Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 7 A 1041/08

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser ein Vorkaufsrecht der Stadt B. an dem Grundstück Gemarkung C. , Flur 10, Flurstück 77 (F.------straße 56, 60 in B. ) ausgeübt hat.

Das ca.13,8 ha große Grundstück steht seit 2005 im Eigentum der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben; zuvor stand es im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland. Es liegt im Stadtbezirk B. -C. . Es wird im Südosten durch die O.---straße , im Südwesten durch die F.------straße , im Nordwesten durch den W.-------weg und im Nordosten durch die Straße "C1. I. " begrenzt. Der größte Teil des Grundstücks wurde bis 1995 durch die belgischen Streitkräfte als Kasernengelände zur Fahrzeug- und Panzerinstandsetzung genutzt. Der übrige, südlich bis zur F.------straße reichende Bereich, war zu gewerblichen Zwecken an einen Unternehmer verpachtet, der das Gelände zuletzt als Abstellfläche für LKW und Wohnmobile nutzte. Das Grundstück liegt weitestgehend brach. Es ist noch mit verschiedenen Gebäuden bebaut, die u.a. als Lager, Magazine und Instandsetzungshallen genutzt wurden. Die Bausubstanz des ehemaligen Militärgeländes ist im Wesentlichen heruntergekommen. Das Gelände ist überwiegend mit Betonplatten, Pflaster und Schwarzdecken befestigt.

Das Grundstück ist im Altlastenverdachtsflächenkataster der Stadt B. als altlastenverdächtige Grundfläche eingetragen. U.a. wurden an der Oberfläche befindliche Schlacken nachgewiesen, die hohe Gehalte an Arsen, Blei, Kupfer und Zink aufweisen und mit Dioxinen (PCDD/PCDF) belastet sind. Ein akutes Sanierungserfordernis wird nicht angenommen, weil das Gelände für die Öffentlichkeit unzugänglich sei und die an der Geländeoberfläche gelegenen schadstoffbelasteten Materialien überwiegend bewachsen seien; Schadstoffverwehungen könnten weitgehend ausgeschlossen werden.

Im Mai 1996 beschloss der Rat der Stadt B. die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 828 für den Bereich "D. Q. " zwischen den umschließenden Straßen O.---straße , C1. I. , W.-------weg und F.------straße . Die Erstellung einer städtebaulichen Rahmenplanung und eines Wiedernutzungskonzepts für das ehemalige Militärgelände wurden in Auftrag gegeben. Als Ziele wurden benannt:

Bauliche Fassung der O.---straße an der nordwestlichen Seite entsprechend der vorhandenen Baustruktur.
Die Kubatur von geplanten Neubauten sollte den Maßstab vorhandener Baustrukturen nicht übersteigen, um dem städtebaulich angestrebten kleinteiligen Erscheinungsbild gerecht zu werden.
Vermeidung von Gewerbeverkehr durch die Wohnbereiche.
Ausschluss von Nutzungen, die die Funktionsfähigkeit des Stadtteilzentrums C. an der U. Straße gefährden könnten.
Ausschluss von Nutzungen, die durch Emissionen die benachbarte Wohnbebauung beeinträchtigen könnten.

Das Ingenieurbüro Dr. K. aus L. legte im Februar 1998 seinen Abschlussbericht vor, nach dem eine gewerbliche, kleinteilige Nutzung des Gebiets möglich und anzustreben sei. Vorgestellt wurden zwei Wiedernutzungskonzepte. Sie weichen im Wesentlichen hinsichtlich des inneren Erschließungssystems ab. Im Konzept 1 ist die Lage von Bausubstanz berücksichtigt, die nach Größe und Zuschnitt als wiedernutzbar eingestuft wurde. Das Konzept 2 sieht eine komplette Freiräumung des ehemaligen Militärgeländes vor, und zwar ausgehend davon, dass die vorhandene Bausubstanz größtenteils keiner wirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden könne. Es könne so ein Erschließungssystem verwirklicht werden, das eine größtmögliche Flexibilität bei der Ansiedlung von Gewerbebetrieben biete.

Im Juli 1999 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss, das Bebauungsplanverfahren auf der Grundlage des Wiedernutzungskonzepts 2 weiterzuführen. Der Verfahrensbereich sollte um den Anschluss an die E.----straße erweitert werden und eine direkte Anbindung an die T.-------straße vorsehen.

Am 15. Dezember 1999 beschloss der Rat der Stadt B. eine Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Baugesetzbuch (BauGB) für den Bereich "D. Q. ". Die Satzung wurde am 14. September 2000 öffentlich bekannt gemacht. Es folgten, wie bereits zuvor, Verhandlungen des Beklagten mit dem Bundesvermögensamt bzw. später mit der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben über einen freihändigen Erwerb bzw. eine gemeinsame Entwicklung des ehemaligen Kasernengeländes. Das Bebauungsplanverfahren wurde fortgesetzt.

Am 19. Januar 2006 schloss die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben mit der

– zu diesem Zweck gegründeten – Klägerin einen notariellen Kaufvertrag über das genannte Grundstück. Der Kaufpreis ist mit 500.000 EUR angegeben. Im Weiteren ist festgehalten, dass die im Einzelnen aufgeführten Bodenverunreinigungen kaufpreismindernd berücksichtigt wurden. Zugunsten der Verkäuferin wurde ein Haftungsausschluss vereinbart sowie ein Ausgleichsanspruch im Sinne von § 24 Abs. 2 Bundesbodenschutzgesetz ausgeschlossen.

Unter dem 20. Januar 2006 teilte der beurkundende Notar dem Beklagten mit, dass der Grundbesitz Gemarkung C. , Flur 10, Flurstück 77, mit Urkunde vom 19. Januar 2006 veräußert worden sei. Er bat um Abgabe einer Erklärung, ob die Ausübung eines Vorkaufsrechts in Betracht komme. Auf Bitten des Beklagten legte der Notar am 16. Februar 2006 den vollständigen Vertragstext vor und teilte mit am 2. März 2006 eingegangenem Schreiben mit, der Kaufvertrag sei wirksam.

In der Sitzung vom 21. März 2006 beschloss der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss der Stadt B. entsprechend der Vorlage des Beklagten, den Ankauf des Grundstücks Gemarkung C. , Flur 10, Nr. 77 von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben in L. zu einem Kaufpreis von 500.000 EUR zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 24. März 2006 unterrichtete der Beklagte die Klägerin sowie die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben darüber, die Stadt B. beabsichtige, das gesetzliche Vorkaufsrecht an dem in Rede stehenden Grundstück auszuüben und gab ihnen Gelegenheit, sich im Rahmen eines Erörterungstermins am 3. April 2006 oder schriftlich bis zu diesem Zeitpunkt zu äußern. In dem Erörterungstermin wurde eine einvernehmliche Regelung über die Entwicklung des Gebiets nicht erzielt. Der Beklagte erließ daraufhin den streitgegenständlichen Bescheid vom 7. April 2006, mit dem er unter Verweis auf § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB das der Stadt B. zustehende Vorkaufsrecht an dem in Rede stehenden Grundstück zum vereinbarten Kaufpreis von 500.000 EUR ausübte. Der Bescheid ist von dem damaligen Oberbürgermeister persönlich unterzeichnet.

Zur Begründung führte der Beklagte unter anderem aus, mit der Aufgabe der militärischen Nutzung der Kaserne "D. Q. " böte sich für die Stadt B. die Chance einer städtebaulichen Entwicklung, die eine Fortentwicklung des Siedlungsgefüges des Bezirks B. -C. darstelle. Zielsetzung sei eine künftige gewerbliche kleinteilige Nutzung für kleinere und mittlere Betriebe einschließlich Handwerksbetrieben. Zur Umsetzung dieser Zielsetzung sei die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 828 – Gewerbegebiet "D. Q. " – eingeleitet worden. Die Durchsetzung des mit der Aufstellung des Bebauungsplans verfolgten Planungsziels sei bei einem Eigentumserwerb der Stadt B. eher gewährleistet als bei dem Ankauf durch einen Privaten. Die kostenträchtigen und vorleistungspflichtigen Maßnahmen im Hinblick auf Altlastensanierung, Abriss von Gebäuden etc. könnten in gleicher Weise von einem Privateigentümer nicht erwartet und verlangt werden. Zudem sei eine den Zielen der städtebaulichen Planung entsprechende Nutzung des Grundbesitzes bei einem Eigentumserwerb durch die Stadt B. auch deswegen zu erwarten, weil in diesem Fall die Planung realisiert werden könne, ohne dass es des Abschlusses eines städtebaulichen Vertrags bedürfe.

Die Klägerin legte dagegen Mitte April 2006 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Stadt B. werde wegen ihrer erwiesenen wirtschaftlichen Unfähigkeit und ihrer "de facto Insolvenz" in absehbarer Zeit nicht in der Lage sein, die von ihr angegebenen Entwicklungsziele zu verwirklichen. Im Übrigen verfolge sie, die Klägerin, mit ihrem Vorhaben dieselben Ziele. Die im Bebauungsplan vorgesehenen inneren Erschließungsmaßnahmen müssten aber unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Gesichtspunkte erfolgen. Denn auf dem Gelände sei ein erhaltenswerter Bestand an Gebäuden in gutem Zustand zu finden. Sie sei auch bereit, innerhalb von 2 Jahren die erforderliche Erschließungsstraße im inneren Bereich des Gewerbegebiets fertig zu stellen. Weitere Zufahrtsstraßen könnten in Abhängigkeit von der Nachfrage an den Gewerbeflächen errichtet werden. Grundsätzlich sei sie auch mit der Gliederung des Gewerbegebiets in vier Zonen einverstanden. Der Ausschluss von Tankstellen und Vergnügungsstätten sei nicht wünschenswert, aber akzeptabel. Der Ausschluss des Einzelhandelsgewerbes entspreche ebenfalls nicht ihren Vorstellungen, insoweit sei sie aber kompromissbereit. Der generelle Ausschluss von Lagerplätzen sei indes weder sachgerecht noch zweckmäßig. Eine offenbar beabsichtigte Verringerung der Immissionsbelastungen ließe sich durch andere Festsetzungen wie z.B. Lärmschutzmaßnahmen erreichen. Des Weiteren sei die im Bebauungsplan vorgesehene Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche nicht unbedingt erforderlich, da hier eine Einzelfallregelung ausreichen würde.

Mit Schreiben vom 20. September 2006 legte der Beklagte (Planungsamt) dar, aus welchen Gründen den Anregungen der Klägerin zur Änderung der Planung, die diese mit Schreiben vom 22. August 2006 unterbreitet habe, nicht gefolgt werde. Hierauf führte die Klägerin mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2006 unter Vertiefung ihrer bisherigen Argumente aus, ihr Konzept über die künftige Nutzung des Grundstücks weiche von den Planungsvorstellungen der Stadt B. weder in quantitativer noch in qualitativer Hinsicht ab.

In der Sitzung vom 19. Oktober 2006 beschloss der Planungsausschuss der Stadt B. auf entsprechende Vorlage des Beklagten, an der bisherigen Planung unverändert festzuhalten, und empfahl die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 25 BauGB. In seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 beschloss der Rat den Bebauungsplan Nr. 828 – Gewerbegebiet "D. Q. " – in seinem ersten Teil (Teil A) als Satzung. Das im Südwesten an der F.------straße befindliche THW-Gelände wurde aus dem Bebauungsplan herausgenommen mit der Begründung, die Konfliktbewältigung mit der angrenzenden Wohnbebauung könne erst später gelöst werden. Am 11. Januar 2007 erfolgte die Bekanntmachung des zuvor ausgefertigten Bebauungsplans.

Mit Schreiben vom 1. Februar 2007 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, sie ziehe die in dem "Widerspruchsschreiben gegen das vermeintliche Vorkaufsrecht der Stadt B. formulierten, geringfügigen Änderungen des Bebauungsplanes zurück". Der Widerspruch gegen das gemeindliche Vorkaufsrecht werde im Übrigen aber inhaltlich aufrecht erhalten. Sie werde "den Bebauungsplan Nr. 828 befolgen und umsetzen, sofern er keine Fehler enthalte". Diese Erklärung habe sie in der Bürgeranhörung am 31. Januar 2007 in der Bezirksvertretung B. -C. bereits bekannt gegeben.

Mit Widerspruchsbescheid vom 7. Februar 2007 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Ausübungsbescheid zurück. Zur Begründung führte er aus: Aufgrund des vorhandenen geringen Qualitätsstandards der vorhandenen Gebäude, des hiermit verbundenen hohen Sanierungsaufwands sowie der fortlaufenden Sanierungs- und Instandhaltungskosten der Gebäude sei der Bebauungsplan auf der Grundlage eines Nutzungskonzepts erarbeitet worden, das die komplette Freiräumung des Geländes vorsehe. Nach dem gemeindlichen Konzept solle das Grundstück bereits vor der Erschließung und Durchführung von Baumaßnahmen umfassend durch Auskofferung des kontaminierten Erdreichs und Auffüllung mit nicht belastetem Erdreich saniert werden. Die von der Klägerin aufgezeigte Variante, das Grundstück in Abhängigkeit von einer Nachfrage an den Gewerbeflächen zu sanieren, würde diesen Vorgaben nicht gerecht. Der Anschlusspunkt für die Anbindung des Gewerbegebiets D. Q. im Bereich der zuletzt von der Firma C2. genutzten Lagerhalle sei zudem durch den Ausbau der neuen Erschließungsstraße D. Q. und "Im F1. " vorgegeben. Die von der Klägerin angeregte Verschiebung der Verkehrsfläche würde zu einem fahrdynamisch ungünstigen Verlauf der Straße führen und zudem aufgrund der vorhandenen unterschiedlichen Geländehöhen nur schwer möglich sein. Zudem sei eine effektive Vernetzung der Geh- und Radwege vorgesehen. Die Festsetzungen der öffentlichen Grünflächen bzw. Flächen zur Anpflanzung von Bäumen und Sträuchern, die neben der bereits erwähnten Vernetzung der Geh- und Radwege Bestandteil der Grünvernetzung seien, dienten ebenfalls der Verbesserung der Umweltbedingungen, insbesondere der luftklimatischen Gegebenheiten. In die schriftlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan seien zudem Maßnahmen zur Durchführung einer Durchgrünung des Gewerbegebiets aufgenommen worden. Die erfolgreiche Durchsetzung der Planungsziele sei eher gewährleistet, wenn die Stadt Eigentum an dem Grundstück erhalte. Belegt werde diese Einschätzung durch den Umstand, dass die Klägerin zwischenzeitlich Flächen offenbar dauerhaft zur Lagerung, Aufbereitung, Reparatur und Reinigung von Emballagen aller Art, insbesondere von Holzpaletten, vermietet habe.

Die Klägerin hat am 15. Februar 2007 die vorliegende Klage erhoben. Mit dieser hat sie ihr bisheriges Vorbringen im Wesentlichen vertieft.

Ergänzend hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Zu Unrecht habe der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss der Stadt B. über die Ausübung des Vorkaufsrechts entschieden. Dieser sei nach der Zuständigkeitsordnung der Stadt B. lediglich für die Ausübung eines Vorkaufsrechts in einer wirtschaftlichen Größenordnung von bis zu 600.000 EUR zuständig. Die Wertgrenze könne nicht allein nach dem Kaufpreis bestimmt werden. Insbesondere sei einzustellen, dass die Sanierungskosten bei der Höhe des vereinbarten Kaufpreises ausdrücklich als kaufpreismindernd berücksichtigt worden seien. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt. Sie, die Klägerin, habe von Anfang an den Planungszielen der Stadt B. zum ganz überwiegenden Teil Folge leisten wollen. Eine entsprechende Abwendungserklärung gem. § 27 Abs. 1 BauGB sei zudem bereits in ihrem Schreiben vom 22. August 2006 zu sehen. Inzwischen, mit Schreiben vom 1. Februar 2007, habe sie sich bereiterklärt, den Bebauungsplan ohne jede Einschränkung zu verwirklichen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 7. April 2006 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 7. Februar 2007 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat der Beklagte im Wesentlichen auf seine Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und im Widerspruchsverfahren Bezug genommen. Ergänzend hat er ausgeführt, maßgeblich für die Zuständigkeit des Wohnungs- und Liegenschaftsausschusses sei die Höhe des Kaufpreises. Die Klägerin habe keine Verpflichtungserklärung i.S.d. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB abgegeben.

Mit Urteil vom 3. März 2008, auf dessen Begründung Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit Beschluss vom 16. Juni 2009, der Klägerin zugestellt am 18. Juni 2009, hat der Senat die Berufung der Klägerin gegen dieses Urteil zugelassen. Die Klägerin hat die Berufung mit am Montag, den 20. Juli 2009 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz begründet.

Unter Vertiefung und Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Über die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts hätte der Rat der Stadt B. entscheiden müssen. Der streitige Vorgang, nämlich die Ausübung des Vorkaufsrechts, sei in dem Katalog der Aufgaben, die nach § 12 der Zuständigkeitsordnung (ZuStO) auf den Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss übertragen seien, nicht aufgeführt. Die Wertgrenze, bis zu der nach der Zuständigkeitsordnung eine Entscheidungsbefugnis des Wohnungs- und Liegenschaftsausschusses über den Verzicht auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts begründet sei, sei überschritten. Der in der Zuständigkeitsregelung verwendete Klammerzusatz "Kaufpreis" zum Begriff "Wert" sei eine notwendige, keineswegs aber eine abschließende Erläuterung zur Bestimmung der Wertgrenze. Es seien die finanziellen Auswirkungen des Grundstücksgeschäfts einzubeziehen, jedenfalls dann, wenn sie im Einzelfall der Höhe nach ebenso eindeutig bestimmt seien wie der Kaufpreis. Die Zuständigkeitsgrenze sei nicht abstrakt zu ziehen, sondern im jeweiligen Einzelfall zu bestimmen. Allein die Berücksichtigung des nominellen Kaufpreises eines Grundstücks hätte zur Folge, dass das Zuständigkeitsgefüge umgangen werden könnte, wenn die finanziellen Auswirkungen des Rechtsgeschäftes - wie hier- den nominellen Kaufpreis um ein Mehrfaches überstiegen. So sei etwa in § 4 Abs. 2 lit. a) ZuStO ausdrücklich geregelt, dass der Hauptausschuss nur dann entscheide, soweit die Angelegenheit nicht wegen ihrer wirtschaftlichen Bedeutung eine Entscheidung des Rats erfordere. Die Kostenfolgen seien bekannt gewesen. Bereits im Jahre 1996 habe die Stadt B. aufgrund der Haushaltssituation den Erwerb ausgeschlossen. Wenn der Beklagte für Grunderwerb in den Haushalt 4.600.000 EUR eingestellt habe, sei es widersprüchlich, wenn andererseits ein "rangniedriger" Ausschuss, dessen Kompetenz auf Geschäfte bis 600.000 EUR begrenzt sei, entscheide. Das gegebene Rückholrecht des Rats begründe keine Zuständigkeit des Ausschusses. Der Ausschuss sei über die wirtschaftliche Bedeutung und die Folgen der Entscheidung nur unzureichend informiert worden. Sie, die Klägerin, habe das Vorkaufsrecht gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1, § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgreich abgewendet, indem sie gegenüber dem Beklagten mit Schreiben vom 22. August 2006 ein eigenes planerisches Konzept vorgelegt und erklärt habe, die Grundzüge der städtebaulichen Planung einhalten und verwirklichen zu wollen. Sie habe den Abschluss eines städtebaulichen Vertrags angeboten. Bei Ausübung des Vorkaufsrechts sei der Verwendungszweck noch nicht hinreichend bestimmt gewesen und damit die Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB noch nicht in Gang gesetzt worden. Dies sei frühestens durch die Vorstellung des Konzepts im Gespräch im Juli 2006 erfolgt. Die von ihr vorgeschlagenen Änderungen seien zu vernachlässigen, weil sie nicht die wesentlichen Grundzüge der Planung berührten. Jedenfalls habe sie sich nach der Bekanntmachung des Bebauungsplans mit Schreiben vom 1. Februar 2007 inhaltlich verbindlich verpflichtet, das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu entwickeln. Der mit der Vorkaufssatzung verfolgte Sicherungszweck sei mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. 828 erreicht worden; sie habe ihre Gültigkeit verloren. Ein allgemeines Vorkaufsrecht auf der Grundlage des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bestehe nur für Flächen mit einem bestimmten öffentlichen Zweck. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit gerechtfertigt. Maßgeblich sei der Verwendungszweck, den der Käufer mit dem Erwerb beabsichtige. Weder der Beklagte noch das Verwaltungsgericht hätten substantiiert dargelegt, worin der überwiegende Vorteil der Allgemeinheit liegen sollte, wenn die Stadt B. Eigentümerin des streitigen Grundstücks werde. Für die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Erwerb der Fläche durch die Stadt B. werde die Entwicklung des Gewerbegebiets erleichtern, fehle es an einer tragfähigen Begründung. Verschiedene andere Projekte zeigten, dass die Stadt B. zur Vermarktung von aufbereiteten Flächen nicht in der Lage sei. Sie, die Klägerin, könne die Planungsziele ebenso gut erreichen. Sie sei wirtschaftlich leistungsfähig. Bei der Stadt B. sei dies zu bezweifeln. Ihr, der Stadt B. , gehe es allein darum, Konkurrenz für die weiteren städtischen Gewerbegebiete zu unterbinden. Über acht Jahre habe die Stadt B. die Möglichkeit zum freihändigen Erwerb der Flächen nicht genutzt. Der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB greife seinem Rechtsgedanken nach ein. Ob der derzeitige Zustand der vorhandenen baulichen Anlagen einen Missstand im Sinne der Vorschrift darstelle, sei unerheblich. Der Zustand sei Folge einer Devastierung. Aus der genannten Vorschrift sei der Wille des Gesetzgebers abzuleiten, dass grundsätzlich das Privatinteresse gegenüber dem Erwerb durch die öffentliche Hand Vorrang haben solle, wenn das geforderte Planungsziel erreicht werde. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht erforderlich gewesen, da dem Beklagten zur Sicherung der Bauleitplanung spätestens mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans andere Mittel – wie etwa der Erlass einer Veränderungssperre oder die Zurückstellung von Baugesuchen - zur Seite gestanden hätten. Das Vorkaufsrecht solle der Gemeinde (nur) die Gelegenheit geben, bestehende rechtmäßige Nutzungen, die der Planung zuwiderlaufen könnten, zu beenden.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt im Wesentlichen aus: Die Regelungen in § 12 Abs. 2 lit. a)-c) ZuStO seien sprachlich und inhaltlich eindeutig gefasst. Sie knüpften an den Kaufpreis an. Die von der Klägerin verfolgte flexible Auslegung der Zuständigkeitszuweisungen in der Zuständigkeitsverordnung genüge nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Die Vorkaufssatzung sei mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans nicht entfallen. Der Regelungsgehalt des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB entspreche nicht dem des § 14 BauGB. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei bereits gerechtfertigt, wenn der Erwerb des Grundstücks zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolge und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt würden. Das streitbefangene Grundstück sei weder den Festsetzungen, Zielen und Zwecken des Bebauungsplans Nr. 828/Teil A – Gewerbegebiet "D. Q. " entsprechend bebaut noch werde es zweckentsprechend genutzt. Die von der Klägerin während des Widerspruchsverfahrens eröffnete gewerbliche Nutzung durch die Fa. W1. J. T1. N. F2.------ GmbH & Co. KG sei illegal erfolgt. Die Klägerin habe also in Kenntnis der Ziele und Zwecke des von der Stadt B. angestrebten Bebauungsplans bewusst einen Zustand gefördert, der diesen zuwidergelaufen sei. Die Klägerin habe keine wirksame Verpflichtung zur Abwendung des Vorkaufsrechts abgegeben. Ihre Einwände gegen die Planung seien unerheblich. Die Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 828 trügen zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung bei. Es könne nicht zweifelhaft sein, dass die Stadt B. für das betroffene Grundstück eine dem Bebauungsplan entsprechende Verwendung anstrebe. Sie sei zur Umsetzung des Bebauungsplans finanziell in der Lage. Die von der Klägerin insoweit aufgeworfenen Zweifel seien im Übrigen weder ein Beleg für ein fehlendes Sicherungsbedürfnis hinsichtlich der Nutzung des streitbefangenen Grundstücks noch für ein fehlendes Gemeinwohlinteresse hinsichtlich der Ausübung des Vorkaufsrechts.

Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung einen Beweisantrag gestellt, über den der Senat mit Beschluss entschieden hat. Die Einzelheiten ergeben sich aus dem Sitzungsprotokoll, auf das Bezug genommen wird.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und den Inhalt der ebenfalls beigezogenen Gerichtsakten betreffend die Verfahren 5 L 93/07 bzw. 5 L 8/07 – VG Aachen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige, namentlich rechtzeitig begründete Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig. Die Klägerin ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Streitgegenständlich ist die durch Bescheid des Beklagten vom 7. April 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 7. Februar 2007 gegenüber der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben als Verkäuferin des in Rede stehenden Grundstücks erfolgte Erklärung des Beklagten über die Ausübung eines Vorkaufsrechts, gestützt auf § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Satzung der Stadt B. über ein besonderes Vorkaufsrecht gemäß § 25 Baugesetzbuch für den Bereich "D. Q. " zwischen O.---straße , C1. I. , W.-------weg und F.------straße (im Weiteren: Vorkaufssatzung). Diese Erklärung hat den Charakter eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts (§ 28 Abs. 2 BauGB). Er stellt sich damit auch gegenüber der Klägerin, die an dem betroffenen Vertragsverhältnis als Käuferin beteiligt ist, als unmittelbar belastender Verwaltungsakt dar. Für den Erstkäufer äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung darin, dass sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann.

Vgl. dazu allgemein BVerwG, Beschlüsse vom 30. November 2009 – 4 B 52.09 –, juris, und vom 15. Februar 2000 – 4 B 10.00 – , BRS 63 Nr. 130, jeweils m.w.N.

Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 7. April 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 7. Februar 2007 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Bescheid weist keine durchgreifenden formellen Fehler auf.

Soweit es sich bei der Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt handelt, gelten die allgemeinen Regeln über das Verwaltungsverfahren, hier des Landes Nordrhein-Westfalen. Da mit der Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB ein Kaufvertrag mit der entsprechenden Zahlungspflicht der Gemeinde zustande kommt, beinhaltet die Ausübungserklärung untrennbar von ihrer rechtsgestaltenden Wirkung zudem eine kommunale Verpflichtungserklärung. Diese muss den für eine solche Erklärung maßgeblichen kommunalrechtlichen Vorschriften entsprechen.

Vgl. Paetow, Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2009, Vor §§ 24-28 Rdnr. 5, § 28 Rdnrn. 12 f., jeweils m.w.N.

Relevante Fehler des Verwaltungsverfahrens liegen nicht vor. Insbesondere war der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss der Stadt B. zur Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 2 lit. c) der Zuständigkeitsverordnung der Stadt B. (ZustO) vom 15. Dezember 1995 in der Fassung des vierten Nachtrags vom 8. Dezember 2004, die der Rat der Stadt B. auf der Grundlage von § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und § 6 Abs. 2 der Hauptsatzung vom 15. Dezember 1995 beschlossen hat, berufen. Das gilt unabhängig davon, ob in der entscheidenden Sitzung die (voraussichtliche) Höhe der Kosten, die der Stadt B. in Folge der beabsichtigten Sanierung des Geländes unter Einbeziehung des vertraglich vereinbarten Ausschlusses der Altlastenhaftung der Verkäuferin entstehen werden, erörtert worden ist.

Nach § 12 Abs. 2 lit. c) ZuStO entscheidet der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss, der für Angelegenheiten des Liegenschaftswesens, des Wohnungswesens und für die Vergabe von Landesdarlehen zuständig ist (§ 12 Abs. 1 ZuStO), unter Maßgabe der Vorgaben aus § 1 Abs. 3 lit. a) bis d) ZustO über "den Verzicht auf die Ausübung von Vor- und Ankaufsrechten bei einem Wert (Kaufpreis) von mehr als 60.000 EUR bis einschließlich 600.000 EUR".

Die Entscheidungskompetenz, auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts zu verzichten, begründet zugleich die Kompetenz, sich für dessen Ausübung zu entscheiden. Dem Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss ist die Entscheidung über den Verzicht auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts in dem vorgegebenen (Wert-)Rahmen vorbehaltlos übertragen. Ein Verständnis der Vorschrift dahin, dass dem Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss nur eine Befugnis zu einer Art Vorprüfung über den Verzicht zustehen sollte, findet in der Vorschrift entgegen der Annahme der Klägerin keinen Anhalt. Dem steht schon die Verwendung des Begriffs des Entscheidens entgegen. Kann sich der Ausschuss aber frei für oder gegen den Verzicht auf die Ausübung eines (bestehenden) Vorkaufsrechts entscheiden, bleibt auch im letzteren Fall – vorbehaltlich der Fälle, in denen der Rat von seinem Rückholrecht Gebrauch macht – denklogisch kein Raum für eine Kompetenz eines anderen Gemeindeorgans, über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu entscheiden. Zudem ist dem Ausschuss unter § 12 Abs. 2 lit. a) ZuStO zugleich die Kompetenz eingeräumt, über den Erwerb von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten bei einem Wert (Kaufpreis) von mehr als 60.000 EUR bis einschließlich 600.000 EUR zu entscheiden. Auch danach liegt die Vorstellung fern, der Rat habe abweichend hiervon für die Fälle, in denen der Ausschuss auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts nicht verzichtet, d.h. in denen er sich also im Ergebnis für den Erwerb des Grundstücks ausspricht, ein gestuftes Verfahren mit einer Letztentscheidung durch den Rat vorgesehen.

Bei der Entscheidung, das hier streitige Vorkaufsrecht auszuüben, geht es auch um eine Angelegenheit, die sich innerhalb der in § 12 Abs. 2 lit. c) ZuStO geregelten Wertgrenzen (60.000 EUR bis 600.000 EUR) hält. Denn der vertraglich vereinbarte Kaufpreis beläuft sich auf 500.000 EUR. Der durch Auslegung zu ermittelnde objektive Regelungsgehalt der Aufgabendelegation lässt keinen Raum dafür, weitere Kostenfolgen für die Stadt einzubeziehen, die jenseits des unmittelbaren Rechtsgeschäfts in der Folge des Eigentumserwerbs auf diese zukommen, wie etwa die von der Klägerin geltend gemachten Sanierungskosten. Das gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass bei der Auslegung von Delegationsnormen, die - wie hier - einer Vollmacht vergleichbar sind, im Zweifel eine Auslegung zugunsten der Kompetenz der allgemein zuständigen "vollmachtgebenden" Stelle vorzugswürdig ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2007

– 15 A 2961/07 –, m.w.N.

Die Normen sind ausgehend von ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn regelmäßig eng und nicht ausdehnend auszulegen.

§ 12 Abs. 2 lit. c) ZuStO begründet die Zuständigkeit des Ausschusses zur Entscheidung über die Ausübung eines Vorkaufsrechts "bei einem Wert (Kaufpreis) von mehr als 60.000 EUR bis einschließlich 600.000 EUR". Bei verständiger Auslegung ist Abgrenzungskriterium allein der wirtschaftliche Tauschwert des Grundstücks. Der Annahme, es sei eine weitergehende Kosten-/Nutzenanalyse des Kaufgeschäfts gefordert, steht schon der Klammerzusatz entgegen. Dieser bietet zugleich hinreichenden Aufschluss für die Frage, wonach sich der (Tausch-)Wert richten soll. In Betracht kommt insbesondere eine Anknüpfung an den abstrakten Verkehrs-/Marktwert oder an den aktuellen Kaufpreis. Der Klammerzusatz legt ein Verständnis im letzteren Sinne nahe. Einen einschränkenden Zusatz, wie "etwa", "regelmäßig" oder "insbesondere" enthält die Vorschrift nicht. Ein solch enges Verständnis trägt der Zielsetzung einer jeden Zuständigkeitsregel Rechnung, klare und handhabbare Kriterien für die Kompetenzabgrenzung zu erreichen. Delegationsvorschriften müssen so formuliert sein, dass die Betroffenen die Rechtslage, und sei es im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln, zweifelsfrei erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Forderung nach einer weitergehenden Betrachtung der Kostenfolgen für die Stadt, die über den als bestimmend genannten Kaufpreis hinausgehen, findet in der streitigen Regelung keine tragfähigen Anknüpfungspunkte. Insbesondere hat es der Rat gerade unterlassen, die übertragenen Aufgaben nicht nur durch den Wert(-faktor) Kaufpreis sondern durch andere (kostenorientierte) Bezugsgrößen, wie etwa durch die Verwendung des Begriffs der "Gesamtausgaben" zu beschränken. Darin liegt auch ein entscheidender Unterschied der hier zu betrachtenden Vorschrift zu der Delegationsnorm, die der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen,

Urteil vom 13. September 2007 – 6 K 766/07 -; nachgehend VGH B-W, Urteil vom 30. März 2009 – 8 S 31/08 –, BauR 2010, 74, und BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010 – 4 B 43.09 –, juris,

zugrundelag.

§ 12 Abs. 2 ZuStO enthält auch keinen vergleichbaren Vorbehalt, wie er in § 4 Abs. 2 lit. a) zweiter Spiegelstrich ZuStO für die Zuständigkeiten des Hauptausschusses geregelt ist, wonach dieser in allen Angelegenheiten entscheidet, soweit sie nicht wegen ihrer politischen oder wirtschaftlichen Bedeutung eine Entscheidung des Rats der Stadt erforderlich machen. Anlass für eine entsprechende Anwendung besteht nicht, und zwar jenseits aller Bedenken, ob der Vorbehalt überhaupt dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit genügt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2007

– 15 A 2961/07 –; Held/Becker/Decker/Kirchhof/

Krämer/Wansleben/Winkel, GO NRW, Stand Dezember 2009, § 41 Anm. 3.

Der Rat der Stadt ist vielmehr ersichtlich davon ausgegangen, dass es aus kommunalverfassungsrechtlicher Sicht ausreicht, die in § 12 Abs. 2 lit. a) bis c) ZuStO umschriebenen Grundstücksgeschäfte bei einem Wert (Kaufpreis) von 60.000 EUR bis 600.000 EUR unter die Maßgaben des § 1 Abs. 3 Satz 2 lit. a) bis d) ZuStO zu stellen. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

Danach dürfen die Entscheidungen über die Grundstücksgeschäfte u.a. nur im Rahmen der Ansätze des Haushaltsplans und/oder bereitgestellter über- oder außerplanmäßiger Mittel und unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Bestimmungen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 lit. a) ZuStO), d.h. also insbesondere unter Beachtung der dem Rat nach § 41 Abs. 1 Satz 2 lit. h) GO NRW vorbehaltenen haushaltsrechtlichen Entscheidungen, getroffen werden. Des Weiteren ist dem Rat das unbedingte Recht eingeräumt, von seinem Rückholrecht nach § 41 GO NRW Gebrauch zu machen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 lit. d) ZuStO). Bei der Ausübung eines auf § 25 BauGB gestützten Vorkaufsrecht tritt hinzu, dass dieses notwendig eine Vorbefassung des Rats bei Erlass der Vorkaufssatzung voraussetzt.

Anhaltspunkte dafür, dass der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss diesen Maßgaben zuwider gehandelt hätte, fehlen. Insbesondere sind – wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat – die haushaltsrechtlichen Maßgaben beachtet, was auch von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt wird. Auf jene Ausführungen wird deshalb Bezug genommen.

Sinn und Zweck der Kompetenzregelungen führen auf kein abweichendes Verständnis der normierten Wertgrenzen. Die Ermächtigung zur Delegation von Entscheidungszuständigkeiten eröffnet eine Aufgabenteilung aus Gründen der Effizienz und Effektivität. Sie erfasst all jene Angelegenheiten, die der Gesetzgeber nicht anderen Organen durch den Vorbehaltskatalog des § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW oder durch andere gesetzliche Vorschriften einschließlich weiterer Regelungen der Gemeindeordnung unentziehbar zugewiesen hat.

Vgl. Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage, Erl. § 41 Anm. 3.1; Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar für die gemeindliche Praxis, 1. Auflage 2008, Erl. § 41 Anm. III; Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/

Wansleben/Winkel, a.a.O., § 41 Anm. 1.3.

Jenseits dessen obliegt es dem weiten Organisationsermessen des Rats, in welchem Umfang er von der Ermächtigung des § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW Gebrauch macht. Eine kommunalverfassungsrechtliche Vorgabe, wonach andere als die gesetzlich dem Rat vorbehaltenen Angelegenheiten in Abhängigkeit von ihrer besonderen wirtschaftlichen und politischen Bedeutung unübertragbar wären, findet im Gesetz keinen Anhalt. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angesprochenen Erwägungen zu den besonderen Folgen, die für die Stadt mit dem Erwerb des ehemaligen Militärgeländes verbunden seien, lassen zugleich auch nicht etwa hervortreten, dass der Rat bei dem vorstehend dargestellten Verständnis der Delegationsnorm die Grenzen seines Organisationsermessens nicht eingehalten hätte. Hierfür besteht kein Anhalt. Ohne Belang ist in diesem Zusammenhang, ob eine andere Kompetenzabgrenzung unter Einbeziehung von Folgekosten eines Grundstücksgeschäfts denkbar ist und ob eine solche Regelung möglicherweise zweckmäßiger sicherstellen würde, dass die Entscheidungen in politisch und/oder wirtschaftlich bedeutsamen Angelegenheiten vom Rat getroffen werden.

Nach alledem bedarf es auch keiner Entscheidung, ob die Klägerin sich, wäre kommunalverfassungsrechtlich der Rat und nicht der Ausschuss berufen gewesen, über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu entscheiden, überhaupt auf eine Verletzung des gemeindlichen Innenrechts hätte berufen können.

Allgemein zum Meinungsstand VGH B-W, Urteil vom 30. März 2009 – 8 S 31/08 –, a.a.O., (offenlassend); VGH B-W, Urteil vom 12. September 1997 – 5 C 2498/95 -, NuR 1998, 430; OVG R-Pf., Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11596/05 -, BRS 70 Nr. 118; OVG M-V, Urteil vom 21. März 2007 – 3 L 159/03 –, juris; BayVGH, Urteil vom 31. März 2003 – 4 B 00.2823 -, NVwZ-RR 2003, 819 (bejahend).

Ein durchgreifender Verstoß gegen die Anhörungspflicht aus § 28 VwVfG liegt ebenfalls nicht vor, auch wenn der Beklagte die Klägerin sowie die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben erst angehört hat, nachdem der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss seine Zustimmung zur Ausübung des Vorkaufsrechts bereits erteilt hatte.

Vgl. zu einem solchen Fall OLG Hamm, Urteil vom 29. Mai 1996 – 11 U 217/95 -, NWVBl. 1996, 400.

Die Klägerin hat in dem Anhörungsgespräch am 4. April 2006 zwar Einwände gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts geltend gemacht, ohne dass der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss über diese vor Ausübung des Vorkaufsrechts bzw. Ablauf der Ausübungsfrist befunden hat. Im Ergebnis wäre ein Anhörungsmangel aber unschädlich. Denn es ist bei der gegebenen Sachlage offensichtlich im Sinne von § 46 VwVfG NRW, dass der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss auch bei erneuter Befassung mit der Ausübung des Vorkaufsrechts keine andere Entscheidung in der Sache getroffen hätte, da die tatbe-

standlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts unverändert vorlagen – wie im weiteren noch ausgeführt wird. Thema des Anhörungsgesprächs war im Wesentlichen die Frage, ob und in welchem Umfang die Klägerin beabsichtige, das streitige Gelände entsprechend den Planungsvorstellungen der Stadt B. zu entwickeln. Das betrifft die – tatbestandliche - Frage der Ausübungsbefugnis. Entscheidend neue Aspekte, die eine andere Bewertung der Interessen nahegelegt und dazu geführt hätten, dass der Ausschuss trotz Vorliegens der Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts auf dessen Ausübung verzichtet hätte, sind daraus nicht ersichtlich.

Ein Aufhebungsanspruch der Klägerin ergibt sich auch nicht, soweit der Ausübungsbescheid allein die Unterschrift des damaligen Oberbürgermeisters aufweist.

Da mit der rechtsgestaltenden Wirkung der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt untrennbar eine kaufvertragliche Verpflichtungserklärung verbunden ist, muss die Ausübungserklärung auch den Anforderungen des § 64 GO NRW genügen. Das ist in der Rechtsprechung – auch für vergleichbare Regelungen in anderen Bundesländern – geklärt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1993 – 10 A 3593/91 –, BRS 55 Nr. 103; Dolde, NJW 1984, 1713; Nds. OVG, Urteil vom 28. April 2005 – 1 LB 270/02 -, BRS 69 Nr. 124; OVG R-P, Urteil vom 17. Dezember 1997 – 8 A 12998/96 –, NVwZ 1998, 655; Hess.VGH, Urteil vom 11. Februar 1983 – IV OE 57/81 –, BRS 40 Nr. 105.

Nach § 64 Abs. 1 Satz 2 GO sind Verpflichtungserklärungen vom (Ober-) Bürgermeister bzw. dem allgemeinen Vertreter und einem berechtigten Bediensteten zu unterschreiben, soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (Abs. 2) und keine den Anforderungen des Absatz 1 Satz 2 GO genügende Ermächtigung vorliegt (Abs. 3).

Ob vorliegend die Ausübung des Vorkaufsrechts ein Geschäft der laufenden Verwaltung war, mag dahinstehen. Die Größe der Stadt B. und die ihrer Verwaltung sprechen allerdings dafür, dass für deren Oberbürgermeister die Ausübung von Vorkaufsrechten nach entsprechender Genehmigung durch das kommunalverfassungsrechtlich zur Willensbildung berufene Organ auch bei einem Kaufpreis von 500.000 EUR durchaus geläufiger sein dürfte als für den Bürgermeister einer kleineren Stadt oder Gemeinde. Ebenso wenig ist der Frage einer Bevollmächtigung des Oberbürgermeisters nach § 64 Abs. 3 GO NRW weiter nachzugehen. Denn dessen unbeschadet ist die Verpflichtungserklärung gegenüber dem Verkäufer als dem Empfänger der Erklärung auch mit der alleinigen Unterschrift des Oberbürgermeisters verbindlich geworden, weil sie von dem Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss als dem hier kommunalverfassungsrechtlich zur Willensbildung zuständigen Organ (vorab) genehmigt worden war. Rechte der Klägerin sind dadurch nicht berührt.

Dabei ist zu berücksichtigten, dass § 64 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht bloße Formvorschrift ist, sondern auf eine materielle Beschränkung der Vertretungsbefugnis des (Ober-)Bürgermeisters bzw. seines Stellvertreters abzielt. Sie ist eine kommunalverfassungsrechtliche Regelung zur Gesamtvertretung, die dem Schutz der öffentlich-rechtlichen Körperschaft und ihrer Mitglieder dient.

Vgl. BGH, Urteil vom 10. Mai 2001 – III ZR 111/99 -, BGHZ 147, 381 = NJW 2001, 2626, und Urteil vom 22. Juni 1989 – III ZR 100/08 -, NVwZ 1990, 403, m.w.N.; Rehn/Cronauge/von Lennep, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Stand November 2009, § 64 Anm. II.2., m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rdnr. 58.

Demnach ist die bloß durch einen Vertreter abgegebene Erklärung schwebend unwirksam. Das darin liegende Hindernis für die Wirksamkeit der Erklärung wird durch das materielle Einverständnis des für die Willensbildung innerhalb der Gemeinde maßgeblichen Beschlussorgans überwunden. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Zustimmung der abgegebenen Verpflichtungserklärung vorangeht oder nachfolgt.

BGH, Urteil vom 22. Juni 1989 – III ZR 100/87 –, a.a.O., m.w.N.; OLG Frankfurt, Urteil vom 8. März 1982 – 1 U (Baul.) 4/81 – NVwZ 1982, 580, ausgehend von einer Vollmacht; HessVGH, Urteil vom 24. Februar 2005 – 3 UE 231/04 –, BRS 69 Nr. 125.

Selbstredend muss die Verpflichtungserklärung durch die vom zuständigen Entscheidungsorgan herbeigeführte Beschlusslage vollinhaltlich gedeckt sein. Das ist hier der Fall, weil der Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss über die Ausübung des Vorkaufsrechts im Rahmen seiner Kompetenz entschieden hat, und damit zugleich der Inhalt der darin enthaltenen Verpflichtungserklärung in allen Einzelheiten vorgezeichnet war, nämlich durch den Kaufvertrag, in den die Stadt B. eingetreten ist. Bei einer solchen Sachlage hat die Gemeinde kein schutzwürdiges Interesse, sich auf die fehlende Gesamtvertretung zu berufen. Selbst wenn man zwischen vorheriger und nachträglicher Zustimmung unterscheiden wollte, und von einer schwebenden Unwirksamkeit der Erklärung ausginge, wäre die Gemeinde in diesen Fällen jedenfalls nach Treu und Glauben gehindert, sich gegenüber dem Empfänger der Verpflichtungserklärung - hier also der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, der gegenüber die Ausübungserklärung unanfechtbar geworden ist - auf die fehlende zweite Unterschrift zu berufen.

Vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/

Wansleben/Winkel, a.a.O.,§ 64 GO Anm. 5.2

Ein schutzwürdiges Interesse des Empfängers der Verpflichtungserklärung, hier also der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, seinerseits in Fällen dieser Art nicht an seine abgegebenen Erklärungen gebunden zu sein, ist nicht erkennbar. Soweit die Vorgaben des § 64 GO NRW auch dem öffentlichen Interesse an der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit dienen, ergibt sich keine andere Bewertung.

A.A. betreffend die jeweiligen landesrechtlichen Vorschriften Nds. OVG, Urteil vom 28. April 2005 – 1 LB 270/02 –, a.a.O.; OVG Rh-Pf, Urteil vom 17. Dezember 1997 – 8 A 12998/96 -, a.a.O.

Insbesondere sind im Falle einer ihrem Erklärungsinhalt nach eindeutigen (vorherigen) Zustimmung des kommunalverfassungsrechtlich zur Willensbildung zuständigen Organs, wie sie hier gegeben ist, Zweifel über den Inhalt der Verpflichtung der Gemeinde und damit über den Umfang der Begünstigung gerade nicht veranlasst. Entsprechend sind auch im Hinblick auf die Rechtsklarheit und Rechtssicherheit schutzwürdige Interessen des Erstkäufers nicht berührt. Die Forderung nach einer erneuten Befassung des zuständigen Gemeindeorgans in Fällen dieser Art liefe auf einen durch keinerlei schutzwürdige Interessen gerechtfertigten Formalismus hinaus.

Der Ausübungsbescheid wahrt die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Durch die Zuleitung einer am 16. Februar 2006 eingegangenen Abschrift erlangte der Beklagte erstmals Kenntnis von dem wesentlichen Inhalt des Kaufvertrags; das ist der früheste Zeitpunkt des Beginns der Ausübungsfrist. Der Ausübungsbescheid ist der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben am 11. April 2006 zugegangen.

Auch ist in einer den Anforderungen des § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB genügenden Weise der Verwendungszweck des Grundstücks angegeben: Durchsetzung der mit der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 828 – "Gewerbegebiet D. Q. " verfolgten Planungsziele, Wiedernutzbarmachung, schwerpunktmäßig für eine gewerbliche, kleinteilige Nutzung durch kleinere und mittlere Betriebe einschließlich solcher des Handwerks. Eine genauere Bestimmung war in Ansehung des Planungsstands nicht gefordert.

Der Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts genügt auch den an die Ausübung eines auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützten Vorkaufsrechts zu stellenden materiell-rechtlichen Anforderungen.

Das Vorkaufsrecht an dem in Rede stehenden Grundstück ist durch die vom Rat der Stadt B. am 15. Dezember 1999 beschlossene und im September 2000 bekannt gemachte Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht gem. § 25 BauGB für den Bereich "D. Q. " wirksam begründet worden. Das Grundstück liegt innerhalb des durch § 2 der Satzung in Verbindung mit der anliegenden, zum Bestandteil der Satzung gewordenen Übersichtskarte bestimmten Satzungsgebiets. Die Satzung weist keine ihre Unwirksamkeit begründende Fehler auf. Sie hält sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, der unverändert bereits im Zeitpunkt des Satzungserlasses galt. Danach ist vorausgesetzt, dass die Gemeinde für das Satzungsgebiet "städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht" und die Begründung des Vorkaufsrechts objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des ebenfalls unveränderten § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen, d.h. ein Sicherungszweck besteht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010

– 4 B 43.09 -, juris; Paetow, a.a.O., § 25 Rdnr. 4.

Der Gemeinde soll ermöglicht werden, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik schon frühzeitig eine langfristig geordnete Planung und Entwicklung zu sichern. Entsprechend ist der Begriff "städtebauliche Maßnahmen" weit zu verstehen und nur ein Minimum an Konkretisierung der Planung zu fordern. Erfasst sind alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde der Eröffnung städtebaulicher Entwicklungs- und Ordnungsaufgaben dienen können. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass sie auf ein Ziel gerichtet sind, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung und des Städtebaurechts zulässigerweise verfolgt werden kann.

BVerwG, Beschlüsse vom 26. Januar 2010

– 4 B 43.09 – und vom 15. Februar 2000

– 4 B 10.00 –, a.a.O.

100

Das ist hier ohne weiteres anzunehmen. Die Stadt B. hatte bereits im Mai 1996 für den Bereich "D. Q. " die Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen und ihre Planungsvorstellungen auf der Grundlage des 1998 erstellten städtebaulichen Rahmenplans in der Folgezeit weiter konkretisiert. Die weitgehend brach liegenden Flächen des ehemaligen Militärgeländes sollten städtebaulich fortentwickelt und in das vorhandene Siedlungsgefüge einbezogen werden. Die Vorstellungen gingen schon damals dahin, auf dem Gelände schwerpunktmäßig eine – mit dem vorhandenen Siedlungsgefüge verträgliche - kleinteilige gewerbliche Nutzung für kleinere und mittlere Betriebe einschließlich Handwerksbetriebe zu entwickeln, und zu diesem Zwecke das Gelände entsprechend aufzuschließen und aufzubereiten. Dazu ist eine umfängliche Neustrukturierung der Grundstücksverhältnisse, namentlich betreffend das hier in Rede stehende Flurstück erforderlich und vorgesehen. Das betrifft – wie u.a. dem Abschlussbericht des Ingenieurbüros Dr. K. aus Februar 1998 zur städtebaulichen Rahmenplanung zu entnehmen ist - neben der (Neu-)Erstellung eines entsprechenden inneren Systems an öffentlichen Straßen und Wegen und der Schaffung entsprechender Anbindungen an das vorhandene Verkehrsnetz mit Blick auf die nachgewiesenen Bodenbelastungen auch Maßnahmen zur Bodensanierung. Weitere Steuerungsmaßnahmen erfordert die Zielsetzung, an- und abfließenden Gewerbeverkehr nicht durch die vorhandenen Wohnbereiche zu führen, Nutzungen auszuschließen, die durch Emissionen die benachbarte Wohnbebauung beeinträchtigen könnten, sowie den das Erscheinungsbild der O.---straße prägenden Grünbestand in das Gestaltungskonzept einzubeziehen. Damit werden städtebaulich legitimierte Zielsetzungen im Sinne von § 1 Abs. 3 und Abs. 5 Nrn. 1, 4, 7, 8 und 10 BauGB a.F. (heute § 1 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 6 Nrn. 1, 4, 7, 8 und 11) verfolgt.

101

Dafür, dass die entsprechenden städtebaulichen Erwägungen für die in Aussicht genommene Planung nur vorgeschoben gewesen wären und es der Stadt B. bei der Begründung ihres Vorkaufsrechts nur darum gegangen wäre, ohne Gemeinwohlbezug besondere wirtschaftliche Vorteile für sich zu sichern und/oder bloß den Schutz vor Konkurrenz für andere von ihr entwickelte Gebewerbegebiete zu verfolgen, wie es im Vortrag der Klägerin anklingt, spricht nichts.

102

Vgl. zur Unzulässigkeit solcher Zielsetzungen bei der Ausübung eines baurechtlichen Vorkaufsrechts schon: BGH, Urteil vom 22. März 1965 – III ZR 211/63 -, VersR 1965, 760, m.w.N.

103

Die vergeblichen Versuche seitens des Beklagten, einen freihändigen Erwerb des in Rede stehenden Grundstücks zu erreichen, deuten auf nichts anderes. Denn als entscheidendes Motiv für jene Grundstücksverhandlungen lassen sich ebenfalls nur die genannten städtebaulich gerechtfertigten Zielsetzungen ausmachen, den betroffenen Raum in der nach Maßgabe der gesetzlichen Bindungen von der Stadt selbst zu verantwortenden Weise sinnvoll städtebaulich zu ordnen.

104

Es spricht auch nichts für unüberwindbare Planungshindernisse, die der Annahme entgegengestanden hätten, dass die in Aussicht genommene Entwicklung des Satzungsgebiets städtebaulich erforderlich sei. Für die Frage, ob sich eine in Aussicht genommene städtebauliche Maßnahme, wie etwa eine Bauleitplanung, als nicht vollzugsfähig erweist, ist eine vorausschauende Betrachtung angebracht. In den Blick zu nehmen ist ein Zeitraum, in dem die Unsicherheiten über die Plandurchführung den von der Maßnahme Betroffenen längstens als zumutbar erscheinen. Das hängt von den jeweiligen planerischen Vorstellungen und der jeweiligen Plansituation ab.

105

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Januar 2010

106

– 4 B 43.09 –, juris.

107

Davon ausgehend spricht nichts Durchgreifendes dafür, dass die Planungen der Stadt keine hinreichenden Verwirklichungschancen aufwiesen oder heute aufweisen. Die von der Klägerin angeführte Haushaltslage der Stadt B. bietet für eine entsprechende Befürchtung keinen tragfähigen Anhalt. Angesprochen sind von der Klägerin ohnehin allenfalls punktuelle finanzielle Engpässe. Dafür, dass die Stadt dauerhaft nicht in der Lage wäre, eventuell auch unter Inanspruchnahme von Fördergeldern oder eines sonstigen Investors gegebenenfalls notwendige Vorleistungen für die Erstellung von Erschließungsanlagen und/oder notwendige Sanierungsmaßnahmen zu finanzieren, fehlt jeder Anhalt.

108

Der Einwand, das Konzept der Stadt B. sei von vornherein an den Bedürfnissen des Marktes vorbeigegangen, überzeugt ebenfalls nicht. Insbesondere setzt die Klägerin mit ihrem Konzept auf eine vergleichbare Nachfrage nach gewerblichen Grundstücken.

109

Der Sicherungszweck für den Erlass der Vorkaufssatzung ergab sich zwanglos aus den gegebenen Grundstücksverhältnissen im Vergleich zu den Planungsvorstellungen. Die ehemalige Kasernenfläche lag schon damals im Wesentlichen brach; eine den Planungsvorstellungen der Stadt B. entsprechende Vorstrukturierung der Flächen einschließlich notwendiger Anlagen für die verkehrliche Erschließung fehlt nach wie vor. Die Befürchtung der Stadt, die Verwirklichung der Planvorstellungen werde sich bei Weiterveräußerungen an einen Dritten erschweren bzw. verzögern, und zwar namentlich durch die Aufnahme einer der Planung widersprechenden Nutzung, lässt sich danach ohne weiteres nachvollziehen. Das gilt um so mehr, als das Bebauungsplanverfahren auf der Grundlage des Beschlusses des Stadtentwicklungsausschusses aus Juli 1999 auf der Grundlage des Wiedernutzungskonzepts 2 weitergeführt werden sollte, was gerade auch mit Blick auf die Lage der Erschließungsanlagen eine Freiräumung des ehemaligen Kasernengeländes voraussetzt.

110

Angesichts des Gewichts der mit der Gebietsentwicklung verfolgten Zielsetzungen standen die Auswirkungen der Vorkaufssatzung für die betroffenen Eigentümer zu den öffentlichen Sicherungszwecken auch objektiv nicht außer Verhältnis.

111

Vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Urteile vom 7. November 2005 – 10 D 96/03.NE –, und vom 28. Juli 1997 – 10a D 31/97.NE –.

112

Das gilt gerade auch für den Bereich des vorliegend in Rede stehenden Grundstücks. In seiner gegebenen Nutzung ist es durch die Satzung nicht weiter eingeschränkt worden. Es lag zudem im Wesentlichen brach; die Bausubstanz war schon damals in wesentlichen Teilen heruntergekommen. Vor einer nachhaltigen wirtschaftlichen Verwertung sind – wie bereits ausgeführt – umfängliche weitergehende Aufbereitungsmaßnahmen notwendig. Eventuelle auf die Belastung des Grundstücks mit einem Vorkaufsrecht zurückzuführende Einschränkungen bei der Verwertung des Grundstücks im Übrigen rechtfertigten sich zwanglos aus den genannten städtebaulichen Gründen, welche die ins Auge gefasste Planung rechtfertigten, und deren Gewicht.

113

Das gilt auch, soweit diese sich daraus ergeben haben sollten, dass das von der Stadt verfolgte Konzept der inneren Erschließung des Gebiets auf die auf dem ehemaligen Kasernengelände vorhandene Bausubstanz keine Rücksicht nimmt. Denn auch insoweit weist die Planung einen hinreichend gewichtigen Gemeinwohlbezug auf. Die diesbezüglichen Erwägungen, das Wiedernutzungskonzept 2 dem Wiedernutzungskonzept 1 vorzuziehen, das eine Erschließung unter Beibehaltung der Bausubstanz vorsah, lässt sich mit Blick auf den absehbaren Sanierungsaufwand für die Hallen, die Geländesituation, die beabsichtigte Vernetzung der Geh- und Radwege durch eine zentrale Querverbindung und die dadurch eröffneten flexibleren Gestaltungsmöglichkeiten der Neuordnung des Geländes im Übrigen ohne weiteres nachvollziehen. Es gewährleistet zudem eine nachhaltigere Altlastensanierung, die sich nicht nur auf die Abwendung konkreter Gefahrenlagen beschränkt, sondern aus Vorsorgegesichtspunkten weiter greift, woran bei Konversionsflächen mit Blick auf die oft unklare Altlastensituation ein besonderes öffentliches Interesse besteht.

114

Vgl. zu einem Vorkaufsrecht für eine Konversionsfläche Hess. VGH, Urteil vom 24. Februar 2005 – 3 UE 231/04 –, a.a.O.

115

Dass eine andere Planung ebenfalls städtebaulich vertretbar gewesen wäre, ist unerheblich.

116

Dafür, dass der Rat der Stadt B. bei seiner Entscheidung betreffend die Vorkaufssatzung über den einschlägigen Planungsstand nicht informiert gewesen wäre, fehlt jeder greifbare Anknüpfungspunkt. Der Umstand, dass in der Beschlussvorlage nur die Entscheidung des Rats zur Aufstellung des Bebauungsplans 1996 benannt, der weitere Planungsstand, insbesondere die Entscheidung, das Bebauungsplanverfahren auf der Grundlage des Wiederherstellungskonzeptes 2 weiterzuführen, aber nicht ausdrücklich aufgeführt ist, ist insoweit nicht aussagekräftig. Deshalb bedarf es auch keiner weiteren Vertiefung, ob und unter welchen Voraussetzungen mögliche Fehlvorstellungen des Rats über den Stand des Bebauungsplanverfahrens auf die Rechtmäßigkeit der Satzung durchschlagen können, wenn – wie hier - die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Vorkaufssatzung einschließlich eines die Rechte der betroffenen Eigentümer objektiv wahrenden Sicherungszwecks vorlagen.

117

Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist nicht dadurch rechtwidrig (geworden), dass im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens der Bebauungsplan Nr. 828/Teil A – "Gewerbegebiet D. Q. " – als Satzung beschlossen und bekanntgemacht worden ist. Namentlich ist dadurch nicht etwa die Vorkaufssatzung wegen Funktionslosigkeit nachträglich unwirksam geworden. Entsprechend bedarf es auch keiner Entscheidung, ob und in welchem Umfang Änderungen der Sach- und Rechtslage, die sich nach Ausübung des Vorkaufsrechts und nach Ablauf der gesetzlichen Ausschlussfrist für die Ausübung eines Vorkaufsrechts im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens ergeben, überhaupt Berücksichtigung finden können. Da es sich bei der Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts um eine Ausschlussfrist handelt, ist sicherlich gefordert, dass die sachlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts bereits im Zeitpunkt seiner Ausübung, jedenfalls aber bis zum Ablauf der Frist vorliegen. Ob Entsprechendes nach materiellem Recht auch für die Frage des Fortbestands des Rechts bzw. der sachlichen Voraussetzungen für seine Ausübung gilt, mag dahinstehen.

118

Denn von einer Funktionslosigkeit der Satzung kann erst dann ausgegangen werden, wenn der verfolgte Satzungszweck eindeutig und zweifelfrei erreicht oder sonst in Wegfall geraten worden ist. Erreicht ist der Zweck erst mit Wirksamwerden der städtebaulichen Maßnahmen, deren Sicherung sie dient.

119

Vgl. Stock, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/

120

Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2009, § 25 Rdnrn. 25.

121

Davon ist hier nicht schon mit dem Inkrafttreten des genannten Bebauungsplans auszugehen. Zum einen betrifft dieser nur einen Teil des Gebiets der Vorkaufssatzung. Zum anderen ist einzustellen, dass die Vorkaufssatzung nicht allein dazu diente, die Bauleitplanung selbst zu erleichtern. Hätten sich die Vorstellungen der Stadt darin erschöpft, hätte mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans allerdings kein Raum für den Fortbestand eines Vorkaufsrechts über die Regelungen des § 24 Abs. 1 BauGB hinaus bestanden.

122

Vgl. Stock, a.a.O., § 25 Rdnrn. 5, 16, 18, 25, 28.

123

Demgegenüber sind hier von der Stadt weitergehende städtebauliche Maßnahmen in den Blick genommen worden, namentlich die Neuerschließung und Neuordnung der Grundstücksverhältnisse hinsichtlich der im Wesentlichen brach liegenden Fläche des ehemaligen Kasernengeländes. Im Hinblick auf die danach vorgesehene Herstellung öffentlicher Straßen und öffentlicher Grünflächen ist der Sicherungszweck frühestens erreicht, wenn die Stadt uneingeschränkt über die zum Straßenbau benötigten Flächen verfügt. Zudem ist in weiten Teilen zur Vorbereitung einer (erneuten) baulichen Nutzung eine sanierungsmäßige Aufbereitung der Grundstücke erforderlich. Das gesamte Plangebiet ist als Fläche ausgewiesen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind. Nach den textlichen Festsetzungen 4.3 und 4.4 des Bebauungsplans ist für den mit "A" gekennzeichneten Bereich, der den wesentlichen Teil des in Rede stehenden Grundstücks erfasst, vor Baubeginn eine Abstimmung von Überwachungs- und Bodensanierungsmaßnahmen mit der Stadt vorgesehen; in dem mit "B" gekennzeichneten Bereich sind sie jedenfalls hinsichtlich Überwachungsmaßnahmen vorgesehen und nur ggfs. auch hinsichtlich Bodensanierungsmaßnahmen. Auch insoweit sind mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans die in Aussicht genommenen städtebaulichen Maßnahmen noch nicht vollumfänglich wirksam geworden, der Zweck der Sicherung also noch nicht in Wegfall geraten.

124

Aus dem Umstand, dass das Baugesetzbuch spezielle Vorschriften über Vorkaufsrechte innerhalb eines Bebauungsplangebiets enthält und der Stadt B. mit dem Inkrafttreten des Bebauungsplans solche Rechte erwachsen sind - in Bezug auf die Flächen, für die nach dem Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist, sogar bereits mit Beginn der öffentlichen Auslegung des Bebauungsplans – lässt sich nichts anderes folgern. Sie sind nicht etwa grundsätzlich mit Vorrang ausgestattet, auch nicht soweit sie auf denselben Sicherungszweck gerichtet sind.

125

Paetow, a.a.O., § 24 Rdnr. 19.

126

§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sieht, auch wenn es um Entwicklungsvorstellungen geht, die durch die Aufstellung eines Bebauungsplans abgesichert und gefördert werden sollen, keine Einschränkung auf bestimmte Verwendungszwecke vor. Die Ermächtigung greift insoweit weiter und steht neben den übrigen Vorkaufsrechten aus §§ 24 und 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Das notwendige Korrektiv ist auf die Ebene der Ausübung verlagert, für die vorausgesetzt ist, dass sie dem "Wohl der Allgemeinheit" dient.

127

Vgl. Paetow, a.a.O., § 25 Rdnr. 6.

128

Ausschlussgründe im Sinne des § 26 BauGB liegen nicht vor. Das Grundstück ist weiterhin eine im Wesentlichen brach liegende Fläche und schon deshalb nicht im Sinne des § 26 Nr. 4 BauGB entsprechend den Planvorstellungen der Stadt B. bebaut bzw. genutzt.

129

Eine die Ausübung des Vorkaufsrechts hindernde Verpflichtungserklärung nach § 27 Abs. 1 BauGB hat die Klägerin innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ebenfalls nicht abgegeben. Die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB begann hier spätestens Anfang März 2006 mit der Mitteilung des Notars über die Wirksamkeit des dem Beklagten in Abschrift bereits vorliegenden Vertrages zu laufen. Die Abwendungsbefugnis greift nur in den Fällen, in denen die Verwendung des Grundstücks bereits verbindlich bestimmt ist oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist. Eine solche Bestimmbarkeit ist tatbestandliche Voraussetzung für die Abwendungsbefugnis; sie bestimmt demgegenüber nicht etwa den Fristbeginn. Konkretisiert sich, etwa in den Fällen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB die Verwendung erst nach Ablauf der Ausschlussfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wird keine Frist in Gang gesetzt, ein bereits ausgeübtes Vorkaufsrecht abzuwenden. Das bedarf hier keiner weiteren Vertiefung, weil die Verwendungsabsichten im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts bereits aus dem Stand des Bebauungsplanverfahrens hinreichend bestimmbar waren. Dass diese noch nicht durch einen Satzungsbeschluss über den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan abgesichert waren, ist unerheblich.

130

Nach § 27 Abs. 1 BauGB ist eine verbindliche Verpflichtungserklärung gefordert, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nutzen. Ausreichend ist grundsätzlich eine einseitige Erklärung. Diese muss allerdings nach Form und Inhalt so geartet sein, dass sie der Gemeinde als rechtliche Grundlage dienen kann, den vermittelten Anspruch, das Grundstück einer den Planungsvorstellungen der Gemeinde entsprechenden Nutzung zuzuführen, zu verfolgen und gegebenenfalls grundbuchlich abzusichern.

131

Paetow, a.a.O., § 27 Rdnr. 3, unter Verweis auf BT-Drs. 10/4630, 83.

132

Eine solche Erklärung hat die Klägerin weder innerhalb der Ausübungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB noch im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens abgegeben. Deshalb kann offenbleiben, ob eine entsprechende Erklärung, die nach Ablauf der Ausübungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB aber noch vor der Entscheidung über den Widerspruch erfolgt, überhaupt beachtlich sein kann.

133

Im Erörterungsgespräch am 26. Juni 2006 hat die Klägerin zwar ihrem Wunsch Ausdruck verliehen, einen städtebaulichen Vertrag zu schließen. Zu einer verbindlichen Erklärung ist es aber nicht gekommen. Vielmehr hat die Klägerin darum gebeten, ihr die seitens der Stadt gewünschten Eckdaten für die städtebauliche Entwicklung des Gebiets zukommen zu lassen. Dem Anschreiben der Klägerin vom 22. August 2006 ist neben der Erläuterung des eigenen planerischen Konzepts ebenfalls keine verbindliche Erklärung im Sinne des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu entnehmen. Es wird schon nicht deutlich, ob und in welchem Umfang sich die Klägerin auf eine (zeitnahe) Verwirklichung des vorgestellten Konzepts verbindlich festlegen wollte. Im Übrigen weicht die vorgestellte Planung in entscheidenden Punkten von dem Konzept der Stadt B. ab, so dass selbst ausgehend davon, die Klägerin habe sich verpflichten wollen, das eigene Konzept in angemessener Frist zu verwirklichen, die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht wirksam hätte abgewendet werden können. Die Abweichungen betreffen namentlich die Lage des von der Stadt B. vorgestellten Erschließungssystems einschließlich der Grünanlagen und den Ausschluss von Lagerplätzen. Betroffen sind dabei Teilaspekte der Planung der Stadt B. , die sich als Ausdruck eines bestimmten Lärmkonzepts und einer bestimmten Verkehrspolitik darstellen. Ob mit der Konzeption, wie sie die Klägerin anstrebte, ebenso dem Lärmschutz und den allgemeinen Verkehrsinteressen hätte Rechnung getragen werden können, bedarf keiner weiteren Vertiefung. Denn welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht, und diese nach Maßgabe der gesetzlichen Vorgaben durch die Begründung/Ausübung von Vorkaufsrechten zu sichern. Entsprechend fordert § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB für ein Abwenden des Vorkaufsrechts eine Verpflichtung auf die von der Gemeinde ins Auge gefasste konkrete Nutzung des in Rede stehenden Grundstücks. Bei einem Grundstück, das – wie hier – eine gänzliche Neuordnung fordert und das verschiedensten Nutzungszwecken zugeführt werden soll, gelten keine Besonderheiten.

134

Die Erklärungen im Schreiben vom 1. Februar 2007 genügen ebenfalls nicht den Anforderungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Denn die Aussage der Klägerin, sie werde die Festsetzungen des Bebauungsplans befolgen und umsetzen, ist schon durch den Zusatz eingeschränkt, "sofern er keine Fehler enthält". Das kann seinem objektiven Erklärungsinhalt nach nur als Vorbehalt verstanden werden, auch die Wirksamkeit von Einzelfestsetzungen, wie etwa die über den Ausschluss von Lagerplätzen, gegebenenfalls zur weiteren Überprüfung zu stellen, oder andere Festsetzungen unter Berufung auf (vermeintliche) Fehler nicht umzusetzen, wie etwa die Entwicklung von Grünflächen. Im Übrigen bleibt die Reichweite der Erklärung zur Umsetzung unklar; insbesondere ist nicht hinreichend die Verpflichtung verdeutlicht, in welchem zeitlichen Rahmen die Erschließungsanlagen erstellt und der Gemeinde die Verfügungsbefugnis über die Verkehrsflächen zur Sicherung der öffentlichen Zwecksetzung eingeräumt werden sollen.

135

Die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts im Einzelfall nach § 25 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 24 Abs. 3 BauGB lagen ebenfalls vor. Auch das gilt unbeschadet des Inkrafttretens des Bebauungsplans und der von der Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgestellten Nutzung des Grundstücks. Gefordert, aber auch ausreichend ist danach, dass das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt. Insbesondere muss der für den Erlass einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geforderte Sicherungszweck bei dem einzelfallbezogenen Gebrauch von der Satzungsermächtigung gewahrt sein.

136

Die Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts ist also nicht an den Maßstäben für eine Enteignung zu messen, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert (§ 87 Abs. 1 BauGB). Es geht nicht um den Entzug von durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten (Eigentums-)Rechten. Die Ausübung des Vorkaufsrecht entfaltet auch keine enteignungsgleichen Wirkungen. Der Grundeigentümer hat ohnehin den Willen, das Eigentum an dem Grundstück aufzugeben, und sieht sich "nur" einem anderen Käufer gegenüber. Die Rechtsposition des Erstkäufers aus dem Kaufvertrag steht schon bei ihrer Begründung unter dem Vorbehalt der (rechtmäßigen) Ausübung eines bestehenden Vorkaufsrechts. Im Übrigen geht es für ihn, wenn der Erwerb des Grundstücks – wie hier – mit dem Ziel einer gewerblichen Nutzung/Verwertung erfolgt, allein um eigentumsrechtlich nicht geschützte Geschäftserwartungen.

137

Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt die Ausübung eines Vorkaufsrechts schon dann, wenn im Hinblick auf eine bestimmte gemeindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Dabei sind – wie bei der Begründung des Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB – städtebauliche Gründe maßgebend.

138

BVerwG, Beschlüsse vom 15. Februar 1990

139

– 4 B 245.89 -, ZfBR 90, 207.

140

Es muss ein gesteigertes Bedürfnis bestehen, durch den Erwerb des Grundstücks die geordnete städtebauliche Entwicklung, die die Gemeinde verfolgt, zu gewährleisten. Dabei ist unerheblich, ob der verfolgte Zweck auch auf andere zumutbare Weise als durch Eigentumserwerb erreicht werden kann. Das Vorkaufsrecht ist ein selbständiges Instrument, das neben den übrigen Steuerungsinstrumenten zur Erhaltung einer städtebaulichen Ordnung und Sicherung entsprechender Planungen steht. Es kann bereits eingesetzt werden, um die Durchführung der städtebaulichen Maßnahme zu erleichtern und zu forcieren.

141

Vgl. zu alledem Stock, a.a.O., § 24 Rdnr. 65.

142

Es ist nicht darauf beschränkt, der Gemeinde Gelegenheit zu geben, eine bestehende rechtmäßige Nutzung, die der Planung zuwiderlaufen könnte, zu beenden. Allerdings ist vorausgesetzt, dass die Gemeinde alsbald diejenigen Schritte unternehmen wird, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel zu verwirklichen, das mit dem Erwerb des Grundstücks verfolgt wird.

143

Vgl. zum Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 -, juris.

144

Dies zugrundegelegt ist hier ein hinreichender Gemeinwohlbezug für die Ausübung des Vorkaufsrechts festzustellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es um ein Grundstück geht, das keinem einheitlichen Verwendungszweck zugeführt werden soll und in weiten Teilen brach liegt. Zur Wiedernutzbarmachung unter Eingliederung in die vorhandene Siedlungsstruktur sind umfängliche Umstrukturierungsmaßnahmen vorgesehen. In Rede stehen kostenträchtige und vorleistungspflichtige Maßnahmen, deren gemeinwohlverträgliche Umsetzung in der Hand oder unter Federführung der Stadt B. als der dem Gemeinwohl verpflichteten Planungsträgerin eher gewährleistet ist als bei einem privaten Investor, der sich - wie hier - ohne Verpflichtung auf eine Planrealisierung für die Wiedernutzbarmachung des Grundstücks ausschließlich an Wirtschaftlichkeitserwägungen orientiert.

145

Vorausgesetzt ist insbesondere ein Erschließungssystem an öffentlichen Straßen, dass weite Teile des streitigen Grundstücks in Anspruch nimmt und dessen Absicherung voraussetzt, dass die Stadt B. über die zum Straßenbau benötigten Flächen verfügt. Entsprechendes gilt für die vorgestellten Grünflächen, denen eine besondere Funktion als gestalterisches Element aber auch als Element des Umweltschutzes beigemessen wird. Dies betrifft zwar nur Teilbereiche des in Rede stehenden Grundstücks. Der Beklagte war deshalb aber nicht etwa aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehalten, das Vorkaufsrecht auf jene Flächen zu beschränken.

146

Dem steht die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs,

147

Urteil vom 5. Juli1990 - III ZR 229/89 -, BRS 50 Nr. 106, Urteil vom 15. Januar 1971 – V ZR 164/68 -, NJW 1971, 560,

148

149

nicht entgegen, wonach die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht an Flächen, für die nach dem Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist, auch dann nur bei Vorliegen eines ausdrücklichen Übernahmeverlangens des vorkaufsverpflichteten Veräußerers auf Grundstücksteile erstrecken darf, für die eine entsprechende Festsetzung fehlt, wenn bei der Beschränkung des Vorkaufsrechts auf die benötigten Teilflächen die übrigen Flächen nicht mehr wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden könnten. Denn in den jenen Entscheidungen zugrundeliegenden Fällen eines Vorkaufsrechts an Flächen, die für öffentliche Zwecke bestimmt sind (heute § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), ist das Recht von vornherein auf bestimmte Flächen beschränkt. Demgegenüber leitet sich das Vorkaufsrecht vorliegend aus der Lage des gesamten Grundstücks innerhalb des Gebiets der Vorkaufssatzung ab. Das Recht besteht an dem gesamten Grundstück.

150

Zudem ist zu berücksichtigen, dass sich der Sicherungszweck der Satzung nicht auf die Sicherung der verkehrlichen Erschließung des Satzungsgebiets beschränkt, sondern eine weitergehende Neustrukturierung der Brachflächen unter gemeinwohlverträglicher Altlastensanierung abgesichert werden soll. Stellt man aber einerseits die Größenordnung und Lage des geplanten Straßen- und Wegenetzes und der Grünanlagen sowie die legitimen Interessen der Stadt B. an der (zügigen) Sanierung und Entwicklung der übrigen Flächen im Sinne ihrer Planungsvorstellungen und andererseits den Zuschnitt und den derzeitigen Erhaltungszustand der verbleibenden Grundstücksflächen abwägend ein, so ergeben sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keine Bedenken gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts betreffend die Gesamtfläche des Grundstücks.

151

Die außerhalb der vorgesehenen öffentlichen Erschließungs- und Grünanlagen im wesentlichen brach liegenden Flächen mit devastierter Gebäudesubstanz bedürfen – wie dargelegt – vor einer (Wieder-)Nutzbarmachung im Sinne der legitimen Planvorstellungen der Stadt B. einer weitergehenden Aufbereitung. Neben der Grundstücksordnung betrifft das namentlich die Sanierung, die aus Gründen des Gemeinwohls ein entsprechend koordiniertes und verlässliches Vorgehen erfordert. Auch dies ist regelmäßig – wie auch hier – durch oder unter Federführung einer öffentlich-rechtlich verpflichteten Planungsträgerin, wie der Stadt B. , eher gewährleistet, als durch einen privaten Dritten. So entspricht es etwa der bisherigen Konzeption der Klägerin, die Sanierung im Wesentlichen nachfrageorientiert durchzuführen. Demgegenüber steht bei einem öffentlich-rechtlichen Planungsträger, der nicht vergleichbar einem privaten Investor wirtschaftlichen Zwängen unterliegt, eher zu erwarten, dass er hinsichtlich der Sanierung nicht allein nachfrageorientiert verfährt, sondern anbietend in Vorleistung tritt. Entsprechende Überlegungen sind seitens der Stadt B. auch bereits konkretisiert. Dass die Klägerin demgegenüber in erster Linie ihrem Zweck entsprechend an einer rein wirtschaftlichen Ausnutzung interessiert ist, hat sie zudem eindrücklich im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens belegt, indem sie Flächen des Grundstücks einer Firma zu einer Nutzung verpachtet hat, deren baurechtliche Zulässigkeit nicht geklärt war und die auch für die Klägerin voraussehbar zu Beschwerden aus der benachbarten Wohnbebauung im Hinblick auf den an- und abfließenden Verkehr geführt hat.

152

Anhaltspunkte dafür, dass die vorgestellte verkehrliche Erschließung und/oder die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen in Bezug auf die übrigen Flächen durch oder unter Federführung der Stadt B. an deren Finanzlage scheitern könnten, fehlen, wie bereits ausgeführt. Das gilt im Hinblick auf die Altlastensanierung insbesondere auch wegen bestehender Förderungsmöglichkeiten.

153

Fehler bei der Ermessensausübung liegen nicht vor. Die maßgeblichen Erwägungen, die der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid zur Begründung für die Ausübung des Vorkaufsrechts angeführt hat, lassen ebenso wenig wie die Ausführungen im Widerspruchsbescheid auf einen Ermessensfehlgebrauch i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO schließen. Ihnen ist nichts dafür zu entnehmen, dass bei der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts entsprechend gewichtige Belange der Klägerin außer Acht gelassen worden wären.

154

Zu den Anforderungen: BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 –, juris; Beschluss vom 26. April 1993 – 4 B 31.93 -, BRS 55 Nr. 101.

155

Zugleich spricht nichts dafür, dass die Entscheidung auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage erfolgt wäre. Das gilt auch, soweit man auf den Erkenntnisstand des intern für die Willensbildung zuständigen Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss abstellt. Für die diesbezüglich geäußerte Befürchtung der Klägerin fehlt es an tragfähigen Anknüpfungspunkten; eine weitere Aufklärung ist nicht veranlasst.

156

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat, ist der Niederschrift über die entscheidende Sitzung des Ausschusses insbesondere zu entnehmen, dass der Ausschuss bei seiner Entscheidung Kenntnis von dem Haftungsausschluss für Altlasten und den Altlastensanierungsbedarf hatte. Danach hat der von der Klägerin angeführte Zeuge Q1. in der entscheidenden Sitzung selbst die Frage aufgeworfen, ob etwas über Altlasten bekannt sei. Hierzu wurde mitgeteilt, dass der Erwerber alle Belastungen übernehmen müsse, da die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben das Gelände ohne jegliche Haftung verkaufe. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang mit ihrem Beweisantrag aufgeworfene Frage, "ob der zuständige Wohnungs- und Liegenschaftsausschuss die Höhe der Verpflichtung aus der Altlastenhaftung während der entscheidenden Sitzung erörtert hat", ist unerheblich. Denn selbst unterstellt, die Ausschussmitglieder hätten keine anderweitige Kenntnis von den Abschätzungen der Verwaltung zu den Sanierungskosten gehabt, die im Zusammenhang mit einer Wiedernutzbarmachung des in Streit stehenden Geländes voraussichtlich entstehen, wäre rechtlich nichts dagegen zu erinnern, wenn sie in Kenntnis des Haftungsausschlusses und der angesprochenen Altlasten darauf verzichtet haben sollten, vor der Entscheidung Genaueres zur voraussichtlichen Höhe der angesprochenen Haftung abklären zu lassen. Eine entsprechende Aufklärung war für eine am Zweck des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Vorkaufssatzung orientierten (Ermessens-)Entscheidung nicht erforderlich. Danach geht es um die Sicherung der genannten von der Stadt B. für das streitige Grundstück entwickelten planerischen Vorstellungen, deren Umsetzung bei Veräußerung des Grundstücks an die Klägerin nicht annähernd vergleichbar gefördert werden könnten wie in der Hand der Stadt B. . Dass die Umsetzung der Planung nachhaltig an der Haushaltslage der Stadt B. scheitern könnte, und damit wegen eines unabsehbaren Vollzugshindernisses der Sicherungszweck entfallen wäre, lag und liegt – wie ebenfalls schon dargestellt – fern. Dies durfte auch der Ausschuss ohne weiteres zugrundelegen und die Höhe möglicherweise folgender Kosten ebenso dahinstehen lassen, wie den genauen Umfang des Sanierungsbedarfs. Schließlich geht es bei der von der Klägerin angesprochenen "Höhe der Verpflichtungen aus der Altlastenhaftung" um Kosten, die nicht bereits mit der Ausübung des Vorkaufsrechts, sondern erst später im Verlauf der Umsetzung der städtebaulichen Maßnahme selbst und zudem in Abhängigkeit von den jeweiligen Umständen anfallen, wie etwa Fördermöglichkeiten oder Vergabe der Arbeiten auf der Grundlage eines städtebaulichen Vertrags.

157

Die im Vorbringen der Klägerin ebenfalls anklingende Befürchtung, der Ausschuss habe keine ausreichende Kenntnis über den Planungsstand der Stadt B. zu der Entwicklung des streitigen Geländes und/oder die Grundstücksverhältnisse im Übrigen gehabt, bleibt spekulativ.

158

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

159

Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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