Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 1939/06

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten darüber, wer von ihnen die Versorgungslasten für die Beamtinnen und Beamten der Straßenbauverwaltung zu tragen hat, die vor dem Übergang dieser Aufgabe auf das beklagte Land beim klagenden Landschaftsverband in den Ruhestand getreten sind.

Die Aufgaben im Bereich der nordrhein-westfälischen Straßenbauverwaltung wurden bis zum 31. Dezember 2000 von den Landschaftsverbänden wahrgenommen (§ 5 Abs. 1 Buchstabe b Landschaftsverbandsordnung - LVerbO). Durch das Zweite Modernisierungsgesetz

- vgl. Art. 3 § 1 des Zweiten Gesetzes zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen (Zweites Modernisierungsgesetz - 2. ModernG) vom 9. Mai 2000, GV. NRW S. 462 -

wurden sie in die Trägerschaft des beklagten Landes übergeleitet und dem zum 1. Januar 2001 errichteten Landesbetrieb Straßenbau übertragen. Zur Regelung der personalrechtlichen Folgen von Aufgabenverlagerungen bestimmt Art. 28 § 1 Abs. 1 des Zweiten Modernisierungsgesetzes:

"Beim Übergang von Aufgaben der Landschaftsverbände auf andere Körperschaften finden für die Beamtinnen und Beamten der Landschaftsverbände die Vorschriften der §§ 128 ff. des Beamtenrechtsrahmengesetzes Anwendung. Die Beamtinnen und Beamten sind entsprechend den von ihnen jeweils wahrgenommenen Aufgaben anteilig von den Körperschaften zu übernehmen. Dies gilt entsprechend für Beamtinnen und Beamte auf Widerruf."

Dementsprechend sind die in der Straßenbauverwaltung tätig gewesenen Beamtinnen und Beamten der Landschaftsverbände in den Dienst des beklagten Landes übernommen worden. Hingegen weigerte sich das Land, die Versorgungslasten jener Beamtinnen und Beamten zu tragen, die beim klagenden Landschaftsverband bis zum 31. Dezember 2000 Aufgaben der Straßenbauverwaltung wahrgenommen hatten und dort in den Ruhestand getreten sind. Diese Aufwendungen werden seit dem 1. Januar 2001 weiterhin vom Kläger gezahlt.

Der Kläger hat am 26. Juni 2003 Klage erhoben und Erstattung seiner Aufwendungen für Versorgungslasten im ersten Quartal 2001 verlangt. Er habe einen so genannten Abwälzungsanspruch, weil er 2.782.134,70 EUR für die Versorgung anstelle des eigentlich zuständigen Landes erbracht habe. Dessen Zuständigkeit folge aus Art. 28 § 1 des 2. ModernG i.V.m. §§ 128 ff. BRRG. Es sei ein abgrenzbarer Aufgabenbereich im Sinne des § 128 Abs. 4 BRRG auf den Beklagten übergegangen; ein Fall des § 128 Abs. 3 BRRG liege nicht vor. Die Folgen für die Versorgungsempfänger ergäben sich daher aus einer entsprechenden Anwendung des § 128 Abs. 1 i.V.m. § 132 BRRG, wonach das beklagte Land die Versorgungslasten zu erfüllen habe. Dieses Ergebnis werde auch durch Sinn und Zweck der §§ 128, 132 BRRG bestätigt, der darin liege, eine gerechte Lastenverteilung zwischen abgebender und aufnehmender Körperschaft im Sinne einer Konnexität zwischen den übertragenen Aufgaben und den damit verbundenen Lasten herzustellen. Auch der Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein- Westfalen habe in seinem Urteil vom 26. Juni 2001 hervorgehoben, dass der Kostenbelastung der Landschaftsverbände nach dem Aufgabenübergang Rechnung zu tragen sei. Dieselbe Verpflichtung des beklagten Landes folge aus einer zwischen den Beteiligten im Jahre 1993 getroffenen Absprache, in der sich das beklagte Land verpflichtet habe, die über die Zuweisung des Bundes hinausgehenden Mehrbelastungen wegen Kosten für die Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht für Bundesfern- und Landesstraßen (sog. UA III-Kosten) in voller Höhe zu tragen.

Der Kläger hat beantragt,

das beklagte Land zu verurteilen, an ihn, den Kläger, einen Betrag in Höhe von 2.782.134,70 Euro zuzüglich 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit der Klage zu zahlen,

hilfsweise,

festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, die durch ihn, den Kläger, im Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis 31. März 2001 gezahlten Versorgungsaufwendungen für die Beamtinnen und Beamten des Klägers, die bis zum 31. Dezember 2000 in den Ruhestand gegangen sind, und die zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand im Bereich der bis zum 31. Dezember 2000 durch die Landschaftsverbände wahrgenommenen Aufgaben der Straßenbauverwaltung (§ 5 Abs. 1 lit. b Landschaftsverbandsordnung in der bis zum 31. Dezember 2000 geltenden Fassung) eingesetzt waren, zu tragen,

äußerst hilfsweise,

festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet gewesen wäre, die Versorgungsempfänger, die Versorgungsleistungen auf der Grundlage beamtenrechtlicher Rechtsverhältnisse der Beamtinnen und Beamten des beklagten Landes, die bis zum 31. Dezember 2000 in den Ruhestand gegangen sind, und die zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand im Bereich der bis zum 31. Dezember 2000 durch die Landschaftsverbände wahrgenommenen Aufgaben der Straßenbauverwaltung (§ 5 Abs. 1 lit. b Landschaftsverbandsordnung in der bis zum 31. Dezember 2000 geltenden Fassung) eingesetzt waren, zu übernehmen und die Versorgungslasten im Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis 31. März 2001 für sie zu tragen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, als Grundlage für die klageweise geltend gemachten Ansprüche komme nur das 2. ModernG in Betracht, das auf §§ 128 ff. BRRG verweise. Bei zutreffender Auslegung des maßgeblichen § 132 BRRG verblieben die Lasten für die Versorgung der "Alt-Ruheständler" bei der vorliegenden Fallkonstellation beim Kläger; er, der Beklagte, habe die Lasten erst für "Neu- Ruheständler" aus übernommenen Dienstverhältnissen zu tragen. Daher habe der Verfassungsgerichtshof in dem vom Kläger zitierten Urteil klargestellt, dass die finanzielle Vergangenheitsbewältigung im Zusammenhang mit der Aufgabenrückübertragung über das Gemeindefinanzierungsgesetz zu erfolgen habe. Die Vereinbarung aus dem Jahre 1993 gebe für den Fall der Aufgabenrückübertragung ebenfalls nichts her. Der Kläger habe somit auf eine eigene Schuld gezahlt. Ein Rechtsverhältnis zwischen den Ruhegehaltsempfängern und dem beklagten Land bestehe mangels Überleitung des Versorgungsrechtsverhältnisses nicht.

Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage insgesamt abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: An der Pflicht des Klägers zur Tragung der Versorgungslasten habe sich durch die Überleitung der Aufgaben der Straßenbauverwaltung nichts geändert. Die Ansprüche der im Zeitpunkt der Aufgabenübertragung vorhandenen Versorgungsempfänger gegenüber dem Kläger blieben gemäß § 132 Abs. 2 BRRG bestehen. Dieses Ergebnis folge möglicherweise schon aus den Regelungen der personalrechtlichen Folgen der Aufgabenverlagerung im 2. ModernG, jedenfalls aber aus den unmittelbar anwendbaren Vorschriften der §§ 128 ff. BRRG. Nach der Systematik des § 132 BRRG sei die Art der Umbildung der Körperschaft maßgeblich. Im vorliegenden Falle handele es sich unstreitig um den Übergang von Aufgaben einer Körperschaft auf eine andere im Sinne des § 128 Abs. 4 (3. Alternative) BRRG. Für die Rechtsstellung der Versorgungsempfänger bestimme § 132 Abs. 3 BRRG die entsprechende Geltung seiner Absätze 1 und 2. Bei der Prüfung, welchem dieser Absätze die Überleitung der Aufgaben entspreche, sei auf den Sinn der unterschiedlichen Behandlung der Eingliederungsfälle abzustellen. Hinter der Regelung stehe die Erwägung, ob Zweifel bestehen könnten, welche Beamten von dem Übergang betroffen seien. Damit könne hier nur § 128 Abs. 3 BRRG im Sinne des § 128 Abs. 4 BRRG "entsprechend" anwendbar sein. Es sei hier nicht eindeutig, wie der Kläger meine, welche Beamten von der Übertragung der Aufgaben berührt seien. Dies zeigten schon die Hilfsanträge des Klägers. Sei aber eine Auswahlentscheidung zu treffen, so scheide ein Übertritt kraft Gesetzes aus. Die Auffassung des Klägers, der vorliegende Fall sei der vollständigen Eingliederung gemäß § 128 Abs. 1 BRRG gleichzusetzen, sei auch nicht praktikabel. Die Kriterien zur Bestimmung der betroffenen Versorgungsempfänger seien völlig offen. Es handele sich entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht um den gesetzlichen Ausnahmefall. Vielmehr sei umgekehrt davon auszugehen, dass nur im Fall der vollständigen Eingliederung die Versorgungslasten mit auf die neue Körperschaft übergingen, in allen anderen Fällen verblieben diese Lasten bei der weiterbestehenden Körperschaft. Es sei im Übrigen auch nicht gerechtfertigt, die Versorgungslast auf die aufnehmende Körperschaft abzuwälzen, weil für die Versorgungsträgerschaft primär die Dienstleistung für einen Dienstherrn ausschlaggebend sein müsse. Der Kläger werde gleichzeitig dadurch entlastet, dass das beklagte Land im Zuge der Aufgabenübertragung Versorgungsanwartschaften der aktiven Beamten ohne finanziellen Ausgleich übernommen habe. Eine Verpflichtung des beklagten Landes ergebe sich auch nicht aus einer "Absprache" der Beteiligten aus dem Jahre 1993 für den Bereich der so genannten UA III-Abwendungen. Die Hilfsanträge zu 1. und 2. hätten aus den genannten Gründen ebenfalls keinen Erfolg.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers, zu deren Begründung er - sein bisheriges Vorbringen wiederholend und vertiefend - im Wesentlichen ausführt: Ihm stehe gegen den Beklagten ein Abwälzungsanspruch auf Erstattung zu. Als einzige Voraussetzung dieses Anspruchs sei zwischen den Parteien die Zuständigkeit für die Erfüllung der in Rede stehenden Versorgungslasten streitig. Die Ansprüche bestünden gegenüber dem Beklagten, was sich aus Art. 28 § 1 Abs. 1 des 2. ModernG i.V.m. §§ 128 ff. BRRG ergebe. Die Lösung habe bei § 132 BRRG anzusetzen, der für Versorgungsempfänger die speziellere Regelung treffe. Der Fall des vollständigen Übergangs einer abgrenzbaren Aufgabe, der hier vorliege, unterfalle unstreitig § 128 Abs. 4, 3. Fall BRRG und sei für Versorgungsempfänger in § 132 Abs. 3 BRRG geregelt. Danach sei eine doppelt entsprechende Anwendung der einschlägigen Normen vorzunehmen: Absatz 3 des § 132 BRRG verlange die entsprechende Anwendung der Absätze 1 und 2, und der hier anwendbare Absatz 1 die entsprechende Anwendung von § 128 Abs. 1 und 2 BRRG auf die Versorgungsempfänger. Es müsse daher geklärt werden, ob die Konstellation des vollständigen Übergangs der Aufgaben der Straßenbauverwaltung der vollständigen Eingliederung einer Körperschaft im Sinne von § 128 Abs. 1 und 2 oder der teilweisen Eingliederung im Sinne des § 128 Abs. 3 BRRG entspreche. Gehe eine Aufgabe vollständig über, so sei im Rahmen des § 128 Abs. 4 BRRG von einem Verweis auf Absatz 1 auszugehen. Für diese Gleichsetzung spreche eindeutig die Systematik des § 128 Abs. 4 BRRG. Ein Fall des § 128 Abs. 3 BRRG, den der Beklagte und das Verwaltungsgericht annähmen, sei hingegen nicht gegeben. Der Wortlaut des § 128 Abs. 4 BRRG enthalte keine Einschränkung dahin, dass für Absatz 1 sämtliche Aufgaben übergehen müssten. Mangels einer solchen Einschränkung komme die entsprechende Anwendung des § 128 Abs. 1 BRRG auch dann in Betracht, wenn eine abgrenzbare Aufgabe vollständig übergehe. Ebenso wenig lasse sich allein aus der Fortexistenz der abgebenden Körperschaft die Anwendbarkeit des § 132 Abs. 2 BRRG herleiten. Vielmehr nehme diese Vorschrift Bezug auf die Fälle des § 128 Abs. 3 BRRG, während der Aufgabenübergang, der hier in Rede stehe, als Fall des § 128 Abs. 4 BRRG einzuordnen sei.

Im Anschluss an diese systematischen Erwägungen komme der teleologischen Auslegung die entscheidende Bedeutung zu. Der Sinn der Differenzierung in § 128 BRRG gehe primär dahin, zum Schutz der Finanz-, Planungs-, Organisations- und Personalhoheit der beteiligten Körperschaften eine gerechte Verteilung der Personalkräfte und der Personalkosten zu erzielen. Dieses Ziel solle dadurch erreicht werden, dass der Dienstherr im Regelfall zugleich die Bezüge der aktiven Beamten wie auch diejenigen der Versorgungsempfänger trage. Nur für wenige Fälle werde in § 132 Abs. 2 i.V.m. § 128 Abs. 3 BRRG eine Ausnahme vom Gleichlauf der Besoldungs- und Versorgungsansprüche formuliert. Eine solche Ausnahme sei hier offensichtlich nicht gegeben. Das Land habe den gesamten Aufgabenbereich übernommen und sei insoweit an die Stelle des bisherigen Dienstherrn getreten. Insofern sei die Ausstattung mit Haushaltsmitteln ein wichtiger Aspekt bei der Auslegung. Dieses Gleichlauf-Prinzip gründe nämlich darin, dass diejenige Körperschaft, die durch ihre aktiven Beamten eine bestimmte Aufgabe wahrnehme, auch über die dafür zugewiesenen Finanzmittel verfüge. Das sei seit Anfang 2001 aber nur noch beim Land der Fall. Daher werde nur bei einer Belastung des Landes mit den Versorgungslasten dem Prinzip entsprochen, dass die Versorgungslast mit der Aufgabenwahrnehmung und der Finanzausstattung korrespondiere.

Seiner Auslegung könne auch nicht entgegengehalten werden, dass der Kreis der betroffenen Versorgungsempfänger nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar sei. Denn die Klageforderung beziehe sich allein auf Ausgaben für die eindeutig bestimmten Versorgungsempfänger, die in der Straßenbauverwaltung im engeren Sinne eingesetzt gewesen seien. Er mache keine Ausgaben für Bedienstete aus dem so genannten Overhead-Bereich geltend, weshalb die im angefochtenen Urteil unterstellten Abgrenzungsschwierigkeiten nicht bestünden. Auch der nordrhein- westfälische Verfassungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 26. Juni 2001 festgestellt, dass der Kreis der zu übernehmenden aktiven Beamten der Straßenbauverwaltung gesetzlich festgelegt sei und ein freies Auswahlermessen nicht bestehe. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Hilfsanträge sprächen für mangelnde Bestimmtheit der Versorgungsempfänger, sei unzutreffend. Im Übrigen lasse sich aus dem Erfordernis einer individuellen Auswahl der betroffenen Beamten nicht schließen, es sei zwingend § 128 Abs. 3 BRRG entsprechend anzuwenden. Das vom Verwaltungsgericht herangezogene Kriterium der Übertrittsmodalitäten besitze nicht die entscheidende Bedeutung. Insbesondere lasse sich daraus nicht folgern, dass allein § 128 Abs. 3 BRRG anwendbar sei. Denn die Modalitäten des Übertritts führten zu einer ganz anderen als der gesetzlich gewollten Fallgruppenbildung. Maßgeblich sei vielmehr der genannte Sinn der Norm, eine gerechte Verteilung der Versorgungslasten sicherzustellen.

Die Überlegungen des Beklagten zum normativen Gehalt und statusrechtlichen Charakter der §§ 128 ff. BRRG seien für die Lösung des Rechtsstreits nicht ergiebig. Die zentrale Frage, welche Alternative des § 132 BRRG einschlägig sei, könne nicht pauschal beantwortet werden. Er, der Kläger, denke dabei auch nicht in den Bahnen eines "intergenerativen Umlagesystems", das der Steuerfinanzierung der Alimentation nicht gerecht werde. Auch lege er nicht den Gedanken zugrunde, dass die im Dienst stehenden Beamten durch ihre Tätigkeit die Versorgungslasten der Ruhegehaltempfänger erwirtschafteten. Der Beklagte übersehe vielmehr das Prinzip des Gleichlaufs der Bezüge von aktiven Beamten und Versorgungsempfängern. Auch der Bund müsse, wenn er Statusfragen der Beamten regele, im Blick behalten, ob seine Regelungen dem System der Alimentation gerecht würden. Das sei bei Zugrundelegung der Auffassung des Beklagten nicht der Fall, weil mit dem Verlust der Aufgabe keinerlei Mittel für die Aufgabenerfüllung mehr zugewiesen würden, mit denen die Versorgung der ehemaligen Beamten aus dem Bereich der Straßenbauverwaltung gewährleistet werden könnten. Entgegenstehende Rechtsprechung liege nicht vor.

Die Hilfsanträge seien begründet, weil er, der Kläger, aufgrund der dargestellten Erwägungen jedenfalls eine Feststellung verlangen könne, dass der Beklagte zur Tragung der Versorgungsaufwendungen verpflichtet sei.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinen erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt dem Begehren weiterhin in vollem Umfang entgegen und trägt ergänzend vor: Der gedankliche Ausgangspunkt des Klägers, es gehe um einen gerechten Interessenausgleich zwischen abgebender und aufnehmender Körperschaft, erkläre, wie der Kläger zu einer sehr vielschichtigen Sicht auf die einschlägigen Normen komme, die es erlaube, verhältnismäßig eindeutige Auslegungsergebnisse infrage zu stellen. Dieser Ausgangspunkt entspreche jedoch nicht dem normativen Gehalt der einschlägigen Normen. § 133 BRRG zeige, dass das Beamtenrechtsrahmengesetz nur das Statusrecht der Neuordnung durch den Landesgesetzgeber regele. Mehr erlaube die Gesetzgebungskompetenz dem Bundesgesetzgeber auch nicht, weshalb Fragen der Finanzierungsgerechtigkeit außerhalb seines Zugriffsrechts lägen; insofern seien landesrechtliche Entscheidungen zu respektieren. Das Beamtenrechtsrahmengesetz wolle lediglich sicherstellen, dass durch Organisationsentscheidungen der Status des Beamten in seiner Lebzeitigkeit nicht angetastet werde und der Beamte einen Anspruch auf amtsadäquate Beschäftigung behalte. § 132 BRRG, der als Folgerecht zu organisationsrechtlichen Maßnahmen die Typisierungen des § 128 BRRG für Ruhestandsbeamte aufnehme, lasse die Grundregel erkennen, dass die Ansprüche der Versorgungsempfänger bei Auflösung der abgebenden Körperschaft zu der aufnehmenden Körperschaft wanderten, bei Fortexistenz hingegen - auch bei teilweiser Eingliederung des Personals - die Ruhegehaltsansprüche bei der Körperschaft blieben, bei der diese Ansprüche erdient worden seien. Der Kläger übersehe, dass die Fälle des § 128 Abs. 4 BRRG für Ruhestandsbeamte nicht durch Weiterverweisung auf die Absätze 1 bis 3 des § 128 in Bezug genommen würden, sondern dass § 132 Abs. 1 oder 2 BRRG entsprechend anzuwenden sei. Die Auslegungsfrage laute also, ob ein Fall des § 128 Abs. 4 demjenigen des Absatzes 1 oder des Absatzes 2 des § 132 BRRG rechtsähnlich sei; auf die Rechtsähnlichkeit innerhalb des § 128 BRRG komme es nicht an. Die entscheidenden Unterschiede der Behandlung lägen darin, ob die bisherige Anstellungskörperschaft fortexistiere oder untergehe. Hier liege ein vollständiger Übergang einer Aufgabe des Klägers auf den Beklagten vor, ohne dass die Fortexistenz des Klägers in Frage gestellt würde. Das sei ein klarer Fall des § 132 Abs. 2 BRRG, der in der Rechtsfolge von der Regelung für die aktiven Beamten abweiche.

Angesichts des eindeutigen Wortlautergebnisses seien auch teleologische Überlegungen mit dem Ziel der Ergebniskontrolle nicht angebracht. Es gäbe kein vorfindliches Rechtsprinzip, das dem Bundesgesetzgeber eine Regelung für Ruhestandsbeamte vorschreibe. Auch habe die gesetzlich verankerte Regel, dass eine im Versorgungsfall noch existente Körperschaft für die Versorgungsempfänger aufkommen solle, die zuletzt ihre Dienste entgegengenommen habe, die Vernunft auf ihrer Seite; denn die Versorgungsansprüche seien dort erdient worden und sollten auch dort gezahlt werden. Das ökonomische Argument des Klägers, die aktiven Beamten erwirtschafteten gewissermaßen durch ihre Tätigkeit die Versorgungslasten der Ruhegehaltempfänger, denke in den Bahnen eines intergenerativen Umlagesystems, das der Steuerfinanzierung der Alimentation nicht gerecht werde. Wenn im System dezentraler Staatsverwaltung durch eine Funktionalreform oder Rechtsnachfolge wegen der Ruhegehaltslasten Finanzausstattungsprobleme aufträten, so müssten diese im System der Mittelverteilung auf dezentrale Verwaltungsträger gelöst werden. Im Übrigen seien Fragen der Finanzierungsgerechtigkeit nicht in das Beamtenrechtsrahmengesetz integriert, weil sie den Bundesgesetzgeber nichts angingen.

Das angefochtene Urteil entspreche auch der höchstrichterlichen Rechtsprechung. Soweit ersichtlich gebe es zu der einschlägigen Thematik vier Judikate des Bundesverwaltungsgerichts, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesarbeitsgerichts und des Verwaltungsgerichts Göttingen; alle sprächen gegen den Kläger. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe betont, dass derjenige Hoheitsträger die Kosten einer Aufgabe tragen solle, dem sie überbürdet sei, und dass die zuvor entstandenen Kosten (hier die Versorgungslasten) mangels anderweitiger Regelung bei demjenigen blieben, der seinerzeit die Aufgabe wahrzunehmen gehabt habe. Ökonomische Argumente könnten dementsprechend nicht durchdringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Kläger eingereichten Anlagen (1 Heft) verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

Die Klage ist mit allen Anträgen zulässig, aber unbegründet; denn die im Zentrum stehende Frage danach, wer für die Versorgungslasten der am 31. Dezember 2000 beim Kläger vorhandenen Versorgungsempfänger aufzukommen hat, ist mit dem angefochtenen Urteil zulasten des Klägers zu beantworten.

I. Der Hauptantrag ist zulässig. Mit ihm begehrt der Kläger im Wege einer allgemeinen Leistungsklage die Erstattung von Versorgungsbezügen, die er im 1. Quartal 2001 als (vermeintlich) Nichtverpflichteter an versorgungsberechtigte Beamtinnen und Beamte anstelle des beklagten Landes als (vermeintlich) eigentlich Verpflichteten geleistet hat.

1. Es ist unter Zulässigkeitsgesichtspunkten nichts dagegen zu erinnern, dass der Kläger den hauptsächlich geltend gemachten Anspruch auf einen geringen Teil der gesamten von ihm seit 2001 - zur Sicherstellung der Versorgung der Ruheständler bis zur rechtskräftigen Klärung freiwillig - ausgezahlten Versorgungsbezüge begrenzt hat. Dass dies augenscheinlich der Begrenzung des Prozessrisikos dient, weckt keine Bedenken. Die streitentscheidenden Fragen betreffen den gesamten Anspruchszeitraum, sodass eine gerichtliche Entscheidung den Beteiligten hinreichende Orientierung bietet, die im Falle des Klageerfolgs sich stellenden weiteren Fragen ohne gerichtliche Hilfe zu regeln. Dies ist aus den Erwägungen im Zusammenhang mit den Hilfsanträgen (unten II.) auch zu erwarten.

2. Die Klage ist mit dem Hauptantrag aber nicht begründet.

a) Dabei bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung darüber, welche Anspruchsgrundlage letztlich anzunehmen ist. Insbesondere kann dahinstehen, ob zur Abwicklung einer fehlerhaften beamtenversorgungsrechtlichen Leistungsbeziehung unmittelbar zwischen öffentlichen Leistungsträgern der in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts entwickelte sog. Ausgleichs- bzw. Abwälzungsanspruch anwendbar oder auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zurückzugreifen ist.

Vgl. dazu Senatsurteil vom 12. Mai 2006 - 1 A 3106/04 -, NWVBl. 2007, 16 m.w.N.

Vom Rechtsstandpunkt des Klägers aus liegt es näher, einen - systematisch vorrangigen - Aufwendungsersatzanspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag (entsprechend § 670 i.V.m. § 683 Satz 1 BGB) anzunehmen; denn der Kläger meint, er habe mit der Zahlung der Bezüge ab dem 1. Januar 2001 ein Geschäft des beklagten Landes wahrgenommen. Denkbar ist überdies ein gesamtschuldnerischer Ausgleichsanspruch in entsprechender Anwendung des § 426 Abs. 2 BGB i.V.m. § 128 Abs. 2, 3 BRRG, weil den einschlägigen Vorschriften der Rechtsgedanke zugrunde liegt, Versorgungsempfängern in Fällen fortdauernder Existenz der abgebenden Körperschaft - was hier unstreitig gegeben ist - bis zur Klärung ihrer Zuordnung zur Sicherung der Ansprüche zwei Körperschaften, die bisherige und die neue, als Schuldner zu verschaffen.

b) Diese Fragen können aber auf sich beruhen. Denn es fehlt an der in jedem Falle zentralen (und allein streitigen) Leistungspflicht des beklagten Landes: Verpflichtet zur Zahlung der streitigen Versorgungsbezüge war - und ist - ausschließlich der Kläger.

Die Verpflichtung des Klägers, die Versorgungsbezüge aller Beamten der Straßenbauverwaltung zu zahlen, die bei ihm bis zum 31. Dezember 2000 in den Ruhestand getreten sind, folgt zunächst dem Grundsatz, dass die Versorgungslasten demjenigen beamtenrechtlichen Dienstherrn zugeordnet sind, bei dem sie entstanden sind, zu dem also das Beamtenverhältnis zuletzt (d.h. bis zum Beginn des Ruhestandes) bestand.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179, 187; Schachel, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band. 3, § 1 BeamtVG Rn. 6.

Hiervon ausgehend bedarf es einer besonderen, vom Grundsatz abweichenden Regelung, mit der die Versorgungslast ganz oder teilweise auf einen anderen Dienstherrn verlagert wird, wie dies etwa in § 107b und § 107c BeamtVG für Sonderkonstellationen vorgesehen ist. Diese Grundsätze sind nicht infrage zu stellen, wie es der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat getan hat, denn sie verstehen sich aus der Natur der Sache.

Als derartige abweichende, den Grundsatz durchbrechende Regelung zulasten des beklagten Landes kommt hier nur § 132 BRRG in Betracht, und zwar ausschließlich dessen Absatz 1 i.V.m. § 128 Abs. 1 BRRG, aus denen sich allein die vom Kläger gewünschte Rechtsfolge ableiten ließe. Indes greifen diese Vorschriften für den vorliegenden Fall nicht ein, wie nachfolgend darzulegen ist.

Keine eigenständige Bedeutung hat die Regelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 des 2. ModernG, in der die §§ 128 ff. BRRG in Bezug genommen sind. Das Landesrecht enthält insofern einen rein deklaratorischen Hinweis auf die Folgen, welche sich nach Bundesrecht im Anschluss an die organisatorischen Maßnahmen des Zweiten Modernisierungsgesetzes ergeben. Abweichendes oder Ergänzendes gegenüber dem einschlägigen Bundesrecht soll nicht - und kann auch nicht - geregelt werden. Das ergibt sich schon daraus, dass die §§ 128 ff. BRRG im Kapitel II des Beamtenrechtsrahmengesetzes enthalten sind und daher - gemäß dessen amtlicher Überschrift und in Ausnutzung der Ermächtigung aus Art. 75 Abs. 2 GG a.F. - zu jenen rahmenrechtlichen Vorschriften gehören, "die einheitlich und unmittelbar gelten". Raum für ausfüllende landesrechtliche Bestimmungen hinsichtlich der Rechtsfolgen, wie ihn die "Vorschriften für die Landesgesetzgebung" des Kapitels I offen halten, ist dort nicht gelassen, sodass Landesrecht nach Art. 31 GG keine Regelungen treffen kann, seien sie abweichend oder deckungsgleich. Diese Sicht entsprach auch der Vorstellung im nordrhein-westfälischen Gesetzgebungsverfahren, die in der Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich festgehalten worden ist.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zum 2. ModernG NRW, LT-Drucksache 12/4320 vom 20. September 1999, S. 166 (zu Art. 28).

Die §§ 128 bis 133 BRRG sind auf das Verhältnis der Beteiligten im vorliegenden Falle anwendbar. § 133 BRRG ist insofern zu entnehmen, dass sie sich nur auf juristische Personen des öffentlichen Rechts mit Dienstherrnfähigkeit beziehen. Diese Voraussetzungen sind für das beklagte Land wie für den klagenden Landschaftsverband gemäß § 121 Nr. 1 BRRG erfüllt. Der klagende Landschaftsverband Rheinland ist nach § 2 LVerbO eine öffentlich-rechtliche Körperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung. Nach § 1 LVerbO handelt es sich um einen Zusammenschluss der zum Land Nordrhein-Westfalen gehörenden Kreise und kreisfreien Städte der früheren Rheinprovinz, und damit um einen Gemeindeverband, der nach § 121 Nr. 1 BRRG das Recht besitzt, Beamte zu haben (Dienstherrnfähigkeit).

Vgl. dazu VerfGH NRW, Urteil vom 26. Juni 2001 - 28/00 und 30/00 -, NVwZ-RR 2001, 617 (Leitsatz 1).

In den allein entscheidungserheblichen §§ 128 bis 133 BRRG findet sich keine Regelung, aus der sich die Übertragung der streitigen Versorgungslasten auf das Land herleiten ließe. Auszugehen ist von § 132 BRRG, der Sonderregelungen über die Folgen der in § 128 BRRG beschriebenen organisatorischen Maßnahmen (Eingliederung, Umbildung, Verschmelzung, Aufgabenübergang) im Versorgungsrecht enthält. Während § 132 BRRG tatbestandlich ohne Abweichung an die organisationsrechtlichen Umbildungs- und Aufgabenwanderungsfälle in den Absätzen 1 bis 4 des § 128 BRRG anknüpft, trifft er teilweise eigenständige und spezielle Rechtsfolgen dieser Organisationsmaßnahmen im Bereich der Versorgungsempfänger. Wegen der komplexen und verschachtelten Normstruktur der beiden entscheidungserheblichen Vorschriften, welche die Hauptursache der zwischen den Parteien bestehenden Meinungsverschiedenheiten bildet, ist hierzu vorab Folgendes zu erläutern:

§ 128 BRRG regelt die Zuordnung von aktiven Beamten im Gefolge von organisationsrechtlichen Veränderungen der sie beschäftigenden Körperschaften mit Dienstherrnfähigkeit (§ 133 BRRG). Die Absätze 1 bis 4 gliedern sich tatbestandlich nach den denkbaren Formen organisatorischer Umbildung und Aufgabenübertragung: Die Absätze 1 und 2 betreffen Varianten der Umbildung von Körperschaften, nämlich die vollständige Eingliederung einer Körperschaft in eine oder mehrere andere Körperschaft(en), Absatz 3 betrifft die teilweise Eingliederung einer Körperschaft in eine oder mehrere andere Körperschaft(en) und Absatz 4 regelt sonstige Fälle, nämlich den Zusammenschluss von und die Neubildung aus mehreren Körperschaften (Verschmelzung) sowie die Aufgabenübertragung zwischen Körperschaften. Eigenständige Rechtsfolgen werfen nur die Absätze 1 bis 3 aus; Absatz 4 enthält eine Verweisung auf die Rechtsfolgen der vorstehenden drei Absätze, verbunden mit der Forderung ihrer "entsprechenden" Anwendung. Dies bedeutet, dass die einzelnen Elemente der durch die Verweisung geregelten Tatbestände (des Absatzes 4) und derjenigen, auf deren Rechtsfolgen verwiesen wird (der Absätze 1 bis 3), miteinander jeweils so in Beziehung zu setzen sind, dass den jeweils nach ihrer Funktion, ihrer Stellung im Sinnzusammenhang des Tatbestandes gleich zu erachtenden Elementen die gleiche Rechtsfolge zugeordnet wird.

Vgl. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Aufl. 1995, S. 82; zu § 128 Abs. 4 BRRG im Einzelnen Ule, Beamtenrecht, 1970, § 128 BRRG Rn. 4.

Hinsichtlich der Rechtsfolgen der Organisationsmaßnahmen nach § 128 BRRG für die Versorgungsempfänger der betroffenen Körperschaften trifft § 132 BRRG eine eigenständige Regelung. Die maßgebliche Fallgruppenbildung ist dem Absatz 1 des § 132 BRRG einerseits und dem Absatz 2 andererseits zu entnehmen: Der Übergang der Versorgungsempfänger bzw. der Versorgungslasten ist in § 132 Abs. 1 BRRG danach für solche Fälle vorgesehen, in denen die Alt-Körperschaft vollständig in eine Körperschaft (§ 128 Abs. 1) oder in mehrere andere Körperschaften eingegliedert (§ 128 Abs. 2), infolge der Umbildung also aufgelöst wird. Anders behandelt § 132 Abs. 2 BRRG die Fälle der teilweisen Eingliederung einer Körperschaft in eine oder mehrere andere Körperschaften nach § 128 Abs. 3 BRRG. Hier verliert die abgebende Körperschaft zwar einen Teil ihrer Organisationsstruktur, besteht in reduziertem Umfang aber fort und kommt als Dienstherr der aktiven Beamten wie als Zuordnungssubjekt der Versorgungsansprüche der Ruhestandsbeamten weiterhin in Betracht. Für diese Konstellation bestimmt § 132 Abs. 2 BRRG, dass " die Ansprüche der im Zeitpunkt der Umbildung vorhandenen Versorgungsempfänger gegenüber der abgebenden Körperschaft bestehen [bleiben]" - insofern ausdrücklich und unmissverständlich abweichend von der Rechtsfolge des § 128 Abs. 3 BRRG für die aktiven Beamten.

Entsprechend diesem Unterscheidungskriterium - und der ihm zugrunde liegenden Wertung - wird in § 132 Abs. 3 BRRG gefordert, die Organisationsmaßnahmen des § 128 Abs. 4 BRRG den Absätzen 1 und 2 des § 132 BRRG zuzuordnen. Auf die tragende Erwägung des § 132 BRRG weist das beklagte Land zutreffend hin: Ein Übergang der Versorgungslasten ist auch im Gefolge einer Maßnahme nach § 128 Abs. 4 BRRG gesetzlich nur dann gewollt, wenn dies durch den Existenzverlust der Alt-Körperschaft erzwungen wird, mithin der Dienstherr weggefallen ist, dem die Ansprüche der vorhandenen Versorgungsempfänger zugeordnet waren. Durch diese Konsequenz der organisatorischen Maßnahmen - Wegfall der Alt-Körperschaft - unterscheiden sich die sonstigen Fälle der Teileingliederung oder der Aufgabenwanderung. Unerheblich ist hingegen, ob ein gesetzlicher Übertritt erfolgt oder eine besondere Übernahmevereinbarung erforderlich ist. Insgesamt ist der Schluss zu ziehen, dass keine Vorschrift den Übergang von Versorgungslasten auf einen Dienstherrn vorsieht, der Aufgaben von einem bestehen bleibenden Dienstherrn übernimmt.

Aus der so zu verstehenden Normstruktur sind die Kriterien für die Entscheidung des vorliegenden Falles unmittelbar zu entnehmen: Auszugehen hat die Beurteilung von einer Zuordnung der konkret in Rede stehenden Organisationsmaßnahme zu den Tatbeständen des § 128 Abs. 1 bis 4 BRRG und ihren Konsequenzen für die betroffene Körperschaft. Es ist hier nicht zweifelhaft, dass Art. 3 § 1 des 2. ModernG zwar eine vollständige Verlagerung einer abgrenzbaren Aufgabe von einer Körperschaft (hier des klagenden Landschaftsverbandes) auf eine andere (das beklagte Land) im Sinne des § 128 Abs. 4, 3. Variante BRRG anordnet, der Fortbestand der abgebenden Körperschaft, des Klägers, aber nicht angetastet wird. Wie eine solche Fallgestaltung bei einer entsprechenden Anwendung im Sinne des § 128 Abs. 4 BRRG hinsichtlich der aktiven Beamten zu behandeln ist, bedarf hier keiner Klärung, ist von den Parteien sogar bereits einvernehmlich gemäß § 128 Abs. 3 BRRG geregelt worden, nämlich durch Übernahme eines verhältnismäßigen Teils der Bediensteten des Klägers in den Landesdienst. Schon von daher erschließt sich nicht, aus welchem Grunde die Versorgungsempfänger - anders als in § 132 Abs. 2 BRRG bestimmt - nicht entsprechend § 128 Abs. 3 BRRG zu behandeln sein sollten. Da kein Fall der vollständigen Eingliederung oder Verschmelzung vorliegt, ist allein § 132 Abs. 2 BRRG einschlägig, auf den Absatz 3 derselben Bestimmung für alle Fälle des § 128 Abs. 4 BRRG Bezug nimmt, in denen nur Teile einer Körperschaft mit anderen verschmolzen oder nur einzelne Aufgaben(bereiche) verlagert werden.

Die Einwände des Klägers gegen dieses Ergebnis überzeugen nicht, denn sie beruhen auf rechtlichen Annahmen, die sich aus § 132 BRRG nicht herleiten lassen. Zum einen kann von einem "Gleichlauf" der Rechtsfolgen für aktive und Ruhestandsbeamte, auf dem die Argumentation des Klägers maßgeblich aufbaut, ersichtlich keine Rede sein. Es trifft auch nicht zu, dass § 132 Abs. 2 BRRG "nur wenige Fälle" regele. Dies ist schon quantitativ nicht nachvollziehbar, denn die Bestimmung gilt für die Fälle des § 128 Abs. 3 und alle ihm rechtsähnlichen Maßnahmen des § 128 Abs. 4 BRRG. Vor allem aber verkennt der Kläger, dass die Vorschrift des § 132 Abs. 2 BRRG den eingangs genannten Grundsatz verwirklicht - und also keine Ausnahme -, wonach die Versorgungslast mangels anderweitiger Regelung bei demjenigen Hoheitsträger verbleibt, der die Aufgabe bei Entstehen des Versorgungslast wahrzunehmen hatte. Dieser Grundsatz lässt sich lediglich in allen Fällen des Wegfalls der Alt-Körperschaft nicht durchhalten, sodass § 132 BRRG hierfür Sonderregelungen vorsehen musste, die ihrerseits als Ausnahmen zu verstehen sind. Für dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis ist ohne Bedeutung, ob die Identifizierung der übertretenden oder zu übernehmenden Beamten praktische Schwierigkeiten bereitet und ob es einer Übernahmevereinbarung bedarf. Für den regelungserheblichen Grundsatz kommt es auf derartige Probleme der Handhabung des § 128 BRRG von vornherein nicht an; sie können daher auch für die Auslegung des § 132 BRRG keine Bedeutung erlangen. Mithin auch die vom Kläger für richtig gehaltenen Unterscheidungskriterien nicht entscheidungserheblich. Insbesondere bedarf keiner Entscheidung, wie der "vollständige Übergang einer abgrenzbaren Aufgabe" bei Anwendung des § 128 Abs. 4 BRRG zu behandeln ist; denn maßgeblich ist die in § 132 Abs. 3 BRRG verlangte entsprechende Anwendung, welche hier - wie dargetan - die Frage der Fortexistenz der abgebenden Körperschaft aufwirft und damit auf die Rechtsfolge des Absatzes 2 führt.

Dieses Ergebnis stimmt auch mit der Interessenlage überein, die dem Gesetzgeber eine je eigene Regelung für aktive und im Ruhestand befindliche Beamte ohne weiteres erlaubte. Es liegt zwar auf der Hand, dass mit dieser Regelung, wie der Kläger hervorhebt, eine bestimmte Wertung darüber verbunden ist, was als "gerechte" Zuordnung der finanziellen Belastung mit Versorgungsbezügen zu betrachten ist; jedoch lässt sich den Ausführungen des Klägers in keiner Weise entnehmen, dass das von ihm bevorzugte Modell einer gewissermaßen "horizontalen" (aufgabenbezogenen) Teilung der Versorgungslasten gerechter ist als das gesetzliche Modell einer "vertikalen" (zeitabschnittsbezogenen) Teilung. Immerhin entspricht dieses Modell dem eingangs genannten Grundsatz, wonach die Versorgungslasten bei demjenigen verbleiben, bei dem sie entstanden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970, a.a.O.

Gegen die Sinnhaftigkeit des Auslegungsergebnisses spricht nicht, dass mit dem Verlust der Aufgabe auch die finanzielle Grundlage für die Finanzierung der Versorgungslasten entfiele. Mit dem substanziellen Kern dieser Erwägung, die in der Formulierung des Klägers in einem anderen Gewand erscheint, hat sich bereits das Bundesverwaltungsgericht im vorzitierten Urteil auseinandergesetzt und ihr überzeugend entgegengehalten, dass es sich um "eine an erwerbswirtschaftlichen Betrieben orientierte Betrachtungsweise [handelt], deren Voraussetzungen für den öffentlichen Dienst ersichtlich nicht zutreffen". Das ist schon deshalb richtig, weil der Wegfall der Finanzzuweisungen für die Aufgaben der Straßenbauverwaltung nichts daran ändert, dass der Kläger mit Blick auf die streitigen Versorgungslasten weiterhin finanziell so ausgestattet werden muss, dass er die Zahlungen leisten kann.

Von daher besteht schließlich keine Veranlassung, das vom Senat gefundene Auslegungsergebnis durch übergeordnete verfassungsrechtliche Gesichtspunkte zu korrigieren. Insbesondere wird der Kläger durch die Fortzahlung der Versorgungsbezüge nicht unzumutbar oder unbillig belastet.

3. Die im Jahre 1993 getroffene Absprache hinsichtlich der Übernahme der so genannten UA III-Kosten führt auf keine weitergehenden oder anders gelagerten Aspekte. Da der Kläger auf diese Fragen im Berufungsverfahren nicht zurückgekommen ist, kann auf die Gründe des angefochtenen Urteils verwiesen werden.

II. Die Hilfsanträge sind ebenfalls zulässig, aber unbegründet. Anzumerken ist, dass der Kläger nicht gehalten ist, einen (vollstreckbaren) Leistungsanspruch auf Zahlung einer bestimmten Summe zu erheben, sondern sich statthafterweise auf die mit den Hilfsanträgen verlangte Feststellung der allein streitigen Voraussetzung des Zahlungsanspruchs nach § 43 Abs. 1 VwGO beschränken kann. Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann, gilt für Klagen gegen Bund oder Bundesländer nicht. Im Hinblick auf die Bindung an Gesetz und Recht aus Art. 20 Abs. 3 GG darf im Verhältnis von Körperschaften des öffentlichen Rechts erwartet werden, dass sie sich schon einer rechtskräftigen Feststellung als solcher beugen. Allein dies ist den spezifischen Bindungen des Art. 20 Abs. 3 GG angemessen, die es der Verwaltung schlechthin verwehren, eine für sie verbindliche Gerichtsentscheidung zu missachten. Unter diesen Umständen ist eine einschränkende Interpretation des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO geboten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970, a.a.O. S. 181; Beschluss vom 15. März 1995 - 6 P 28.93 -, JurPC 1996, 79 und Juris Rn. 19 und 24; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2005 - 1 A 2358/03.PVL -, Juris Rn. 21.

Sind weitere Voraussetzungen des Zahlungsanspruchs - wie hier - nicht streitig und nicht problematisch, so kann es den Beteiligten überlassen werden, die Konsequenzen aus der gerichtlichen Feststellung zu ziehen.

Die Feststellungsanträge sind jedoch aus den unter I. 2. b dargelegten materiell- rechtlichen Gründen unbegründet. Aus ihnen ist ersichtlich, dass der Umfang der Versorgungslasten bezüglich der bis zum 31. Dezember 2000 beim Kläger in den Ruhestand getretenen Beamten namentlich nicht von der Tätigkeit oder sonstigen Eigenschaften der Ruhestandsbeamten abhängt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind, § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG. Insbesondere wirft die im Zentrum stehende Auslegung der §§ 128 ff. BRRG auf Versorgungsfälle bei einem Übergang von Teilaufgaben zwischen Verwaltungsträgern angesichts der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits erfolgten Klärung keine grundsätzlich klärungsbedürftigen und über den Einzelfall hinausweisenden Fragen auf.

Referenzen

This content does not contain any references.