Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 3122/04

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der am XXXX geborene Kläger war von 1967 bis 1975 Steuerbevollmächtigter und sodann bis 1999 selbstständiger Steuerberater. In seiner Praxis beschäftigte er zuletzt 20 Mitarbeiter. Für die Amtsperiode Oktober 1999 bis September 2004 wurde er zum Bürgermeister der Beklagten gewählt, bei der er zuvor Ratsmitglied und auch schon ehrenamtlicher Bürgermeister gewesen war. Als gewähltem Bürgermeister waren seinem Dezernat die Kämmerei, die Stadtkasse, das Rechnungsprüfungsamt sowie das Personalamt, das Standesamt und das Friedhofsamt zugeordnet. Im September 2004 stellte er sich aus Altersgründen nicht erneut zur Wahl.

Unter dem 21. März 2001 beantragte der Kläger, seine vor 1999 wahrgenommenen hauptberuflichen Tätigkeiten als Steuerbevollmächtigter und Steuerberater gemäß § 66 Abs. 9 BeamtVG bis zu einer Gesamtzeit von vier Jahren als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen.

Die Beklagte lehnte diesen Antrag - nach entsprechender Abstimmung im Rat - mit Bescheid vom 20. Januar 2003 ab. Zwar seien die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Anerkennung, insbesondere das Merkmal der Förderlichkeit als erfüllt anzusehen, eine zusätzliche Belastung des Haushalts durch Begründung von Ruhegehalts- und Beihilfeansprüchen des Klägers sei aber nicht vertretbar. Es sei auch nicht ersichtlich, dass ohne die Anerkennung eine hinreichende Altersversorgung des Klägers gefährdet sei, zumal die fünf Dienstjahre als Bürgermeister mit dem Höchstsatz nachzuversichern seien.

Der Kläger legte mit Schreiben vom 24. Januar 2003 Widerspruch ein, woraufhin ihm von der Beklagten Gelegenheit gegeben wurde, Angaben zu seiner Altersvorsorge zu machen. Der Kläger erklärte, er erwarte eine Altersrente der BfA von etwa 750,- DM/monatlich und Zahlungen der Versorgungskasse der Steuerberater von 2.016,- DM/monatlich. Wäre er hingegen unmittelbar nach Abschluss seiner Ausbildung in den öffentlichen Dienst eingetreten, hätte er einen Ruhegehaltsanspruch von 9.152,- DM (= 4.679,34 EUR) monatlich erdient. Bei Berücksichtigung eines Mindestversorgungsanspruchs von 35 % seines derzeitigen Bruttoeinkommens ergäbe sich noch ein Versorgungsanspruch von monatlich 4.271,35 DM brutto (= 2.183,91 EUR).

In der Zurückweisung des Widerspruchs mit Bescheid vom 22. Juli 2003 bekräftigte die Beklagte ihre Ermessensentscheidung. Da förderliche Vordienstzeiten tatbestandlich vorlägen, sei maßgeblich berücksichtigt worden, dass der Kläger seine Altersvorsorge nur teilweise erläutert und zu seiner privaten Altersvorsorge keine Angaben gemacht habe. Eine weitere Aufklärung des Sachverhalts sei insofern untunlich. Davon abgesehen sei es wegen der Verpflichtung der Kommunen zu sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung zulässig und geboten, die finanzielle Belastung infolge einer Anerkennung der Vordienstzeiten zu berücksichtigen. Danach werde im Fall des Klägers von einer Anerkennung abgesehen, da ein Versorgungsanspruch in Höhe von 35 % der Dienstbezüge bei einer tatsächlichen Dienstzeit von weniger als acht Jahren wesentlich höhere Kosten verursache als eine Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung. Hinzu kämen Beihilfeansprüche. Die Antragsablehnung werde aber ausdrücklich nicht mehr auf die ursprüngliche Begründung gestützt, der Zweck des § 66 Abs. 9 BeamtVG könne nicht darin gesehen werden, durch Anrechnung einen Ruhegehaltsanspruch erstmals zu begründen. Vielmehr diene diese Vorschrift gerade dazu, die ruhegehaltfähige Dienstzeit ausreichend zu erhöhen, wenn die Dienstzeit eines kommunalen Wahlbeamten allein nicht ausreiche. Da es sich aber um eine Kann-Vorschrift handele, müsse die Anrechnung nicht in jedem Falle erfolgen.

Der Kläger hat am 7. August 2003 Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, es sei gängige Praxis, Vordienstzeiten anzuerkennen, auch wenn erst dadurch die Voraussetzungen für einen Ruhegehaltsanspruch geschaffen würden. Der Rat verstoße mit seiner ablehnenden Haltung gegen den Gleichheitssatz. Die Entscheidung des Rates sei ermessensfehlerhaft, denn der Gesetzgeber habe haushaltswirtschaftliche Erwägungen gerade zurückdrängen wollen. Anderenfalls liefe die Vorschrift wegen der seit Jahren angespannten Haushaltslage der Gemeinden leer. In seinem Falle seien die mit einer Anerkennung verbundenen finanziellen Nachteile für die Beklagte sehr gering. Beihilfeleistungen seien wegen seiner guten Gesundheit in nächster Zeit nicht zu erwarten. Im Gegenzug zu den Belastungen seien die Einsparungen zu berücksichtigen, die er durch Umstrukturierung des kommunalen Haushaltswesens ermöglicht habe.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Rates der Stadt H. vom 20. Januar 2003 und dessen Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 2003 zu verpflichten, seine, des Klägers, Vordienstzeiten als Steuerberater bis zu einer Gesamtzeit von vier Jahren als ruhegehaltfähige Dienstzeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG anzuerkennen,

hilfsweise,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des Rates der Stadt H. vom 20. Januar 2003 und dessen Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 2003 zu verpflichten, seinen Antrag auf Anerkennung von Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ergänzend vorgetragen, die Praxis anderer Kommunen sei für die Entscheidung ohne Bedeutung. Es könne im Übrigen durchaus bezweifelt werden, ob die Fachkenntnisse des Klägers tatsächlich für seine Amtswahrnehmung förderlich gewesen seien. Für die behaupteten Einsparungen durch seine Tätigkeit bestünden keine Anhaltspunkte, da mit einer Umstrukturierung des Haushaltswesens erst ansatzweise begonnen worden sei. Jedenfalls liege weder eine Ermessensreduzierung auf Null noch ein Ermessensfehler vor.

Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, es könne offen bleiben, ob die Voraussetzung der Förderlichkeit der Fachkenntnisse des Klägers erfüllt sei oder aufgrund der Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden feststehe. Jedenfalls sei die Anerkennung ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Das Ermessen sei nicht im Sinne der vom Kläger begehrten Anerkennung reduziert oder in bestimmter Weise gebunden oder intendiert. Die Erwägung des Rates, dass der Kläger bereits einen anderweitigen Anspruch auf Altersversorgung erworben habe und seine Altersversorgung daher nicht gefährdet sei, sei tragfähig. Die finanzielle Belastung der Beklagten infolge einer Anerkennung der Vordienstzeiten habe der Rat mit erwägen dürfen. Die Vorteile, die der Beklagten aus der Vortätigkeit des Klägers entstanden seien, seien berücksichtigt worden, sodass auch kein Ermessensdefizit vorliege.

Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers. Er macht geltend, die Förderlichkeit seiner Fachkenntnisse als einzige Tatbestandsvoraussetzung des § 66 Abs. 9 BeamtVG sei fraglos gegeben und von der Beklagten anerkannt worden. Deren ablehnende Entscheidung sei ermessensfehlerhaft. Eine umfassende Abwägung der Interessen sei nicht erfolgt. Es sei fehlerhaft, wenn sich die Beklagte auf die finanziellen Nachteile der Anerkennung für ihren Haushalt berufe. Der finanziellen Belastung stünden Vorteile gegenüber, die von der Beklagten nicht zutreffend gewichtet worden seien.

Dem Klagebegehren fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, das die Beklagte im Hinblick auf § 195 Abs. 4 LBG NRW verneine. Infolge der Anerkennung von mindestens drei Jahren seiner Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig trete er gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW in den Ruhestand und erhalte ein Ruhegehalt. In die Berechnung der Mindestdienstzeit seien jedenfalls gemäß Nr. 3 der vorgenannten Bestimmung sowohl die aktive Zeit als Bürgermeister als auch die nach § 66 Abs. 9 BeamtVG anzuerkennenden Zeiten einzubeziehen. Daher spreche diese Vorschrift anders als die unter Umständen nicht einschlägige Nr. 1 der Vorschrift davon, dass die Dienstzeit "erreicht" und nicht "abgeleistet" worden sein müsse. Auch § 10 BeamtVG, der eine vergleichbare Regelung enthalte, spreche für seine Auffassung, die auch mit dem Zweck der Vorschrift übereinstimme, qualifizierte Bewerber außerhalb des öffentlichen Dienstes für die Ämter der kommunalen Spitzenbeamten zu gewinnen. Deren Bereitschaft, sich zur Wahl zu stellen, solle mit Hilfe des § 66 Abs. 9 BeamtVG gefördert werden. Von diesem Verständnis gingen alle Gemeinden und die Versorgungskassen in Nordrhein-Westfalen, aber auch das Land selbst aus. Dieses habe bereits eine Gesetzesinitiative eingeleitet, mit der das von ihm vertretene Verständnis in § 195 LBG NRW klargestellt werden solle. Die Regelung werde sich nach seinen Informationen auch auf Altfälle erstrecken. Er rege daher dringend an, dass der Senat die Entscheidung bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens aussetze.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzt der Kläger seine erstinstanzlichen Klageanträge dahin,

weiter hilfsweise festzustellen, dass die Ermessensentscheidung der Beklagten zu seinem Antrag nach § 66 Abs. 9 BeamtVG seine Rechte verletzt.

Er begründet dies damit, dass er im Fall eines Unterliegens mit seiner Klage einen Schadensersatzprozess gegen die Beklagte führen wolle, in dem er der ergänzenden Feststellung bedürfe. Denn die Beklagte habe durch die Ermessensentscheidung seine Rechte verletzt, da ihm die Versorgungskasse bei rechtzeitiger Anerkennung ohne weiteres ein Ruhegehalt zugestanden hätte.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinen geänderten Klageanträgen erster Instanz zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung insgesamt zurückzuweisen.

Ergänzend führt sie aus: Der Klage fehle schon das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Kläger als entlassen gelte und ihm die Anrechnung von Vordienstzeiten deshalb keinen Nutzen mehr bringen könne. Jedenfalls aber sei die Klage unbegründet, weil die Vordienstzeiten bei der Berechnung der Zeiten im Sinne des allein einschlägigen § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW nicht einzubeziehen seien. Die Regelungen in § 195 Abs. 4 LBG NRW sollten verhindern, dass Versorgungsbezüge schon nach einer Amtsperiode als Bürgermeister erworben werden könnten. Diese gesetzgeberische Zielvorstellung, die sich auch aus Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren ergebe, würde durch eine Anerkennung von Vordienstzeiten auf die Dienstzeiten im Sinne des § 195 Abs. 4 Satz 3 Nrn. 1 und 3 LBG NRW vereitelt. Daher sei notwendig, dass sich jemand entweder zweimal erfolgreich zur Wahl gestellt habe oder zusammen mit anderen Dienstzeiten mindestens acht Jahre in einem öffentlichen Dienstverhältnis verbracht habe. Davon abgesehen sei der Antrag des Klägers aus den Gründen der angefochtenen Bescheide ermessensfehlerfrei abgelehnt worden.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und unterstützt die Auffassung des Klägers zur Auslegung des § 195 LBG NRW. Die so genannten förderlichen Zeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG seien jedenfalls gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 LBG NRW einzurechnen; Nr. 3 sei hingegen nicht einschlägig. Die ruhegehaltfähige Dienstzeit nach Nr. 1 umfasse sämtliche Zeiten, die nach den einzelnen Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes als ruhegehaltfähig zu berücksichtigen seien oder berücksichtigt werden könnten, während Nr. 2 sich einschränkend auf die regelmäßige ruhegehaltfähige Dienstzeit beziehe. Etwas anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass die Dienstzeit nach Nr. 1 "abgeleistet" worden sein müsse. Dieses und das in Nr. 3 verwendete Wort "erreicht" stellten lediglich unterschiedliche sprachliche Varianten dar. Die Intention des Gesetzgebers sei den Gesetzesmaterialien zwar nicht eindeutig zu entnehmen, weil § 195 LBG NRW im ursprünglichen Gesetzentwurf (LT-Drucks. 11/4983) noch nicht enthalten gewesen sei und es deshalb an einer Gesetzesbegründung fehle. Die Vorgeschichte des § 195 LBG NRW belege aber, dass Absatz 4 Satz 3 Nr. 1 hinsichtlich der Begrifflichkeiten als weitester Tatbestand verstanden worden sei. Dafür spreche auch eine Vorlage, mit der das Fachreferat im Gesetzgebungsverfahren die Einfügung des § 195 in das Landesbeamtengesetz begründet habe. Eine engere Auslegung führe zu Widersprüchlichkeiten zwischen den verschiedenen Alternativen des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet über die Berufung. Die Anregung des Klägers, das Verfahren auszusetzen, bis die klägerseitig angenommene Änderung des § 195 LBG NRW erfolgt ist, wird nicht aufgegriffen. In Betracht kommt allenfalls eine Aussetzung in entsprechender Anwendung des § 94 VwGO; für diese fehlt aber eine genügende Grundlage, selbst wenn die Ansicht des Klägers, es werde demnächst zu einer seinen Fall erfassenden gesetzlichen Klarstellung kommen - Handfestes hat er insofern nicht beigebracht -, nicht nur als spekulativ betrachtet wird. Bei einer Neuregelung des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW, die sich auf so genannte Altfälle erstrecken würde, könnte der Kläger seine Ansprüche unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens verfolgen. Die Beklagte wäre gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG verpflichtet, über den Antrag des Klägers im Wege des Wiederaufgreifens auf der neuen gesetzlichen Grundlage neu zu entscheiden.

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Entgegen der Ansicht der Beklagten ist die Klage zulässig. Ihr fehlt nicht etwa deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Kläger - was allerdings zutrifft und unten im Einzelnen auszuführen ist - gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis entlassen ist und infolgedessen von einer gerichtlichen Klärung seines Anspruchs aus § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG keinen Nutzen mehr ziehen könnte.

Vgl. zum Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses wegen Nutzlosigkeit Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Vorbem. § 40 Rn. 94 m.w.N.

Zwischen den Beteiligten ist streitig, nach welchen Regeln ihre Rechtsbeziehungen nach Ablauf der Amtszeit des Klägers zu beurteilen sind. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang angesprochenen Rechtsfragen zu § 195 LBG NRW betreffen materiell-rechtliche Vorfragen des unmittelbar streitgegenständlichen Anspruchs. Ob diese zugunsten oder zulasten des Klägers zu beantworten sind, ist eine Frage der Begründetheit, nicht aber der Zulässigkeit des Verpflichtungsbegehrens. Es wäre auch widersprüchlich, die in der Begründetheit vorzunehmende Sachprüfung auf der Grundlage einer eingehenden Erörterung von Rechtsfragen zum geltend gemachten Anspruch abzulehnen. Außerhalb dieses Streits gelegene Gründe, derentwegen der Kläger von einer gerichtlichen Entscheidung keinen Nutzen hätte, sind nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Verhältnisse, deren Klärung bzw. Änderung im Gefolge der erstrebten Entscheidung in Rede steht, ließen sich ohne weiteres rückwirkend zur Geltung bringen.

Die Klage ist aber insgesamt unbegründet. Die Ablehnung des Antrags auf Anerkennung von Vordienstzeiten in den angefochtenen Bescheiden ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er kann daher weder eine Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung dieser Zeiten beanspruchen noch die hilfsweise beantragte Neubescheidung seines Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO) noch die Feststellung einer Rechtsverletzung durch fehlerhafte Ermessenserwägungen der Beklagten (§ 43 Abs. 1 VwGO).

Dabei kann dahinstehen, ob dem Kläger der geltend gemachte Anspruch aus § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG auf Anerkennung von Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig zusteht, insbesondere auch, ob der dahingehende Antrag ermessensfehlerfrei beschieden worden ist. Denn dem Kläger fehlt für eine behördliche Entscheidung seines Begehrens bereits das Sachbescheidungsinteresse als verwaltungsverfahrensrechtliche Sachentscheidungsvoraussetzung.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333 f.; Urteil vom 6. August 1996 - 9 C 169.95 -, NVwZ 1997, 1136; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 9 Rn. 143.

Der Kläger könnte aus einer Entscheidung nach § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG - auch wenn sie antragsgemäß zu treffen wäre - keinen Nutzen ziehen. Nützlich ist eine solche Entscheidung allein einem Ruhestandsbeamten. Dessen Ruhegehalt wird u.a. auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet (§ 4 Abs. 3 BeamtVG), wobei die Höhe des Ruhegehalts mit der Dauer der ruhegehaltfähigen Dienstzeit steigt (für Beamte auf Zeit vgl. § 66 Abs. 2 BeamtVG). Der Kläger befindet sich indes nicht im Ruhestand; er ist vielmehr gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3, Halbsatz 2 LBG NRW, § 96 Abs. 2 BRRG mit dem Ablauf seiner Amtszeit (30. September 2004) kraft Gesetzes entlassen. Daran würde sich nichts ändern, wenn ihm die Vordienstzeiten als berücksichtigungsfähig anerkannt würden. Die Anerkennungsentscheidung der Beklagten führte nicht dazu, dass der Kläger als in den Ruhestand getreten zu betrachten wäre. Zeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG sind - wie unten näher darzulegen ist - bei der Berechnung der Dienstzeiten im Sinne des § 195 Abs. 4 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 LBG NRW generell außer Ansatz zu lassen.

Die scheinbar durchgängig gegenteilige Auffassung im Lande Nordrhein- Westfalen, insbesondere auch bei der für den Kläger zuständigen Versorgungskasse, auf die sich der Kläger zum Beleg eines berechtigten Interesses an der Entscheidung beruft, begründet kein Sachbescheidungsinteresse. Die Versorgungskasse ist bei zutreffender Betrachtung rechtlich gehindert, dem Kläger ein Ruhegehalt auszuzahlen; denn er erfüllt nicht die nach § 4 Abs. 2 BeamtVG zwingende Voraussetzung für die Gewährung eines Ruhegehalts, in den Ruhestand getreten zu sein. Ein hiervon faktisch abweichendes Verhalten der Versorgungskasse wäre rechtswidrig und könnte dem Kläger kein anzuerkennendes Interesse für eine Sachentscheidung vermitteln. Dass eine günstige Änderung der Gesetzeslage dazu ebenfalls nicht geeignet ist, ist eingangs bereits dargelegt worden.

Der Kläger ist als Bürgermeister entlassen. Das ergibt sich aus § 195 Abs. 4 Satz 3, Halbsatz 2 LBG NRW, § 96 Abs. 2 BRRG. Er erfüllt keine der Voraussetzungen, unter denen direkt gewählte Bürgermeister nach nordrhein-westfälischem Recht in den Ruhestand treten. Diese Voraussetzungen formuliert Absatz 4 in den Sätzen 2 und 3 des § 195 LBG NRW, der mit der entscheidungserheblichen Fassung durch Art. VI Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV. NRW. S. 270, 308) in das Landesbeamtengesetz eingefügt worden ist. Damit hat das Land von der Ermächtigung in § 25 Abs. 1 Satz 4 BRRG Gebrauch gemacht, durch Gesetz die möglichen Zeitpunkte des Eintritts von Bürgermeistern in den Ruhestand festzulegen, was es einschließt, die sachlichen Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand zu bezeichnen. Diese Regelungen sind abschließend und lassen keinen Raum für günstigere Entscheidungen, etwa im Ermessenswege. Denn sie beinhalten Ausnahmen von dem Grundsatz, dass Bürgermeister nach dem Ausscheiden aus dem Amt entlassen sind (vgl. die jeweils zweiten Halbsätze des § 195 Abs. 4 Sätze 2 und 3 LBG NRW).

Auf den Kläger kann von vornherein allein Satz 3 des § 195 Abs. 4 LBG NRW zur Anwendung kommen. Satz 2 ist nicht einschlägig, weil er jene Fälle regelt, in denen Bürgermeister infolge des Erreichens der Altersgrenze (68 Jahre, vgl. § 195 Abs. 4 Satz 1 LBG NRW) aus dem Amt scheiden. Der Kläger war hingegen bei Ablauf seiner Amtszeit erst 65 Jahren alt. Diese Fälle erfasst § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW, der in den Nummern 1 bis 3 alternative Fallgruppen mit je eigenständigen Voraussetzungen bildet, um unterschiedlichen Gruppen gewählter Bürgermeister den Eintritt in den Ruhestand zu ermöglichen.

Unter diesen Fallgruppen kommen diejenigen nach Nummern 2 und 3 für den Kläger ersichtlich nicht in Betracht: Nach Satz 3 Nr. 2 treten Bürgermeister mit Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie "eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 6 BeamtVG von achtzehn Jahren erreicht haben". Eine Dienstzeit dieser Länge beansprucht der Kläger nicht; selbst unter Einbeziehung der von ihm erstrebten vier Jahre Vordienstzeiten ergäbe sich mit 9 Jahren maximal die Hälfte der erforderlichen Zeit.

Auch Satz 3 Nr. 3, den der Kläger u.a. für einschlägig gehalten hat, greift nicht ein. Diese Alternative verlangt, dass ein Bürgermeister "als Beamter auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von acht Jahren erreicht" hat. Damit ist eine Sonderregelung für Bürgermeister und Landräte geschaffen, die nach nordrhein-westfälischem Recht Beamte auf Zeit sind (vgl. § 195 Abs. 2 Satz 1, Abs. 10 LBG NRW) und in einem solchen Dienstverhältnis oder (auch) als Beigeordnete, die ebenfalls in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen werden (§ 196 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW), insgesamt mindestens acht Jahre verbracht haben. Es ist nicht fraglich, dass der Kläger neben seiner Amtszeit als hauptamtlicher Bürgermeister keine weiteren drei Jahre in einem Beamtenverhältnis auf Zeit gestanden hat. Andere öffentliche Dienstverhältnisse oder gar berücksichtigungsfähige sonstige Zeiten sind schon nach dem eindeutigen Wortlaut in die Berechnung der "Gesamtdienstzeit" nicht einzubeziehen; maßgebliche Dienstzeit ist hier ausschließlich die Statuszeit, die der Bürgermeister in einem Beamtenverhältnis auf Zeit verbracht hat.

Ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. Juni 1984 - 4 S 1111/83 - (Juris) zur vergleichbaren Regelung in § 131 Abs. 1 Nr. 2 LBG BaWü a.F. (= § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG BaWü n.F.).

Das erschließt sich auch aus dem Zweck der Bestimmung, Bürgermeister zu begünstigen, die sich zweimal erfolgreich einer Wahl als kommunaler Wahlbeamter gestellt haben. Sie erhalten beim Erreichen von acht Dienstjahren Ruhegehaltsansprüche unabhängig von einer Altersgrenze (wie sie in Nr. 1 vorgesehen ist) oder einer wesentlich längeren sonstigen Dienstzeit (wie in Nr. 2 verlangt), können also theoretisch - da die Wählbarkeit von Bürgermeistern die Vollendung des 23. Lebensjahres voraussetzt, vgl. § 65 Abs. 5 Satz 1 GO NRW - bereits mit 31 Jahren Ruhegehaltsansprüche erwerben. Aus dieser Zwecksetzung erklärt sich auch die geforderte Gesamtdienstzeit von acht Jahren: Da Bürgermeister und Landräte auf die Dauer von fünf Jahren gewählt werden (§ 65 Abs. 1 Satz 1 GO NRW; § 44 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW), sind sie durch die geforderte Dauer der Gesamtdienstzeit daran gehindert, Ruhegehaltsansprüche auf der Grundlage nur einer Amtsperiode zu erwerben. Notwendige Voraussetzung für die Begünstigung im Verhältnis zu den Nummern 1 und 2 ist die zweimalige erfolgreiche Berufung in ein Beamtendienstverhältnis auf Zeit, nicht hingegen die Ableistung zweier voller Amtszeiten. Damit trägt die Regelung einerseits dem möglichen Wechsel vom Amt des Beigeordneten in dasjenige eines Bürgermeisters oder Landrates, andererseits dem im Gesetz angelegten Risiko eines vorzeitigen Ausscheidens aus diesen Ämtern Rechnung, das sich durch ein Erreichen der Altersgrenze (§ 65 Abs. 2 GO NRW; § 44 Abs. 2 KrO NRW) oder durch eine Abwahl (§ 66 GO NRW; § 45 KrO NRW) verwirklichen kann. Da es auf die Gesamtzeit als Beamter auf Zeit ankommt, sei es als Bürgermeister, Landrat oder Beigeordneter, spricht das Gesetz davon, dass die Zeitdauer "erreicht" worden sein muss; im Übrigen lässt sich aus der gegenüber Nr. 1 abweichenden Wortwahl ("abgeleistet … haben") nichts zugunsten des Klägers herleiten.

Der Kläger ist aber auch nicht auf der Grundlage der somit allenfalls in Betracht zu ziehenden Nr. 1 des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW in den Ruhestand getreten, wie vornehmlich der Vertreter des öffentlichen Interesses meint. Nach Nr. 1 treten Bürgermeister mit Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie "insgesamt eine mindestens achtjährige ruhegehaltfähige Dienstzeit abgeleistet und das fünfundvierzigste Lebensjahr vollendet haben". Bei der Berechnung der abgeleisteten Dienstzeit - die Lebensaltersgrenze ist im Falle des Klägers nicht fraglich - sind keine Zeiten einzurechnen, die gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden können. Das ergibt sich mit aller wünschenswerten Klarheit schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, der die letztlich nicht überschreitbare Grenze der Auslegung darstellt. Sowohl das Partizip "abgeleistet" als auch der Begriff "Dienstzeit" lassen die Notwendigkeit hervortreten, für die geforderte Zeit tatsächlich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden zu haben. Bei einer anderen Absicht hätte der Gesetzgeber problemlos andere, und zwar eindeutige Begriffe verwenden oder einfach zu bewerkstelligende Klarstellungen anfügen können. Etwa hätte es nahegelegen, nur von "Zeiten" zu sprechen und die Attribute "zu berücksichtigende" oder "einzurechnende" oder einen sonstigen Zusatz anzubringen, wie es in Nr. 2 (dort allerdings mit einschränkender Zielrichtung) durch die Bezugnahme auf eine Norm geschehen ist. Schon der aus sich heraus klare Sprachgebrauch lässt daher keinen Raum für ein Verständnis, wie es der Kläger und der Vertreter des öffentlichen Interesses für richtig halten. Insbesondere ist es nicht zutreffend - wofür der Kläger plädiert -, dass § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG die so genannten förderlichen Zeiten als Dienstzeiten fingiert. Mit Bedacht lautet diese Vorschrift vielmehr dahin, dass "Zeiten … als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden" können. Diese Wendung ist angesichts des differenzierten Wortgebrauchs des Beamtenversorgungsgesetzes ernst zu nehmen; sie lässt, wie unten näher auszuführen ist, die Berücksichtigung solcher Zeiten nur bei der Berechnung eines Ruhegehalts gemäß § 4 Abs. 3 BeamtVG zu, setzt also einen anderweitig begründeten Ruhegehaltsanspruch voraus. Für die Fiktion von Zeiten als Dienstzeiten - im Sinne einer Gleichstellung hinsichtlich der Rechtsfolgen, die das Gesetz ebenfalls kennt - benutzt das Beamtenversorgungsgesetz die Wendungen "gelten" (z.B. in § 4 Abs. 1 Satz 3, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1) oder "stehen gleich" (vgl. § 6 Abs. 3). Hingegen sind Zeiten, die "als ruhegehaltfähige Dienstzeit" (§ 11, § 12 Abs. 1, Abs. 2) oder "als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden" können (§ 66 Abs. 9 Satz 1), stets nur im Zusammenhang mit der Höhe des Ruhegehaltes von Bedeutung.

Entscheidend gestützt wird die vorstehend entwickelte Auslegung durch den unübersehbaren Bezug des § 195 Abs. 4 LBG NRW zum Regelungszusammenhang des Beamtenversorgungsgesetzes über das Ruhegehalt (§§ 4 ff. BeamtVG), den auch der Kläger nicht nur anerkennt, sondern der Sache nach sogar einfordert. § 195 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 LBG NRW schließt dabei unmittelbar an § 4 BeamtVG an, dessen Zusammenhänge und Begrifflichkeiten er voraussetzt. Denn auch § 4 BeamtVG regelt das Entstehen des Ruhegehaltsanspruchs und verlangt in Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 eine fünfjährige so genannte Wartezeit, die für Bürgermeister nach nordrhein-westfälischem Recht auf acht Jahre heraufgesetzt wird. Wenn beide Vorschriften von "Dienstzeit" sprechen, so ist damit jeweils zunächst die Zeit innerhalb eines Beamtendienstverhältnisses gemeint: Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG muss "der Beamte", der auch Gemeindebeamter sein kann (§ 1 Abs. 1 BeamtVG), die Dienstzeit abgeleistet haben; nach Satz 2 wird die Dienstzeit vom Zeitpunkt der ersten Berufung in das "Beamten-"verhältnis ab gerechnet und nur berücksichtigt, wenn sie ruhegehaltfähig ist. Mit dem Begriff der Ruhegehaltfähigkeit nimmt die Vorschrift Bezug auf § 6 BeamtVG, der die (positiven und negativen) Vorgaben für die regelmäßige Ruhegehaltfähigkeit von Dienstzeiten enthält. Ihnen unterfallen förderliche Zeiten im Sinne des § 66 Abs. 9 BeamtVG fraglos nicht, denn sie müssen besonders anerkannt werden. Zusätzlich zu den Zeiten im Sinne des § 6 "sind" gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG nur solche Zeiten "einzurechnen", die kraft gesetzlicher Vorschrift als ruhegehaltfähig "gelten", d.h. den Zeiten im Sinne des § 6 BeamtVG obligatorisch gleichgestellt sind, wie es in §§ 7 bis 9 BeamtVG geschehen ist. Damit ist zum Ausdruck gebracht, dass die Einrechnung anderer als in einem Beamtendienstverhältnis verbrachter Dienstzeiten im Grundsatz eine bereits gesetzlich ausgesprochene Anerkennung ihrer Ruhegehaltfähigkeit erfordert; die Möglichkeit fakultativer behördlicher Anerkennung, wie sie § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG erlaubt (ähnlich §§ 11 und 12 BeamtVG, so genannte Kann-Zeiten), genügt nicht. Daraus erklärt sich die besondere Erwähnung des § 10 in § 4 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG: Den in § 10 BeamtVG genannten Zeiten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, die als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden "sollen", fehlt die uneingeschränkte gesetzliche Anerkennung als ruhegehaltfähig. Ohne die ausdrückliche Erwähnung in § 4 Abs. 1 BeamtVG wären sie daher bei der Berechnung der Dienstzeit außer Ansatz zu lassen. Im Umkehrschluss ergibt diese - nach dem Grund der Ruhegehaltfähigkeit - genau differenzierende Regelung, dass alle sonstigen Zeiten, die nach Maßgabe einer Kann-Vorschrift, also kraft behördlicher Entscheidung, berücksichtigt werden können, nicht eingerechnet werden dürfen. Der vom Kläger zitierten Entscheidung des erkennenden Gerichts vom 13. Juli 1995 - 12 A 3925/93 - (Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung C II 1.1.2 Nr. 23) zu § 10 BeamtVG kann keine andere Aussage entnommen werden.

§ 195 Abs. 4 LBG NRW pflegt keinen gegenüber dem Beamtenversorgungsgesetz abgesetzten, eigenständigen Sprachgebrauch. Nicht nur stehen die landesrechtlichen Regelungen im selben systematischen Zusammenhang - Ruhestand und Ruhegehalt -, sondern Satz 3 Nr. 2 belegt durch seinen Verweis auf die "Dienstzeit im Sinne des § 6 des Beamtenversorgungsgesetzes" ausdrücklich die gleichsinnige Wortverwendung. Es kann schlechterdings nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber hiervon in Nr. 1 abweichen wollte. Das hätte jedenfalls herausgestellt werden müssen, wofür jeder Anhaltspunkt fehlt.

Widersprüche zwischen den Alternativen untereinander, wie sie der Vertreter des öffentlichen Interesses sehen will, ergeben sich bei der vorstehenden Auslegung nicht. Zudem wird sie der Zielsetzung des § 195 Abs. 4 LBG NRW in allen Alternativen der Sätze 2 und 3 gerecht, nämlich zu verhindern, dass Personen Ruhegehaltsansprüche erwerben können, die lediglich eine Amtszeit als Bürgermeister (oder entsprechend als Landrat, Abs. 10) abgeleistet und keine sonstigen, gesetzlich als ruhegehaltfähig eingestuften Zeiten im öffentlichen Dienst vorzuweisen haben. Dieser Zweck erhellt sich zwar nicht aus der Begründung des Gesetzentwurfs vom 4. Februar 1993 (LT-Drucks. 11/4983), weil der Abschnitt Xa des Landesbeamtengesetzes, in dem § 195 enthalten ist, nachträglich ohne weitere Begründung in das Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 aufgenommen worden ist.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik vom 29. April 1994, LT-Drucks. 11/7060, S. 118.

Wohl aber ist diese - sich in den Regelungen objektiv niederschlagende - Zielrichtung aus Überlegungen im Gesetzgebungsverfahren nachvollziehbar, wie sie der Vertreter des öffentlichen Interesses darstellt und insbesondere mit der internen Vorlage des Fachreferats vom 17. April 1994 belegt hat. Nach Letzterer bildet es den Hintergrund der Regelung, zur Verhinderung von "Frühpensionären" und der dadurch ausgelösten Pensionszahlungen in prognostizierter dreistelliger Millionenhöhe "die Voraussetzungen für die Zahlung eines Ruhegehaltes … zu verschärfen". Diese Sorge, die in den kommunalen Spitzenverbänden und auch im Ausschuss für Kommunalpolitik (Ausschussprotokoll 11/1220 vom 27. April 1994) nachhaltig thematisiert worden war, ist aus den Veränderungen der Wahlmodalitäten im Zusammenhang mit der Kommunalverfassungsreform ohne weiteres nachvollziehbar: Die Neuregelung ermöglichte es fortan auch Privatpersonen, in die Ämter des Bürgermeisters und Landrates zu gelangen, die sich nicht schon innerhalb des öffentlichen Dienstes qualifiziert hatten. In der Praxis war aber damit zu rechnen - und der Fall des Klägers bestätigt dies -, dass die Kandidaten regelmäßig Fachkenntnisse aus einer beruflichen Tätigkeit oder Ausbildung mitbringen würden, die für die Wahrnehmung des Bürgermeisteramtes im Sinne des § 66 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW förderlich sind und sie als für dieses Amt geeignet erscheinen lassen. Eine Anerkennung solcher "Vordienstzeiten" als Dienstzeiten hätte mithin absehbar zu einem Entstehen von Ruhegehaltsansprüchen in weitem Umfang geführt: Die dafür notwendige achtjährige Dienstzeit gemäß § 195 Abs. 4 LBG NRW wäre zusammen mit der nach § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG maximal berücksichtigungsfähigen Vordienstzeit von vier Jahren sogar nach einer Amtszeit als Bürgermeister von nur vier Jahren zu erreichen gewesen. Ohne die Errichtung einer Altersgrenze könnte auf der Grundlage des vom Kläger vertretenen Normverständnisses nach dieser Alternative, wie ähnlich für Nr. 3 aufgezeigt, ein Ruhegehalt sogar schon mit 28 Jahren erworben werden (Ansammlung förderlicher Zeiten ab einem Alter von 17 Jahren, Wahl mit 23 Jahren und Ende der ersten Amtszeit mit 28 Jahren). Erst recht musste klar sein, dass ältere Personen durchweg förderliche Zeiten aufzuweisen haben und zwangsläufig nach einer Amtszeit in den Genuss des Ruhegehaltes kommen würden.

Angesichts dieses, auf der Hand liegenden Zusammenhangs wäre es kaum erklärlich, warum der Gesetzgeber überhaupt die dienstzeitlichen Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand verschärft hat. Hätte er mit Nr. 1 des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW ermöglichen wollen, mit Ablauf nur einer Amtszeit in den Ruhestand zu treten, so hätte er es insoweit bei der Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG belassen können: Die dort grundsätzlich vorgesehene mindestens fünfjährige (ruhegehaltfähige) "Wartezeit" erfüllt jeder einmal gewählte Bürgermeister mit Ablauf seiner Amtszeit, und weitere förderliche Zeiten werden die Gewählten, wie gesagt, in aller Regel ebenfalls aufzuweisen haben. Diese Konsequenz aber war eben nicht gewollt, wie sich aus der Vorlage des Fachreferats vom 17. April 1994 deutlich ergibt. Den Bedenken gegen "Frühpensionäre" ist daher u.a. durch eine Anhebung der regelmäßigen Mindestdienstzeit gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG in Übernahme der baden-württembergischen Regelung in § 131 Abs. 1 LBG BaWü Rechnung getragen worden, wobei davon ausgegangen wurde, dass aufgrund der Gesamtkonzeption der Vorschrift in aller Regel lebensältere Personen in den Genuss eines Ruhegehaltes kommen würden.

Wenn der Kläger sachlich übereinstimmend mit dem Vertreter des öffentlichen Interesses betont, dass § 66 Abs. 9 BeamtVG als Anreiz gedacht sei, um geeignete Personen außerhalb des öffentlichen Dienstes für das Amt des Bürgermeisters zu werben, so ist dies allenfalls in den Grenzen des vorgenannten Gesetzeszwecks richtig. Ein "Werbeeffekt" kann sich mittels des § 66 Abs. 9 BeamtVG nur dadurch ergeben, dass Vordienstzeiten gemäß § 4 Abs. 3 BeamtVG bei der Höhe des Ruhegehaltes versorgungsrechtlich honoriert werden, was nach den auf Laufbahnbeamte zugeschnittenen sonstigen Regelungen in §§ 10 ff. BeamtVG nicht möglich wäre. Dies setzt jedoch voraus, dass die Voraussetzungen für die Gewährung eines Ruhegehaltes im Übrigen erfüllt sind. Abgesehen davon vermag eine Anreizwirkung es nicht zu rechtfertigen, von der eigentlichen und erkennbaren Zielsetzung des § 195 Abs. 4 LBG NRW abzugehen.

Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angebrachte weitere Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Allerdings stellt er eine zulässige Klageänderung dar (§ 91 Abs. 1 VwGO). Zwar haben die übrigen Beteiligten nicht eingewilligt und sich auch nicht sonst auf ihn eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO); insbesondere ist der schlichte Klageabweisungsantrag der Beklagten nicht dahin zu deuten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1995 - 4 B 26.95 -, Juris.

Die Klageerweiterung ist jedoch sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO, weil die Entscheidung auch über den weiteren Hilfsantrag der endgültigen Ausräumung des Streits zwischen den Beteiligten dient und der Streitstoff identisch ist.

Vgl. Ortloff, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, § 91 Rn. 64 m.w.N.

Aus Letzterem folgt indes auch die Erfolglosigkeit des weiteren Hilfsantrages: Das mit ihm Verlangte ist seinem sachlichen Gehalt nach vollständig vom vorangehenden Begehren umfasst, sodass letztlich dieselben Abweisungsgründe greifen. Davon abgesehen kann sich der Kläger schon nicht auf ein berechtigtes Interesse an der Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO stützen. Denn der von ihm beabsichtigte Amtshaftungsprozess gegen die Beklagte, in dem er die gerichtliche Feststellung verwerten möchte, ist offensichtlich aussichtslos. Insofern fehlt es an allem: Da die Ablehnung des Antrags nach § 66 Abs. 9 BeamtVG rechtmäßig ist, liegt keine Amtspflichtverletzung vor. Das gilt unabhängig vom Zeitpunkt der Entscheidung, auf den der Kläger abstellen möchte; denn die zum Haupt- und ersten Hilfsantrag dargelegten Maßstäbe galten auch bei Ergehen der angefochtenen Bescheide. Überdies ist dem Kläger aus der Ablehnung kein Schaden erwachsen, weil ihm - wie oben gesagt - selbst eine antragsgemäße Anerkennung der Vordienstzeiten nicht zu Ruhegehaltsansprüchen verholfen hätte. Dass ihm die zuständige Versorgungskasse solche Ansprüche auf der Grundlage einer faktisch günstigeren, aber rechtswidrigen Auffassung im Falle der Anerkennung von Vordienstzeiten zugestanden hätte, dies aber nunmehr kaum noch tun wird - was der Kläger als maßgeblich zu betrachten scheint -, scheidet aus demselben Grund als schadensbegründender Geschehensablauf aus. Von alldem abgesehen wird der Kläger durch die Ermessensentscheidung der Beklagten nicht in seinen Rechten verletzt. Ob die Erwägungen zutreffen, die für die Beklagte leitend waren, ist nicht entscheidungserheblich. Denn eine - unterstellt - unzutreffende Begründung für eine im Übrigen rechtmäßige Ablehnung des Antrags führte nicht auf eine eigenständige Rechtsverletzung des Klägers.

Den Beweisanregungen des Klägers ist, sofern sie überhaupt aufrechterhalten worden sind, nicht zu entsprechen. Sie beziehen sich auf Feststellungen zu den Voraussetzungen des § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG und mithin auf nicht Entscheidungserhebliches.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Es bedarf der Klärung, ob die so genannten förderlichen Zeiten im Sinne des § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG bei der Berechnung der Dienstzeiten nach § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW zu berücksichtigen sind und somit zu den Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand von Bürgermeistern beitragen können.

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