Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 8 A 2672/03

Tenor

Das auf die mündliche Verhandlung vom 3. April 2003 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Minden wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger beantragte am 24. August 1999 beim Landrat des Kreises Lippe, dem ursprünglich allein Beklagten, die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs VESTAS V 47 mit einer Nennleistung von 660 kW, einer Nabenhöhe von 65 m und einem Rotordurchmesser von 47 m im Kuppenbereich des etwa 410 m hohen Bielstein auf dem Grundstück Gemarkung Veldrom, Flur 2, Flurstücke 92 und 94, im 90,16 km² großen Gemeindegebiet der Beigeladenen. Das Baugrundstück, das nach dem Landschaftsplan Nr. 10 "Horn-Bad Meinberg/Schlangen-Ost" in einem Landschaftsschutzgebiet liegt, ist im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen. Seit dem Wirksamwerden der 28. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen am 28. Dezember 1998 ist am Bauerkamp, etwa 600 m westlich des vom Kläger vorgesehenen Bauplatzes, durch Hochwald von diesem getrennt, eine 29,7 ha große Fläche für die Windenergienutzung ausgewiesen.

Im vorangegangenen Verfahren zu der 28. Änderung des Flächennutzungsplans, eingeleitet durch den Aufstellungsbeschluss des Rates der Beigeladenen vom 25. April 1996, war zunächst beabsichtigt, auch eine etwa 16,6 ha große Fläche im Kuppenbereich des Bielstein, in der auch der vom Kläger ausgesuchte Bauplatz liegt, für die Windenergienutzung auszuweisen. Nach früheren Überlegungen sollte der Bereich am Bielstein noch etwa 25 ha groß sein. Die Flächen waren zunächst auf der Basis von Windgeschwindigkeitsuntersuchungen des regionalen Energieversorgers PESAG ausgewählt worden. Nach Erscheinen einer Untersuchung des Westfälischen Umwelt Zentrums für das ganze Kreisgebiet - zusammengestellt im Windatlas für den Kreis Lippe - stellte die Beigeladene für die Auswahlentscheidung nur noch auf diese ab. Sie führte auf dieser Grundlage in einem Vorentwurf für einen Erläuterungsbericht vom 25. Juli 1996 aus: Die günstigsten Windverhältnisse bestünden in den Höhenlagen des Teutoburger Walds und des Eggegebirges (Stemberg, Barnacken, Knieberg, Velmerstot und Veldromer Berg), auf den dem Eggegebirge vorgelagerten Talbereichen der Stadtteile Veldrom und Kempenfeldrom sowie am Bellenberg. Einige Standorte seien bewaldet oder wegen ihrer Nähe zu Wohnbebauung ungeeignet. Andere wie der Bellenberg und das Eggegebirge seien aufgrund ihrer exponierten Lage weithin landschaftsprägend, so dass eine Bebauung mit Windkraftanlagen eine nicht hinnehmbare Beeinträchtigung des Landschaftsbildes bedeuten würde. Demgegenüber seien die beiden Flächen am Bielstein und am Bauerkamp, die gleichfalls gute Windbedingungen böten, besser geeignet, weil sie weniger gut einsehbar, nicht bewaldet und in ausreichender Entfernung von zu schützender Wohnbebauung gelegen seien. Ihr landschaftlicher Wert sei deutlich geringer anzusetzen als beispielsweise der der Flächen des Eggegebirges oder am Bellenberg.

Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange bzw. während der ersten Offenlegung äußerte der Zweckverband "Naturpark Eggegebirge und südlicher Teutoburger Wald" erhebliche Bedenken gegen die Ausweisung beider Flächen, die in der Kernzone des Naturparks lägen; besonders beeinträchtigend wirke sich das Umstellen der Waldbereiche nahe des Naturschutzgebiets Bielsteinhöhle durch eine Vielzahl von Windkraftanlagen aus; zu akzeptieren wäre allenfalls eine Nutzung der östlichen Fläche in Anlehnung an die bereits vorhandenen Windkraftanlagen. Auch der Leiter des Forstamts Lage wandte sich im Hinblick auf das unmittelbar angrenzende Naturschutzgebiet gegen die geplante Ausweisung. Demgegenüber regte der Landesverband Lippe die Ausweisung einer dritten Fläche am Eggeberg nördlich des vorgesehenen östlichen Änderungsbereichs an. Das frühere Staatliche Umweltamt Minden äußerte Bedenken im Hinblick auf den vorbeugenden Immissionsschutz, weil die nächstgelegene Wohnbebauung durch die vorhandenen Anlagen bei überschlägiger Betrachtung schon erhebliche Lärmpegel hinnehmen müsse und weitere Anlagen den Pegel erhöhten.

Eine Vielzahl von Bürgern wandte sich primär aus Gründen des Landschaftsschutzes und des Schutzes der Erholungsfunktion sowie wegen befürchteter Beeinträchtigungen durch Schall und Schattenwurf vor allem gegen die Ausweisung einer Konzentrationszone auf der am Bielstein gelegenen Fläche. Zu diesem Zeitpunkt waren am Bauerkamp schon drei Windkraftanlagen in Betrieb. Ein Mitarbeiter des Internationalen Wirtschaftsforums Regenerative Energien (IWR), der die Beigeladene beriet, hielt die gegen die Ausweisung einer Konzentrationszone vorgebrachten Argumente, insbesondere auch hinsichtlich der östlichen Teilfläche, für ausräumbar.

Am 5. Februar 1998 beschloss der Rat der Beigeladenen, den Aufstellungsbeschluss vom 25. April 1996 dahingehend zu ändern, dass von den vorgesehenen beiden Flächen die östliche entfallen und nur die westliche beibehalten werden solle. Anlass hierfür waren die zahlreichen Einwendungen der Bewohner von Veldrom und Feldrom. Zwei Windkraftanlagen waren in der östlichen Fläche zu diesem Zeitpunkt schon errichtet, für eine dritte lag eine Baugenehmigung vor.

Im Rahmen der erneuten Behördenbeteiligung regte der Oberkreisdirektor des Kreises Lippe mit Rücksicht auf das Naturschutzgebiet "Bielsteinhöhle" an, einen zum Naturschutzgebiet hin gelegenen 200 m breiten Streifen aus der Änderungsfläche herauszunehmen.

Am 18. Juni 1998 beschloss der Rat der Beigeladenen die 28. Änderung des Flächennutzungsplans einschließlich des überarbeiteten Erläuterungsberichts vom 4. Mai 1998, ohne den verbliebenen Änderungsbereich mit Rücksicht auf Schutzabstände zu Wald und Straße sowie zum Naturschutzgebiet "Bielsteinhöhle" zu verkleinern. Es wurde lediglich ein zum Naturschutzgebiet hin gelegener 200 m breiter Streifen markiert mit der Vorgabe, dass in diesem Bereich die Prüfung der Beeinträchtigung des Naturschutzgebiets im Einzelfall dem jeweiligen Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben solle. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung waren auf der für die Windenergienutzung ausgewiesenen Fläche neun Windkraftanlagen genehmigt worden.

Im Erläuterungsbericht ist klargestellt, dass außerhalb des Änderungsbereichs keine Windkraftanlagen zugelassen werden sollen. Zur Gebietsauswahl heißt es: Das gesamte Stadtgebiet sei untersucht und in einem mehrstufigen Verfahren bewertet worden. Zunächst seien die windtechnisch weniger gut geeigneten Bereiche von der weiteren Betrachtung ausgenommen worden. Das entspreche auch dem Gedanken der Eingriffsminimierung, weil an günstigen Standorten für eine bestimmte Stromausbeute weniger Anlagen errichtet werden müssten. Damit scheide praktisch der ganze nördliche Teil des Stadtgebiets aus. Für die Aufstellung von Windenergieanlagen seien Naturschutzgebiete, Wald und landschaftlich besonders exponierte Standorte ungeeignet. Dies betreffe die eigentlichen Höhenlagen von Teutoburger Wald und Eggegebirge, das Naturschutzgebiet Bielsteinhöhle und den Bellenberg. Ebenfalls ungeeignet seien die unmittelbar an die Wohnbebauung angrenzenden Gebiete nördlich von Kempen und westlich von Veldrom. Durch diesen Ausscheidungsprozess reduziere sich das in Frage kommende Gebiet auf Flächen beiderseits der Bauernkampstraße, etwa zwischen Eggegebirge und Bielstein. Hiervon werde zunächst der jetzige Änderungsbereich ausgewählt, weil dieser am weitesten von der Wohnbebauung Veldroms entfernt und zusätzlich durch Hochwald getrennt liege. Falls sich ein größerer Bedarf abzeichne, müsse zu einem späteren Zeitpunkt über weitere Konzentrationsflächen östlich dieses Waldstreifens nachgedacht werden. Es sei davon auszugehen, dass im Änderungsbereich zehn bis zwölf Anlagen untergebracht werden könnten.

Seit dem Jahr 2000 ist der sachliche Teilabschnitt des Gebietsentwicklungsplans des Regierungsbezirks Detmold - Nutzung der Windenergie - in Kraft. Nach dessen Ziel 6 sind insbesondere auch die Kammlagen des Teutoburger Waldes und des Eggegebirges von Flächenausweisungen für die Windenergienutzung freizuhalten.

Nachdem die Beigeladene im Verfahren auf Erteilung des vom Kläger begehrten Bauvorbescheids ihr Einvernehmen versagt hatte, äußerte sich der Kläger zu der vom Landrat des Kreises Lippe beabsichtigten Ablehnung seines Antrags im Wesentlichen wie folgt: Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen sei nichtig. Das Planänderungsverfahren erwecke den Eindruck, als habe man sich von vornherein auf zwei bestimmte Flächen festgelegt und das übrige Gemeindegebiet nicht hinreichend untersucht. Eine Darstellung der Tabubereiche und eine sich daraus ergebende echte "Weißflächenkartierung" sei nicht durchgeführt worden. Deshalb sei es nicht nachvollziehbar, warum der nicht genau bezeichnete gesamte nördliche Bereich des Stadtgebiets praktisch für die Flächenfindung ausscheide. Soweit auf die Windhöffigkeit abgestellt worden sei, sei nicht berücksichtigt worden, dass durch die technische Entwicklung auch auf weniger windreichen Flächen Windkraftanlagen wirtschaftlich betrieben werden könnten. Es sei keine nachvollziehbare Begründung ersichtlich, warum der beantragte Standort trotz seiner guten Windverhältnisse aus der Planung genommen worden sei. Die Beigeladene sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Konzentrationszone für zehn bis zwölf Anlagen ausreiche. Mit Rücksicht auf die Eignung der östlichen Teilfläche und die Privilegierung von Windkraftanlagen im Außenbereich sei ein Regelfall im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gegeben.

Der Landrat des Kreises Lippe lehnte den Antrag des Klägers auf Erteilung eines Bauvorbescheids mit Bescheid vom 3. Januar 2001 ab. Er stützte sich im Wesentlichen darauf, dass die Anlage außerhalb der für die Windenergienutzung ausgewiesenen Fläche geplant sei, so dass dem Vorhaben gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange entgegenstünden. Ein von dieser regelmäßigen Rechtsfolge nicht erfasster Sonder- oder Einzelfall sei nicht erkennbar. Aufgrund der besonders exponierten Lage würde zudem bei Genehmigung der Windkraftanlage das Landschaftsbild erheblich und nachhaltig beeinträchtigt werden. Eine Befreiung von den Verboten des Landschaftsschutzgebiets könne nicht erteilt werden. Gegen den ablehnenden Bescheid legte der Kläger am 29. Januar 2001 Widerspruch ein.

Am 17. Mai 2001 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben und zugleich beim Landrat des Kreises Lippe in dessen Eigenschaft als untere Landschaftsbehörde eine Befreiung von dem Vorhaben entgegenstehenden landschaftsschutzrechtlichen Verboten gemäß § 69 LG NRW beantragt.

Die Bezirksregierung Detmold hat den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 5. Juni 2001 zurückgewiesen. Sie hat ergänzend zu den Gründen des Ausgangsbescheids unter anderem ausgeführt: Die Auswahl der für die Windenergienutzung vorgesehenen Flächen sei abwägungsfehlerfrei erfolgt. Die Gemeinde sei insbesondere nicht verpflichtet, alle geeigneten Flächen entsprechend darzustellen.

Im Juli 2002 hat der Kläger ein Schreiben des Landrats des Kreises Lippe wiederum in dessen Eigenschaft als untere Landschaftsbehörde vorgelegt, nach dem die Erteilung einer Befreiung nach § 69 LG NRW für den Fall in Aussicht gestellt werde, dass das baurechtliche Klageverfahren zu Lasten des Landrats des Kreises Lippe ausgehen sollte. Dies geschehe allerdings mit der Einschränkung, dass für diesen Fall auch der Beirat der unteren Landschaftsbehörde der Befreiung zustimme.

Während des Klageverfahrens hat der Kläger klargestellt, mit der Klage solle ein planungsrechtlicher Vorbescheid erstritten werden. Immissionsschutzrechtliche Bestimmungen und der Landschaftsschutz seien nicht Gegenstand der Bauvoranfrage. Der Kläger hat im Übrigen insbesondere seine Einwände gegen die Wirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung weiter vertieft: Nach der Beschlussvorlage vom 29. November 1994 sei Grundlage für die Ausweisung der Windatlas der PESAG gewesen, der nicht alle Flächen des Stadtgebiets erfasse. Dabei sei auch fehlerhaft nur auf Windverhältnisse in 10 m bzw. 50 m Höhe abgestellt worden. Das Windpotential in höheren Luftschichten sei nicht hinreichend untersucht worden, obwohl die Tendenz zu höheren Nabenhöhen als 50 m schon bei Beschlussfassung über die 28. Änderung des Flächennutzungsplans absehbar gewesen sei. Bereits im Erläuterungsbericht von 1996 sei der Bedarf an Windkraftanlagen fehlerhaft als Abwägungskriterium genannt worden. Denn der Bedarf sei angesichts der Förderung der Windenergienutzung praktisch unendlich. Auch die Einschätzung der Zahl der auf den vorgesehenen Flächen möglichen Windkraftanlagen sei fehlerhaft. Soweit ausweislich des Erläuterungsberichts "bis auf Weiteres" nur eine Fläche für die Windkraft ausgewiesen sei, sei die ganze Planung nicht abschließend. Mit einer vorläufigen Flächenausweisung könne aber nicht der Ausschluss im übrigen Gemeindegebiet begründet werden. Im Übrigen werde deutlich, dass auch andere Flächen im Verfahren durchaus als geeignet angesehen worden seien. Diese ließen sich nicht mehr ohne Weiteres "wegwägen". Der Ausschluss von Flächen bedürfe jeweils einer expliziten städtebaulichen Rechtfertigung, die vor allem auf jeden Ortsteil bezogen nachprüfbar belegt werden müsse. Eine solche Rechtfertigung sei für die vom Kläger ins Auge gefasste Baufläche nicht angeführt worden. Diese sei gestrichen worden, obwohl sie außerhalb des im Erläuterungsbericht zugrunde gelegten 500 m-Abstands zur Ortschaft Veldrom liege und hinsichtlich der Immissionen unproblematisch gewesen sei. Demgegenüber sei die ausgewiesene Fläche Bauerkamp unter Lärmschutzgesichtspunkten durchaus umstritten gewesen und unter Hinweis auf im Baugenehmigungsverfahren mögliche schallmindernde Auflagen dennoch ausgewählt worden. Vor diesem Hintergrund störe seine geplante Anlage neben den schon vorhandenen drei Anlagen nicht das städtebauliche Konzept der Beigeladenen. Sie sei in dem ursprünglich vorgesehenen östlichen Änderungsbereich ohnehin die letzte mögliche und von der Ortschaft am weitesten entfernte Anlage.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 3. Januar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Detmold vom 5. Juni 2001 zu verpflichten, den mit Schreiben vom 23. August 1999 beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung einer Windenergieanlage zu erteilen.

Der Landrat des Kreises Lippe hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er auf den Inhalt der angegriffenen Bescheide verwiesen und ergänzend angeführt, dem Kläger fehle das Rechtsschutzinteresse, weil dem Bauvorhaben das Bauverbot des Landschaftsplans entgegenstehe.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat den Landrat des Kreises Lippe mit auf die mündliche Verhandlung vom 3. April 2003 ergangenem Urteil verpflichtet, dem Kläger den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Es hat angenommen: Dem Vorhaben stünden keine öffentlichen Belange entgegen, obwohl es außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationszone verwirklicht werden solle. Es bestünden bereits Zweifel an der Wirksamkeit der Ausweisung der Konzentrationszone. Zwar müsse die Gemeinde nicht alle für die Windenergienutzung geeigneten Flächen ausweisen. Die Beigeladene habe jedoch verkannt, dass die Aufnahmekapazität der Konzentrationszone erkennbar erschöpft gewesen sei. Letztlich könne allerdings offen bleiben, ob die Änderung des Flächennutzungsplans wirksam sei. Denn dem konkreten Vorhaben stünden entgegen der Regel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keine öffentlichen Belange entgegen. Die Zulassung widerspreche nicht der planerischen Konzeption der Beigeladenen, weil sie deutlich gemacht habe, dass die Fläche als zusätzliche Konzentrationszone in Betracht komme, wenn die Aufnahmekapazität der festgesetzten Fläche erschöpft sei und ein weiterer Flächenbedarf bestehe. Diese Voraussetzungen seien gegeben. Soweit die Beigeladene das Landschaftsbild und die Erholungsfunktion habe schützen wollen, seien diese Belange bereits durch drei Windkraftanlagen am Bielstein beeinträchtigt. Daneben könne aller Voraussicht nach nur noch das Vorhaben des Klägers verwirklicht werden. Ob die Anlage das Landschaftsbild in nicht hinnehmbarer Weise beeinträchtige oder unzumutbare Immissionen auslöse, könne offen bleiben, weil diese Fragen von der Bauvoranfrage nicht erfasst seien. Sonstige öffentliche Belange, die dem Vorhaben entgegenstehen könnten, seien nicht ersichtlich und von den Beteiligten auch nicht vorgetragen worden.

Auf den Antrag des Landrats des Kreises Lippe ist die Berufung mit Beschluss vom 1. Februar 2005 zugelassen worden.

Der Landrat des Kreises Lippe hat mit der Berufung geltend gemacht: Der Klage hätte schon deshalb nicht stattgegeben werden dürfen, weil die vom Kläger geplante Windkraftanlage immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig sei. Ungeachtet dessen sei ihm auch die Ausweisung einer Konzentrationsfläche an anderer Stelle entgegenzuhalten. Dieser liege ein schlüssiges Plankonzept zugrunde. Es sei zulässig gewesen, die weniger windhöffigen Gebiete von vornherein auszuscheiden, weil so die Zahl der Windkraftanlagen begrenzt und dadurch das Landschaftsbild geschont werden könne. Die Anlagen hätten effektiv an besonders geeigneten Stellen konzentriert werden sollen. Die östliche Teilfläche sei nach dem bauplanungsrechtlichen Trennungsprinzip aus den Planungen herausgefallen. Dem Plankonzept könne auch nicht entgegengehalten werden, dass weiterer Flächenbedarf bestehe. Denn insofern sei gemäß § 5 Abs. 1 BauGB auf die voraussichtlichen Bedürfnisse der Gemeinde abzustellen. Daraus folge, dass nur voraussehbaren Bedürfnissen nachgegangen werden müsse und auch dies nur, soweit sie sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergäben. Das erstinstanzliche Urteil habe zudem zu Unrecht angenommen, dass weitere Windkraftanlagen innerhalb der Konzentrationszone zumindest nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten. Hierzu fehle es an hinreichenden Feststellungen. Schließlich liege kein atypischer Sonderfall vor. Die geplante Anlage sei weder eine Nebenanlage zu einem privilegierten Vorhaben noch aus Bestandsschutzgesichtspunkten zu genehmigen. Die Anlage widerspreche vielmehr der Konzeption der Beigeladenen. Die Formulierung im Erläuterungsbericht, gegebenenfalls müsse später über zusätzliche Konzentrationsflächen östlich des Waldstreifens nachgedacht werden, gebe nur eine planerische Selbstverständlichkeit wieder. Sie sei nicht als Anhalt dafür zu verstehen, dass weitere Vorhaben in diesem Bereich ohne Planung zugelassen werden könnten.

Am 5. April 2005 hat der Kläger die Klage geändert und sie auch gegen den jetzigen Beklagten gerichtet. Er begehrt nunmehr von diesem die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids. Soweit er daneben weiterhin gegenüber dem Landrat des Kreises Lippe die Feststellung begehrt, dass dieser verpflichtet war, den Bauvorbescheid zu erteilen, als die Anlage noch keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedurfte, ist das Verfahren in der mündlichen Verhandlung am 15. März 2006 abgetrennt worden. Der abgetrennte Teil des Verfahrens wird unter dem neuen Aktenzeichen 8 A 1228/06 geführt.

Der Beklagte hat am 16. Januar 2006 mitgeteilt, dass der begehrte immissionsschutzrechtliche Vorbescheid nicht erteilt werde. Kurz vor der mündlichen Verhandlung hat der Kläger Berechnungen vorgelegt, aus denen sich die Schall- und Schattenwurfimmissionen der geplanten Anlage im Zusammenwirken mit den bereits vorhandenen drei Anlagen ergeben.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids des Landrats des Kreises Lippe vom 3. Januar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung Detmold vom 5. Juni 2001 zu verpflichten, dem Kläger einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid dahingehend zu erteilen, dass die mit Bauvoranfrage vom 24. August 1999 beantragte Windkraftanlage bauplanungsrechtlich zulässig ist, wobei nicht geprüft werden soll, ob die Anlage dem Bauverbot des Landschaftsschutzgebiets des Landschaftsplans Nr. 10 "Horn- Bad Meinberg/Schlangen-Ost" widerspricht und ob (für den Fall der Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans) der Anlage die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 5 BauGB genannten öffentlichen Belange entgegenstehen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Minden die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Landrats des Kreises Lippe (vier Hefter) und der Beigeladenen (ein Ordner, ein Plan und eine Rolle) sowie den beigezogenen Landschaftsplan Nr. 10 "Horn-Bad Meinberg/Schlangen-Ost" des Landrats des Kreises Lippe (ein Heft, ein Hefter und 12 Pläne) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Demgegenüber bleibt die allein zum Zweck einer Klageänderung konkludent eingelegte Anschlussberufung des Klägers ohne Erfolg.

A. Die Berufung des Beklagten ist zulässig. Das gilt auch für die Anschlussberufung des Klägers. Die Frist des § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO für die Einlegung der Anschlussberufung von einem Monat nach Zustellung der Berufungsbegründung ist gewahrt. Dass der Kläger durch das der Klage stattgebende verwaltungsgerichtliche Urteil nicht beschwert ist, steht der Zulässigkeit der von ihm eingelegten Anschlussberufung nicht entgegen. Die Anschlussberufung setzt keine Beschwer des Anschlussberufungsführers voraus. Entscheidend ist vielmehr, dass mit der Anschlussberufung mehr erstrebt wird als die bloße Zurückweisung der Berufung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1962 - 6 C 164.59 -, VwRspr. 14 Nr. 214; OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 15 A 3432/94 -, NWVBl. 1998, 110; Kopp, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 127 Rdnr. 13; Blanke, in: Sodan/Ziekow, VwGO (Stand: Juli 2000), § 127 Rn. 3; Bader, in: Bader u.a., VwGO, 3. Aufl. 2005, § 127 Rn. 19; M. Redeker, in: von Oertzen/Redeker, VwGO, 14. Aufl. 2004, § 127 Rn. 3; kritisch Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch u.a., VwGO, § 127 Rn. 6.

Das ist hier der Fall. Der Kläger strebt über die Zurückweisung der Berufung des Beklagten hinaus eine subjektive und objektive Klageänderung an. Eine solche Klageänderung kann nach einem stattgebenden Urteil erster Instanz nur im Wege der Anschlussberufung des obsiegenden Klägers erfolgen, weil das im Berufungsverfahren verfolgte Klagebegehren von dem abweicht, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1962, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 13. September 1988 - 8 A 1239/86 -, NWVBl. 1989, 175 (176); Urteil vom 28. August 1997, a.a.O.

B. Die Berufung des Beklagten ist begründet, die Anschlussberufung des Klägers unbegründet.

I. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist sie im Berufungsverfahren zulässigerweise geändert worden.

1. Die mit der Anschlussberufung vorgenommene Klageänderung mit dem Ziel der Verpflichtung zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids ist sachdienlich und deshalb gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Obwohl mit der Klageänderung der Streitgegenstand ausgetauscht und der Beklagte gewechselt wird, gilt die Umstellung der Klage auf einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid mit im Wesentlichen denselben inhaltlichen Fragestellungen wie im Bauvorbescheidsverfahren in entsprechender Anwendung des § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG in der ab dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865) als sachdienlich. Durch diese Bestimmung wollte der Gesetzgeber "Rechtsunsicherheiten" in laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren beseitigen, die auf Erteilung von Baugenehmigungen für Windkraftanlagen gerichtet sind. Insbesondere sollte die Umstellung solcher Klagen, die sich in der Praxis als Problem erwiesen habe, erleichtert werden.

Vgl. BT-Drucks. 15/5443, S. 4.

Auch wenn diese Übergangsvorschrift ausdrücklich nur für Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung gilt, ist sie entsprechend in Verfahren auf Erteilung eines Bauvorbescheids anzuwenden. Die in der Gesetzesbegründung geschilderte Interessenlage ist zumindest für die Fortführung rechtshängiger Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Bauvorbescheiden vergleichbar und es ist nicht ansatzweise erkennbar, dass der Gesetzgeber die in der Praxis aufgetretenen Probleme für diese Fallgestaltungen abweichend gelöst hätte, wenn er sie im Blick gehabt hätte.

2. Die Klageänderung ist auch insoweit zulässig, als neben der Verpflichtung zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids die Aufhebung der im baurechtlichen Zulassungsverfahren ergangenen ablehnenden Bescheide des Landrats des Kreises Lippe begehrt wird. Denn aufgrund der Umstellung der Klage gemäß § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG wird das Verfahren in dem Stadium, in dem es sich befindet, nach Immissionsschutzrecht zu Ende geführt.

Vgl. BT-Drucks. 15/5443, S. 4; dazu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Juli 2005 - 8 A 11033/04 -, BauR 2005, 1758.

Das bedeutet zugleich, dass im baurechtlichen Zulassungsverfahren erfolgte Verfahrensschritte, zu denen auch die ablehnenden Bescheide gehören, Teil des nunmehr nach anderen Vorschriften fortzuführenden Verfahrens bleiben. Dabei tritt die Immissionsschutzbehörde insgesamt in das einheitliche, bisher von der Baubehörde geführte Verfahren ein. Insbesondere wird nicht etwa das baurechtliche Zulassungsverfahren abgeschlossen und ein neues - bereits rechtshängiges - Verfahren nach Immissionsschutzrecht begonnen, in dem lediglich auf einzelne Bestandteile des bei der Baubehörde geführten Verfahrens inhaltlich zurückgegriffen werden könnte. Auf diese Weise wird die nach der Gesetzesbegründung angestrebte Erleichterung der Verfahrensumstellung am ehesten erreicht, weil das Verfahren einheitlich von der Immissionsschutzbehörde übernommen wird.

Ferner sprechen systematische Gründe für die einheitliche Fortführung des Verfahrens durch die Immissionsschutzbehörde. Denn bei dieser Gesetzesauslegung werden die nach § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG umgestellten rechtshängigen Genehmigungsverfahren ebenso nach dem seit dem 1. Juli 2005 geltenden Recht zu Ende geführt, wie dies nach § 67 Abs. 4 BImSchG auch für Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids vorgesehen ist, die bei Inkrafttreten der durch Neufassung der Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV erfolgten Rechtsänderung noch nicht abgeschlossen und insbesondere noch nicht rechtshängig waren.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Juli 2004

- 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182, 189, und vom 21. Oktober 2004 - 4 C 3.04 -, BVerwGE 122, 117, 119.

3. Ausgehend von den vorstehenden Erwägungen ist auch der für die Zulässigkeit der Klage erforderliche Antrag des Vorhabenträgers, ihm einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen, gestellt worden. Insbesondere steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass der Kläger kein gesondertes Genehmigungsverfahren auf Erteilung eines immissionsschutzrechlichen Vorbescheids beim Beklagten betrieben hat.

II. Die Klage ist aber unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids. Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 9 BImSchG. Nach dieser Vorschrift kann auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht.

Unabhängig davon, ob die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht und ob der Kläger im Hinblick auf das der Behörde in § 9 BImSchG eingeräumte Ermessen überhaupt eine Entscheidung durch Vorbescheid beanspruchen kann, kommt die Erteilung des begehrten Vorbescheids schon deshalb nicht in Betracht, weil die Genehmigungsvoraussetzungen, für die der Kläger eine Entscheidung durch Vorbescheid begehrt, nicht vorliegen. Denn die geplante Windkraftanlage ist am vorgesehenen Standort auf dem Grundstück Gemarkung Veldrom, Flur 2, Flurstücke 92 und 94, bauplanungsrechtlich unzulässig.

1. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das wie die geplante Windkraftanlage der Nutzung der Windenergie dient und deshalb im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist grundsätzlich im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 -, NVwZ 2005, 85, vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17, 24 f., und vom 25. Oktober 1967 - 4 C 86.66 -, BVerwGE 28, 148.

Selbst wenn privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt, folgt daraus aber nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben, sondern ihre Zulässigkeit vielmehr von der Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, BRS 52 Nr. 78, vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311, 315, und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300, 307.

Für Windkraftanlagen und andere Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB bestimmt § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, dass ihnen in der Regel auch dann öffentliche Belange entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Der Ausschluss solcher Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers aber nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 294 ff.

Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309.

Ausgehend von diesen allgemeinen Anforderungen des Abwägungsgebots und dem Erfordernis eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts muss die gemeindliche Entscheidung über die Ausweisung von Flächen für die Windkraftnutzung im Flächennutzungsplan nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird. Sie muss auch deutlich machen, welche städtebaulichen Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten. Die öffentlichen Belange, die für die negative Wirkung der planerischen Darstellung ins Feld geführt werden, sind mit dem Anliegen, der Windenergienutzung "an geeigneten Standorten eine Chance" zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird, nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB abzuwägen. Ebenso wie die positive Aussage müssen sie sich aus den konkreten örtlichen Gegebenheiten nachvollziehbar herleiten lassen.

Allerdings ist es einer Gemeinde verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Bei einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum schaffen. Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, eine einzige Konzentrationszone auszuweisen, so ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Das gilt auch dann, wenn es im Gemeindegebiet weitere Flächen gibt, die sich von ihren Standortbedingungen her im Vergleich mit der ausgewiesenen Konzentrationszone für die Errichtung von Windkraftanlagen ebenso gut oder noch besser eignen. Die Feststellung, dass sich diese oder jene Fläche für Zwecke der Windenergienutzung eignet, ist nur ein Gesichtspunkt, der bei der planerischen Abwägung gebührend zu berücksichtigen ist, bei der Standortwahl aber nicht zwangsläufig den Ausschlag geben muss. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium für eine missbilligenswerte Verhinderungstendenz ungeeignet. Die ausgewiesene Fläche ist nicht nur in Relation zu setzen zur Gemeindegröße, sondern auch zur Größe der Gemeindegebietsteile, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen. Dazu gehören nicht zuletzt die besiedelten Bereiche, zusammenhängende Waldflächen sowie Flächen, die aufgrund der topographischen Verhältnisse im Windschatten liegen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, in welchem Umfang Teile des Gemeindegebiets förmlich unter Landschaftsschutz gestellt, damit dem planerischen Zugriff der Gemeinde weitgehend entzogen und einer baulichen Nutzung auch sonst nicht ohne weiteres zugänglich sind. Denn durch derartige Unterschutzstellungen sind den Entfaltungsmöglichkeiten der Windkraftnutzung in den betroffenen Bereichen enge Grenzen gesetzt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O., 295 ff., vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37, und vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 111.

Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl sind allein die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Rats der Gemeinde waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in dem Erläuterungsbericht, der bei der abschließenden Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan bzw. dessen Änderung mitbeschlossen wird, sowie die Erwägungen z.B. in den entsprechenden Verwaltungsvorlagen, denen der Rat der Gemeinde bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690.

Mängel im Abwägungsvorgang sind gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 BauGB allerdings nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen dem Vorhaben des Klägers öffentliche Belange entgegen. Denn im Flächennutzungsplan der Beigeladenen sind Flächen für die Windkraftnutzung an anderer Stelle des Gemeindegebiets, nämlich am Bauerkamp, wirksam ausgewiesen (a). Die vom Kläger geplante Anlage ist entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts auch nicht ausnahmsweise zulässig (b).

a) Im Verfahren zur 28. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen sind dieser keine Abwägungsmängel unterlaufen, die zur Unwirksamkeit der Änderung führen. Der Änderungsplanung liegt insbesondere ein schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde, das sich auf den gesamten Außenbereich der Beigeladenen erstreckt und nicht offensichtlich fehlerhaft ist.

aa) Die Beigeladene hat auf der ausgewiesenen Fläche am Bauerkamp für die Windkraftnutzung hinreichend Raum geschaffen, um die Ausschlusswirkung im übrigen Gemeindegebiet rechtfertigen zu können. Insbesondere kann der Auswahlentscheidung im Hinblick auf die Größe der letztlich ausgewählten Fläche von 29,7 ha, die Größe des Gemeindegebiets der Beigeladenen von 90,16 km² und den Umstand, dass der Außenbereich des Gemeindegebiets praktisch vollständig förmlich unter Landschaftsschutz steht, kein prohibitiver Charakter beigemessen werden. Die Entscheidung ist nicht darauf angelegt, aus Gründen, die dem Städtebaurecht fremd sind, die Windkraft aus dem Gemeindegebiet möglichst vollständig zu verdrängen.

Die Beigeladene konnte für die Windenergienutzung in ihrem nicht übermäßig großen und durch eine abwechslungsreiche Landschaftstopographie geprägten Gemeindegebiet bereits mit der ausgewiesenen nicht völlig unbedeutsamen Vorrangfläche in substanzieller Weise Raum schaffen. Sie hat durch die Auswahl dieser Fläche im Bereich der dem Eggegebirge vorgelagerten Höhenlage mit mittleren Windgeschwindigkeiten über 5,5 m/s und einer mittleren Ausnutzungsdauer von über 2.000 h/a für die Windkraftnutzung windtechnisch besonders gute Standortbedingungen ermöglicht und diese auch nicht durch eine Höhenbegrenzung wieder eingeschränkt. Dabei ist ihre der Abwägung zugrunde liegende Annahme, die Fläche biete Raum für immerhin ca. zehn bis zwölf Anlagen, schon deshalb zumindest nicht offensichtlich fehlerhaft, weil dort nach den Angaben im Erläuterungsbericht acht, tatsächlich bei Beschlussfassung über die 28. Ände-rung des Flächennutzungsplans bereits neun Anlagen genehmigt waren. Unter diesen Umständen musste die Beigeladene ihrer Abschätzung nicht die empfohlenen Mindestabstände zugrunde legen, zumal die bisherigen Betreiber selbst die Standorte mutmaßlich nach wirtschaftlichen Kriterien bestimmt hatten.

Dem Umstand, dass die Beigeladene neben diesem für die Windkraftnutzung außerordentlich gut geeigneten Bereich keine weiteren Flächen ausgewiesen hat, kommt auch im Hinblick darauf, dass praktisch der gesamte Außenbereich des Gemeindegebiets der Beigeladenen flächendeckend unter Landschaftsschutz steht, keine missbilligenswerte Verhinderungstendenz zu. Zwar ist es in Gemeinden, deren Außenbereiche praktisch vollständig dem Landschaftsschutz unterliegen, nicht gerechtfertigt, alle für die Windkraftnutzung geeigneten Flächen im Rahmen der Abwägung ohne Weiteres allein wegen des Landschaftsschutzes auszuscheiden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, a.a.O.

Das bedeutet aber nicht, dass eine Gemeinde, deren Gebiet weiträumig unter Landschaftsschutz steht, der Windkraft in gleicher Weise Raum eröffnen müsste, wie dies in anders strukturierten Gemeinden im Einzelfall geboten sein mag, um die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtfertigen zu können. Der Landschaftsschutz hat gerade in förmlich festgesetzten Landschaftsschutzgebieten einen hohen Stellenwert. Deshalb wirkt sich ein hoher Anteil unter Landschaftsschutz stehender Flächen auf die Beurteilung aus, wie groß eine für die Windkraftnutzung vorgesehene Fläche im Einzelfall mindestens sein muss, um nicht dem Vorwurf der Verhinderungsplanung ausgesetzt zu sein.

Für die Bewertung, dass die Beigeladene den Belangen der Windkraftnutzung bei der Abwägung hinreichendes Gewicht beigemessen und ihre Planung nicht darauf abgezielt hat, die Windkraft möglichst zu verhindern, ist aber auch entscheidend, dass die Beigeladene tatsächlich schützenswerte landschaftliche Belange zurückgestellt hat, um außerordentlich windgünstige Standorte für diese Nutzungsart vorhalten zu können. Die ausgewählte Fläche liegt nämlich auch in einer landschaftlich besonders wertvollen Höhenlage und steht förmlich unter Landschaftsschutz. Hieran ändert die Formulierung im Erläuterungsbericht nichts, der Änderungsbereich liege weit weniger exponiert als die übrigen windtechnisch besonders geeigneten Höhenlagen. Denn damit hat die Beigeladene keine landschaftliche Minderwertigkeit des Änderungsbereichs zum Ausdruck gebracht: Sie ist im Erläuterungsbericht vielmehr ausdrücklich davon ausgegangen, dass für die Schaffung von Nutzungsmöglichkeiten für erneuerbare Energien zwangsläufig Bestandteile der freien Landschaft in Anspruch genommen werden müssten, weshalb es nur darum gehe, die Beeinträchtigung ökologisch oder landschaftlich besonders wertvoller Flächen zu vermeiden.

Schließlich spricht gegen das Vorliegen einer unzulässigen Verhinderungsplanung noch der Umstand, dass sich die Planung nicht von vornherein auf eine Konzentrationsfläche beschränkte. Hierzu ist es erst aufgrund der Einwände gekommen, die im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung gegen den anderen zunächst geplanten weiteren Standort erhoben worden sind.

Unerheblich für die Frage, ob die Beigeladene für die Windkraftnutzung in substanzieller Weise Raum geschaffen hat, ist dagegen der Umstand, ob die ausgewiesene Fläche - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - bei Beschlussfassung erkennbar schon erschöpft war. Denn für die Rechtmäßigkeit der mit der Planung zulässigerweise verbundenen Kontingentierung der Anlagenstandorte kommt es nicht darauf an, wann das Kontingent ausgeschöpft wird, das die Gemeinde der Windkraftnutzung in Abwägung mit anderen schützenswerten Belangen zugesteht. Entscheidend ist allein, dass die Nutzung der Fläche für die Windkraftgewinnung durch die Planung dauerhaft gesichert wird. Dies ist durch die Darstellung der Fläche am Bauerkamp ungeachtet der Einwände, die im Planänderungsverfahren gegen diese Fläche aus Gründen des Natur- und Immissionsschutzes erhoben worden waren, geschehen.

Für die Frage, ob die ausgewiesene Fläche hinreichend groß bemessen ist, ist der Umfang der schon erfolgten Ausnutzung auch nicht deshalb entscheidend, weil die Beigeladene im Erläuterungsbericht angeführt hat, in dem ausgewiesenen Gebiet seien "zunächst ausreichende Flächenreserven" vorhanden. Diese Aussage kann im Kontext der Flächennutzungsplanung, deren Aufgabe gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Darstellung der sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebenden Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde ist, sinnvollerweise nur so verstanden werden, dass diese Fläche nach Ansicht der Beigeladenen genügte, um der Windkraft im Rahmen der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung einen ihrer Privilegierung und den im Erläuterungsbericht angeführten Planungsvorgaben des Landesentwicklungsplans NRW gerecht werdenden Stellenwert einzuräumen.

bb) Angesichts der konkreten Umstände des Einzelfalls ist es nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene die Konzentrationszone für Windkraftanlagen unter den Flächen ausgewählt hat, die nach einer gemeindegebietsübergreifenden Untersuchung, deren Ergebnisse im Windatlas für den Kreis Lippe niedergelegt sind, in 50 und 65 m Höhe besonders günstige Windverhältnisse bieten, und andere Flächen auf dieser Grundlage von der weiteren Betrachtung ausgenommen hat.

Zwar kann die Vorgehensweise, pauschal von vornherein alle Bereiche auszublenden, die voraussichtlich nur eine wirtschaftlich nicht in jeder Hinsicht optimale Nutzung der Windenergie zulassen, gerade dann dem Anliegen des Gesetzgebers widersprechen, der Windenergie in substanzieller Weise Raum zu schaffen, wenn aufgrund der spezifischen Standortverhältnisse in der betreffenden Gemeinde ohnehin nur wenige potenzielle Standorte für eine Windenergienutzung in Betracht kommen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, a.a.O.

Umgekehrt ist die weitere Flächenauswahl unter den vorab ermittelten besten Windlagen des Gemeindegebiets aber dann mit der gesetzlichen Wertung vereinbar, wenn bereits dort für die Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen und dadurch im Sinne einer geordneten städtebaulichen Entwicklung eine Konzentration auf bestimmte Flächen angestrebt wird. Um dies zu gewährleisten bedarf es nicht zwingend einer detaillierten Betrachtung aller für die Windkraftnutzung geeigneten Flächen im Gemeindegebiet. Es ist daher nicht sachfremd, eine Grobanalyse anhand einer gemeindegebietsübergreifenden Untersuchung der Windhöffigkeit vorzunehmen und in erster Linie die windtechnisch am besten geeigneten Flächen näher in den Blick zu nehmen. Denn auf solchen Flächen wird den Belangen der Windkraftnutzung, denen durch die Ausweisung von Konzentrationsflächen Rechnung getragen werden soll, am effektivsten entsprochen. Bereits unter diesem Gesichtspunkt kann es städtebaulich gerechtfertigt sein, für die Windkraftnutzung weniger geeignete Flächen im Planungsprozess auszuscheiden, ohne sie unter anderen möglichen Gesichtspunkten näher zu untersuchen. Erst wenn in den besten Windlagen keine ausreichend großen Flächen gefunden werden können, muss die Gemeinde notwendig in eine nähere Prüfung der windtechnisch weniger geeigneten Lagen eintreten, um den Belangen der Windkraftnutzung hinreichend entsprechen zu können.

Gemessen an diesen Anforderungen unterliegt das frühzeitige Ausscheiden der windtechnisch weniger gut geeigneten Bereiche des Gemeindegebiets der Beigeladenen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Insbesondere hat die Beigeladene gerade deshalb aus dem vollständig auf die Windhöffigkeit untersuchten Gemeindegebiet eine Fläche ausgewählt, die windtechnisch zu den am besten geeigneten Standorten im ganzen Kreis Lippe gehört, weil sie - städte-baulich nachvollziehbar - die Windenergienutzung mit möglichst geringem Flächenverbrauch effektiv ermöglichen wollte, ohne andere Belange unangemessen zu beeinträchtigen. Dies hat sie im Erläuterungsbericht hinreichend deutlich gemacht, indem sie das Vorgehen mit dem Gedanken der Eingriffsminimierung begründet hat. Dabei sollte der ungeordneten Errichtung von Windkraftanlagen an verschiedenen Stellen des Gemeindegebiets entgegen gewirkt werden. Nach diesem Ansatz boten sich wegen der überwiegend bewaldeten und sonst exponierten Höhenlagen von vornherein nur Flächen bei Veldrom an. Daneben durfte die Beigeladene die windtechnisch weniger günstigen Lagen ihres Gemeindegebiets zunächst aus der näheren Betrachtung ausscheiden, solange sie in äußerst windgünstiger Lage für die Windkraftnutzung bereits substanziell Raum schaffen konnte.

An der Schlüssigkeit des der 28. Änderung zugrunde liegenden Planungskonzepts ändert sich auch nichts dadurch, dass die Beigeladene bei späteren Planungen die Ausweisung einer ergänzenden Konzentrationszone im etwas weniger windreichen nördlichen Gemeindegebiet im Bereich bei Wehren erwogen hat. Solche späteren Überlegungen stellen die Schlüssigkeit des ursprünglichen auf die Windkraftnutzung bezogenen Gesamtkonzepts nicht in Frage, sondern zeigen lediglich, dass sich die Gemeinde auch in der Folgezeit für die Belange der Windkraft offen gezeigt hat und deshalb weitere Flächen in ihre Erwägungen aufnimmt.

cc) Ein Abwägungsfehler liegt auch nicht darin, dass die Beigeladene entgegen früher erwogenen Planungsvarianten letztlich davon abgesehen hat, zusätzlich weitere Flächen am Bielstein und am Eggeberg auszuwählen, die windtechnisch ähnlich gute Bedingungen wie der tatsächlich ausgewiesene Standort bieten.

Die Beigeladene hat hierzu im Erläuterungsbericht städtebaulich nachvollziehbar angeführt, dass die optische Fernwirkung der auf der ausgewählten Fläche am Bauerkamp errichteten Windkraftanlagen für die Ortslage von Veldrom durch den umgebenden Hochwald gemindert werde, weshalb diese Fläche weit weniger exponiert liege als die anderen windtechnisch besonders geeigneten Höhenlagen. Diese Begründung lässt noch hinreichend konkret erkennen, dass die Beigeladene für die ebenfalls in Erwägung gezogenen Flächen im Kuppenbereich des Bielstein und am Eggeberg im Hinblick auf die optische Fernwirkung von dort errichteten Windkraftanlagen dem Schutz des Landschaftsbildes den Vorrang gegenüber dem Interesse an noch weitergehender Förderung der Windenergie eingeräumt hat. Belange des Immissionsschutzes sind hierfür nach den Angaben im Erläuterungsbericht letztlich nicht entscheidend gewesen. Die angeführten Erwägungen sind auch unmittelbar nachvollziehbar, weil die Flächen auf dem Kamm zwischen Bielstein und Eggeberg noch etwas höher, näher an Veldrom und zudem nicht durch Hochwald von dieser Ortschaft getrennt liegen. Die so begründete Abwägungsentscheidung ist städtebaulich motiviert, weil der Landschaftsschutz gerade in dem festgesetzten Landschaftsschutzgebiet und in der in Rede stehenden durchaus auch exponierten Kammlage ein abwägungsbeachtlicher Belang von Gewicht ist. Sie trägt entgegen der ursprünglichen Planungsabsicht der Beigeladenen dem hohen Wert Rechnung, den zahlreiche Bewohner von Veldrom insbesondere auch dem Landschaftsbild in ihren Einwendungen beigemessen haben. Das ergibt sich aus der Vorlage für die Änderung des Aufstellungsbeschlusses des Rats vom 5. Februar 1998. Diese Gewichtung der Belange steht auch nicht außer Verhältnis zu dem für die Windkraftnutzung sprechenden Belang, ihr "an geeigneten Standorten eine Chance" zu geben, dem mit der Fläche am Bauerkamp hinreichend Rechnung getragen wurde.

dd) Die Entscheidung, im Hinblick auf die optischen Fernwirkungen von Windkraftanlagen keine weitere Fläche für die Windkraftnutzung am Bielstein vorzusehen, ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil die in diesem Bereich ursprünglich geplante Fläche bei der Beschlussfassung über die 28. Änderung des Flächennutzungsplans bereits mit bestandsgeschützten Windkraftanlagen bebaut war.

Die vorhandene Bebauung war dem Rat der Beigeladenen zur Zeit der Beschlussfassung bekannt. Das ergibt sich aus der Ratsvorlage für die Änderung des Aufstellungsbeschlusses vom 5. Februar 1998. Gleichwohl wollte die Beigeladene diese Flächen wegen der optischen Fernwirkung von dort errichteten Anlagen nicht als Flächen für die Windkraftnutzung vorsehen. Unter diesen Umständen konnte es der Beigeladenen in erster Linie nur noch darum gehen, die weitere Beeinträchtigung des Landschaftsbilds durch zusätzliche Anlagen insbesondere im unmittelbaren Kuppenbereich des Bielstein und durch die Errichtung größerer Anlagen anstelle der bereits vorhandenen zu verhindern. Der so vorgenommenen Abwägung standen Bestandsschutzgesichtspunkte nicht entgegen. Diesen Belangen wird bereits dadurch Rechnung getragen, dass die Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Raum für begründete Ausnahmen lässt, ohne dass es hierfür der Darstellung einer Fläche für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan bedürfte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O., 302.

Selbst wenn ein Abwägungsfehler darin liegen sollte, dass im Erläuterungsbericht die im Bereich des Bielstein vorhandenen drei Windkraftanlagen nicht ausdrücklich erwähnt sind, würde dieser Fehler nicht zur Unwirksamkeit der 28. Änderung führen. Dieser mögliche Fehler im Abwägungsvorgang ist gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 BauGB jedenfalls nicht erheblich, weil er für das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen wäre. Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind Mängel im Abwägungsvorgang, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Diese Möglichkeit muss sich anhand der Planunterlagen oder erkennbarer oder nahe liegender Umstände abgezeichnet haben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BauR 2004, 1130.

Für die Möglichkeit einer anderen Planung ist im Hinblick auf die Existenz der drei Windkraftanlagen am Bielstein nichts ersichtlich. In der Vorlage für die Änderung des Aufstellungsbeschlusses des Rats vom 5. Februar 1998 ist vielmehr hinreichend deutlich geworden, dass die Beigeladene in diesem Bereich dem Schutz vor einer weiteren Beeinträchtigung des Landschaftsbilds schon wegen der massiven Bürgerbeschwerden den Vorrang einräumen wollte, sofern sie rechtlich an dieser Zielsetzung nicht gehindert war.

b) Die mit der Wirksamkeit der Flächenausweisung verbundene regelmäßige Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht der Errichtung der vom Kläger geplanten Windkraftanlage entgegen. Insbesondere ist kein Ausnahmefall gegeben, in dem eine Zulassung in Betracht kommt, obwohl der vorgesehene Standort außerhalb der für die Windkraftnutzung ausgewiesenen Fläche liegt.

Die "Regel"-Formulierung ermöglicht die Feindifferenzierung, für die das Abwägungsmodell auf der Stufe der Flächennutzungsplanung naturgemäß keinen Raum lässt. Sie verlangt, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Errichtung einer Windkraftanlage den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, freilich unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal "entgegenstehen" die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zu Gunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen dem Freihalteinteresse grundsätzlich der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf nicht im Zulassungsverfahren konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall ist zwar möglich, sie steht aber unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zugrunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird.

Was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht, lässt sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden. Die Atypik kann sich daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer Funktion z.B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen herausheben, deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des vorgesehenen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windkraftanlage vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des Planungsträgers abzuweichen. Ist aufgrund topographischer oder sonstiger Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben zuzulassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O., 302 f.

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann nicht angenommen werden, dass die vom Kläger geplante Anlage die der Planung der Beigeladenen zugrunde liegende Konzeption nicht in Frage stellt. Durch die Planung, auf der die 28. Änderung des Flächennutzungsplans beruht, sollte den Belangen des Landschaftsschutzes im Bereich des Bielstein Vorrang vor der weiteren Ausdehnung der Windkraftnutzung eingeräumt werden. Dies wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass im Erläuterungsbericht langfristig erwogen wird, "über weitere Konzentrationsflächen östlich dieses Waldstreifens" nachzudenken. Denn der Ausschluss der zunächst in diesem Bereich vorgesehenen Fläche für die Windenergienutzung konnte im Hinblick auf die bereits vorhandenen drei Anlagen nur noch den Sinn haben, derzeit jede weitere Ausweitung der Windkraftnutzung in diesem Bereich, insbesondere auch in dem noch unbebauten unmittelbaren Kuppenbereich des Bielstein, zum Schutz des Landschaftsbildes zu verhindern. Diesem Ziel liefe die Annahme zuwider, es sei mit der Konzeption der Planung vereinbar, wenn wegen der schon eingetretenen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch drei Anlagen noch eine weitere hinzu komme. Gerade durch die Anlage des Klägers würde der durch Windkraftanlagen bereits gestörte Bereich in seiner Breite nochmals erweitert. Die geplante Anlage würde die aus der Ortslage von Veldrom sichtbare Kette von drei Anlagen um eine weitere nach Süden verlängern und damit ebenfalls deutlich in Erscheinung treten. Es kann auch nicht angenommen werden, die zusätzliche Beeinträchtigung sei schon deshalb begrenzt, weil sich dort neben dem vom Kläger geplanten Vorhaben ohnehin keine weiteren Windkraftanlagen mehr errichten ließen. Denn es kann keineswegs nur auf die in diesem Bereich im früheren Planungsstadium vorgesehene Fläche abgestellt werden. Darüber hinaus bieten sich im unmittelbaren Umfeld weitere geeignete Standorte, was bereits der größere Zuschnitt der in der Frühphase der Planungen erwogenen Konzentrationsfläche am Bielstein und die vom Landesverband Lippe angeregte Erweiterung nach Norden am Eggeberg belegen.

Es liegen auch keine besonderen Umstände vor, die die Annahme gebieten würden, das private Interesse des Klägers an der Errichtung einer Windkraftanlage würde sich bei der hier gebotenen Abwägung gegenüber der entgegenstehenden Planungskonzeption der Beigeladenen durchsetzen. Insbesondere ergibt sich eine Schutzwürdigkeit der Belange des Klägers nicht daraus, dass sein Baugesuch noch aus einer Zeit stammen würde, zu der die Beigeladene die hier in Rede stehende Fläche noch für die Windkraftnutzung ausweisen wollte. Der Kläger hat seine Bauvoranfrage vielmehr erst zu einem Zeitpunkt eingereicht, zu dem die 28. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen schon wirksam geworden war und er schon deshalb für den Fall der von ihm angezweifelten Wirksamkeit der Planung von Anfang an mit der Ablehnung seines Antrags rechnen musste.

100

Ungeachtet dessen steht der Errichtung der Anlage des Klägers mittlerweile auch - selbstständig tragend - entgegen, dass nach dem Ziel 6 des Gebietsentwicklungsplans für den Regierungsbezirk Detmold, sachlicher Teilabschnitt - Nutzung der Windenergie -, die Kammlagen des Teutoburger Waldes und des Eggegebirges von Flächenausweisungen für die Windenergienutzung freizuhalten sind. Dieses Ziel ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG unter anderem bei Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen öffentlicher Stellen zu beachten. Die vom Kläger geplante Anlage ist wegen ihrer Höhe von 88,5 m und ihres besonders exponierten Standorts im Sinne von § 3 Nr. 6 ROG raumbedeutsam.

101

Vgl. für eine nur geringfügig höhere und ebenfalls weithin sichtbare Windkraftanlage BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; siehe auch Runkel, DVBl. 1997, 275, 278.

102

Die Raumbedeutsamkeit der Anlage wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass daneben bereits drei Windkraftanlagen gleicher Größenordnung stehen, die ebenfalls raumbedeutsam sind.

103

Die durch das Ziel 6 des sachlichen Teilabschnitts - Nutzung der Windenergie - des Gebietsentwicklungsplans zum Ausdruck gebrachte hohe Wertigkeit der Kammlagen des Teutoburger Waldes und des Eggegebirges aus Sicht der Regionalplanung gilt auch für den Kamm zwischen Eggeberg und Bielstein, der zu dem durch den Teutoburger Wald und das Eggegebirge gebildeten Höhenzug gehört. Auch wenn sich das genannte Ziel der Raumordnung unmittelbar nur auf Flächenausweisungen für die Windenergienutzung bezieht, soll hierdurch mittelbar die Entstehung von Windkraftanlagen in den genannten Kammlagen verhindert werden. Diese regionalplanerische Bewertung steht der Annahme entgegen, eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums sei durch die Anlage des Klägers nicht zu besorgen.

104

Vor allem aber kann die geplante Anlage deshalb nicht wegen besonderer Standortverhältnisse als mit der Konzeption der Flächennutzungsplanung ausnahmsweise vereinbar angesehen werden, weil es wegen des genannten regionalplanerischen Ziels inzwischen der Beigeladenen verwehrt ist, in diesem Bereich eine Fläche für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan darzustellen. Die Gemeinde hat nämlich bei raumbedeutsamen Planungen gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 LPlG i.V.m. § 4 Abs. 1 ROG das als Vorgabe für die Bauleitplanung hinreichend konkrete Ziel 6 des Teilgebietsentwicklungsplans zu beachten. Diese regionalplanungsrechtliche Vorgabe darf auch durch die Annahme eines Ausnahmefalls nicht unterlaufen werden.

105

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil sie keinen Antrag gestellt und sich daher keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

106

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

107

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

108

Referenzen

Dieser Inhalt enthält keine Referenzen.