Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 278/06.PVL

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert und insgesamt wie folgt neu gefasst:

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

G r ü n d e

Mit Schreiben vom 26. Oktober 2004 bat der Antragsteller den Beteiligten, wegen des bevorstehenden Erlasses einer Datenschutzordnung durch den Senat der I. -Universität E. ein Mitbestimmungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW einzuleiten. Dies lehnte der Beteiligte unter dem 18. November 2004 mit der Begründung ab, das Landespersonalvertretungsgesetz sehe Beteiligungsrechte des Personalrates nur bei Maßnahmen der Dienststellenleiter Rektor oder Kanzler vor.

Die Datenschutzordnung, der ein Entwurf des Rektorates zugrunde lag, wurde am 23. November 2004 vom Senat der Universität ohne Mitbestimmung des Antragstellers erlassen.

Der Antragsteller hat am 4. März 2005 das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und geltend gemacht: Auch der Beteiligte habe die Mitbestimmungspflichtigkeit der Datenschutzordnung selbst nicht in Zweifel gezogen. Er habe das Mitbestimmungsrecht vielmehr allein aus der Erwägung heraus verneint, es handele sich um eine Maßnahme des Senats und nicht des Dienststellenleiters. Nach zutreffender Auffassung sei hingegen das Bestehen des Mitbestimmungsrechtes von der internen Zuständigkeit unabhängig. Diese Frage sei übergreifender Natur und könne abgesehen von dem konkreten Streitfall bei einer Vielzahl von Maßnahmen der Universität genauso auftreten.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Erlass der Datenschutzordnung vom 23. November 2004 durch den Senat der I. -Universität E. gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NRW der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt,

festzustellen, dass das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers in Angelegenheiten nach § 72 LPVG NRW, die nach der internen Kompetenzordnung der I. -Universität E. nicht in die Zuständigkeit des Beteiligten, sondern eines anderen Hochschulorgans fallen, nicht aufgrund dieser anderweitigen Zuständigkeit entfällt.

Der Beteiligte hat beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Er hat die Auffassung vertreten, die Anträge seien unzulässig, jedenfalls aber unbegründet, weil in ihnen keine ihm als Rektor der Universität zuzuordnende beteiligungspflichtige Maßnahme beschrieben werde.

Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts dem Antrag zu 2. stattgegeben und den Antrag zu 1. abgelehnt. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Der Antrag zu 1. sei nicht begründet, weil der Erlass der Datenschutzordnung das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht auslöse. Es gehe hier nicht um eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle und/oder des Verhaltens der Beschäftigten, sondern um die Erfüllung des Datenschutzes als Aufgabe der Universität. Der Antrag zu 2. sei dagegen zulässig und begründet. Es fehle insoweit nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Der streitgegenständliche Sachverhalt biete zu einer Feststellung des begehrten Inhaltes Anlass, da die Beteiligten angesichts dieses Sachverhalts um die aufgeworfene Frage stritten und eine Wiederholungsgefahr bestehe. Dass sich der konkrete Streitfall – wie hier mit Blick auf die fehlende tatbestandliche Einschlägigkeit des geltend gemachten Mitbestimmungsrechts – letztlich anders habe lösen lassen, ändere daran nichts. Die gegenteilige Auffassung würde dem berechtigten Interesse beider Seiten, die strittige Frage für die Zukunft zu klären, nicht gerecht. Die Begründetheit des Antrags beruhe darauf, dass die Ausübung von Mitbestimmungsrechten des Personalrats nicht an Rechtsvorschriften über die innere Organisation der Universität scheitern dürfe. Dies stehe im Einklang mit der Rechtsprechung des Fachsenats, namentlich im Beschluss vom 20. November 1997 – 1 A 2732/95. PVL –. Die dortigen Ausführungen bezögen sich nicht auf Besonderheiten des Einzelfalles, sodass sie sich auch auf das Verhältnis von Rektor und wissenschaftlichem Personal entsprechend übertragen ließen.

Gegen den am 19. Dezember 2005 zugestellten Beschluss haben die Prozessbevollmächtigten des Beteiligten, soweit dieser erstinstanzlich unterlegen ist, am 16. Januar 2006 Beschwerde eingelegt und sie nach Fristverlängerung am 30. März 2006 (rechtzeitig) begründet. Der Beteiligte, welcher sein Vorbringen nachträglich noch ergänzt hat, macht im Wesentlichen geltend:

Mit dem im Beschwerdeverfahren noch streitgegenständlichen Antrag begehre der Antragsteller die Klärung einer abstrakten personalvertretungsrechtlichen Frage, was nicht Gegenstand eines Feststellungsantrags im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sein könne. Die aufgeworfene Frage beziehe sich nicht wie erforderlich auf ein (konkretes) Rechtsverhältnis. Für den Anlass gebenden konkreten Streitfall sei es auf die Beantwortung dieser Frage nicht angekommen. Für einen vorbeugenden Rechtschutz mit Blick auf etwaige künftige Streitfälle fehle es am Rechtschutzbedürfnis. Aus dem grundsätzlich gebotenen Abwarten nachträglichen Rechtsschutzes entstünden dem Antragsteller keine unzumutbaren Nachteile.

Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet. Er könne deswegen keinen Erfolg haben, weil Maßnahmen, die nach der internen Kompetenzverteilung in die Zuständigkeit eines anderen Hochschulorgans fielen, keine Maßnahmen des Dienststellenleiters im Sinne des § 66 LPVG NRW seien, hier des Rektors der Universität. Eine Bündelung der personalvertretungsrechtlichen Kompetenzen auf den Rektor, wie sie die Fachkammer und der Antragsteller für geboten hielten, sei mangels entsprechender hochschulrechtlicher Kompetenzen des Rektors weder möglich noch in § 66 Abs. 2 LPVG NRW vorgesehen. Sie liefe darüber hinaus dem organisatorischen Selbstverwaltungsrecht der Universitäten aus Art. 5 Abs. 3 GG zuwider. Nach dem Hochschulrecht verfüge der Rektor nicht über die notwendigen Kompetenzen, um auf den Inhalt oder den Zeitpunkt der Entscheidung über Maßnahmen der anderen Hochschulorgane Einfluss zu nehmen. Er könne Entscheidungen von Hochschulgremien weder verhindern noch diese bis zum Abschluss eines personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens aussetzen. Das Hochschulgesetz des Landes sehe nicht einmal flächendeckende Informationspflichten der verschiedenen zentralen und dezentralen Hochschulorgane vor. Es gebe auch keinen allgemeinen Grundsatz des Inhalts, dass ein Dienststellenleiter in jedem Fall und immer formal dafür verantwortlich sei, dass in seinem Bereich mitbestimmungspflichtige Tatbestände verwirklicht würden, unabhängig davon, ob er die zugrunde liegenden Maßnahmen gewollt oder veranlasst hat. Es liege auch kein Anwendungsfall des § 66 Abs. 2 Satz 7 – gemeint wohl: Satz 10 – LPVG NRW (§ 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW a.F.) vor. Diese Regelung sei ausschließlich auf kommunalverfassungsrechtliche Besonderheiten zugeschnitten, die im Hochschulbereich nicht vergleichbar vorlägen. Eine Einbeziehung auch dieses Bereichs sei bewusst unterblieben. Schließlich sei die interne Organisations- und Selbstverwaltungsstruktur der Hochschule nicht mit einer personalvertretungsrechtlichen Kompetenzzentrierung beim Rektor vereinbar. Es gebe dort als Ausfluss des Art. 5 Abs. 3 GG gerade keine hierarchischen Verwaltungsstrukturen, und infolge dessen könne der Rektor anderen universitären Organen auch keine Weisungen erteilen. Auch personalvertretungsrechtlich könne man deshalb in diesem Zusammenhang nicht gedachterweise eine hierarchische Verwaltungsstruktur implementieren, weil dies dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit widersprechen würde. Soweit sich die Fachkammer für ihre Entscheidung auf die bisherige Rechtsprechung des Fachsenats bezogen habe, habe sie im Übrigen (den Anlass gebenden Fall betreffend) bedeutsame Sachverhaltsunterschiede außer Acht gelassen, die hier der Annahme einer Maßnahme des Beteiligten entgegenstünden.

Der Beteiligte beantragt (sinngemäß),

den angefochtenen Beschluss zu ändern und auch den Antrag zu 2. des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt zur Begründung im Kern an: Da der Dienststellenleiter der alleinige Ansprechpartner des Personalrates sei, gelte der Grundsatz, dass dieser alle personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten gegenüber dem jeweils zuständigen Personalrat zu vertreten habe. Das müsse auch für den Hochschulbereich gelten, und zwar unabhängig von den jeweils geltenden hochschul-kompetenzrechtlichen Regelungen. Personalvertretungsrechtlich dürfe nämlich kein Freiraum entstehen, welcher der Mitbestimmung entzogen sei. Da sich auch die Gremien im Rahmen der Selbstverwaltung der Hochschule an die geltenden Gesetze einschließlich des § 66 LPVG NRW halten müssten – und dies im Zweifel auch täten –, habe der Rektor als Dienststellenleiter hinreichende Einflussmöglichkeiten, ggf. dafür Sorge zu tragen, dass der Mitbestimmungspflicht tatsächlich entsprochen werde. Stimmberechtigtes Mitglied in dem jeweiligen entscheidenden Hochschulorgan müsse er hierzu nicht notwendig sein.

Die Beteiligten haben im Beschwerdeverfahren jeweils auf mündliche Anhörung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Wegen des Einverständnisses der Beteiligten kann der Fachsenat über die Beschwerde ohne mündliche Anhörung der Beteiligten entscheiden (§ 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW i.V.m. §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde des Beteiligten hat im Ergebnis Erfolg.

Der im Beschwerdeverfahren allein noch streitgegenständliche Antrag zu 2. des Antragstellers, mit dem dieser in erster Instanz obsiegt hat, ist unzulässig und deshalb (ebenso wie der bereits rechtskräftig beschiedene Antrag zu 1.) abzulehnen. Davon abgesehen wäre der Antrag zu 2. – würde man seine Zulässigkeit bejahen – jedenfalls unbegründet.

Zwar ist es einem Antragsteller im Rahmen eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nicht grundsätzlich verwehrt, einen vom anlassgebenden konkreten Vorgang lösgelösten – abstrakten – Antrag zu einer Rechtsfrage zu stellen.

Ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Fachsenats; vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 16. September 2004 – 6 PB 6.04 –, PersR 2005, 31, vom 23. März 1999 – 6 P 10.97 – BVerwGE 108, 347, und vom 18. Dezember 1996 – 6 P 6.94 -, BVerwGE 104, 14; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Juni 2005 – 1 A 3259/03.PVL –, vom 3. Februar 2005 – 1 A 1994/03.PVL –, Juris, und vom 26. November 2003 – 1 A 1094/01.PVL –, PersR 2004, 356.

Dies setzt weder zwangsläufig die Erledigung des konkreten Streits voraus noch ist der Antragsteller darauf beschränkt, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses (etwa im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO) zum Gegenstand der beantragten Feststellung zu machen.

Vgl. zu Ersterem BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1996 – 6 P 6.94 –, a.a.O., sowie Beschluss des Fachsenats vom 25. August 2006 – 1 A 5003/04.PVL –; zu Letzterem etwa Lorenzen u.a., BPersVG, § 83 Rn. 56.

Allerdings muss für den Antrag ein Feststellungsinteresse und Rechtsschutzbedürfnis bestehen. Dies ist bei abstrakten Anträgen der vorliegenden Art an besondere Voraussetzungen geknüpft, welche sich zum Teil – rückbezogen – auf den Anlass gebenden Vorgang und zum Teil – zukunftsbezogen – auf einen künftig zu erwartenden weiteren Streit in der Dienststelle beziehen. So muss die abstrakte Rechtsfrage, die zum Inhalt des Antrags gemacht wird, zunächst hinreichend an den – häufig inzwischen erledigten – Vorgang anknüpfen, welcher konkret Anlass für den Streit in der Dienstelle zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten (gewesen) ist. Dabei müssen die in die abstrakte Antragsformulierung gefassten, in Zukunft erwarteten Sachverhalte zumindest in ihren Grundzügen dem Sachverhalt entsprechen, der dem konkreten Streit in der Dienststelle zugrunde lag. Ferner müssen diese Sachverhalte im Wesentlichen dieselben entscheidungserheblichen Rechtsfragen aufwerfen. Schließlich ist erforderlich, dass sich die in den Antrag aufgenommenen Rechtsfragen jederzeit mit einiger – mehr als nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit in der Dienststelle neu stellen werden (Wiederholungswahrscheinlichkeit). Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind somit auf der Grundlage abstrakter Feststellungsanträge allein solche - verallgemeinerungsfähigen - Rechtsfragen zu klären, die sich wesentlich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden. Dagegen ist es nicht Aufgabe der in diesem Verfahren zur Entscheidung berufenen Verwaltungsgerichte, Gutachten zu abstrakten Rechtsfragen zu erstatten, die sich auf Sachverhalte beziehen, die lediglich in einem weiteren inhaltlichen Zusammenhang mit dem Anlass gebenden Vorgang stehen und/oder neue sowie bisher nicht entscheidungserhebliche Fragen aufwerfen, oder zu Rechtsfragen, denen in absehbarer Zukunft keine tatsächliche Bedeutung für die Beteiligten (mehr) zukommen wird.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. März 1999 – 6 P 10.97 –, a.a.O., und vom 16. September 2004 – 6 PB 6.04 –, a.a.O.; ferner etwa Beschluss des Fachsenats vom 30. Juni 2005 – 1 A 3259/03.PVL –.

Vorliegend fehlt es zunächst daran, dass der (zu) weit gefasste Antrag zu 2. des Antragstellers noch in hinreichendem Maße an die prägenden Umstände des Anlass gebenden Falles anknüpft. Denn dieser Antrag enthält in seinen bestimmenden Elementen rein abstrakte Anknüpfungspunkte, welche eine nicht näher eingrenzbare Anzahl von Fallvarianten (darunter eher zufällig auch die konkret Anlass gebende) betreffen. Der Antrag zielt nämlich ohne eine sachliche Eingrenzung auf sämtliche denkbaren – und wie noch zu zeigen sein wird nicht von vornherein einheitlich zu beurteilenden – Konstellationen, in denen im Bereich der betroffenen Hochschule Maßnahmen nach der hochschulrechtlichen Kompetenzordnung nicht von dem Beteiligten selbst oder einem seiner Direktion unterstehenden Hochschulorgan/Hochschulgremium erlassen werden, wobei sich jeweils die Frage stellt, ob die Maßnahme die Mitbestimmung auslösend dem Beteiligten als eigene zugerechnet werden kann, wenn sie in der Sache einem Mitbestimmungstatbestand nach § 72 LPVG NRW unterfällt. Hiermit löst sich der Antrag aber deutlich von dem zu dem Streit Anlass gebenden Fall, in welchem es (allein) um die Variante der Zuständigkeit des (Hochschul-)Senats zum Erlass bestimmter (Rahmen-)Ordnungen der Hochschule sowie um etwaige Einflussmöglichkeiten des Rektors auf diese Entscheidung gegangen ist. Letztlich wird mit diesem Antrag von den angerufenen Fachspruchkörpern für Landespersonalvertretungssachen ein umfassendes abstraktes Rechtsgutachten auch zu solchen Konstellationen eingefordert, welche mit dem Anlass gebenden konketen Fall nur in einem eher losen Zusammenhang stehen. Dies kann aber nach dem Vorstehenden nicht zulässigerweise zum Gegenstand eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens gemacht werden.

Im Übrigen scheitert die Zulässigkeit des in Rede stehenden Antrages – als selbständiger Gesichtspunkt – jedenfalls daran, dass die mit ihm aufgeworfene abstrakte Rechtsfrage einen Inhalt aufweist, der einer verallgemeinerungsfähigen Feststellung im Sinne des Antrags nicht zugänglich ist.

Vgl. zur Bedeutung dieses Erfordernisses für die Zulässigkeit eines abstrakten Antrags etwa Beschluss des Fachsenats vom 30. Juni 2005 – 1 A 2036/03.PVL –; ähnlich mit etwas anders aktzentuierter Begründung Beschluss des Fachsenats vom 22. September 2004 – 1 A 575/03.PVL –; in dem genannten Sinne ferner wohl auch BVerwG, Beschluss vom 23. März 1999 – 6 P 10.97 –, a.a.O., wo die Verallgemeinerungsfähigkeit der Rechtsfrage ausdrücklich als Zulassungsvoraussetzung genannt wird.

Der Antragsteller möchte mit dem betreffenden Antrag die Feststellung erreichen, dass in Mitbestimmungsangelegenheiten nach § 72 LPVG NRW, welche nach der internen Kompetenzordnung der I. -Universität E. nicht in die Zuständigkeit des Beteiligten (also hier des Rektors der Universität, künftig ggf. des Präsidenten), sondern in diejenige eines anderen Hochschulorgans fallen, das Mitbestimmungsrecht "nicht aufgrund dieser anderweitigen Zuständigkeit entfällt". Diese wörtliche Fassung des Antrags ist auslegungsbedürftig. Denn bevor ein Mitbestimmungsrecht entfallen kann, muss es zunächst einmal bestanden haben. Das hängt aber nicht allein vom Vorliegen der inhaltlichen Voraussetzungen eines der Mitbestimmungstatbestände nach § 72 LPVG NRW ab, sondern zusätzlich von weiteren gesetzlichen Vorgaben. Zu diesen gehört namentlich § 66 Abs. 1 LPVG NRW, der die Mitbestimmung gewissermaßen vor die Klammer gezogen an das Erfordernis einer (beabsichtigten) Maßnahme des Dienststellenleiters knüpft. Dies erkennt im Grunde auch der Antragsteller, indem er im vorliegenden Verfahren sinngemäß den Rechtsstandpunkt vertritt, in den vom Antrag zu 2. erfassten Fällen, also denjenigen der (Entscheidungs-)Zuständigkeit eines anderen Hochschulorgans, könne es im Ergebnis auch nicht an einer – hier generell dem Dienststellenleiter zuzurechnenden – Maßnahme im Sinne des § 66 Abs. 1 LPVG NRW fehlen, weil ja sonst in diesen Fällen eine dem Gesetz aus Sicht des Antragstellers nicht zu entnehmende personalvertretungsrechtliche Beteiligungslücke entstünde.

Vor diesem Hintergrund ist für die sachdienliche Antragstellung der Umstand einzustellen, dass die in § 66 Abs. 1 LPVG NRW geregelte Voraussetzung für das Greifen der Mitbestimmung hier gerade streitig ist, sodass der Antrag zu 2. verständigerweise dahin auszulegen ist, dass mit ihm begehrt wird festzustellen,

dass bei beabsichtigten Maßnahmen nach § 72 LPVG NRW, die nach der internen Kompetenzordnung der I. -Universität E. nicht in die Zuständigkeit des Beteiligten, sondern eines anderen Hochschulorgans fallen, sich der Beteiligte diese Maßnahmen als Dienststellenleiter zurechnen lassen und deswegen ein Mitbestimmungsverfahren einleiten und durchführen muss.

Die hiermit aufgeworfene Frage lässt sich jedoch nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise im Sinne des Antrags beantworten. Denn ob in diesen Fällen eine dem Beteiligten als Dienststellenleiter zuzuordnende Maßnahme – die wie gesagt ihrerseits Voraussetzung für die Einleitung und Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens ist – angenommen werden kann, hängt von weiteren Umständen ab, deren Vorliegen wesentlich durch die jeweilige konkrete Fallgestaltung geprägt wird.

Eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts ist prinzipiell jede Handlung oder Entscheidung des Dienststellenleiters, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird. Ihrem Inhalt nach muss die Maßnahme auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen; nach der Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Veränderung erfahren haben.

Vgl. BVerwG, z.B. Beschlüsse vom 29. Januar 2003 – 6 P 15.01 –, PersR 2003, 156, und vom 18. Mai 2004 – 6 P 13.03 –, Pers R 2004, 349; ferner Beschlüsse des Fachsenats vom 3. Februar 2000 – 1 A 4968/98.PVL –, PersR 2000, 519, vom 7. April 2004 – 1 A 832/02.PVL –, vom 25. August 2004 – 1 A 1752/02.PVL –, PersR 2005, 158, vom 9. Juni 2006 – 1 A 1492/05.PVL – und vom 29. Oktober 2007 – 1 A 1179/06.PVL –, jeweils m.w.N.

In eigener Zuständigkeit handelt der Dienststellenleiter, wenn er die Maßnahme als seine eigene – also eigenverantwortlich – durchführen will.

Vgl. statt vieler Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 66 (a.F.) Rn. 31.

Ob das der Fall ist, bestimmt sich nicht – jedenfalls nicht allein – in Anknüpfung an eine objektiv gegebene Zuständigkeit bzw. an die gesetzlich vorgegebene Kompetenzordnung. Vielmehr ist letztlich darauf abzustellen, ob im gegebenen Fall eine entsprechende Handlungsabsicht des Dienststellenleiters (in eben dieser Funktion, wenn auch ggf. unter Überschreitung innerbehördlicher Zuständigkeiten) tatsächlich vorliegt.

Vgl. etwa Beschluss des Fachsenats vom 3. Februar 2000 – 1 A 4968/98.PVL –, a.a.O.

Eine solche Handlungsabsicht setzt allerdings nicht in jedem Falle zwingend voraus, dass der Dienststellenleiter die beabsichtigte Maßnahme auch selbst trifft, d.h. dass er – etwa innerhalb einer Behördenorganisation - selbst die für die Dienststelle handelnde bzw. entscheidende Stelle ist. Ihm kann vielmehr in bestimmten Fallgruppen auch ein beabsichtigtes Handeln anderer Stellen innerhalb einer einheitlichen Dienststelle als eigenes zuzurechnen sein.

Vgl. nur Beschluss des Fachsenats vom 20. Januar 2000 – 1 A 128/98.PVL –, PersR 2000, 456 = PersV 2000, 542.

Das ist relativ unproblematisch, wenn der Leiter der Dienststelle das Verhalten der anderen – in der Regel untergeordneten – Stelle maßgeblich (mit) verantwortet, etwa die Vertretung nach außen und/oder die fachliche Letztentscheidungsbefugnis behält. So können beispielsweise bestimmte Entscheidungen in der Dienststelle von der zentralen auf eine andere, nachgeordnete (unselbständige) Entscheidungsebene durch (ggf. auch stillschweigende) Delegation übertragen worden sein. Werden dann von der Leitung jener Ebene Entscheidungen getroffen, die mitbestimmungspflichtige Tatbestände betreffen, hat der Dienststellenleiter im Verhältnis zu dem zuständigen Personalrat regelmäßig für sie einzustehen und das Mitbestimmungsverfahren durchzuführen.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2. März 1993 – 6 P 34.91 –, PersR 1993, 266 = PersV 1994, 231; Lorenzen u.a., BPersVG, § 69 Rn. 16.

Will der Dienststellenleiter eine solche Maßnahme, von der er Kenntnis erlangt, sich nicht zurechnen lassen, so muss er sie unterbinden, wozu er etwa in hierarchisch gegliederten Dienstellen auch ohne Weiteres in der Lage ist bzw. bleibt. Auf der anderen Seite ist der Dienstellenleiter aber nicht gewissermaßen im Sinne einer Automatik stets und immer für alles, was in seiner Dienststelle in Bezug auf ggf. mitbestimmungspflichtige Tatbestände geschieht, "formal" verantwortlich. Das gilt zumal dann, wenn kompetenzwidrig oder sonst "an ihm vorbei" bestimmte Maßnahmen von anderen Stellen innerhalb der Dienststelle ohne seine Veranlassung bzw. Kenntnis und Billigung getroffen werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 – 6 P 2.94 –, PersR 1996, 278; Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 (a.F.) Rn. 40.

Ist der Dienststellenleiter in bestimmten Sachbereichen kraft gesetzlicher Vorgabe für die Dienststelle nicht bzw. nicht allein (letzt)entscheidungsbefugt, kommt es wesentlich darauf an, ob ihm unabhängig davon andere (rechtlich gesicherte) Möglichkeiten verbleiben, für die Dienststelle bestimmenden Einfluss auf die Entscheidung, d.h. namentlich deren Inhalt, auszuüben. Sind solche Möglichkeiten der Einflussnahme gegeben, so kann die Mitbestimmung bereits hieran maßgeblich anknüpfen.

Vgl. in diesem Zusammenhang etwa Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 (a.F.) Rn. 37 und 38.

Insbesondere in Zweifelsfällen ist bei alledem als Kontrollüberlegung darauf abzustellen, ob und inwiefern der Dienststellenleiter in der betreffenden Angelegenheit dem Personalrat tatsächlich als verantwortlicher Verhandlungspartner gegenübertreten und mit ihm eigenständige Verhandlungen und Gespräche führen kann. Hat der Leiter der Dienststelle selbst praktisch keinerlei eigenen Verhandlungsspielraum (mehr), weil die jeweils anstehende Willensbildung abschließend bestimmten organisatorisch verselbständigten Organen bzw. Gremien der Dienststelle obliegt, und fehlen ihm vor diesem Hintergrund rechtliche Möglichkeiten sowie ggf. auch der Wille, selbst einen (mit)bestimmenden Einfluss in der Sache zu nehmen, erweisen sich Verhandlungen des Personalrats mit dem Dienststellenleiter von vornherein als wenig zielführend und letztlich sinnlos. In derartigen Fällen ist gegebenenfalls das Entstehen einer personalvertretungsrechtlichen Beteiligungslücke – vor dem Hintergrund entsprechender fachgesetzlicher Vorgaben – hinzunehmen und lässt sich demgemäß eine Maßnahme des Dienststellenleiters im Sinne des § 66 Abs. 1 LPVG NRW – auch im Wege der Zurechnung – nicht bejahen.

Vgl. etwa Beschluss des Fachsenats vom heutigen Tage in dem Verfahren 1 A 3615/06.PVL (dort betreffend eine Entscheidung der Lehrerkonferenz).

Für eine analoge Anwendung des § 66 Abs. 2 Satz 10 LPVG NRW (entspricht § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW a.F.) und damit für eine spezielle Ausgestaltung des Mitbestimmungsverfahrens mit Blick auf die sachliche Entscheidungskompetenz eines anderen Organs der Dienststelle ist in solchen Fällen regelmäßig kein Raum, weil jene Bestimmung, welche allein den kommunalen Bereich betrifft, Ausnahmecharakter hat. Was etwa den hier interessierenden Hochschulbereich betrifft, hat der Landesgesetzgeber die verschiedensten Gelegenheiten nicht wahrgenommen, diesen Bereich in die betreffende Sonderregelung einzubeziehen.

Im Übrigen gelten auch für den Bereich der Hochschulen im Prinzip keine von dem Vorstehenden abweichenden Grundsätze. Zwar stellt sich das Problem der Zurechenbarkeit von Maßnahmen anderer Stellen innerhalb der Dienststelle für den Bereich der Hochschulen noch unter einem besonderen Aspekt: Obwohl die Hochschule eine einheitliche Dienststelle ist, ist die Funktion des Dienststellenleiters gesplittet. Während nach § 8 Abs. 3 LPVG NRW für die nichtwissenschaftlichen Beschäftigten der Vizepräsident für den Bereich der Wirtschafts- und Personalverwaltung bzw. der Kanzler Dienststellenleiter ist, ist diese Funktion für die wissenschaftlichen Beschäftigten durch § 105 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW (entspricht im Kern § 111 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW a.F.) auf den Präsidenten bzw. den Rektor übertragen. Diese unterschiedliche Zuordnung personalvertretungsrechtlicher Zuständigkeiten innerhalb einer einheitlichen Dienststelle kann indes prinzipiell nicht dazu führen, dass der jeweilige Dienststellenleiter nur noch das zu verantworten hat, worüber er nach den für die interne Aufgabenstellung maßgebenden Grundsätzen selbst zu entscheiden hat. Andernfalls könnten nämlich – gerade durch die genannte Aufspaltung der Dienststellenleitereigenschaft maßgeblich verursacht – personalvertretungsrechtliche Beteiligungslücken entstehen, etwa wenn eine Maßnahme des Kanzlers zugleich Auswirkungen für die wissenschaftlichen Beschäftigten hat bzw. umgekehrt eine Maßnahme des Rektors für die nichtwissenschaftlichen Beschäftigten. Dafür, dass der Landesgesetzgeber in diesem Zusammenhang derartige Beteiligungslücken gewollt hat, spricht nichts, zumal er die Regelungen über die unterschiedliche Dienststellenleitung in Hochschulen in Kenntnis der hochschulorganisationsrechtlichen Bestimmungen getroffen hat. Mitbestimmungsrechtlich ist deshalb grundsätzlich daran anzuknüpfen, dass dem Dienststellenleiter, der dem Personalrat der jeweils (mit) betroffenen Beschäftigten partnerschaftlich zugeordnet ist, vorhandene Einflussmöglichkeiten nutzt, um ggf. auf einen bestimmten Inhalt der Entscheidungen des jeweils handelnden (anderen) Dienststellenleiters hinzuwirken.

Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 20. November 1997 – 1 A 2732/95. PVL –, PersR 1998, 383; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 (a.F.) Rn. 41.

Diese Überlegungen lassen sich hingegen nicht ohne Weiteres für ausnahmslos alle Entscheidungen im Bereich der Dienststelle Hochschule generalisieren. Denn im Rahmen der sog. Selbstverwaltung der Hochschule wirkt – neben den beiden genannten Dienststellenleitern – eine Vielzahl von zentralen und dezentralen Organen ineinandergreifend an der Willensbildung und Entscheidungsfindung mit, wobei die hochschulorganisationsrechtliche Zuständigkeit regelmäßig nicht an die Frage der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsbedürftigkeit einer Maßnahme anknüpft und etwaige sachliche Einwirkungsmöglichkeiten der jeweiligen Dienststellenleiter je nach dem entscheidungsbefugten Hochschulorgan differenziert ausgestaltet sind. Insoweit ist personalvertretungsrechtlich zunächst näher in den Blick zu nehmen, ob etwa ein der Delegation entsprechender oder vergleichbarer Fall mit verbleibender Letztentscheidungskompetenz der Dienststellenleitung in der Sache vorliegt oder ob und inwieweit die Entscheidungskompetenz des jeweils hochschul-kompetenzrechtlich zuständigen Organs – wie beispielsweise in dem Anlass gebenden Fall des Senats – in besonderem Maße als Zuweisung einer originären und insofern verselbständigten Entscheidungskompetenz im Verhältnis zu derjenigen der allgemeinen Leitungs- und Vertretungsorgane zu verstehen ist. Letzteres wird in der Regel (u.a.) anzunehmen sein, wenn die hochschulrechtliche Kompetenzzuweisung an ein bestimmtes Organ – wie etwa mit Blick auf den Senat – ausgehend von der Zusammensetzung dieses Organs (Gremiums) wesentlich die Interessen verschiedener in der Hochschule vertretener Gruppen in einem bestimmten Verhältnis zur Geltung bringen und dabei ggf. auch dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG Rechnung tragen soll. Es ist schon zweifelhaft, ob das jeweilige Handeln derartiger originär in der Sache entscheidender Organe überhaupt dem jeweils dem Personalrat zugeordneten Dienststellenleiter der Hochschule noch als eigenes zugerechnet werden kann.

Vgl. entsprechend für den Schulbereich Beschluss des Fachsenats vom heutigen Tage in dem Verfahren 1 A 3615/06.PVL.

Jedenfalls verbietet sich in diesem Zusammenhang und auch hinsichtlich der übrigen Anforderungen an den Maßnahmebegriff mitsamt den damit verknüpften Zuordnungsfragen ein schematisches Vorgehen im Sinne einer Feststellung nach dem hier zur Entscheidung stehenden Antrag. So hat der Fachsenat auch nach seiner bisherigen Rechtsprechung in der Dienststelle Hochschule getrofffene Maßnahmen, welche einen Mitbestimmungstatbestand im Sinne von § 72 LPVG NRW erfüllen, nicht generell und voraussetzungslos der Mitbestimmung unterworfen. Er hat vielmehr in dem jeweiligen Einzelfall immer auch geprüft (und damit sinngemäß zur Voraussetzung für die Mitbestimmung erhoben), ob die in Rede stehende Handlung oder Entscheidung dem Dienststellenleiter konkret zugerechnet werden konnte, etwa weil dieser nach den vorliegenden Unterlagen "einen bestimmenden Einfluss auf die in ihrer Mitbestimmungspflichtigkeit streitige Maßnahme genommen hat ... und weiterhin nimmt"

- vgl. Beschluss des Fachsenats vom 20. November 1997 – 1 A 2732/95.PVL –, a.a.O. sowie Seite 8 unten des amtl. Abdrucks -

oder weil das in Rede stehende Handeln (dort eines Lehrstuhlinhabers/Institutsleiters) vom Dienststellenleiter "nicht nur geduldet, sondern sogar gefördert" worden ist.

Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 20. Januar 2000 – 1 A 128/98.PVL –, a.a.O. sowie Seite 12 oben des amtl. Abdrucks.

Dies führt aber auf Umstände, welche der zur Entscheidung gestellte abstrakte Antrag des Antragstellers nicht mit thematisiert und welche darüber hinaus schon ihrer Art nach einer verallgemeinerungsfähigen Aussage mit Blick auf das Vorliegen einer Maßnahme des Dienststellenleiters im Sinne des § 66 Abs. 1 LPVG NRW schwerlich zugänglich sind, weil es für sie auf die jeweiligen Verhältnisse im Einzelfall ankommt (z.B. Veranlassung, Kenntnis, Duldung bzw. Förderung, bestimmender oder völlig untergeordneter Einfluss).

Auch der vom Antragsteller miterwähnte Beschluss des Fachsenats vom 27. Oktober 1999 – 1 A 5223/97.PVL –, PersR 2000, 112, ist nicht in einem abweichenden Sinne zu verstehen. Der dort behandelte Sachverhalt betraf zwar Dienstanweisungen, die von Institutsdirektoren der Hochschule erlassen worden waren. Der Fachsenat hat in jenem Zusammenhang die Zurechnung der Maßnahme aber nicht näher problematisiert, vielmehr die Unbegründetheit des Antrags tragend auf die fehlende inhaltliche Einschlägigkeit des geltend gemachten Mitbestimmungstatbestandes gestützt.

Würde man den hier in Rede stehenden Antrag unbeschadet seiner nach den vorstehenden Ausführungen des Fachsenats fehlenden Verallgemeinerungsbedürftigkeit der mit ihm (sinngemäß) aufgeworfenen abstrakten Rechtsfrage für zulässig erachten, so wäre er jedenfalls unbegründet.

Es handelt sich dabei um einen sog. Globalantrag, d.h. einen Antrag, der sich einschränkungslos auf alle denkbaren Möglichkeiten erstreckt, unter denen das geltend gemachte Recht bestehen bzw. nicht ausgeschlossen sein soll. Derartige Anträge sind nicht wegen fehlender Bestimmtheit als solche unzulässig. Ein Globalantrag ist aber bereits dann (insgesamt) unbegründet, wenn es unter den von ihm erfassten denkbaren Fallgestaltungen mindestens eine gibt, in der das geltend gemachte Recht nicht besteht.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2005 – 6 P 8/04 –, IÖD 2005, 238, sowie Juris (Rn. 12); Beschlüsse des Fachsenats vom 26. August 1998 – 1 A 2735/96.PVL – und vom 22. September 2004 – 1 A 575/03. PVL –.

Aus den Ausführungen zur Zulässigkeit des Antrags ergibt sich bereits, dass es im Rahmen der (verständig ausgelegten) Antragsfassung abhängig von den Umständen des Einzelfalles auch Fallgestaltungen gibt, in denen der Antragsteller bei Angelegenheiten im Sinne des § 72 LPVG NRW, die in die Zuständigkeit eines anderen Hochschulorgans als des Beteiligten als Dienststellenleiter fallen, nicht die Einleitung und Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens verlangen kann. Er kann dies immer dann nicht, wenn die jeweilige Maßnahme dem Beteiligten nicht als eigene Maßnahme zurechenbar ist. Das ist sie (u.a.) dann nicht, wenn in der Sache die originäre Entscheidungszuständigkeit eines anderen Hochschulorgans wie etwa des Senats besteht und wenn der Beteiligte (etwa im Vorfeld oder bei den Beratungen des Gremiums) auch faktisch nicht in irgend einer Weise einen bestimmenden Einfluss in Richtung auf den Inhalt der Entscheidung genommen und die Sache auf diese Weise (mit)veranlasst oder gefördert hat. Gleiches gilt, wenn das Handeln des anderen Organs dem Beteiligten nicht einmal bekannt geworden ist oder es ihm zwar zur Kenntnis gelangt ist, ihm aber rechtlich hinreichend gesicherte Einflussmöglichkeiten fehlen, die Handlung/Entscheidung zu unterbinden, den weiteren Verfahrens- und Entscheidungsgang zu stoppen oder ihn jedenfalls bis zur Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens anzuhalten.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

Referenzen

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