Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 15 A 4734/01

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

In der Wahlperiode 1994 bis 1999 war die klagende Fraktion im beklagten Rat mit 4 Sitzen, die CDU-Fraktion mit 23 Sitzen und die SPD-Fraktion mit 20 Sitzen vertreten. Aus dem Haushalt der Stadt erhielten die Fraktionen Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung, die sich ab dem Haushaltsjahr 1998 aus einer fraktionsbezogenen Sachkostenpauschale in Höhe von 3.000,00 DM je Fraktion, einer sitzbezogenen Sachkostenpauschale in Höhe von 820,10 DM je Fraktionsmitglied und aus einer Personalkostenzuwendung in Höhe einer halben Stelle der Vergütungsgruppe VI b BAT je Fraktion zusammensetzten. Daraus errechnete sich für die Klägerin im Haushaltsjahr 1998 eine Sachkostenpauschale in Höhe von insgesamt 6.162,40 DM und eine Personalkostenzuwendung in Höhe von 35.235,10 DM (bei der Personalkostenzuwendung eine Verdoppelung gegenüber 17.105,00 DM im Haushaltsjahr 1997).

Infolge der Kommunalwahl vom 12. September 1999 erhielten im beklagten Rat die CDU-Fraktion 25 Sitze, die SPD-Fraktion 16 Sitze, die FDP-Fraktion 3 Sitze, die klagende Fraktion 2 Sitze und die FWG-Fraktion ebenfalls 2 Sitze. In einem interfraktionellen Gespräch am 10. November 1999 einigten sich die Fraktionen für die Wahlperiode 1999/2004 darauf, die fraktionsbezogene Sachkostenpauschale auf 5.000,00 DM je Fraktion anzuheben und aus den beiden Sachkostenpauschalen alle Sachleistungen der Verwaltung zu erstatten mit Ausnahme der Bereitstellung der Räume und Hausdienste. Gegen die Stimmen der FDP-Fraktion und der klagenden Fraktion einigte man sich ferner auf eine Staffelung der Personalkostenzuwendung, wonach Fraktionen mit mindestens 1/3 der Zahl der Ratsmitglieder weiterhin 1/2 Stelle VI b BAT (36.595,00 DM), Fraktionen mit mindestens 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder 1/3 Stelle VI b BAT und Fraktionen mit weniger als 1/6 der Zahl der Ratsmitglieder 1/4 Stelle VI b BAT, mindestens aber 19.500,00 DM erhalten sollten. Sach- und Personalkosten sollten - wie bisher - gegenseitig deckungsfähig sein. Die Sachkosten sollten jährlich um 3 % und die Personalkosten in Höhe des jährlichen Tarifabschlusses für den öffentlichen Dienst dynamisiert werden. Für den Rest des Jahres 1999 sollte die klagende Fraktion "aus Gründen der Rechtssicherheit" die bisherige Personalkostenzuwendung erhalten. Nach einem Aktenvermerk des Hauptamtes vom 5. Oktober 1999 lag der Staffelung der Personalkostenzuwendung die Feststellung aus den Verwendungsnachweisen zu Grunde, dass die kleineren Fraktionen in den Vorjahren wiederholt erhöhte Sachkosten aus nicht in Anspruch genommenen Personalkosten gedeckt hatten.

In seiner Sitzung vom 26. Januar 2000 beschloss der beklagte Rat gegen die Stimmen der SPD, der klagenden Fraktion und der FWG-Fraktion die Haushaltssatzung 2000 mit dem Haushaltsplan, dem die Anlage gemäß § 56 Abs. 3 GO NRW mit den vorstehend beschriebenen Änderungen der Fraktionszuwendungen beigefügt war.

Mit Schreiben vom 3. Februar 2000 an das städtische Hauptamt legte der Vorsitzende der Klägerin den Verwendungsnachweis für das Jahr 1999 vor, der die Ausgaben für Personal auf 30.974,00 DM (1998: 31.558,96 DM; 1997: 9.554,34 DM) und die Sachkosten auf insgesamt 9.870,20 DM bezifferte. Ferner legte er den Fraktionshaushaltsplan für das Jahr 2000 vor, der Personalausgaben in Höhe von 19.500,00 DM und Sachausgaben in Höhe von 12.505,00 DM vorsah. Der Vorsitzende der Klägerin bat um Erhöhung des Sachkostenansatzes für seine Fraktion für das Jahr 2000 auf 12.500,00 DM. Aus den Verwendungsnachweisen der vergangenen Jahre sei zu entnehmen, dass die Fraktion die Sachkosten bereits sehr stark reduziert habe (keine Publikationen, keine Tageszeitungen). Diese Kosten hätten in den Jahren zuvor zum Teil aus dem Personalkostenersatz bestritten werden können. Da dies infolge der Kürzung des Personalkostenersatzes nun nicht mehr möglich sei, werde die Erhöhung des Sachkostenansatzes erbeten. Mit sonst identischem Schreiben vom 21. Februar 2000 legte der Vorsitzende der Klägerin eine um 1.000,00 DM reduzierte Fassung des Fraktionshaushaltsplans 2000 vor (Klausurtagungen/Seminare 2.000,00 DM statt vorher 3.000,00 DM) und bat um Erhöhung des Sachkostenansatzes für seine Fraktion für das Jahr 2000 auf 11.500,00 DM. Beide Fassungen des Haushaltsplans sahen als größte Ausgabenposition bei den Sachausgaben 5.000,00 DM für "Publikationen einschließlich Porto" vor.

In einem interfraktionellen Gespräch am 14. Juni 2000 bat der Vorsitzende der Klägerin, den Sachkostenansatz für seine Fraktion durch einen Nachtrag zum Haushaltsplan um 4.000,00 DM (also auf 10.640,20 DM) zu erhöhen. Zur Begründung führte er aus, die am 10. November 1999 festgelegte Erstattung der Fraktionsgeschäftskosten verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, insbesondere liege der Sachkostenerstattung keine sachgerechte Ermittlung auf der Basis der Vorjahre zu Grunde. Auf Beschluss der Vorsitzenden der Ratsfraktionen führte die Verwaltung daraufhin eine Umfrage bei 27 Kommunen vergleichbarer Größenordnung zu den dort im Einzelnen gewährten Fraktionszuwendungen durch. Wegen des Ergebnisses dieser Umfrage wird auf zusammenfassenden Aktenvermerk vom 21. August 2000 Bezug genommen.

Mit ihrer am 21. Juli 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, der Beschluss des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen sei ermessensfehlerhaft. Einerseits habe dieser den maßgeblichen Sachverhalt nur unzureichend ermittelt, indem er es unterlassen habe, den bei den Fraktionen entstehenden Bedarf festzustellen. Andererseits verletze der Ratsbeschluss sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung. Der formalisierte Gleichheitssatz gestatte eine Differenzierung nicht schon bei jedem rechtfertigenden Grund, sondern setze die Bejahung eines besonderen oder zwingenden Grundes voraus. Für die hier vorliegende Ungleichbehandlung, die für sie eine Personalkostenzuwendung in Höhe der Hälfte derjenigen anderer Fraktionen vorsehe, fehle es an jedem rechtfertigenden Grund. Denn etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa das Formulieren einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nehme bei einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion. Ziel der Fraktionszuwendungen des Beklagten sei es, den tatsächlichen Personalkostenbedarf der Fraktionen abzudecken. Dieses Ziel werde bei ihr im Gegensatz zu den anderen Fraktionen seit der Umstellung der Zuwendungspraxis verfehlt. Seitdem sei sie nicht mehr in der Lage, ihre Ausgaben zu decken. Aus ihrem Haushaltsplan 2000 ergebe sich ein Fehlbetrag für die Personalkosten, obwohl sie darin schon beträchtliche Einsparungen vorgenommen habe. Anders als andere Fraktionen sei sie mit der Fraktionsgeschäftsführung ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis eingegangen. Sie hat einzelne Tätigkeitsbereiche aufgezählt (Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen, Schriftwechsel und Gespräche mit der Verwaltung, Öffentlichkeitsarbeit), für die sich der Arbeitsaufwand auf insgesamt 17 Wochenstunden belaufe. Besondere Personalaufwendungen entstünden ihr auch deshalb, weil sie die Arbeit von 17 sachkundigen Bürgern und die Vorbereitung in den 16 Ausschüssen und 5 Gremien koordinieren müsse.

In seiner Sitzung vom 6. Dezember 2000 beschloss der Beklagte gegen die Stimmen der SPD, der klagenden Fraktion und der FWG-Fraktion die Haushaltssatzung 2001. Deren Anlage gemäß § 56 Abs. 3 GO NRW zum Haushaltsplan sah in Umsetzung der schon im Beschluss vom 26. Januar 2000 vorgesehenen Dynamisierung eine Erhöhung der sitzbezogenen Sachkostenpauschale von 820,10 DM auf 860,30 DM je Fraktionsmitglied und die Anpassung der Personalkostenzuwendung nach Tarifvertrag in Höhe von 2,4 % vor.

Unter dem 23. April 2001 legte die Klägerin den Verwendungsnachweis für das Jahr 2000 vor, aus dem sich ergibt, dass sie von den zur Verfügung gestellten 26.140,20 DM nur 22.017,91 DM verausgabt hat. Unter Berücksichtigung des Überschusses aus dem Haushaltsjahr 1999 in Höhe von 1.205,34 DM ergab sich somit insgesamt ein Überschuss von 5.327,63 DM, der auf das Haushaltsjahr 2001 übertragen wurde.

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

festzustellen, dass die Beschlüsse des beklagten Rates vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember 2000 rechtswidrig sind, soweit mit ihnen die Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen für die Haushaltsjahre 2000 und 2001 geregelt worden ist.

Der beklagte Rat hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Auffassung vertreten, den Ermessensgesichtspunkten der hinreichenden Sachverhalts- und Bedarfsermittlung, den Anforderungen des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung getragen zu haben. Nach dem Wegfall der 5-%-Sperrklausel mit der Kommunalwahl 1999 habe der Zuwendungsschlüssel den strukturellen Änderungen der Mandatsverteilung angepasst werden sollen. Dazu habe das Hauptamt die Verwendungsnachweise der Fraktionen aus den vorherigen Wahlperioden ausgewertet und die Zuwendungen und deren Verwendung durch die einzelnen Fraktionen nach Sach- und Personalkosten getrennt detailliert aufgeschlüsselt. Das am 10. November 1999 vereinbarte Modell sehe eine Grundausstattung der Fraktionen vor, die teilweise in geldwerter Leistung und teilweise in Geld gewährt werde. Den Fraktionen würden im Rathaus komplett eingerichtete Büro- und Besprechungsräume überlassen, die mit modernen technischen Geräten wie etwa Computeranlage und Netzwerkanschluss ausgestattet seien. Die laufenden Kosten für die Unterhaltung und Bewirtschaftung des Gebäudes (Energie, Versicherungen, Hausmeister, Reinigung usw.) trage ebenfalls die Verwaltung. Die Erhöhung der fraktionsbezogenen Sachkostenpauschale um 2.000,00 DM auf 5.000,00 DM je Fraktion habe ihren Grund in dem zu erwartenden Anstieg der Aufwendungen für neue Medien (ISDN und Internet); die Telefongebühren der Fraktionen würden künftig nicht mehr als geldwerte Sachmittel gewährt. Auch die Staffelung der Personalkostenzuwendung in drei Stufen sei nicht willkürlich, sondern orientiere sich an der ermittelten Bedarfslage der Fraktionen, die sich aus der Anzahl der Angehörigen der jeweiligen Fraktion ergebe. Der Einwand der Klägerin, ihre Personalkostenzuwendung sei zu knapp bemessen und deshalb rechtswidrig, sei zudem durch die durchgeführte Umfrage empirisch widerlegt; diese habe ergeben, dass die durchschnittliche Fraktionskostenentschädigung je Fraktionsmitglied in über dem Durchschnitt der befragten Kommunen liege.

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung als unzulässig abgewiesen, eine Verletzung der Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten sei nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Das folge bereits daraus, dass den Haushaltsplänen keine Außenwirkung zukomme. Unabhängig davon hätten die Zuwendungen an die Klägerin in den Jahren 1999 und 2000 ihre Aufwendungen nicht nur gedeckt, sondern überstiegen. Einiges spreche dafür, dass der Beklagte im Rahmen seines Ermessens das Verbot der verdeckten Parteienfinanzierung nicht ausreichend berücksichtigt habe. Soweit der Beklagte den anderen Fraktionen möglicherweise unter Verstoß gegen dieses Verbot zu hohe Zuwendungen gewährt habe, sei dadurch nicht die Klägerin, sondern allenfalls die hinter ihr stehende politische Partei in ihren Rechten verletzt.

Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die Beklagte habe den übrigen Ratsfraktionen unzulässigerweise Zuwendungen für ihre Öffentlichkeitsarbeit gewährt. Die Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen dürfe durch Zuwendungen nicht gefördert werden, weil sie nicht zu den den Fraktionen durch die Gemeindeordnung zugewiesenen Kompetenzen gehöre. Im Gegensatz zu ihr, der Klägerin, hätten die übrigen Ratsfraktionen keine prüffähigen Verwendungsnachweise vorgelegt. Deshalb sei die vom Beklagten durchgeführte Bedarfsermittlung unzureichend und seine Ermessensentscheidung schon deshalb fehlerhaft. Bei der Übersendung des Verwendungsnachweises für das Jahr 1999 habe sie darauf hingewiesen, dass der Sachkostenansatz nicht ausreichend sei, da vollständig auf Publikationen verzichtet werden müsse und auch keine Tageszeitungen mehr bezogen werden könnten. Nach ihrem Haushaltsplan für das Jahr 2000 seien Ausgaben von 32.000,-- DM geplant gewesen; Zuwendungen seien ihr in Höhe von 26.140,-- DM im Haushalt bereit gestellt worden. Die übrigen Ratsfraktionen hätten keine prüffähigen Verwendungsnachweise vorgelegt.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht sich die Begründung des erstinstanzlichen Urteils zu Eigen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von dem Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (12 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Die auf die beiden Haushaltsjahre 2000 und 2001 bezogenen Begehren der Klägerin sind als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264); ferner Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (358 f.); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 12.

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81, 318 (319); Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (304); Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 43, Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt- Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43, Rdnr. 26.

Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110; Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, MittNWStGB 1988, 394.

So hat der beklagte Rat im vorliegenden Fall durch die beiden in Rede stehenden Beschlüsse die innerorganisatorische Norm des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW auf einen konkreten Sachverhalt, nämlich die Haushaltsjahre 2000 und 2001, angewandt und dadurch die Rechte der einzelnen Fraktionen auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln für diese beiden Haushaltsjahre verbindlich konkretisiert. Gegenstand der Klagebegehren ist die Frage, ob die Klägerin durch die Neuregelung der Fraktionszuwendungen, die der Beklagte für die beiden genannten Haushaltsjahre getroffen hat, in ihren organschaftlichen Rechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW sowie in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber den anderen Ratsfraktionen verletzt ist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.

Die fehlende Außenwirkung der Haushaltspläne der Stadt, auf die das Verwaltungsgericht abgehoben hat,

vgl. dazu Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, § 9 C 2 d aa (S. 212),

steht der Annahme eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO nicht entgegen. Denn unter § 43 Abs. 1 VwGO fallen, wie dargelegt, nicht nur Rechtsverhältnisse in der Außenbeziehung des Staates zum Bürger, sondern ebenso auch die Innenrechtsbeziehungen einzelner Organe oder Organteile einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Dieses Innenrechtsverhältnis ist auch hinreichend konkretisiert, denn der beklagte Rat hat mit seinen Beschlüssen die exakte Höhe der Zuwendungen an die Ratsfraktionen festgelegt und diese Zuwendungen gemäß § 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW, § 2 Abs. 2 Nr. 5 GemHVO in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan dargestellt. Diese Entscheidungen bedürfen im Unterschied zu anderen Titeln des Haushaltsplans keiner Umsetzung mehr durch gesonderte Entscheidungen über die Verwendung der bereitgestellten Haushaltsmittel.

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31; Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, Mitt NWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972 - III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ- RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415).

Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Ratsfraktion im vorliegenden Fall zu bejahen. Für die hier in Rede stehende Regelung in § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, wonach die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt, hat der erkennende Senat bereits entschieden, dass sie nicht lediglich einen objektivrechtlichen Rechtssatz enthält, sondern den Ratsfraktionen darüber hinaus auch einen Anspruch auf Zuwendungen für die Geschäftsführung gewährt.

OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, S. 10 und 12 des Urteilsabdrucks.

Unter Berufung auf die innerorganisatorische Anspruchsnorm des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW kann eine Ratsfraktion im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl geltend machen, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene Verteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt worden.

Vgl. HessVGH, Beschluss vom 21. November 1997 - 8 TG 3806/97 -, NVwZ-RR 1999, 188; Beschluss vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ- RR 1996, 105 (106); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 (55).

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der beantragten Rechtswidrigkeitsfeststellung. Dieses Interesse kann ihr insbesondere nicht mit der Erwägung des Verwaltungsgerichts abgesprochen werden, in den Haushaltsjahren 1999 und 2000 habe sie ausweislich der vorgelegten Verwendungsnachweise Überschüsse erzielt. Ohnehin könnte dieses Argument von vornherein überhaupt nur für das vom Streitgegenstand her allein kongruente Haushaltsjahr 2000 tragfähig sein. Abgesehen davon geht es aber auch deshalb im Ansatz fehl, weil es der Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht um ein Mehr an Zuwendungen geht, sondern um die Gleichmäßigkeit der Verteilung.

Die Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Rat der Stadt gerichtet. Klagen im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu richten, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll.

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381 (382); Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBl. 1989, 402.

Dies ist vorliegend der Rat als dasjenige Organ, das durch Beschluss über die Verteilung der Fraktionszuwendungen in den beiden streitgegenständlichen Haushaltsjahren entschieden hat.

Die Klage ist nicht begründet.

Die Ratsbeschlüsse vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember 2000 verletzen die Klägerin nicht in ihren subjektiven Organrechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW.

Mit der Formulierung "Die Gemeinde gewährt ..." begründet diese Vorschrift einen strikten Anspruch jeder einzelnen Fraktion auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln. Der Landesgesetzgeber hat diesen strikten Anspruch mit Wirkung vom 17. Oktober 1994 durch § 30 c Abs. 3 GO NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV NRW S. 270) in die Gemeindeordnung eingefügt und damit die Vorläufervorschrift des § 30 Abs. 7 Satz 6 GO NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW S. 408) abgelöst, in der es hieß, dass die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewähren kann. Infolge dieser Änderung steht die Gewährung von Zuwendungen dem Grunde nach nicht mehr im Ermessen des Rates. Jede Ratsgruppierung, welche die Mindeststärke nach § 56 Abs. 1 GO NRW erreicht und damit Fraktionsstatus besitzt, hat einen Anspruch auf Zuwendungen zur Geschäftsführung. Insbesondere dürfen solche Zuwendungen einer Fraktion nicht mehr unter Berufung auf fraktionsbezogene Differenzierungskriterien wie etwa die Fraktionsgröße vollständig verwehrt werden.

Rehn/Cronauge/v. Lennep, GO NRW, Stand: Januar 2002, § 56 GO, Anm. IV 1.; so schon zu früheren Rechtslage VG Köln, Urteil vom 8. Mai 1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991, 539; Bick, Die Ratsfraktion, S. 107 f..

Demgegenüber steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den Fraktionen gewährt werden sollen, weiterhin im pflichtgemäßen Ermessen des Rates. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf eine Vollkostenerstattung zu entnehmen. Eine gesetzlich zwingende Erstattung aller Geschäftsführungskosten ließe den Umstand außer Acht, dass den Fraktionen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktionsmitglieder (vgl. Nr. 1.1 des Runderlasses des Innenministeriums des Landes NRW vom 2. Januar 1989 - III A 1 - 11.70 - 3906/88 - Grundsätze für die Finanzierung der Fraktionsarbeit kommunaler Vertretungen). Auch den Gesetzesmaterialien ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, der Gesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung zwingend oder auch nur als Regelfall vorsehen wollen. Insbesondere der Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik, auf dessen Empfehlung die Vorschrift von einer Ermessensnorm in eine Anspruchsnorm umgewandelt worden ist, enthält keine Aussagen, die auf eine solche Vorstellung des Gesetzgebers schließen lassen könnten.

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen Sachverständigenanhörung, S. 19 f..

Entschließt sich der Rat dementsprechend, nur einen Teil der Aufwendungen zu erstatten, die den Fraktionen für ihre Arbeit entstehen, so steht diese Entscheidung mit § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW im Einklang, sofern dabei die übrigen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Chancengleichheit beachtet werden.

Bei der Festlegung des Finanzierungssystems ist die Gemeinde insbesondere an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); VG Köln, Urteil vom 8. Mai 1991 - 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991, 539.

Demgegenüber kommt der formalisierte Gleichheitssatz im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Anwendung. Er zieht dem Gesetzgeber und auch dem kommunalen Satzungsgeber engere Grenzen als der allgemeine Gleichheitssatz und besagt, dass Differenzierungen nicht schon bei Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes, sondern nur bei Bejahung eines "besonderen" oder "zwingenden" Grundes zulässig sind. Das Bundesverfassungsgericht wendet diesen strengeren Maßstab auf den Wettbewerb unter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie auf den finanziellen Status der Abgeordneten an.

Grundlegend das Diäten-Urteil des BVerfG vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40, 296 ff.; ferner Beschluss vom 20. Juli 1978 - 2 BvR 314/77 -, BVerfGE 49, 1 (2).

Die Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Ratsfraktionen nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist nicht an diesen strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen. Denn das BVerfG hat diese besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes, soweit es um finanzielle Zuwendungen geht, lediglich im Hinblick auf die Entschädigung von Abgeordneten entwickelt, mithin auf eine Entschädigung, die Alimentationscharakter aufweist. Für Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze hingegen nicht anzuwenden, wie der Senat für die Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende bereits entschieden hat.

OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBl. 1994, 414 (415); ebenso Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 144 f.

Um eine Aufwandsentschädigung im vorbezeichneten Sinn handelt es sich bei den Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der Ratsfraktionen nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW. Denn es geht hierbei um die pauschal oder nach konkret aufgewendeten Beträgen bemessene Abgeltung des Auslagen für einzelne Tätigkeiten der Fraktion.

Ist damit eine differenzierte Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf kommunaler Ebene prinzipiell zulässig, so hält auch das vom Beklagten im vorliegenden Fall gewählte System der Fraktionszuwendungen entgegen der Auffassung der Klägerin den Anforderungen des Grundsatzes der Chancengleichheit stand.

Gegenstand der dieser Feststellung zu Grunde liegenden Prüfung sind die in den Beschlüssen vom 26. Januar 2000 und vom 6. Dezember 2000 getroffenen Regelungen der Gewährung von Zuwendungen an die Ratsfraktionen für die Haushaltsjahre 2000 und 2001, durch die die jeweilige Höhe der vorgesehenen Zuwendungen in Anwendung eines mitbeschlossenen Berechnungsmodells festgelegt worden ist.

Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen Zuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer Kommunen zu Eigen gemacht hat. § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verlangt nicht zwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und konkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der Fraktionen aus § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW zur Führung eines Verwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese Form der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet.

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53 (55); Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 110 f..

Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die vom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen geschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt, wie auch die Klägerin nicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der Klägerin beispielhaft genannte Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.

BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811.

Der Einwand der Klägerin, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nähmen bei einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion, steht einer bedarfsorientierten Staffelung von Fraktionszuwendungen nach der Fraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu rechtlichen Bedenken gegen diese Differenzierung bestünde allenfalls dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend oder nahezu ausschließlich aus Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der Fraktionsstärke unabhängig ist. Für eine dahin gehende Annahme bestehen jedoch keine Anhaltspunkte, und auch der Sachvortrag der Klägerin gibt nichts dafür her.

Die Ermessensentscheidung des beklagten Rates, kleinen Fraktionen eine deutlich geringere Personalkostenzuwendung zu gewähren als den großen Fraktionen, ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb fehlerhaft, weil den kleinen Fraktionen ein - im Vergleich zu den großen Fraktionen - proportional höherer Koordinierungsaufwand durch die Entsendung sachkundiger Bürger in die Ausschüsse entsteht, sofern sie von ihrem Recht aus § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW Gebrauch machen. Dieser erhöhte Koordinierungsaufwand bedarf bei der Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen keiner gesonderten Berücksichtigung. Da kein Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht, ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Rat die Bemessung der Fraktionszuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichtet, die für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstehen. Der erhöhte Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der Ausschussarbeit betrifft nicht diese durch die Fraktionsmitglieder zu leistende Kernarbeit der Fraktion. Die Tätigkeit der sachkundigen Bürger hat vielmehr nur eine ergänzende Funktion im Rahmen der Ausschussarbeit. Sachkundige Bürger können die Fraktionen nach § 58 Abs. 1 Sätze 7 bis 9 GO NRW mit beratender Stimme in solche Ausschüsse entsenden, in denen sie sonst nicht vertreten sind. Durch ihre Bestellung werden sie lediglich Mitglieder des Ausschusses, nicht aber auch Mitglieder des Rates oder der Ratsfraktion.

Zu Unrecht beanstandet die Klägerin schließlich, die Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen durch den beklagten Rat sei wegen mangelnder Sachaufklärung fehlerhaft. Dieser Einwand betrifft nicht den Inhalt der streitgegenständlichen Ratsbeschlüsse, sondern den diesen Beschlüssen vorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des Rates nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW darüber, in welcher Form und in welcher Höhe den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt werden sollen, unterliegt der gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nur in materiell-rechtlicher Hinsicht; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Rat den angenommenen Bedarf der Fraktionen ermittelt hat. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtsetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtsetzungsakte als solche, also das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu ihrer Ungültigkeit.

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Urteil vom 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (52 f.).

§ 40 VwVfG, auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer abweichenden Rechtsauffassung beruft, ist nicht einschlägig. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur für Verwaltungsakte im Sinn des § 35 VwVfG, nicht auch für andere Handlungsformen des Verwaltungsrechts, insbesondere auch nicht für die hier in Rede stehenden Innenrechtsbeziehungen zwischen kommunalen Funktionsträgern, bei denen es an der für den Verwaltungsakt charakteristischen Außenwirkung fehlt. Soweit eine entsprechende Anwendung des § 40 VwVfG auf andere Handlungsformen, namentlich auch auf Handlungsformen zur Ausübung des Organisationsermessens im verwaltungsinternen Bereich befürwortet wird,

Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40, Rdnr. 47 m. w. Nachw.,

kann dies jedenfalls nicht für die Willensbildung bei Ratsbeschlüssen gelten. Wie bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche überprüft, nicht aber auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zustande gekommen ist.

OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl. 1990, 266; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40, Rdnr. 48.

Der Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt dieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den sachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung besonderen Anforderungen unterworfen hat.

OVG NRW, Urteil vom 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (53).

Eine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. Insbesondere ergibt sich eine solche nicht aus § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW, wonach über die Verwendung der Zuwendungen ein Nachweis in einfacher Form zu führen ist. Aus der Verpflichtung der Fraktionen zur Führung eines Verwendungsnachweises folgt nämlich nicht, dass der Rat sich dieser Verwendungsnachweise zur sachgerechten Ermittlung des künftigen Bedarfs zu bedienen hat. Die Funktion dieses Verwendungsnachweises besteht, wie auch sonst im Subventionsrecht, nur darin, die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung in der Vergangenheit nachzuweisen. Insgesamt sollte, wie sich aus der Sachverständigenanhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik ergibt, in Anlehnung an die Diskussion auf Bundes- und Landesebene eine größere Transparenz bei der Fraktionsfinanzierung auch auf Gemeindeebene geschaffen werden.

LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den Diskussionsergebnissen aus der öffentlichen Sachverständigenanhörung, S. 20.

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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