Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 20 A 4721/03

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der am 2. Juli 1964 geborene Kläger ist gelernter Kraftfahrzeugmechaniker. Er ist seit dem 15. Januar 1990 bei der E. M. AG als Fluggerätebauer beschäftigt. Zuletzt arbeitete er in der Sitzwerkstatt und war im Wesentlichen mit der Überholung und Instandsetzung von Flugzeugsitzen betraut. Das Arbeitsverhältnis des Klägers zur M. U. AG ruhte zunächst ab dem 13. Mai 2002. Es endete einvernehmlich mit Ablauf des 31. März 2003, wobei sich die M. U. AG verpflichtete, den Kläger zu unveränderten Bedingungen, unter voller Anrechnung seiner aus dem bisherigen Arbeitsverhältnis erworbenen Rechte und Pflichten wieder einzustellen, sofern das laufende Verfahren mit dem Ergebnis ende, dass die Zutrittsberechtigung wieder erteilt werden könne.

Mit Schreiben vom 16. Februar 2001 informierte die M. AG die Beklagte darüber, dass der Werkschutz Informationen über ein Ermittlungsverfahren der Gemeinsamen Ermittlungsgruppe Rauschgifte der Kriminalpolizei M1. gegen den Kläger habe. Daraufhin leitete die Beklagte das Überprüfungsverfahren nach § 29d LuftVG a.F. ein. Mit Schreiben vom 24. April 2001 gab die Beklagte dem Kläger Gelegenheit, sich zu dem gegen ihn laufenden staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zu äußern. Der Kläger erläuterte im Wesentlichen folgendes: Er sei im Dezember 2000 durch die Kriminalpolizei M1. in einer Halle festgenommen worden, in der Cannabis angebaut worden sei. Vor 16 Jahren sei er an Leukämie erkrankt. Nach einer Knochenmarkstransplantation und Eintritt weiterer Nebenwirkungen habe er sich in einem seelisch und körperlich sehr schlechten Zustand befunden. Er habe damals erfahren, dass der Konsum von Cannabis die Beschwerden lindern könne. Er konsumiere Cannabis nur gelegentlich; er sei ein sog. Feierabendkonsument. Er habe mit der Drogenszene keinen Kontakt haben wollen und deshalb beschlossen, Cannabis für den Eigenbedarf selbst anzubauen. Mit Freunden, die auch nur für den Eigenbedarf hätten anbauen wollen, habe er den Anbau dann in einer Halle verwirklicht. Er habe feststellen müssen, dass der Anbau dort über den Eigenbedarf hinausgegangen sei. Deshalb habe er sich aus der Halle zurückgezogen. Er habe nur noch für sich zuhause ein paar Pflanzen für den Eigenbedarf gezogen.

Durch inzwischen rechtskräftiges Urteil des Amtsgerichts Bad P. vom 23. Oktober 2001 - 3 Ls 713 Js 52379/00 (233/01) - wurde der Kläger wegen unerlaubten Anbaus von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge, handelnd als Mitglied einer Bande, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat, und wegen Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in fünf Fällen zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten verurteilt. Die Freiheitsstrafe wurde zur Bewährung für drei Jahre ausgesetzt. Die Strafe ist nach Ablauf der Bewährungszeit inzwischen mit Wirkung vom 26. Oktober 2004 erlassen. In dem Strafurteil heißt es zur Strafzumessung u. a.:

"Gemäß § 30a Abs. 1 BtMG war von einem Strafrahmen von 5 Jahren bis 15 Jahren auszugehen. Das Gericht hat jedoch gemäß § 30a Abs. 3 BtMG einen minderschweren Fall angenommen, da der Angeklagte den Anbau des Marihuana lediglich für den Eigenbedarf und zur Verwendung als Schmerzmittel verwenden wollte. Des weiteren ist der Angeklagte alsbald aus der Produktion ausgestiegen, als er erkannte, dass die erwirtschaftete Menge über den Eigenbedarf weit hinausging und die Produktion zum Zwecke des Handeltreibens mit dem Marihuana erweitert werden sollte... Das Gericht hält für den bandenmäßigen Anbau von Marihuana in nicht geringer Menge eine Einsatzstrafe von einem Jahr für tat- und schuldangemessen. Für den fünfmaligen Anbau und den Besitz von Cannabispflanzen in der Zeit von 1998 bis Dezember 2000 hält das Gericht jeweils eine Einsatzstrafe von 6 Monaten für tat- und schuldangemessen. Hierbei hat das Gericht ebenfalls einen minderschweren Fall im Sinne von § 29a Abs. 2 BtMG angenommen. Der Strafrahmen beträgt dort 3 Monate bis 5 Jahre... Das Gericht hat die Strafe gemäß § 56 StGB zur Bewährung ausgesetzt. Der Angeklagte gibt an, dass er seit etwa einem dreiviertel Jahr kein Cannabis mehr zu sich nimmt. Er bekämpft die Schmerzen mit autogenem Training bzw. Schmerztabletten. Des weiteren besteht mittlerweile die Möglichkeit, Cannabispflanzen als Arznei auf ärztliches Attest zu erhalten. Unter diesen Umständen geht das Gericht davon aus, dass der Angeklagte in Zukunft nicht unerlaubt Betäubungsmittel anbaut, besitzt oder zu sich nimmt."

Mit Bescheid vom 4. Februar 2002 widerrief die Beklagte gegenüber der E. M. AG die "Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen" und ordnete die sofortige Vollziehung der Widerrufsverfügung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO an. Mit Bescheid vom gleichen Tag gab sie dem Kläger diesen Bescheid als Drittbetroffenem zur Kenntnis. Zur Begründung erläuterte sie im Wesentlichen: Aufgrund der Verurteilung wegen des Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge bestünden Zweifel an seiner, des Klägers, Zuverlässigkeit. Aufgrund der noch bis 2004 laufenden Bewährungsfrist könne derzeit eine positive Prognose der zukünftigen Straffreiheit nicht abgegeben werden. Eine Verstrickung in die Drogenszene stelle einen erheblichen Unsicherheitsfaktor für den Luftverkehr dar.

Der Kläger legte gegen diese Entscheidung Widerspruch ein, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25. November 2002, zugestellt am 2. Dezember 2002, zurückwies. Zugleich beantragte der Kläger ohne Erfolg beim Verwaltungsgericht Schleswig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs (Beschlüsse des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 4. April 2002 - 3 B 23/02 - und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Mai 2002 - 4 M 36/02 -).

Am 2. Januar 2003 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf sein bisheriges Vorbringen, insbesondere auf den Zusammenhang zwischen seiner Erkrankung an Leukämie sowie seinen Rückenschmerzen und seinem früheren Cannabiskonsum. Diesen Zusammenhang habe auch das Strafgericht gewürdigt und anerkannt. Dieses habe ihm darüber hinaus eine positive Prognose gestellt und sei dabei davon ausgegangen, dass er zukünftig keine weiteren Straftaten mehr begehen werde.

Der Kläger hat beantragt,

den Widerrufsbescheid der Beklagten vom 4. Februar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. November 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen gemäß § 19b Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und § 20a Abs. 1 Nr. 2 LuftVG zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf den Inhalt der ergangenen Bescheide berufen und ergänzend ausgeführt, dass die verübte Straftat im Rahmen der zu treffenden Gesamtwürdigung erhebliche Zweifel aufkommen ließe, ob der Kläger in der Lage sei, das erforderliche hohe Maß an Verantwortung, welches im sicherheitsrelevanten Bereich eines Flughafens erforderlich sei, aufzubringen. Bereits geringe Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit seien ausreichend, um das Tätigwerden im sicherheitsrelevanten Arbeitsbereich auszuschließen.

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ausgehend von der Rechtmäßigkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV hat es zur Begründung u.a. ausgeführt: Besondere Umstände, welche die durch die Bestrafung des Klägers begründeten Zweifeln an seiner Zuverlässigkeit auszuräumen vermöchten, lägen nicht vor. Insbesondere ließe sich der Cannabisanbau in der Halle im großen Stil und der weitere Drogenkonsum des Klägers , insbesondere die Einnahme von Kokain, nicht vor dem Hintergrund seiner besonderen persönlichen Situation rechtfertigen, die durch seine frühere Erkrankung und weitere Schmerzen gekennzeichnet gewesen sei. Seine beanstandungsfreie Arbeit seit 1990 könne nicht weiter berücksichtigt werden. Deren Indizwirkung sei durch die strafrechtliche Auffälligkeit entwertet.

Die von dem Senat zugelassene Berufung gegen dieses Urteil begründet der Kläger im Wesentlichen wie folgt: Das verwaltungsgerichtliche Urteil sei schon deshalb aufzuheben, weil die M. U. AG als Arbeitgeberin hätte notwendig beigeladen werden müssen. Im Übrigen sei das angegriffene Urteil unrichtig, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig sei. Denn die Voraussetzungen für einen Widerruf des ihm im Jahre 1990 erteilten Zustimmungsbescheides lägen nicht vor. Er sei nicht unzuverlässig. Einer Verurteilung wegen Cannabisanbau zum Eigenbedarf fehle bereits die erforderliche "Einschlägigkeit" für die in Rede stehende Gefahrenlage der Sicherheit des Luftverkehrs vor Anschlägen. Hinzu komme, dass er ausschließlich wegen seiner Leukämieerkrankung straffällig geworden sei. Entsprechend dem therapeutischen Zweck habe er sich Cannabis stets nur zum Eigenbedarf verschafft. Er habe begonnen, Cannabis "aktiv" selbst anzubauen, gerade um den Kontakt zur Drogenszene abzubrechen. Dies gelte auch im Zusammenhang mit dem Anbau in der Lagerhalle. Er habe sich aus dem gemeinsamen Anbau zurückgezogen, nachdem er übersehen habe, dass die Menge das geplante Maß überschreite. Von da an habe er nur noch freundschaftliche Kontakte gehalten und das Tun seiner Freunde lediglich geduldet. Von einer "Verstrickung in der Drogenszene" könne keine Rede sein. Schließlich habe er seit Dezember 2000 den Cannabiskonsum endgültig aufgegeben und auf andere therapeutische Möglichkeiten zurückgegriffen. Es stehe nicht zu befürchten, dass er wieder zu illegalen Mitteln greife, sobald seine Schmerzen zunähmen. Denn es bestünde mittlerweile eine Möglichkeit, sich Cannabis für Therapiezwecke auf legalem Wege zu besorgen. Ihm könne kein grundsätzlich kriminelles Wesen unterstellt werden. Dies widerspreche der Prognoseentscheidung des Schöffengerichts. Dieses sei insbesondere davon ausgegangen, dass er sich die Verhängung der Freiheitsstrafe zur Warnung dienen lasse und aufgrund dessen in Zukunft ein straffreies Leben führen werde. Inzwischen sei auch die Bewährungszeit abgelaufen. Die gegen ihn verhängte Freiheitsstrafe sei erlassen worden.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Widerrufsbescheid der Beklagten vom 4. Februar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. November 2002 aufzuheben sowie die Beklagte zu verpflichten, seine Zuverlässigkeit i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, bei dem Verhalten des Klägers seit Mitte 1997 handele es sich um einen vorsätzlichen Verstoß gegen die Rechtsordnung, der über einen längeren Zeitraum angedauert habe. Die Dauer der strafrechtlichen Auffälligkeit weise deutlich auf den Unrechtsgehalt der Tat hin. Der Kläger habe nicht die Selbstbeherrschung und das Verantwortungsbewusstsein gezeigt, sich rechtstreu zu verhalten, wie es eine Tätigkeit im sicherheitsrelevanten Flughafenbereich erfordere. Die Tätigkeit des Klägers bei der E. M. umfasse u. a. die Reparatur von Flugzeugsitzen. Er arbeite in einer Werkstatt im sicherheitsrelevanten Bereich des Verkehrsflughafens. Wegen der hohen Bedeutung des Luftverkehrs sei ein geringer Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt ausreichend. Zur Beurteilung müsse die Luftfahrtbehörde die angenommene potentielle Gefahr von Sicherheitsinteressen nicht detailliert und lückenlos darlegen, sondern sie dürfe in einer typisierenden Betrachtung bei Vorliegen bestimmter Kriterien auf die Existenz einer potentiellen Gefahr schließen. Hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers müsse in diese Abwägung auch einfließen, dass er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zugegeben habe, auch andere Drogen wie Kokain konsumiert zu haben. Dieser Konsum stehe in keinem Zusammenhang mit seiner früheren Leukämie-Erkrankung. Auch könne seinem Vorbringen, er habe den Kontakt zur Drogenszene schon 1998 abgebrochen, nicht gefolgt werden. Allein die Tatsache, dass er bereit gewesen sei, seinen Freunden bei der Ernte der Cannabispflanzen behilflich zu sein, zeige, dass er diesen freundschaftlichen Dienst zumindest über die Belange der Rechtsordnung gestellt habe. Denn er habe deren Verstöße gegen strafrechtliche Bestimmungen nicht nur hingenommen, sondern mit seiner Handlung auch aktiv unterstützt. Sein Verhalten zeige weiterhin, dass er zu keinem Zeitpunkt die Initiative ergriffen habe, sich von seinen Freunden zu distanzieren. Wenn er in der mündlichen Verhandlung angegeben habe, Kokain nur aufgrund der Situation und des Drucks von Freunden konsumiert zu haben, beweise dies ebenfalls, dass er leicht beeinflussbar und unter Druck nicht in der Lage sei, Recht und Unrecht zu unterscheiden.

Der Kläger hat im Verlaufe des verwaltungs- und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens negative Drogenscreenings vorgelegt, und zwar vom 14. August 2002, 11. Oktober 2002, 6. Dezember 2002, 24. Februar 2003, 27. Juni 2003, 2. September 2003, 30. April 2004, 15. Juli 2004, 5. November 2004 und vom 27. April 2005. Erstinstanzlich hat er mit Schreiben vom 5. Mai 2003 des weiteren ein Rechtsgutachten im Auftrag der Gewerkschaft ver.di zur Zuverlässigkeitsüberprüfung nach der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 8.10.01 in der Fassung vom 9.1.02 (LuftVZÜV) von Herrn K. L. vorgelegt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Heft) sowie auf die beigezogene Gerichtsakte des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichtsgerichts - 3 B 23/02 - (1 Heft) und die vorliegenden Straf- und Vollstreckungsakten der Staatsanwaltschaft M1. (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet ohne vorherige Beiladung der M. U. AG als Arbeitgeberin des Klägers. Ein Fall notwendiger Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO ist nicht gegeben. Die Arbeitgeberin des Klägers wird durch ein Obsiegen oder Unterliegen des Klägers im vorliegenden Verfahren nicht unmittelbar und zwangsläufig in ihren Rechten betroffen. Sie kann ihre Rechte unabhängig vom Kläger und vom Ausgang dieses Verfahrens wahrnehmen. Anlass, von der Befugnis zur einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO Gebrauch zu machen, sieht der Senat nicht.

Die zulässige, namentlich rechtzeitig und in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechenden Weise begründete Berufung hat keinen Erfolg.

Die Klage ist insgesamt unbedenklich zulässig, jedoch unbegründet.

Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 4. Februar 2002 und der Widerspruchsbescheid vom 25. November 2002 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Ausgehend von der insoweit maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung hat die Beklagte zu Recht zugrunde gelegt, dass die angeführte Verurteilung des Klägers zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten durchgreifende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründet, und damit die Voraussetzungen für den Widerruf ihrer Entscheidung über die Berechtigung des Klägers zum Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens, die sich nach § 49 Abs. 2 VwVfG richteten, vorliegen.

Zugleich hat der Kläger keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte seine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit positiv feststellt, oder über eine solche Feststellung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet. Denn unbeschadet der Frage, ob nicht auch insoweit - jedenfalls was die zugrundezulegende Sachlage angeht - auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen wäre, wie es das BVerwG nahe legt,

vgl. Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, DVBl. 2005, 115 = DöV 2005, 118 = ZLW 2005, 132 = NVwZ 2005, 453,

lassen die von der Beklagten herangezogenen Gründe für den Ausschluss der Zuverlässigkeit des Klägers die begehrte Feststellung trotz des inzwischen eingetretenen Zeitablaufs und des von dem Kläger gezeigten (Wohl-)Verhaltens nicht zu.

Die materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ließen sich bis zum Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes unmittelbar aus § 29d LuftVG a.F. ableiten und ergeben sich nunmehr aus § 7 LuftSiG, ohne dass sich hier eine wesentliche Änderung der bisherigen Rechtslage ergeben hat. Auch das Überprüfungsverfahren durch das Luftsicherheitsgesetz selbst und die Regelungen zur Zugangsberechtigungen haben keine - im vorliegenden Zusammenhang - interessierenden Änderungen erfahren. Es findet weiterhin eine Zuverlässigkeitsüberprüfung statt, die nach ausdrücklicher neuerer Regelung vom Betroffenen selbst zu beantragen ist. Diese endet - wie bereits unter Geltung des § 29d LuftVG a.F. - mit einer Feststellung zur Zuverlässigkeit (§ 7 Abs. 6 LuftSiG) in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes. Weiterhin ist die Feststellung zum Abschluss des Überprüfungsverfahrens notwendige Grundlage für die Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde, welchen Personen die Berechtigung für den Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen erteilt werden darf oder bei Wegfall der Voraussetzungen zu entziehen ist (§ 10 Satz 1 LuftSiG bzw. §§ 19b Abs. 1 Nr. 2, 20a Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Die Zuverlässigkeitsüberprüfungen haben auch nach wie vor jährlich stattzufinden. § 9 Abs. 3 LuftVZÜV, wonach die Zuverlässigkeitsüberprüfung im Abstand von einem Jahr nach Bekanntgabe des Ergebnisses der letzten Überprüfung neu zu beantragen ist, beansprucht weiterhin Gültigkeit, auch wenn die einschlägige Ermächtigungsnorm des § 32 Abs. 1 LuftVG a.F. mit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes weggefallen ist. Denn die das Verfahren betreffenden Regelungen der Verordnung finden - vorbehaltlich einzelner ausdrücklich anders geregelter Abläufe - nunmehr in § 17 Abs. 1 LuftSiG eine im wesentlichen gleichlautende gesetzliche Ermächtigung.

Vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1997 - 1 C 20.95 -, NZA 1997, 482.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelungen über die Zuverlässigkeitsüberprüfung, die der Kläger durch Vorlage des Gutachtens des Herrn L. aufgeworfen hat, insbesondere die geäußerten Bedenken gegen die unbedingte Pflicht zur Durchführung einer solchen Kontrolle für alle Personen, die wie der Kläger zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens haben, teilt der Senat nicht. Dem Gesetzgeber steht bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer Verhütung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dessen Grenzen sind erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen mehr sein können.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, NVwZ 2004, 597.

Dafür, dass der Gesetzgeber mit der Einführung routinemäßig durchzuführender Zuverlässigkeitsüberprüfungen diese Grenzen überschritten hätte, fehlt jeder Anhaltspunkt. Mit Blick auf das Gefährdungspotential bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs und die daraus gebotenen hohen Sicherheitsanforderungen führt die zwingende Anordnung von (regelmäßigen) Zuverlässigkeitsüberprüfungen für den zuletzt in § 29a Abs. 1 LuftVG und heute in § 7 Abs. 1 LuftSiG bestimmten Personenkreis derjenigen, die - wie der Kläger - zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens gewährt werden soll, auch zu keiner unverhältnismäßigen Einschränkung des in Mitten stehenden Grundrechts aus Art. 12 GG.

Zur Bestimmung der materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ist ein Rückgriff auf § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV, wonach es in der Regel an der erforderlichen Zuverlässigkeit fehlt, wenn der Betroffene innerhalb der letzten zehn Jahre vor der Überprüfung wegen versuchter oder vollendeter Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde, verwehrt. Den Regelungen der LuftVZÜV, die sich - wie die Regelvermutung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV - zu den materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit verhalten, fehlt die erforderliche gesetzliche Grundlage. § 32 Abs. 1 LuftVG ermächtigte den Verordnungsgeber ebenso wenig wie heute die im wesentlichen gleichlautende Vorschrift des § 17 LuftSiG dazu, die materiellen Anforderungen an die Feststellung der Zuverlässigkeit im Sinne des Gesetzes zu konkretisieren.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, a.a.O., und vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, NVwZ 2005, 450.

Zuverlässig im Sinne des § 29d LuftVG und § 7 LuftSiG ist nur derjenige, der die Gewähr bietet, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutze der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, um selbst bei dem In-Aussicht-Stellen von Vorteilen oder der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm obliegenden Pflichten zum Schutze vor Angriffen, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit im vollen Umfang zu erfüllen. Dabei ist mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ein strenger Maßstab anzulegen und die Zuverlässigkeit schon bei geringen Zweifeln zu verneinen, ohne dass sich hieraus im Hinblick auf das Recht der Betroffenen aus Art. 12 GG Bedenken ergeben würden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, a.a.O. und vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, a.a.O.

Das zugrundegelegt begründete die Verurteilung des Klägers zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten wegen strafrechtlicher Auffälligkeiten im Bereich der Betäubungsmittelkriminalität über einen Zeitraum von 1997 bis 2000 durchgreifende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (November 2002) fortbestanden und auch im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens nicht entfallen sind.

Eine strafgerichtliche Verurteilung bietet in jedem Fall Anlass, die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Verurteilten in Frage zu stellen. Denn Straftatbestände kennzeichnen Kernanforderungen der Rechtsordnung an die öffentliche Sicherheit und im Rahmen des § 7 Abs. 1 LuftSiG geht es um das Vertrauen der Rechtsordnung, dass sich die Personen, die unbegleiteten Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens erhalten, sich im Besonderen selbstbeherrscht und verantwortlich zeigen, die Belange der Luftsicherheit zu wahren. Eine Verurteilung gebietet deshalb grundsätzlich eine weitere Gesamtwürdigung des Einzelfalls dahin, ob sich aus den festgestellten Vorgängen Bedenken ergeben, der Betreffende könne aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dies gilt im Grundsatz für jede Art von Straffälligkeit. Für die - erste - Begründung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit ist ein unmittelbarer Bezug der strafrechtlichen Verfehlung zu luftsicherheitsrelevanten Vorgaben und zur Berufsausübung des Betroffenen nicht zwingend. Denn für die maßgebliche Gefahrenlage ist nicht von Bedeutung, ob der Angriff auf die Sicherheit des Luftverkehrs unmittelbar von dem zu Überprüfenden selbst ausgeht. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten, dass eine Person, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Flughafens hat oder die aufgrund ihrer Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat, ihre Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen an außenstehende Dritte weitergibt oder diesen den Zutritt zum Flughafen ermöglicht, und sei es mit, sei es ohne Kenntnis der wahren Motive der Dritten. Darüber, ob der Betreffende bezogen auf diese Gefahrenlage die hinreichende charakterliche Stärke besitzt, können auch Verfehlungen, die selbst keinen unmittelbaren Bezug zu den Sicherheitsvorgaben des Luftverkehrs und der konkreten Berufstätigkeit des Betreffenden haben, wie hier der außerdienstliche bandenmäßige Anbau und Besitz von Betäubungsmitteln Aufschluss geben. Allerdings bedarf es bei Fehlen eines unmittelbaren Bezugs der Tat zur Luftsicherheit und sonst zur Berufsausübung des Verurteilten im Rahmen des § 7 Abs. 1 LuftSiG, wie bereits schon im Rahmen des § 29d LuftVG a.F., regelmäßig näherer Anhaltspunkte, dass und warum die abgeurteilte strafrechtliche Auffälligkeit im Einzelnen auf ein die oben genannten - zumindest geringen - Zweifel begründendes Gefährdungspotential schließen lässt. Dabei sind insbesondere das Gewicht der abgeurteilten Verfehlung und ihre indizielle Aussagekraft für das in Rede stehende besondere Gefährdungspotential in den Blick zu nehmen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.94 -, a.a.O.

Das Gewicht einer strafrechtlichen Verfehlung kommt regelmäßig in der Höhe des Strafmaßes zum Ausdruck. Der indizielle Aussagewert der Verurteilung wiederum ist regelmäßig anhand der Gesamtumstände der Tat zu beurteilen, wie sie sich aus den Feststellungen des Strafurteils ergeben. Dabei können im Einzelfall schon die Schwere der strafrechtlichen Verfehlung und die dabei aufgewendete kriminelle Energie für sich auf das Bestehen eines charakterlichen Mangels hindeuten, der Zweifel daran zu begründen vermag, ob der Betreffende unbedingt fähig und bereit ist, sich in anderen als den abgeurteilten Lebensbereichen - hier im Bereich der Luftsicherheit - so zu verhalten, wie es die Sicherheitsanforderungen gebieten.

Vgl. hierzu aus dem Bereich der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit eines Berufsluftfahrzeugführers: BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 20.90 -, GewArch 1991, 195.

Eine solche Indizwirkung ist regelmäßig jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine erhebliche Freiheitsstrafe verhängt wird, deren Vollstreckung nicht zur Bewährung ausgesetzt ist.

Neben dem Gewicht der Straftat und ihrer indiziellen Aussagekraft sind in die erforderliche Gesamtwürdigung auch alle sonst den Betreffenden entlastenden Vorgänge und Umstände einzustellen, wie etwa eine günstige Sozialprognose des Strafgerichts im Falle der Strafaussetzung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung, ohne dass diese allerdings für sich schon die Annahme der Zuverlässigkeit des Betreffenden rechtfertigt. Denn für die Entscheidung des Strafgerichts, die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung auszusetzen ist regelmäßig die Erwartung maßgebend und ausreichend, dass der Verurteilte unter dem Eindruck der Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen wird. Demgegenüber richtet sich die Entscheidung über die Zuverlässigkeit einer Person i.S.d. § 7 Abs. 1 LuftSiG nach ordnungsrechtlichen Maßstäben. Mit Blick auf das besondere Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter sind strenge Anforderungen zu stellen. Die Sicherheit des Luftverkehrs ist ein zu hohes Gut, als dass Zweifel an der erforderlichen charakterlichen Eignung, die sich in Würdigung eines gezeigten strafrechtlichen Verhaltens ergeben, bereits durch die bloße strafrichterliche Erwartung, dass es zu keinen weiteren Straftaten kommen wird, ausgeräumt werden könnten.

Vgl. zur strafgerichtlichen Sozialprognose in Bezug auf einen Berufsluftfahrzeugführer: BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 20.90 -, a.a.O..

Hierzu bedarf es vielmehr eines höheren Grades an Gewissheit, dass die Eignungsmängel, auf welche die strafrechtliche Auffälligkeit deuten trotz des aufgezeigten Verhaltens nicht vorliegen bzw. sich im Bereich der Luftsicherheit nicht auswirken werden.

Dies zugrunde gelegt führt die strafrechtliche Verurteilung des Klägers auf erhebliche Zweifel an seiner luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit, die bis heute fortbestehen.

Mit der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten liegt nach ihrem Maß eine erhebliche Freiheitsstrafe vor, die für sich auf eine entsprechende Schwere der abgeurteilten Straftaten deutet und im Besonderen Zweifel nährt, ob der Kläger noch die Gewähr bietet, sich in anderen als den abgeurteilten Lebenszusammenhängen - wie etwa den hier in Rede stehenden beruflichen Zusammenhängen - verantwortungsbewusst und rechtstreu zu verhalten. Art und Umstände der abgeurteilten Taten und deren weitere Hintergründe, wie sie sich aus dem Strafurteil und den Einlassungen des Klägers ergeben, verstärken die einschlägige Befürchtung. Insbesondere sein langjähriger Drogenkonsum und seine Bezüge zum Drogenmilieu offenbaren ein besonderes Gefährdungspotential, das sogar nicht nur geringe, sondern schon bis heute nachwirkende beträchtliche Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründet. Der Kläger hat seit Mitte der 80iger Jahren Cannabis konsumiert. Dabei hat er die Betäubungsmittel - auch ausgehend von seinen eigenen Angaben - auf dem illegalen Markt bezogen. Danach ist er erst im Sommer 1997 dazu übergegangen, Cannabis selbst anzubauen. Zusätzlich hat der Kläger mindestens in der Zeit von 1998 bis Dezember 2000 Kokain konsumiert. Des weiteren ist ihm der bandenmäßige Anbau von Betäubungsmitteln nachgewiesen worden. Bei solcherart Kontakten zu Drogen und zum Drogenmilieu über einen solch langen Zeitraum, die über das weit hinausgehen, was durch die Erkrankung des Klägers in milderem Licht erscheinen könnte, steht nicht nur die Gefahr in Rede, dass der Kläger durch den Drogenkonsum in seiner Steuerungsfähigkeit beeinträchtigt wird. Vielmehr stellt sich im Besonderen auch die Frage nach einer Erpressbarkeit und einer Verführbarkeit, also etwa der Gefahr, bei In-Aussicht-Stellen entsprechender Vorteile daran mitzuwirken, unter Missachtung der Sicherheitsbelange, Nichtberechtigten Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen zu eröffnen oder diesbezüglich Informationen zukommen zu lassen.

Umstände, welche demgegenüber durchgreifend die Annahme rechtfertigen würden, dass der Kläger gleichwohl ohne jeden auch nur geringen Zweifel weiterhin die Gewähr bot und bietet, die Belange der Luftsicherheit zu wahren, fehlen. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die durch seine Verurteilung aufgekommenen Zweifel an seiner Zuverlässigkeit inzwischen ausgeräumt wären.

Die Strafaussetzung zur Bewährung bietet hierfür keine hinreichende Anknüpfung. Denn die Gründe, aus denen das Strafgericht eine günstige Sozialprognose für den Kläger abgeleitet hat, vermögen für sich nicht den erforderlichen Grad an Gewissheit zu begründen, dass das Gefährdungspotential, das sich im Zusammenhang mit der abgeurteilten Straftat offenbart hat, nicht (mehr) fortbesteht oder sich auf die Sicherheit des Luftverkehrs nicht (mehr) auswirken wird. Hierzu reicht - wie bereits dargelegt - die bloße Erwartung, dass der Kläger in Zukunft drogenfrei leben wird, wie sie der günstigen Sozialprognose des Strafgerichts maßgeblich zugrunde lag, nicht aus.

Soweit der Kläger hervorhebt, dass er sich aus dem Projekt des bandenmäßigen Anbaus von Betäubungsmitteln sofort zurückgezogen habe, als es darum gegangen sei, einen Teil der Ernte an Dritte zu verkaufen, mag ihm zugute gehalten werden, dass er nicht noch weiter ins Drogenmilieu gelangen und in weit schwerere kriminelle Vorgänge verstrickt werden wollte. Damit hat er eine gewisse charakterliche Stärke bewiesen. Sein diesbezügliches Bemühen änderte indes nichts nachhaltig an seinen bis dahin bestehenden und jedenfalls noch bis Ende 2000 nachweisbaren Kontakten zum Drogenmilieu und auch nichts an seinem weiteren Drogenkonsum. So hatte der Kläger unverändert Kontakt zu seinen Freunden gehalten. Dabei hat er ausweislich der Strafakten nicht nur deren kriminellen Handel mit Cannabis geduldet, sondern den Freunden auch bei der Aufzucht der Pflanzen geholfen. Er ist im Dezember 2000 unstreitig in der Aufzuchthalle aufgegriffen worden, wo er - wie er selbst eingeräumt hat - den Freunden bei der Pflege der Pflanzen zur Hand gegangen war. Zudem hat er mit seinen Freunden jedenfalls bis Ende 2000 weiterhin neben Cannabis Kokain konsumiert, wobei die Beschaffungswege unklar geblieben sind.

Der Umstand, dass der Kläger seit seiner Verhaftung im Jahre 2000 - ausweislich des eingeholten Bundeszentralregisterauszuges - nicht erneut strafgerichtlich verurteilt worden ist und er zudem den Konsum von Cannabis und Kokain eingestellt und die Kontakte zu seinen Freunden abgebrochen haben will, räumt ebenfalls die Zweifel noch nicht ganz aus. Dabei sind - die Richtigkeit der diesbezüglichen Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung unterstellt - das Bemühen des Klägers, drogenfrei zu leben, ebenso wie die Energie, mit der er sich nach dem Ende des Beschäftigungsverhältnisses zur E. M. AG in ein neues berufliches Umfeld eingefunden hat, zwar durchaus hoch anzuerkennen. Allerdings liegen die Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung erst etwa 3 ½ Jahre und der letzte Drogenkonsum und letzte Kontakt zur Drogenszene noch keine 4 ½ Jahre zurück. Diese Zeiträume sind zu kurz, als dass der Kläger schon wieder als zuverlässig gelten könnte. Denn es verbleiben nach wie vor jedenfalls geringe, zu einem negativen Schluss führende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Das Vertrauen der Rechtsordnung darin, dass er das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung (wieder) besitzt, die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs unbedingt zu wahren, welches durch seine strafrechtliche Auffälligkeit und deren Hintergründe nachhaltig erschüttert worden war, ist bisher (noch) nicht wieder hergestellt. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Rechtsordnung in anderen Bereichen dem Verurteilten eine strafrechtliche Verurteilung, welche seine in jenem Bereich geforderte Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage stellt, durchaus über einen wesentlich längeren Zeitraum entgegenhält. Im Waffenrecht etwa gilt für eine Verurteilung wegen eines Verbrechens ebenso wie für eine Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr eine Frist von zehn Jahren nach Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung (§ 5 Abs. 1 WaffG). Früher war für einschlägige, eine Regelvermutung auslösende Bestrafungen im Waffenrecht ein Zeitraum von immerhin fünf Jahren vorgegeben (§ 5 Abs. 2 WaffG a.F.). Im Gewerberecht ist bei einschlägigen, regelmäßig die Zuverlässigkeit ausschließenden Verurteilungen z.T. ebenfalls eine Frist von fünf Jahren vorgegeben (§ 34 c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Im Bereich des Beamtenrechts sieht die Rechtsordnung bei der Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr, wenn sie - wie im Falle des Klägers - durch ein Urteil eines deutschen Gerichtes erfolgt, sogar das Vertrauen in die erforderliche berufliche Eignung des Verurteilten unwiederbringlich als zerstört an. Eine solche Verurteilung führt dauerhaft und endgültig zum Verlust des Beamtenstatus (§ 48 Abs. 1 Nr. 1 BBG, § 51 Abs. 1 Nr. 1 LBG). Die zeitliche Grenze eines Verwertungsverbots (§ 46 BZRG) ist bei dem Strafmaß des Urteils ohnehin nicht annähernd erreicht.

Schließlich bleibt zu erwähnen, dass der Widerrufsbescheid auch den weiteren gesetzlichen Anforderungen genügt. Insbesondere ergeben sich keine Bedenken im Hinblick auf die Einhaltung der Jahresfrist (§ 49 Abs. 3 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG). Die Beklagte hat erstmals aufgrund der entsprechenden Mitteilung des Arbeitgebers des Klägers vom 16. Februar 2001 von dem gegen diesen eingeleiteten Strafverfahren erfahren, daraufhin eine Sicherheitsüberprüfung des Klägers vorgenommen und mit Bescheid vom 4. Februar 2002, zugestellt am 7. Februar 2002 den Widerruf der für den Kläger erteilten Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens verfügt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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