förmliche Antragstellung anführe. Die Beklagte habe nach § 25 VwVfG auf das Fristerfordernis für die Antragstellung hinweisen müssen. Im Übrigen handele es sich um die Fortsetzung eines jährlich wiederkehrenden Vorhabens i.S.d. Ziffer 1.36 VVG, für dass das Verbot vorzeitigen Maßnahmebeginns nicht gelte.

Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2. Januar 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. März 1998 zu verpflichten, ihr die beantragte Zuwendung für das Musikfest 1997 in Höhe von 100.000,-- DM zu bewilligen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie die schon in den Bescheiden angeführten Gründe wiederholt und vertieft. Ergänzend hat sie ausgeführt, dass weder sie noch das Ministerium den vorzeitigen Beginn der Maßnahme nach Ziffer 1.31 oder 1.32 VVG zugelassen hätten. Den Hinweis im Schreiben des Ministeriums auf die erforderliche Antragstellung habe die Klägerin nicht anders verstehen können. Als kreisfreie Stadt habe die Klägerin auch in anderen Bereichen Förderungen erhalten, sodass zu unterstellen sei, dass sie die Regelungen der VVG kenne. Es sei auch kein Fall der Ziffer 1.36 VVG gegeben. Diese Regelung betreffe grundsätzlich nur jährlich wiederkehrende Maßnahmen beim gleichen Zuwendungsempfänger.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.

Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Beklagten. Sie trägt vor: Die Klägerin könne den Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz herleiten. Dem Gleichbehandlungsgrundsatz dienten gerade die für viele Zuwendungsbereiche erlassenen und verbindlichen Förderrichtlinien in der VVG. Gegen diese Förderrichtlinien habe die Klägerin verstoßen, da sie das in Ziffer 1.3 VVG formulierte Gebot der Antragstellung vor Beginn der Maßnahme nicht eingehalten habe. Die Antwort des Ministeriums vom Juli 1996 auf die Anfrage der Klägerin stelle Fördermittel zwar in Aussicht, sei aber keine Zusage i.S.d. § 38 VwVfG. Es habe auch nicht die fehlende Einwilligung in den vorzeitigen Beginn der Maßnahme nach der Ziffer 1.3 VVG ersetzen können. Selbst eine solche Einwilligung böte im Übrigen nach Ziffer 1.34 VVG keinen absoluten Vertrauensschutz. Das Risiko einer veränderten haushaltsrechtlichen Lage habe die Klägerin selbst zu vertreten, da sie ihren Mitwirkungspflichten nur völlig unzureichend nachgekommen sei.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses für das Musikfestival 1997; die Beklagte hat ermessensfehlerfrei die Gewährung des beantragten Zuschusses abgelehnt (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Einen auf ein Subventionsgesetz gestützten gesetzlichen Anspruch hat die Klägerin nicht. Vielmehr sind nur Fördermittel im Haushaltsplan bereitgestellt worden. Der Subventionsbewerber hat dann nur einen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens über seinen Subventionsantrag. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung der Subvention kann sich nur ausnahmsweise aus einer entsprechenden Zusicherung i.S.d. § 38 VwVfG oder aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG durch eine Selbstbindung der Verwaltung auf Grund einer ständigen Praxis ergeben.

Zum letzteren vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45 (47); zur Bindungswirkung einer Zusicherung OVG NRW, Urteil vom 17. November 1983 - 4 A 1791/82 -, DVBl. 1984, 1081 (1083).

Eine Zusicherung der Bewilligung des begehrten Zuschusses für das Musikfestival i.S.d. § 38 VwVfG NRW liegt erkennbar nicht vor. Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich eine solche nicht dem Erlass des Ministeriums vom 4. Juli 1996 entnehmen. Mit diesem Schreiben hat sich das Ministerium nicht bindend selbst verpflichtet, den Zuschuss zu bewilligen, sondern lediglich vorab im Sinne einer „Rahmenzusage" die Förderfähigkeit des Vorhabens anerkannt und die grundsätzliche Bereitschaft zum Ausdruck gebracht, dieses bis zu einer Höhe von 100.000,- DM fördern zu wollen. Der fehlende Regelungswille kommt im Wortlaut des Schreibens auch hinreichend deutlich zum Ausdruck. Es verweist darauf, dass die Klägerin mit einer Landesunterstützung "vorbehaltlich der Zurverfügungstellung der Mittel durch den Landtag" rechnen könne und sich nach Verabschiedung des Haushalts wegen der konkreten Antragstellung mit dem Ministerium in Verbindung setzen solle.

Die Klägerin kann den Anspruch auf Bewilligung des Zuschusses auch nicht auf das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG stützen.

Unmittelbar kann sich die Klägerin als Hoheitsträgerin ohnehin nicht auf das Grundrecht des Art. 3 GG berufen. Allerdings gilt das dem allgemeinen Gleichheitssatz immanente Willkürverbot, das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips der Rechtsstaatlichkeit innewohnt, auch im Verhältnis der Hoheitsträger zueinander.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. März 1997 - 15 A 166/94 -, NWVBl. 1997, 373 (375 f.); Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NWVBl. 1997, 75 (77).

Dennoch ergibt sich auch aus dem so anwendbaren Willkürverbot nicht der geltend gemachte Anspruch. Der Beklagte hat die Subventionierung aus einem sachlich gerechtfertigten Grund abgelehnt. Die Klägerin hat nämlich nicht die von der Beklagten in ständiger Praxis angewandten Bewilligungsvoraussetzungen der Verwaltungsvorschriften zu § 44 Landeshaushaltsordnung für Zuwendungen an Gemeinden (GV) - VVG - erfüllt.

Verwaltungsvorschriften, die das Ermessen der Behörden bei der Bewilligung staatlicher Leistungen lenken, begründen im Gegensatz zu formellen Gesetzen und Rechtsverordnungen Rechte des Bürgers nicht schon auf Grund ihrer bloßen Existenz. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden sind.

BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1995 - 2 C 19.94 -, NVwZ-RR 1996, 47 (48) m.w.N.; Urteil vom 17. Januar 1996 - 11 C 5/95 -, NJW 1996, 1766 (1767); OVG NRW, a.a.O.

Nach Ziffer 1.3 VVG dürfen Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind. Diese Voraussetzung erfüllt die Klägerin nicht, da sie mit der Durchführung des Musikfestivals 1997 nicht nur schon begonnen (zum Beginn vergl. Ziffer 1.35 VVG), sondern es bereits beendet hatte, bevor sie den Antrag auf Förderung bei der Beklagten eingereicht hat.

Die Regelungen der VVG, insbesondere die Ziffer 1.3 VVG, wurden und werden nach den Darlegungen der Vertreter der Beklagten und des Ministeriums in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, denen die Klägerin nicht entgegengetreten ist, bei der Förderung von Theater- oder Musikveranstaltungen wie dem bzw. Musikfestival in der Vergabepraxis auch in den Fällen durchgängig angewandt, in denen vorab - wie hier mit Erlass des Ministeriums vom 4. Juli 1996 gegenüber der Klägerin - eine Förderung des Vorhabens dem Grunde nach zugesagt worden ist. Wie die Vertreter der Beklagten und des Ministeriums anschaulich und nachvollziehbar erläutert haben, sind solche vorab gegebenen "Rahmenzusagen" hinsichtlich einer Förderung vor allem bei großen, nicht jährlich stattfindenden Projekten, an deren Durchführung auch die öffentliche Hand ein Interesse hat, durchaus üblich. Wird auf eine entsprechende Anfrage hin positiv entschieden, erfolgt eine Inaussichtstellung des Zuschusses, aber noch keine Bewilligung. Da die "Rahmenzusage" zumeist auf Grund pauschaler Angaben über das Projekt erfolgt, kann sich die Bewilligungsbehörde erst mittels eines förmlichen Antrags und der darin enthaltenen Angaben ein genaueres und klareres Bild über Art und Umfang des Vorhabens verschaffen, gegebenenfalls auch Einfluss auf Ablauf und Gestaltung der Veranstaltung nehmen und letztendlich über die Bewilligung abschließend entscheiden. Unter Berücksichtigung dieser ständigen Praxis ist es daher nicht willkürlich, wenn die Beklagte die Förderung mit Rücksicht auf die zu späte Antragstellung ablehnt.

Diese Vergabepraxis ist auch im Fall der Klägerin nicht durchbrochen und eine neue Verwaltungspraxis begonnen worden.

Entgegen der Ansicht der Klägerin hat die Beklagte mit dem Schreiben vom 2. Juli 1997 und den weiteren Schreiben nicht auf die Einhaltung dieser Voraussetzung verzichtet, sondern nur in Aussicht gestellt, eine Ausnahme von Ziffer 1.3 VVG nachträglich zuzulassen. Die Auslegung dieses Schreiben nach dem objektiven Erklärungsinhalt (§ 133 BGB) lässt nicht erkennen, dass die Beklagte bereits dadurch die Frage, ob der Klägerin die verspätete Antragstellung entgegengehalten werden sollte, verbindlich entscheiden wollte. Dafür gibt der Wortlaut nichts her. Ihm kann nur entnommen werden, dass die Beklagte danach annahm, der vorzeitige Beginn sei der Förderung hier unschädlich. Der darin enthaltene Hinweis, dass Zuwendungen grundsätzlich nur für Vorhaben gewährt werden könnten, die noch nicht begonnen hätten, der Klägerin jedoch bereits zuvor vom zuständigen Ministerium eine Förderzusage erteilt worden sei, ist erkennbar in Zusammenhang mit der Bewilligung der Fördermittel nach Vorlage eines ausgeglichenen Kosten- und Finanzierungsplan gestellt. Dadurch wird deutlich, dass eine endgültige Entscheidung zu der Frage des vorzeitigen Beginns der Maßnahme erst nach Vorlage eines ausgeglichenen Kosten- und Finanzierungsplans und damit im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Bewilligung der Förderung im Bewilligungsbescheid getroffen werden sollte. Wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erläutert hat, sah man in Abstimmung mit dem Ministerium für den Fall, dass die Klägerin alsbald ihren Antrag entsprechend der VVG vervollständigt und einen ausgeglichenen Kosten - und Finanzierungsplan vorgelegt hätte, die Möglichkeit, die Förderung nicht an dem fehlenden Vorabantrag im Sinne von 1.3 VVG scheitern zu lassen, sondern diesen Verstoß als „geheilt" anzusehen. Dazu ist es aber nicht gekommen, weil auf Grund der weiteren Verzögerungen bei der Antragsvervollständigung eine alsbaldige Entscheidung über die Subventionierung nicht erfolgte.

Die Beklagte musste auch nicht von der von ihr geübten Verwaltungspraxis, entsprechend Ziffer 1.3 VVG Zuwendungen nur für Projekte zu bewilligen, die noch nicht begonnen wurden, im Hinblick darauf abweichen, dass der Klägerin vorab eine "Rahmenzusage" hinsichtlich der Förderung erteilt worden ist.

Zwar schließt die Selbstbindung der Verwaltung Abweichungen von der geübten Verwaltungspraxis nicht aus. Vielmehr gebietet die Ermessensermächtigung, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Besonderheiten des Einzelfalles eine Abweichung von der allgemeinen Verwaltungspraxis erfordern.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, zu § 114 Rz. 10 a m.w.N.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zwingt aber die der Klägerin vorab erteilte "Rahmenzusage" nicht zu einer solchen Abweichung. Auch eine vorab erteilte "Rahmenzusage" macht das in Ziffer 1.3 VVG enthaltene Gebot, eine Förderung nur zu bewilligen, wenn das Vorhaben noch nicht begonnen wurde, nicht überflüssig. Sieht man den Zweck des Gebots - wie es das Verwaltungsgericht getan hat - allein darin, unerwünschte Mitnahmeeffekte zu verhindern, kann dies zwar angenommen werden. Das Gebot dient aber - worauf die Beklagte hingewiesen hat - auch oder sogar in erster Linie dazu, sicherzustellen, dass Haushaltsmittel im Sinne der allgemeinen Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit möglichst wirksam eingesetzt werden. Es soll sichergestellt werden, dass vor der Durchführung des Projekts Fragen der Finanzierbarkeit bzw. Deckungsfähigkeit eines geplanten Förderprojekts abgeklärt werden und der Bewilligungsbehörde damit Einwirkungsmöglichkeiten auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Ausgestaltung des Vorhabens sowie letztendlich ihre uneingeschränkte Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Bewilligung erhalten bleiben. Im Hinblick auf diese weiteren Zwecke ist es auch bei einer vorab erteilten "Rahmenzusage" sinnvoll, in Anwendung der Ziffer 1.3 VVG nur solche Projekte zu fördern, die noch nicht begonnen wurden.

Die Klägerin kann sich auch nicht auf Ziffer 1.36 VVG berufen, wonach Ziffer 1.3 VVG in bestimmten Fällen keine Anwendung findet. Nach Ziffer 1.36 VVG gilt diese Ausnahme nur für die Fortsetzung jährlich wiederkehrender Vorhaben, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Ausgaben bereitgestellt worden sind und eine Änderung der Förderungsvoraussetzungen nicht eingetreten ist. Wie die Beklagte unter Hinweis auf den Erlass des Ministeriums vom 17. Juni 1998 dargelegt hat, wird diese Ausnahmeregelung nur angewandt, wenn es sich um jährlich wiederkehrende Vorhaben beim selben Zuwendungsempfänger handelt.

Es gibt somit keine hier einschlägige Verwaltungspraxis zum Verzicht auf das Verbot der Förderung bereits begonnener Projekte, auf die sich die Klägerin im Rahmen des Willkürverbots berufen könnte. Die Berufung der Beklagten auf die Vorgaben der VVG und insbesondere Ziffer 1.3 VVG, mit der sie den Förderantrag der Klägerin abgelehnt hat, stellt sich daher unter Berücksichtigung von Art. 3 GG nicht als willkürlich und damit ermessensfehlerhaft dar.

Steht der Klägerin der geltend gemachte Anspruch auf Bewilligung des beantragten Zuschusses schon nach der an den Regelungen der VVG ausgerichteten Verwaltungspraxis der Beklagten nicht zu, braucht nicht entschieden zu werden, ob und unter welchen Voraussetzungen ihr darüber hinaus eine möglicherweise veränderte Haushaltslage, insbesondere eine Haushaltssperre, entgegengehalten werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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