Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 1148/00.PVL

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Es wird festgestellt, dass der Beteiligte zu 1. (als Gesamtdienststellenleiter) verpflichtet ist, in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten, welche der Sache nach in die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2. als Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der Verwaltung der Stadt E. fallen, nach einem Scheitern des Einigungsversuchs mit dem Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen sowie eine Einigung mit diesem zu versuchen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

G r ü n d e

Die Beteiligten streiten um Fragen der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats im Verhältnis zu den Einzelpersonalräten - hier demjenigen der Stammdienststelle - in einer großen Kommunalverwaltung.

Bei der Verwaltung der Stadt E. existieren sechs Teildienststellen, für die jeweils ein Einzelpersonalrat gebildet wurde. Bei der Stammdienststelle (einer der Teildienststellen) fungiert als Einzelpersonalrat der Beteiligte zu 2. Neben den einzelnen Personalräten ist innerhalb der Stadtverwaltung ein Gesamtpersonalrat, der Antragsteller, errichtet worden.

Leiter der Stadtverwaltung insgesamt und zugleich Dienststellenleiter der Stammdienststelle ist der Beteiligte zu 1. Organisatorisch in die Stammdienststelle ist (u. a.) die "Hallenabteilung" des Werbe- und Wirtschaftsförderungsamtes eingegliedert, welche in der Vergangenheit u. a. für den Betrieb der Q. zuständig war.

Zu dem in Rede stehenden Zuständigkeitsstreit ist es aus Anlass des folgenden Sachverhalts gekommen:

Am 20. März 1997 beschloss der Rat der Stadt E. , die Verwaltung zu beauftragen, mögliche Betriebsformen für die Q. zu prüfen sowie ein Gesamtkonzept zur Optimierung der Öffentlichkeitsarbeit und der Werbeeinnahmen zu erstellen. Nach Beteiligung des Antragstellers stimmte der Ausschuss für Wirtschaftsförderung, Arbeitsmarktpolitik und Liegenschaften am 13. Januar 1998 der Beauftragung der Firma L. N. D. GmbH zu, Vorschläge zur Betriebsformoptimierung der städtischen Hallen und der Organisation des Stadtmarketings zu unterbreiten. Die Firma L. N. D. GmbH empfahl u.a., die Betriebsführung der Q. im Rahmen eines Betriebsübergangsvertrags auf die Congress Center E. GmbH - CCD GmbH - zu übertragen. Der Rechtsvorgänger des Beteiligten zu 1., der Oberstadtdirektor der Stadt E. , beabsichtigte, der Empfehlung zu folgen und hierzu den erforderlichen Grundsatzbeschluss der politischen Gremien herbeizuführen.

Zur Vorbereitung dessen teilte der Oberstadtdirektor durch seinen allgemeinen Vertreter, den für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständigen Dezernenten, dem Beteiligten zu 2. unter dem 2. November 1998 mit, es sei beabsichtigt, die Betriebsführung der Q. auf die CCD GmbH zu übertragen. Zugleich bat er um Zustimmung zu dieser Maßnahme. Nach Erörterung der Angelegenheit lehnte der Beteiligte zu 2. die Zustimmung am 17. Dezember 1998 endgültig ab. Am 23. Dezember 1998 rief der Oberstadtdirektor die Einigungsstelle an, die nach Klärung und Bejahung ihrer Zuständigkeit - hierzu kam es in Folge der Rüge des Antragstellers, vor Anrufung der Einigungsstelle am Verfahren nicht beteiligt worden zu sein - in ihrer ersten Sitzung am 5. März 1999 die Empfehlung an den Rat der Stadt beschloss, die Aufgaben der Abteilung 80/1 - Hallenabteilung - im Rahmen eines Betriebsübergangsvertrags auf die CCD GmbH zu übertragen und sicherzustellen, dass die Mitarbeiter der Hallenabteilung entsprechend dem weitergehenden Angebot der Verwaltung eine unbefristete Rückkehrmöglichkeit eingeräumt erhalten.

Der Rat der Stadt E. beschloss daraufhin in seiner Sitzung am 19. August 1999 die Verwaltung zu beauftragen, einen Betriebsführungsvertrag mit der CCD GmbH über den Betrieb der Q. ab dem 1. Januar 2000 für die Dauer von zunächst drei Jahren abzuschließen. Der entsprechende Vertrag wurde inzwischen abgeschlossen.

Am 25. Februar 1999 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen die Auffassung vertreten, er habe vor Anrufung der Einigungsstelle zusätzlich beteiligt werden müssen. Die Anrufung der Einigungsstelle durch den Dienststellenleiter sei erst dann möglich, wenn letzterer auch versucht habe, mit ihm, dem Antragsteller, in dessen Funktion als Gesamtpersonalrat zu einer Einigung zu kommen.

Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag des Antragstellers,

festzustellen, dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet war, in Privatisierungsangelegenheiten nach einem Scheitern des Einigungsversuchs mit dem Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen und mit ihm eine Einigung zu versuchen,

mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Die Stammdienststelle der Stadt E. und ihr Leiter, der Beteiligte zu 1. (bzw. damals sein Rechtsvorgänger), seien zur Entscheidung über die Privatisierung der Q. befugt gewesen, so dass es an den gesetzlichen Voraussetzungen für ein Eintrittsrechts des Gesamtpersonalrats fehle. In seiner Doppelfunktion als Hauptgemeindebeamter und Leiter der Stammdienststelle sei der Beteiligte zu 1. im Unterschied zu den sonstigen Teildienststellenleitern der Stadtverwaltung E. auch berechtigt gewesen, in eigener Person die Einigungsstelle anzurufen. Es widerspreche der Systematik des Personalvertretungsrechts, wenn in dieser Situation ein und derselbe Dienststellenleiter zwei Personalvertretungen in einem bestimmten Mitbestimmungsverfahren einschalten müsse. Der vorliegende Fall unterscheide sich insoweit auch von der Sachlage, die Gegenstand des Beschlusses des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 - gewesen sei. Wenn hier demnach auf Seiten der Dienststelle ein Übergang von Befugnissen nicht eintrete, sei auch auf Seiten der Personalvertretung kein Raum für einen Zuständigkeitswechsel - hier vom Beteiligten zu 2. auf den Antragsteller.

Gegen den dem Antragsteller am 15. Februar 2000 zugestellten Beschluss haben dessen Prozessbevollmächtigte zweiter Instanz für diesen am 3. März 2000 Beschwerde eingelegt und sie - nach vorher gewährter Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist um einen Monat - mit Schriftsatz vom 2. Mai 2000, bei Gericht eingegangen am selben Tage, im Wesentlichen wie folgt begründet: Soweit die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts ihre Auffassung, bei Identität des Leiters der Stammdienststelle mit dem Gesamtdienststellenleiter genüge auf der Seite des Personalrats vor Anrufung der Einigungsstelle die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens mit dem Beteiligten zu 2., als mit § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW im Einklang stehend angesehen habe, sei dabei übersehen worden, dass die vorgenannte Vorschrift in der Form des Singular formuliert sei. Das Bild des Gesetzes sei hiervon ausgehend ein solches, dass es nur eine Personalvertretung, einen Dienststellenleiter und eine Einigungsstelle geben könne. In den hier interessierenden Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW seien dies der Dienststellenleiter als Leiter der Gesamtdienststelle, die bei ihm errichtete Einigungsstelle und der bei ihm errichtete Gesamtpersonalrat. Darauf, ob das gleiche Mitbestimmungsverfahren ggf. zweimal durchgeführt werden müsse - hier mit dem Beteiligten zu 2. und mit dem Antragsteller als jeweilige Partner des Beteiligten zu 1. -, komme es nicht an. Vielmehr stehe allein zur Überprüfung, ob dem richtigen Personalrat das Mitbestimmungsrecht eingeräumt worden sei. Stelle sich etwa heraus, dass der Beteiligte zu 2. zu Unrecht beteiligt worden sei, könne dieser etwaige Fehler im Mitbestimmungsverfahren dem Gesamtpersonalrat nicht entgegengehalten werden. Den Prozessunterlagen lasse sich vorliegend nicht hinreichend entnehmen, warum der Beteiligte zu 2. betreffend eine Privatisierungsmaßnahme beteiligt worden sei. Wäre der Beteiligte zu 1. in diesem Zusammenhang als Leiter der Gesamtdienststelle tätig geworden, wovon nach seinem eigenen Vorbringen auszugehen sei, so hätte in einem solchen Fall nicht der Einzelpersonalrat, sondern der Gesamtpersonalrat beteiligt werden müssen. Die Wahrnehmung der Funktionen des Teildienststellenleiters und des Gesamtdienststellenleiters durch ein und denselben Amtsträger in Personalunion sei dabei bedeutungslos. Schließlich habe die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts übersehen bzw. nicht gewürdigt, dass vorliegend über § 78 Abs. 5 LPVG NRW auch § 66 Abs. 5 LPVG NRW entsprechend anzuwenden sei, der bezogen auf das Stufenverfahren eine Beteiligung der Stufenvertretung bei der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle vor Anrufung der Einigungsstelle vorsehe.

Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte zu 1. verpflichtet ist, in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten, welche der Sache nach in die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2. als Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der Verwaltung der Stadt E. fallen, nach einem Scheitern des Einigungsversuchs mit dem Beteiligten zu 2. und vor Anrufen der Einigungsstelle den Antragsteller zu beteiligen sowie eine Einigung mit diesem zu versuchen.

Der Antragsteller beantragt,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und nach dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Der Beteiligte zu 1. beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er tritt dem Beschwerdevorbringen entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluss.

Der Beteiligte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Antragstellers im Wesentlichen an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie ergänzend der Akte des Verfahrens VG Düsseldorf - 34 L 690/99.PVL - (Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung) Bezug genommen.

II.

Die zulässige, namentlich rechtzeitig eingelegte und begründete Beschwerde hat auch in der Sache Erfolg.

Der neu gefasste Antrag ist zulässig.

Die Neufassung des Antrags, welche u. a. auf die Anknüpfung an das (wenig begriffsscharfe) Merkmal "Privatisierungsangelegenheiten" verzichtet, trägt dem Umstand Rechnung, dass Kernpunkt des Streits zwischen den Beteiligten bereits erstinstanzlich im Grunde die Frage war (und nach wie vor ist), ob in - allen - personalvertretungsrechtlichen - ein Mitbestimmungsrecht betreffenden - Beteiligungsfällen, in denen es im Verhältnis von Antragsteller (Gesamtpersonalrat) und Beteiligtem zu 2. (Personalrat der Allgemeinen Verwaltung als Stammdienststelle) nach der organisatorischen Verteilung der Handlungszuständigkeiten auf der Seite der Dienststellenleitung unter ergänzender Berücksichtigung der Wirkungen der beabsichtigten Maßnahme auf die Dienststelle und deren Beschäftigte an einer Zuständigkeit des Antragstellers als Gesamtpersonalrat an sich fehlt, diese Zuständigkeit vielmehr bei dem Beteiligten zu 2. liegt, der Antragsteller gleichwohl (zusätzlich zu dem Beteiligten zu 2.) dann zu beteiligen ist, wenn eine Einigung zwischen dem Leiter der Stammdienststelle und dem dort gebildeten Einzelpersonalrat nicht erzielt wird und der Leiter der Stammdienststelle in seiner (Doppel-)Funktion als Leiter - auch - der Gesamtdienststelle beabsichtigt, die Einigungsstelle anzurufen.

Für den neu gefassten Antrag besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Denn der Streit über die zur Entscheidung gestellte abstrakte Frage ist in der Dienststelle in Anknüpfung an einen konkreten Fall, nämlich aus Anlass des im Hinblick auf die Privatisierung der Betriebsführung der Q. durchgeführten Mitbestimmungsverfahrens, entstanden und wird sich zwischen den Beteiligten vergleichbar mit einer - mehr als nur geringfügigen - Wahrscheinlichkeit erneut stellen.

Der Antrag ist auch begründet. Der Beteiligte zu 1. ist verpflichtet, in den im Streit stehenden Fällen den Antragsteller in der Weise am Mitbestimmungsverfahren zu beteiligen, dass er vor Anrufung der Einigungsstelle eine Einigung mit ihm versucht.

Zwar ergibt sich ein solches Beteiligungsrecht des Antragstellers nicht (unmittelbar) aus den Vorschriften des LPVG NRW über die Errichtung und die Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats.

§ 52 LPVG NRW bestimmt in diesem Zusammenhang lediglich, dass in den - hier betroffenen - Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW neben den einzelnen Personalräten (bei den durch die oberste Dienstbehörde für selbständig erklärten Teildienststellen) ein Gesamtpersonalrat errichtet werden kann bzw. sogar muss. Folgerungen für Zuständigkeiten des Gesamtpersonalrats ergeben sich daraus aber nicht.

Im Unterschied dazu enthält § 78 Abs. 4 LPVG NRW zwar ausdrücklich eine (sachliche) Zuständigkeitsbestimmung für den Gesamtpersonalrat. Aus dieser kann bezogen auf das hier in Rede stehende Beschlussverfahren jedoch ein Beteiligungsrecht des Antragstellers nicht hergeleitet werden. Nach § 78 Abs. 4 LPVG NRW gelten Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und 3 der Vorschrift, welche die Beteiligung der Stufenvertretung betreffen, entsprechend für die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat. § 78 Abs. 1, 2 und 3 LPVG NRW regelt indes allein die eine Beteiligung des örtlichen Personalrats ausschließende primäre Beteiligung der Stufenvertretung. Entsprechend eröffnet § 78 Abs. 4 LPVG NRW für den Gesamtpersonalrat allein eine entsprechende eigenständige Beteiligungszuständigkeit in Fällen, in denen die Teildienststelle in Abgrenzung zur Gesamtdienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist. Allein für die Fälle der eigenen primären Beteiligungszuständigkeit wird durch § 78 Abs. 5 LPVG NRW auch angeordnet, dass für die Beteiligung der Stufenvertretungen und des nach Abs. 4 zuständigen Personalrats die §§ 62 bis 66 und 68 bis 77 LPVG NRW entsprechend gelten.

Um eine solche Fallgestaltung geht es hier indes nicht. Bereits nach dem Antrag wird vielmehr eine Angelegenheit vorausgesetzt, welche der Sache nach in die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2. als Einzelpersonalrat für die Stammdienststelle der Verwaltung der Stadt E. fällt.

Dass der Antrag des Antragstellers - unabhängig davon - gleichwohl begründet ist, beruht auf Besonderheiten, die allein das beim bzw. vor dem Anrufen der Einigungsstelle (§ 67 LPVG NRW) einzuhaltende Verfahren betreffen. Hierzu enthält - wenn auch durchaus "lückenhaft" - § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW bestimmte Vorgaben für das einzuhaltende Verfahren. Diese Vorgaben eröffnen in den Fällen des § 1 Abs. 3 LPVG NRW nach näherer Maßgabe der nachstehenden Ausführungen im Ergebnis eigenständige, also unabhängig von der Verweisungsnorm des § 78 Abs. 5 LPVG NRW bestehende (verfahrensrechtliche) Kompetenzen für den Gesamtpersonalrat auch in solchen Fällen, in denen er ein an die sachbezogene Handlungskompetenz der Dienststellenleitung anknüpfendes Beteiligungsrecht auf der Grundlage des § 78 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW an sich nicht besitzt.

Die Vorschrift des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW - vorliegend anwendbar in der Alternative des Buchst. b) - hat, soweit hier von Interesse, (im Wesentlichen) folgenden Inhalt: Ergibt sich bei Maßnahmen, die von der Dienststelle beabsichtigt sind, und bei den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW seiner Mitbestimmung unterliegen, bei den Gemeinden zwischen dem Leiter der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2) und der dort bestehenden zuständigen Personalvertretung keine Einigung, so entscheidet auf Antrag des Leiters oder der Personalvertretung die Einigungsstelle (§ 67) - Hervorhebungen durch den Fachsenat -. Dabei kommt es für das vorliegende Verfahren entscheidend darauf an, für wen das Gesetz mit der Wendung "dort bestehende(n) zuständige(n) Personalvertretung" eine Beteiligungskompetenz zur Herbeiführung eines Einigungsversuchs mit dem Dienststellenleiter vorausgesetzt hat. Da die Gesetzesbestimmung insoweit nicht schon aus sich heraus klar verständlich ist, bedarf sie der Auslegung. Für den Fall einer etwaigen unbewussten Unvollständigkeit des Gesetzes wäre ferner die Schließung einer entsprechenden Gesetzeslücke in Betracht zu ziehen.

Die Auslegung der Norm anhand des Gesetzeswortlauts ergibt hier für sich genommen noch kein hinreichend klares Bild. Zum einen ist die Wendung "dort bestehend" zur sicheren Bestimmung der vom Gesetzgeber gemeinten Personalvertretung nicht isoliert auslegungsfähig, sondern nur in ihrer systematischen Verknüpfung mit dem in der Norm verwendeten Begriff des "Leiters der Dienststelle". Bezogen auf letzteren ist der schlichte Wortlaut offen genug, um darunter sowohl den Leiter der Gesamtdienststelle als auch denjenigen einer für selbständig erklärten Teildienststelle fassen zu können. Zum anderen kommt hier noch Folgendes hinzu: Vor dem Hintergrund dessen, dass (auch) der Beteiligte zu 2. ein Personalrat ist, welcher bei dem Beteiligten zu 1. - in dessen Funktion als Leiter der Stammdienststelle - gebildet wurde, wird man schwerlich schon auf der Grundlage einer grammatischen Auslegung ausschließen können, dass er ein "dort" gebildeter Personalrat sein kann.

Unergiebig für das hier konkret in Rede stehende Auslegungsproblem ist ferner die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. So geht etwa die amtliche Begründung zum Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW 1975 auf die Problematik, wie der damalige § 66 Abs. 6 Satz 1 und heutige Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW mit Blick auf die Befugnisse auf Seiten der Dienststelle und korrespondierende Beteiligungsrechte der Personalvertretung - ggf. welcher - vor Anrufung der Einigungsstelle in den Fällen auszulegen ist, in denen Leiter verselbständigter Teildienststellen z. B. von Gemeinden auf diese Teildienststellen beschränkte Maßnahmen beabsichtigen, nicht ein (vgl. LT-Drucks. 7/3543 S. 59).

Weiterführende Auslegungserwägungen erschließen sich aber aus der Gesetzessystematik sowohl der Norm selbst als auch des Landespersonalvertretungsrechts im Übrigen. In diesem Zusammenhang kommt insbesondere dem Klammerzusatz nach den Worten "Leiter der Dienststelle" in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW eine wesentliche Bedeutung zu. Des Weiteren ist die auch betreffend andere - vergleichbare - Fragestellungen des Landespersonalvertretungsrechts zum Teil vorzufindende "Lückenhaftigkeit" der (ausdrücklich vorhandenen) personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen - etwa betreffend das Stufenverfahren - in die gesetzessystematischen Vorgaben der Auslegung mit einzubeziehen.

Der angesprochene Klammerzusatz ("§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2") dient ersichtlich der erläuternden Konkretisierung des Begriffs "Leiter der Dienststelle" - genau genommen nur des Begriffs der Dienststelle - in Bezug auf die Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Gemäß § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW bilden u. a. bei den Gemeinden die Verwaltungen, die Eigenbetriebe und die Schulen (gemeinsam) eine Dienststelle. Ergänzend dazu bestimmt § 1 Abs. 3 LPVG NRW, dass Nebenstellen oder Teile einer Dienststelle von der obersten Dienstbehörde zu selbständigen Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes erklärt werden können. Auch in den letztgenannten Fällen verbleibt es allerdings dabei, dass bei dem einer obersten Dienstbehörde gleichstehenden obersten Organ einer Gemeinde nur eine Einigungsstelle gebildet wird.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -, PersR 1994, 428 = NWVBl. 1994, 266.

Indem der in Rede stehende Klammerzusatz ausschließlich § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 (und nicht auch § 1 Abs. 3) LPVG NRW in Bezug nimmt, wird hierdurch klargestellt, dass § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) an dieser Stelle als "Leiter der Dienststelle" - wie auch im Anschluss an Buchst. b) als zur Antragstellung an die Einigungsstelle befugten "Leiter" - (nur) denjenigen der Gesamtdienststelle meint, und zwar unabhängig davon, ob es etwa in der betreffenden Kommune tatsächlich verselbständigte Teildienststellen i.S.d. § 1 Abs. 3 LPVG NRW gibt und ob mit der örtlichen Personalvertretung um eine Angelegenheit gestritten wird, welche der Sache nach in den Zuständigkeitsbereich und die Entscheidungskompetenz eines bestimmten Teildienststellenleiters unter Einschluss des Leiters der Stammdienststelle fällt. Dementsprechend ist auf Seiten der Dienststelle ausschließlich der Gesamtdienststellenleiter befugt, die Einigungsstelle anzurufen.

Vgl. in diesem Sinne bereits OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -, a.a.O.

Dass der besagte Klammerzusatz bei der Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW nicht einfach hinweggedacht werden kann - könnte man dies, wäre allerdings bezogen auf Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW wohl Raum für die Auffassung, als "Leiter der Dienststelle" auch einen Teildienststellenleiter zu begreifen -, belegt im Übrigen der Umstand, dass ein entsprechender Klammerzusatz auch in § 66 Abs. 6 LPVG NRW Verwendung gefunden hat. Dort geht es um die nähere Konkretisierung, wer bei Initiativanträgen des Personalrats in Bezug auf Maßnahmen nach § 72 Abs. 1 LPVG NRW u. a. bei den Gemeinden das endgültige (Letzt-)Entscheidungsrecht hat. Dies ist der Leiter der Dienststelle, und zwar, wie die Bezugnahme auf § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 LPVG NRW verdeutlicht, auch dort derjenige der Gesamtdienststelle. Für die Annahme, die Beifügung der besagten Klammerzusätze sei versehentlich erfolgt oder auch nur in anderem Sinne zu verstehen, gibt es keinen Anhalt.

Die vorstehend herausgearbeitete Klärung, wie der Begriff des Leiters der Dienststelle in § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW zu verstehen ist, beeinflusst über die grammatische Inbezugsetzung zu der "dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" auch die Beantwortung der Frage maßgeblich mit, mit wem der Dienststellenleiter in seiner Funktion als Gesamtdienststellenleiter vor Anrufung der Einigungsstelle noch - ggf. zusätzlich zu einem vorherigen Einigungsversuch als Teildienststellenleiter - einen Einigungsversuch unternehmen muss. Richtig ist zwar, dass der Gesetzgeber bei der Fassung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW für die hier interessierenden Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW keine ausdrückliche oder sonst wünschenswert klare Regelung der Beteiligungszuständigkeiten auf Seiten des Personalrats - namentlich im Verhältnis des Gesamtpersonalrats zu den Einzelpersonalräten - betreffend das Verfahren vor Anrufung der Einigungsstelle geschaffen hat. Sollte darin eine (allenfalls denkbare) unbewusste, sog. "echte" Gesetzeslücke zu sehen sein, wäre diese aber in dem nachfolgend dargestellten Sinne zu schließen; zu dem gleichen Ergebnis würde eine - hier wohl noch mögliche - Auslegung des Gesetzes in Anlehnung an seine Systematik kommen.

Von dem der Vorschrift des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW - wie gesehen - zugrundeliegenden Ausgangspunkt her, dass die Befugnis des Leiters einer verselbstständigten Teildienststelle endet, wenn seine Bemühungen, mit dem bei der Teildienststelle gebildeten Personalrat zu einer Einigung zu kommen, gescheitert sind,

vgl. dazu auch Havers, Landespersonalvertretungsgesetz NRW, 9. Aufl., § 1 Erl. 65,

womit zwangsläufig in derartigen Fällen ein - verfahrensrechtlich begründeter - Zuständigkeitswechsel vom Teildienststellenleiter auf den Gesamtdienststellenleiter innerhalb des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens einhergeht, geht das Gesetz offenbar wie selbstverständlich davon aus, dass sich die Zuständigkeit auf Seiten des dem Dienststellenleiter zugeordneten Personalrats ebenfalls in entsprechender Weise ändert. Hiermit vergleichbar hat es der Landesgesetzgeber etwa auch unterlassen, in Bezug auf die Fälle des § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. a) LPVG NRW, also bezogen auf die hierarchisch gegliederte Landesverwaltung, das vor dem Bestehen einer Anrufungsmöglichkeit der Einigungsstelle zu durchlaufende Stufenverfahren (§ 66 Abs. 5 LPVG NRW) vollständig zu regeln. Beispielsweise findet sich in den dazu vorhandenen Bestimmungen keine ausdrückliche Regelung darüber, wie das Verfahren von der mittleren in die oberste Stufe gelangt. Dass es zu einem solchen Übergang in die oberste Stufe kommen muss, und zwar auch mit der Folge eines Wechsels des der jeweiligen Dienststellenleiterebene (Stufe) zugeordneten Personalrats (Stufenvertretung) ist gleichwohl unbestritten und wird vom Gesetz wie selbstverständlich vorausgesetzt.

Unterstützend lässt sich in diesem Zusammenhang das die Systematik des Personalvertretungsrechts allgemein (u. a.) prägende Prinzip der Partnerschaft anführen, welches beinhaltet, dass der jeweils zuständige Dienststellenleiter denjenigen Personalrat zu beteiligen hat, der ihm personalvertretungsrechtlich - auf derselben Stufe oder Ebene - zugeordnet ist.

Vgl. etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 25. Januar 1971 - P OVG L 15/76 -, PersV 1980, 73; zum sog. Partnerschaftsprinzip ferner BVerwG, Beschluss vom 15. August 1983 - 6 P 18.81 -, BVerwGE 67, 353; OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 7. Juni 1990 - CL 86/88 -, PersV 1993, 476.

Ausgehend von der zuvor dargelegten, dabei in hinreichenden Ansätzen im Gesetz selbst zum Ausdruck kommenden Konzeption des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW, dass auch in Fällen, in denen die Sachkompetenz für bestimmte Angelegenheiten beim Teildienststellenleiter einer Kommunalverwaltung liegt, vor Anrufung der Einigungsstelle - dem Stufenverfahren in der hierarchischen Landesverwaltung vergleichbar - ein Zuständigkeitsübergang auf den Gesamtdienststellenleiter zu erfolgen hat, wird es dem Prinzip der Partnerschaft allein gerecht, wenn dementsprechend auch auf Seiten der Personalvertretung von einem Zuständigkeitswechsel vom Einzelpersonalrat auf den Gesamtpersonalrat ausgegangen wird. Der Umstand, dass - anders als im Fall der Stufenvertretung - der Gesamtpersonalrat dem Einzelpersonalrat bei den Gemeinden nicht im eigentlichen Sinne übergeordnet ist, vielmehr beide - lediglich horizontal gegliedert - die Funktion der örtlichen Personalvertretung wahrnehmen, vermag dieses Ergebnis nicht in Frage zu stellen.

Es ist ferner auch nicht so, dass eine gesetzessystematische Auslegung (bzw. Lückenfüllung) mit dem zuvor dargestellten Inhalt, dass der "dort bestehende zuständige Personalrat" i.S.d. § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW bezogen auf die Fälle des § 1 Abs. 3 LPVG NRW der - dem Gesamtdienststellenleiter partnerschaftlich gegenüberstehende - Gesamtpersonalrat ist, sich nach den Maßstäben einer teleologischen Auslegung als sinn- und zweckwidrig darstellen würde. Vor dem Hintergrund in der Regel allenfalls teilkongruenter Zusammensetzungen von Einzel- und Gesamtpersonalrat kann es vielmehr durchaus Sinn machen, wenn vor dem Anrufen der Einigungsstelle der Gesamtdienststellenleiter noch einen - ggf. weiteren - Versuch der Einigung innerhalb der Dienststelle unternimmt. Letzteres trägt im Übrigen dem in § 2 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW normierten Grundsatz angemessen Rechnung, dass außenstehende Stellen, zu denen auch die Einigungsstellen gehören,

vgl. etwa OVG NRW, Beschluss des Fachsenats vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -, a.a.O.; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 2 Rn. 30,

erst angerufen werden dürfen, wenn eine Einigung in der Dienststelle nicht erreicht worden ist.

Darüber hinaus streitet jedenfalls ergänzend für eine Beteiligung (auch) des Gesamtpersonalrats in Fällen der vorliegenden Art der vom Antragsteller erstinstanzlich vorgetragene Umstand, dass es in die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats fällt, Mitglieder für die - hier einzige - bei dem Beteiligten zu 1. gebildete Einigungsstelle zu benennen (vgl. § 67 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4 LPVG NRW). Es erscheint auch in Anbetracht dessen für den Gesamtdienststellenleiter angezeigt, vor Befassung der Einigungsstelle mit der Angelegenheit zunächst (auch) eine Einigung mit derjenigen Stelle auf der Personalratsseite zu versuchen, welche die Besetzung der Einigungsstelle jedenfalls zum Teil selbst mitbestimmt hat.

Die Besonderheit des hier zur Entscheidung stehenden Falles, dass der Gesamtdienststellenleiter in Personalunion zugleich die Funktion des sachlich handlungsbefugten Teildienststellenleiters - hier des Leiters der Stammdienststelle - wahrnimmt, kann letztendlich nicht dazu führen, die zuvor dargestellte Systematik des Gesetzes gewissermaßen wieder "aufzubrechen". Es muss vielmehr auch für solche Fälle dabei bleiben, dass die Zuständigkeit auf Seiten des Personalrats auf den Gesamtpersonalrat übergeht, nachdem eine Einigung mit dem Einzelpersonalrat bei der Stammdienststelle, dem sog. Hauspersonalrat, nicht erzielt werden konnte. Anzuknüpfen ist in diesem Zusammenhang für die Bestimmung des zuständigen Personalrats nicht an die Person des für die Dienststellenleitung Handelnden, sondern an die von dieser Person in dem jeweiligen Verfahrensstadium konkret wahrgenommene Funktion. Die Funktion, in welcher der Beteiligte zu 1. vor Anrufung der Einigungsstelle einen - ggf. nochmaligen - Einigungsversuch mit dem ihm dabei zugeordneten Personalrat unternehmen muss, ist aber eindeutig diejenige des Gesamtdienststellenleiters. Es erscheint dann nur konsequent, wenn ihm in dieser Funktion - stets - der Gesamtpersonalrat als Partner zugeordnet ist, ohne dass es weiter darauf ankommen kann, ob der Gesamtdienststellenleiter zuvor schon in anderer Funktion, etwa derjenigen des Leiters der Stammdienststelle als sachzuständiger Teildienststelle, mit dem korrespondierenden Einzelpersonalrat verhandelt hatte. Soweit die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts eine derartige "Zerlegung" des für die Dienststelle Handelnden für gekünstelt und konstruiert hält, braucht der Fachsenat dies nicht näher zu bewerten. Maßgeblich bleibt vielmehr, dass es im Gesetz an jedem Anhalt dafür fehlt, dass die Fälle, in denen der in der Sache handlungszuständige Teildienststellenleiter, was mehr oder weniger zufällig sein kann, zugleich - etwa als Leiter der Stammdienststelle - Leiter der Gesamtdienststelle ist, mit Blick auf den im Rahmen des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW vor Anrufung der Einigungsstelle dem Gesamtdienststellenleiter zugeordneten Personalrat eine Sonderbehandlung erfahren sollen.

Das bedeutet zugleich, dass auch für diese Fälle - unbeschadet einer nicht in jeder Hinsicht vorliegenden Sachverhaltsidentität - die Grundsätze, welche der Fachsenat in seinem Beschluss vom 2. Dezember 1993 - CL 31/90 -, a.a.O., zur Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW herausgearbeitet hat, jedenfalls im Ergebnis (weiterhin) Geltung beanspruchen.

Mit Blick auf die Schwerpunkte der Begründung des vorliegenden Beschlusses wird zusammenfassend bemerkt: § 66 Abs. 7 Satz 1 Buchst. b) LPVG NRW ist insbesondere wegen des zur Erläuterung des Begriffs "Leiter der Dienststelle" verwendeten Klammerzusatzes (§ 1 Abs. 1 Halbsatz 2) zu entnehmen, dass die Befugnis zur Anrufung der Einigungsstelle auch in Fällen, in denen die sachliche Entscheidungskompetenz über die fragliche Angelegenheit beim Teildienststellenleiter einer Gemeindeverwaltung liegt, allein der Gesamtdienststellenleiter hat. Von diesem Ausgangspunkt her ist aus der gesetzlich vorausgesetzten Verknüpfung der vorgenannten Befugnis des Gesamtdienststellenleiters mit einem Beteiligungsrecht der "dort bestehenden zuständigen Personalvertretung" zu schließen, dass in diesem Zusammenhang nur der Gesamtpersonalrat gemeint sein kann. Unterstützende Gesichtspunkte für dieses Ergebnis sind außerdem das sog. Partnerschaftsprinzip, der in § 2 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW niedergelegte Grundsatz des vorrangigen Versuchs einer Einigung innerhalb der Dienststelle und die § 67 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4 LPVG NRW zu entnehmende Benennungszuständigkeit des Gesamtpersonalrats für einen Teil der Mitglieder der (einzigen) Einigungsstelle.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

Referenzen

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