Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 13 A 1067/07

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 07. März 2007 wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 14.500,- EUR festgesetzt.

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund eines Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor.

Die Klägerin macht keinen der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegenden Verfahrensmangel geltend.

a) Die Rüge der Klägerin, der vorinstanzlich tätige gewordene Richter habe wegen Voreingenommenheit nicht entscheiden dürfen, es habe nicht der gesetzliche Richter entschieden, betrifft keine vom Senat als Berufungsgericht zu entscheidende Frage. Die Klägerin hat den entscheidenden Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht zwar abgelehnt, die Kammer hat das Gesuch jedoch mit Beschluss vom 5. März 2007 zurückgewiesen; dieser Beschluss ist gemäß § 146 Abs. 2 VwGO unanfechtbar. Aus dem gemäß § 173 VwGO entsprechend anwendbaren Rechtsgrundsatz des § 512 ZPO folgt, dass unanfechtbare und mit der Beschwerde nicht angreifbare, der vorinstanzlichen Endentscheidung vorausgegangene Entscheidungen - auch - nicht mittelbar vom Rechtsmittelgericht der Hauptsache geprüft werden können.

Allenfalls dann könnten Angriffe gegen eine solche vorausgegangene Entscheidung mit Rücksicht auf Bedeutung und Tragweite der Grundrechte in die Erwägungen zur Berufungszulassung eingestellt werden, wenn zugleich ein begründeter Verstoß gegen das Gebot des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) geltend gemacht und dargelegt wird. Ob die Klägerin mit ihrem Hinweis, der gesetzliche Richter sei verweigert worden, der Vorsitzende Richter sei als gesetzlicher Richter nicht mehr in Betracht gekommen, dem Darlegungsgebot aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO in Bezug auf einen Verfassungsverstoß genügt, mag offen bleiben. Denn eine Verletzung des Gebots des gesetzlichen Richters infolge nicht vorschriftsmäßiger Besetzung des Gerichts liegt nur dann vor, wenn willkürliche oder manipulative Erwägungen im Hinblick auf die Besetzung der Richterbank für die angebliche Fehlerhaftigkeit des als Mangel gerügten Vorgangs bestimmend gewesen sind.

Vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 1991 - 5 ER 614.90 -, Buchholz 310 § 138 Ziff. 1 VwGO Nr. 28; Beschluss vom 27. August 1996 - 7 B 127.96 -, JURIS; OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 1999 - 8 A 5900/98.A -, NRWE, www.lv.justiz.nrw.de; zum verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1954 - 1 BvR 537/53 -, BverfGE 3, 359; Beschluss vom 20. Dezember 1962 - 2 BvR 612/62 -, BVerfGE 15, 245; Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 -, BVerfGE 73, 339; ähnlich Beschlüsse vom 10. Juli 1990 - 1 BvR 984, 985/87 -, BVerfGE 82, 286 und vom 3. November 1992 - 1 BvR 137/92 -, BVerfGE 87, 282.

Anhaltspunkte, die in eine solche Richtung weisen, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf und sind auch sonst nicht erkennbar. Die Kammer hat das Befangenheitsgesuch der Klägerin zurückgewiesen, weil die zügige Bearbeitung des Klageverfahrens, die Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter, sein Hinweis auf eine frühere klageabweisende Entscheidung in einem ähnlichen Verfahren und sein angeblicher Ruf, verwaltungsfreundlich zu entscheiden, eine Festlegung des Richters zugunsten oder zulasten eines Beteiligten vor der mündlichen Verhandlung nicht erkennen ließen. Diese Wertung bewegt sich im Rahmen der freien richterlichen Einschätzung und ist vertretbar. Sie ist, auch wenn sie von der Klägerin nicht akzeptiert wird, keinesfalls willkürlich oder manipulativ.

b) Soweit die Klägerin rügt, der erstinstanzliche Richter habe nicht als Einzelrichter entscheiden dürfen, deshalb liege ein Besetzungsmangel vor, unterliegt auch dies nicht der Beurteilung des Berufungsgerichts. Die Übertragungsentscheidung der Kammer (§ 6 Abs. 1 VwGO) und die Einzelrichterentscheidung über die Nicht-Rückübertragung auf die Kammer (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO) sind gemäß § 6 Abs. 4 VwGO unanfechtbar. Im Gesetzgebungsverfahren des 6. VwGO-Änderungsgesetzes ist ausdrücklich festgehalten, dass die Beschränkung des Berufungszulassungs-grunds aus § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO auf die der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegenden Verfahrensfehler insbesondere sicherstellen soll, "dass die Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter oder die unterbliebene (Rück-) Übertragung vom Einzelrichter auf die Kammer eine Zulassung der Berufung nicht rechtfertigen können."

Vgl. BT-Drucks. 13/1433 S. 14.

Im Übrigen ist auch eine mit Rücksicht auf Bedeutung und Tragweite des verfassungsrechtlich geforderten gesetzlichen Richters gebotene Eröffnung des Berufungsverfahrens im vorliegenden Rechtsstreit nicht dargelegt. Weder hat die Klägerin Anhaltspunkte für eine willkürlich oder manipulativ begründete Einzelrichterzuständigkeit oder Nicht-Rückübertragung der Zuständigkeit auf die Kammer dargelegt noch ist derartiges sonst ersichtlich. Die Übertragung auf den Einzelrichter durch die Kammer erfolgte am 1. März 2007, nachdem die Klägerin die Klage begründet und die Beklagte erwidert hatte. Dass sich der daraus ergebende Sach- und Streitstand der Kammer nicht von grundsätzlicher Bedeutung darstellte, ist vertretbar und die Beauftragung des im Krankenhausplanungsrecht erfahrenen Vorsitzenden Richters als Einzelrichter unbedenklich. Die bei der Anerkennung als Brustzentrum regelmäßig auftretenden Streitfragen der Auswahl unter mehreren konkurrierenden Krankenhäusern waren aus früheren Verfahren bekannt und ließen eine Kammerentscheidung erfordernde Probleme nicht erwarten.

2. Der ferner geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

Bei diesem Zulassungsgrund, der die Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet und ermöglichen soll, unbillige oder grob ungerechte Entscheidungen zu korrigieren, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen. Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, d. h., wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163; BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838; OVG NRW, Beschlüsse vom 08. März 2007 - 13 A 1417/05 -, und vom 08. Januar 2007 - 13 A 4307/06 u. 13 A 3884/06 -.

a) In diesem Sinne hat der Senat auf der Grundlage der Darlegungen der Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des Verpflichtungsbegehrens durch das Verwaltungsgericht.

Der von der Klägerin beanstandete (Nr. 2.1 der Zulassungsbegründung vom 15. Mai 2007) Umstand, die Auswahlentscheidung des Ministeriums sei ohne Begründung erfolgt, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Ablehnungsbescheids vom 15. August 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. Dezember 2006. Hinsichtlich der Begründung der angefochtenen Entscheidung kommt es maßgeblich auf die diesen Bescheiden beigefügte Begründung an. Im Ausgangsbescheid und ergänzend im Widerspruchsbescheid sind jedoch die Gründe für die Einrichtung eines kooperativen Brustzentrums N. /P. bestehend aus dem F. Kranken- und Versorgungshaus N. und dem F1. Krankenhaus P. und die Nichtanerkennung des Krankenhauses der Klägerin (T. . D. I. ) als alleiniges oder kooperatives Brustzentrum dargelegt. Die so begründete abschlägige Verwaltungsentscheidung ist transparent und konnte von der Klägerin sachlich angefochten werden. Ob daneben das Ministerium als Planungsbehörde seine Auswahlerwägungen - die nach der Hervorhebung der Vorzüge der favorisierten Krankenhäuser und der damit mittelbar einhergehenden minderen Eignungseinstufung des diese Vorteile nicht aufweisenden T. . D. Hospitals in der Anhörung auch der Klägerin bereits bekannt sein mussten - gesondert fixieren musste, mag offen bleiben. Im Übrigen könnte die gerügte formelle Rechtswidrigkeit allein den mit dem Verpflichtungsantrag verfolgten Planaufnahmeanspruch der Klägerin nicht begründen; insoweit ist die Richtigkeit des klageabweisenden Urteils nicht in Frage gestellt.

Soweit die Klägerin vorgetragen hat, die Kriterien für die Anerkennung als Brustzentrum nicht schlechter zu erfüllen als die anerkannten Konkurrenzkrankenhäuser, begründet das ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des Verpflichtungsbegehrens. Das T. . D. I. ist auch aus Sicht des Senats das weniger geeignete Krankenhaus für eine Anerkennung als eigenständiges oder kooperatives Brustzentrum. Abgesehen davon, dass es bereits ausgehend von den eigenen Angaben im Erhebungsbogen die mengenmäßigen operativen Voraussetzungen der Rahmenbedingungen des Erlasses vom 31. Juli 2002 nicht erfüllt hat und auf der Grundlage der späteren Entwicklung auch prospektivisch nicht erfüllen wird, bietet es nach seinen strukturellen Gegebenheiten nicht die Kernleistungen wie die anerkannten Krankenhäuser, die mit einer Ausnahme alle Kernleistungen unter einem Dach vorhalten und sich optimal ergänzen, und hat es kein hinreichend gesichertes Kooperationskonzept mit einem bereiten Kooperationspartner vorlegen können. Ein Bedarf für ein weiteres Brustzentrum neben den anerkannten Brustzentren besteht in N. /P. oder darüber hinaus erkennbar nicht.

Die Frage, ob der Einzugsbereich des T. . D. Hospitals über N. /P1. hinausgeht oder bei Anerkennung als Brustzentrum hinausgehen würde, stellt sich nicht. Weil sich das Krankenhaus der Klägerin auf der zweiten Stufe der Entscheidung nach § 8 Abs. 2 KHG als das weniger geeignete erweist und diese Einschätzung sachangemessen und rechtlich unbedenklich ist, kommt es für die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung unter den konkurrierenden Krankenhäusern auf die Frage des Einzugsbereichs nicht an. Im Übrigen sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Einzugsbereich des T. . D. Hospitals im Zusammenhang mit dem Bedarf nur eines Brustzentrums im Raum N. /P. zu verstehen.

Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des Verpflichtungsbegehrens begründet auch nicht das Vorbringen der Klägerin, Fallpauschalen bildeten Mammakarzinom-Erstoperationen nicht ab und die nach den Rahmenbedingungen maßgebliche Zahl solcher Ersteingriffe pro Operateur fänden sich in keiner existierenden Statistik. Insoweit waren nach den vom Senat in mehreren früheren Rechtsstreitigkeiten gleicher Art gewonnenen Erkenntnissen alle Krankenhäuser den gleichen möglicherweise nur schwer zu erfüllenden Bedingungen unterworfen und ändert das an der Einschätzung des T. . D. I1. als dem aus den dargelegten Gründen für ein Brustzentrum weniger geeigneten Krankenhaus nichts. Ob die die Eingriffsmengen betreffenden Einwände der Klägerin, die sie im Verwaltungsverfahren als Verdacht bezeichnet und nicht auf ihre unmittelbaren Konkurrenten bezogen hat, zutreffen, mag daher offen bleiben.

Selbst wenn das T. . D. I. mit bei Antragstellung 100 Ersteingriffen mehr Operationen als das F2. Krankenhaus P. durchgeführt haben sollte, bliebe es wegen Nichterfüllung der strukturellen Grundvoraussetzungen ein für ein eigenständiges Brustzentrum und wegen fehlenden hinreichend gesicherten Kooperationskonzepts und fehlenden Kooperationspartners auch für ein kooperatives Brustzentrum ein jedenfalls weniger geeignetes Krankenhaus als die beiden unanfechtbar anerkannten kooperierenden Krankenhäuser in N. /P. . Insoweit greift die Rüge der unzureichenden Sachverhaltsermittlung der Behörde nicht durch.

Entgegen den Ausführungen unter Nr. 2.2 der Zulassungsschrift ist das Verwaltungsgericht zu Recht mit der Beklagten davon ausgegangen, dass das T. . D. I. kein hinreichendes Kooperationskonzept einschließlich kooperationswilliger Partner vorweisen bzw. benennen konnte. Die Klägerin hat eine solche Kooperation nicht einmal im Rohkonzept vorgelegt, sondern sogar mit ihrer Antragsschrift eingeräumt, keinen kooperationswilligen Partner gefunden zu haben, und im Widerspruchsverfahren gegen die Anerkennung anderer Krankenhäuser lediglich behauptet, mit dem L. L1. E. eine Kooperation anzustreben. Ohne Vorlage eines hinreichend gesicherten Kooperationskonzepts mit einem kooperationswilligen Partner sind jedoch eine behördliche Prüfung, ob die Kooperation die strukturellen Grundvoraussetzungen für die Anerkennung als Brustzentrum sicherstellen wird, und eine Erfolg versprechende Krankenhausplanung vernünftigerweise nicht möglich. Bei den von der Klägerin beispielhaft benannten Krankenhäusern hat, soweit ersichtlich, jedenfalls eine den Mindestanforderungen genügende verfestigte Kooperationsvereinbarung vorgelegen, wobei es nicht darauf ankommt, ob sie auf Empfehlung anderer Stellen zustande gekommen oder auf Anregung der Planungsbehörde im Rahmen einer Zweckmäßigkeitsprüfung Änderungen unterzogen worden ist. Für die von der Klägerin behauptete willkürliche und unterschiedliche Anwendung der Kriterien der Rahmenbedingungen liegen keine Anhaltspunkte vor.

b) Im rechtlichen Rahmen der Darlegungen der Klägerin bestehen auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des Hilfsantrags der Klägerin.

aa) Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids wegen fehlenden Feststellungsinteresses, jedenfalls aber wegen Unbegründetheit abgewiesen. Dieses Ergebnis wird durch die Darlegungen zu 2.3 und 2.4 der Zulassungsbegründung nicht erschüttert.

Die begehrte Feststellung bringt der Klägerin keinen rechtlichen Vorteil und ist deshalb unzulässig. Die unanfechtbaren Anerkennungen der konkurrierenden Krankenhäuser als selbständige bzw. kooperative Brustzentren blieben auch bei Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Ablehnungsbescheides bestehen, die Planaufnahme des T. . D. I1. mit den Gebieten Frauenheilkunde und Geburtshilfe bliebe grundsätzlich unverändert und mit der begehrten Feststellung wäre noch keine Verpflichtung zur Anerkennung des Krankenhauses der Klägerin als Brustzentrum verbunden.

bb) Im Übrigen zeigen auch die weiteren Rechtsausführungen der Klägerin keine Verletzung ihrer Rechte durch den angefochtenen Bescheid auf.

Soweit die Klägerin meint, die Anerkennung von Brustzentren sei krankenhausplanungsrechtlich nicht möglich, trifft das nicht zu. Nach der Rechtsprechung des Senats, stellen die Rahmenbedingungen für die Anerkennung als Brustzentrum eine Fortschreibung des Krankenhausplans, jedenfalls die Schwerpunktfestlegungen betreffend dar,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 13 A 3730/06 -,

und ist der Weg zur Anerkennung nach den Regelungen des § 16 KHG NRW unbedenklich.

Auch der Einwand der Klägerin, der Krankenhausplan dürfe jenseits der Schwerpunktbildung keine fachmedizinischen Detailvorgaben für die Behandlung einzelner Krankheiten festlegen, lediglich § 137 Abs. 1 SGB V erlaube den Normadressaten, den Katalog planbarer Leistungen von mengenabhängiger Ergebnisqualität festzulegen, für Brustkrebsoperationen gebe es solche Festlegungen jedoch nicht, zeigt keinen Rechtsverstoß des angefochtenen Bescheids auf. Die Rahmenbedingungen nennen lediglich die planungsrelevanten Voraussetzungen für die Anerkennung als Brustzentrum, regeln aber nicht Maßnahmen der Qualitätssicherung im Sinne des § 137 Abs. 1 SGB V der in Brustzentren erwarteten heilkundlichen und pflegerischen Leistungen. Sie betreffen auch keine Behandlungsprogramme für chronische Krankheiten im Sinne des § 137f SGB V. Erst Recht trifft der angefochtene Ablehnungsbescheid keine solchen Regelungen. Die genannten sozialgesetzlichen Vorschriften schließen weder ihrem Wortlaut noch ihrem Ziel nach die krankenhausplanungsrechtliche Aufstellung von Voraussetzungen für eine Aufnahme als Brustzentrum im Krankenhausplan aus. Schon deshalb und ferner weil die angeführten sozialgesetzlichen Vorschriften ihr keine subjektive Rechtsposition vermitteln, kann die Klägerin aus ihnen auch kein schützenswertes Feststellungsinteresse herleiten.

cc) Schließlich begründet auch der Hinweis der Klägerin auf Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 und 3 GG keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des hilfsweisen Feststellungsbegehrens.

Es ist bereits zweifelhaft, ob die Nichtanerkennung des T. . D. I1. als Brustzentrum bei Fortbestand der Disziplinen Frauenheilkunde und Geburtshilfe mit planausgewiesenen Betten, einer daran anknüpfenden weiteren öffentlichen Förderung und möglicher Umstrukturierung bei gegebenenfalls rückläufigen Belegungszahlen wirtschaftlich derart einschneidend ist, dass sie die Berufsausübung hindert und einer Berufszugangsregelung gleichkommt. Jedenfalls ist ein möglicherweise darin liegender Eingriff, dass bei beschränkten öffentlichen Ressourcen nur der geeignetere Bewerber für die betreffende Berufstätigkeit, hier das Betreiben eines klinischen Brustzentrums, zugelassen wird, durch einen Gemeinwohlbelang von hoher Bedeutung, nämlich die optimale Gesundheitsversorgung der Bevölkerung und zwar der an Brustkrebs erkrankten oder diesbezüglich gefährdeten Frauen gerechtfertigt. Umfang und Grenzen der so gesehenen Einschränkung der Berufsfreiheit sind durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz, insbesondere durch dessen § 8, dieser in verfassungskonformer Anwendung im Sinne höchstrichterlicher Rechtsprechung, und durch das Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein- Westfalen hinreichend geregelt. Nicht erforderlich ist, dass bereits das Gesetz die wesentlichen Elemente der Krankenhausplanung wie etwa Rahmenbedingungen und Schwerpunkte für bestimmte Disziplinen konkret regelt; es reicht aus, wenn solches im Krankenhausplan transparent und auf den Einzelfall anwendbar festgelegt wird. Das ist hier der Fall.

In die Substanz des Eigentums der Klägerin in Form des laufenden Geschäftsbetriebs wird durch den angefochtenen Ablehnungsbescheid nicht eingegriffen. Dass einem nicht als Brustzentrum anerkannten Krankenhaus möglicherweise durch ein insoweit anerkanntes Krankenhaus ein besonderer Konkurrenzdruck entstehen kann, tangiert weder den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG noch den des Art. 14 Abs. 1 GG.

Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz durch die hier allein maßgebliche Entscheidung der Ablehnung des T. . D. I1. T1. als Brustzentrum ist nicht zu erkennen. Die insoweit gegebene Ungleichbehandlung des Krankenhauses der Klägerin und der erfolgreichen Konkurrenzkrankenhäuser bei der Anerkennung als Brustzentrum findet ihre sachliche Rechtfertigung in der beschriebenen besseren Eignung jener erfolgreichen Krankenhäuser.

3. Der Zulassungsgrund der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt nicht vor.

Die Rechtssache weist mit Blick auf die entscheidungserheblichen Erwägungen kein das normale Schwierigkeitsmaß krankenhausplanungsrechtlicher Streitigkeiten überschreitendes Niveau auf. Die Grundsätze des Auswahlverfahrens nach § 8 Abs. 2 KHG sind in der Rechtsprechung geklärt; die krankenhausplanungsrechtliche Zulässigkeit der Anerkennung von Brustzentren ist vom Senat entschieden. Die ungünstigen strukturellen Gegebenheiten für ein Brustzentrum im T. . D. I. sowie das Fehlen eines hinreichend gesicherten Kooperationskonzepts einschließlich eines kooperationswilligen Partners sind erkennbar, so dass Schwierigkeiten in tatsächlicher Hinsicht nicht vorliegen.

4. Grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu. Es zeigen sich keine den vorliegenden Einzelfall überschreitende, verallgemeinerungsfähige Fragen tatsächlicher oder rechtlicher Art, die der Rechtsfortbildung und/oder -vereinheitlichung dienlich und in der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig sind. Die von der Klägerin angesprochenen Rechtsfragen sind entweder geklärt oder stellen sich nicht oder sind ohne Weiteres aus dem Gesetz zu beantworten.

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 47 Abs. 1 u. 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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