Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 15 A 1544/11

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband durch ihre Schreiben vom 10. Oktober und 2. November 2009 zum 31. Dezember 2011 beendet hat.

Die Klägerin ist Mitglied des im Jahre 1976 gegründeten Zweckverbandes Volkshochschule und Musikschule T. , dem auch die Gemeinden M. und O. sowie die Städte I. und T. angehören.

Ausweislich eines Auszugs aus der Niederschrift über die 33. Sitzung des Arbeitsausschusses der Kommunalen Arbeitsgemeinschaft vom 11. März 1976 sah der erste Entwurf der Verbandssatzung eine Regelung über ein einseitiges Ausscheiden von Mitgliedern nicht vor. Da eine entsprechende Regelung von den Gründungsmitgliedern des Zweckverbandes jedoch für notwendig erachtet wurde, wurde der Entwurf der Verbandssatzung in Anlehnung an eine Satzung des Volkshochschulzweckverbandes M1. um die Regelung des § 13 ergänzt. Diese lautet:

"(1) Mitglieder können durch Abgabe einer schriftlichen Erklärung gegenüber der Verbandsversammlung aus dem Zweckverband ausscheiden.

(2) Die Mitgliedschaft endet nicht vor Ablauf von zwei Haushaltsjahren, die dem Zugang dieser Erklärung folgen, jedoch nur zum Ende des Semesters.

(...)"

Im Jahre 2009 strebte eine Mehrheit in der Verbandsversammlung des Beklagten in zwei Punkten eine Satzungsänderung an. Das einseitige Austrittsrecht sollte aufgehoben und der Umlageschlüssel für die Musikschule sollte geändert werden. Dieser richtete sich bislang zu 70 % nach dem Verhältnis der Einwohnerzahl der Mitgliedergemeinden und zu 30 % nach dem Verhältnis der sich aus dem Bereich der einzelnen Verbandsmitglieder ergebenden Schülerzahl. Künftig sollte die Umlage zu 100 % nach der Einwohnerzahl bemessen werden.

Die Verbandsversammlung des Beklagten fasste am 6. Oktober 2009 gegen die Stimmen der Vertreter der Klägerin einen entsprechenden Beschluss.

Daraufhin erklärte der Bürgermeister der Klägerin sowohl mündlich in der Verbandsversammlung vom 6. Oktober 2009 als auch mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 (korrigiert durch Schreiben vom 2. November 2009) gegenüber dem Beklagten das Ausscheiden der Klägerin aus dem Zweckverband. Dieses Schreiben war gerichtet an den "Zweckverband Volkshochschule und Musikschule T. , z. Hd. des Verbandsvorstehers Herrn Bürgermeister B. . I1. , T. ".

Dieser bestätigte unter dem 27. November 2009 den Eingang des Schreibens und übersandte es am 8. Februar 2009 den Mitgliedern der Verbandsversammlung für die Sitzung der Verbandsversammlung am 23. Februar 2010 als Anlage zur Sitzungsvorlage , mit der der Verbandsversammlung vorgeschlagen wurde, den Austritt aus dem Zweckverband abzulehnen.

In der Sitzung vom 23. Februar 2010 kam es zu keiner Beschlussfassung über den Austritt der Klägerin. Vielmehr sollte auf Vorschlag der Vertreter der Klägerin zunächst das Ergebnis einer kommunalaufsichtlichen Prüfung abgewartet werden.

Die Klägerin wandte sich daraufhin mit Schreiben vom 25. Februar 2010 an den Landrat des Kreises T. . In dem Schreiben wird ausschließlich die Frage erörtert, ob nach § 13 VS 1998 ein einseitiger Austritt der Klägerin rechtlich möglich sei. Bezogen hierauf bat die Klägerin "um eine rechtliche Prüfung des Sachverhalts". Der Beklagte nahm hierzu mit Schreiben vom 4. März 2010 Stellung. Der Landrat des Kreises T. äußerte mit Schreiben vom 21. Juli 2010 die Auffassung, dass die Klägerin aufgrund ihrer schriftlichen Erklärungen nicht wirksam aus dem beklagten Zweckverband habe ausscheiden können, da es eines Mehrheitsbeschlusses der Verbandsversammlung bedurft habe.

In zwei von der Klägerin eingeholten Stellungnahmen vom 6. April sowie ergänzend vom 7. Juli 2010 vertrat der Städte- und Gemeindebund NRW die Auffassung, dass ein einseitiger Austritt rechtlich zulässig sei, da § 13 VS 1998 zulässigerweise von der Regelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (GkG) abweiche.

In einem von dem Beklagten vorprozessual eingeholten Gutachten vom 5. Mai 2010 äußerten die Prozessbevollmächtigten des Beklagten hingegen die Ansicht, die Klägerin könne ihre Mitgliedschaft nicht einseitig beendigen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG verlange das Ausscheiden eines Mitglieds des Zweckverbandes zwingend eine Satzungsänderung, die nur durch einen entsprechenden Beschluss der Verbandsversammlung erfolgen könne.

Am 7. Juli 2010 fasste die Verbandsversammlung des Beklagten sodann mehrheitlich den Beschluss, den in den Kündigungsschreiben der Klägerin formulierten Austritt aus dem Zweckverband abzulehnen. Dies teilte der Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 13. September 2010 mit.

Am 9. Dezember 2010 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass ihre Mitgliedschaft in dem Zweckverband zum 31. Dezember 2011 wirksam beendet worden sei. Der Beklagte ist dem Klagebegehren entgegengetreten. Wegen des Inhalts des erstinstanzlichen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Mit Urteil vom 6. Mai 2011 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Klägerin ihre Mitgliedschaft in dem beklagten Zweckverband mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 und 2. November 2009 zum 31. Dezember 2011 wirksam beendet habe. Auf die Entscheidungsgründe wird Bezug genommen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen, rechtzeitig eingelegten und begründeten Berufung macht der Beklagte im Wesentlichen Folgendes geltend:

Die Klägerin habe ihre Mitgliedschaft nicht durch einseitige Austrittserklärung wirksam beenden können. Der Austritt eines Mitglieds sei nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG satzungsrechtlich eine Änderung der Verbandssatzung, über die nur die Verbandsversammlung entscheiden könne. Dem trage § 20 Abs. 1 GkG Rechnung, indem er die Änderung der Verbandssatzung an ein Quorum der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung knüpfe, die Bestimmung des Mehrheitsbruchteils im Übrigen aber der Verbandssatzung überantworte. Als wichtigsten Fall der Änderung der Verbandssatzung benenne § 20 Abs. 1 GkG den Beitritt und den Austritt von Mitgliedern sowie die Auflösung des Zweckverbandes.

Etwas anderes folge nicht aus § 20 Abs. 3 Satz 3 GkG. Diese Regelung betreffe den Sonderfall, dass bezüglich einer Pflichtaufgabe zunächst mangels Kooperationsvertrages kein Freiverband, sondern durch Entscheidung der Aufsichtsbehörde ein Pflichtverband zustande gekommen sei. Seien anschließend die Voraussetzungen für den Pflichtverband entfallen, gebe das Gesetz den Verbandsmitgliedern die zeitlich befristete Möglichkeit, sich aus dem Zweckverband einseitig zu lösen.

Im Gegensatz zu anderen im GkG geregelten Formen kommunaler Zusammenarbeit, nämlich der kommunalen Arbeitsgemeinschaft und der Aufgabenübertragung durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung, sei der Zweckverband auf Dauer angelegt. Hiermit sei ein freies, d. h. voraussetzungsloses Austrittsrecht einzelner oder mehrerer Mitglieder unvereinbar. Insoweit könne auch nicht auf die in der Satzung geregelte Frist bis zum Wirksamwerden des Austritts abgestellt werden. Denn diese sei nur in der Satzung, nicht aber im Gesetz vorgesehen.

Schließlich könne auch nicht auf das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht abgestellt werden, denn neben den Gemeinden könne sich auch der Gemeindeverband in gleicher Weise auf das Selbstverwaltungsrecht berufen.

Enthalte damit das GkG keine Rechtsgrundlage für eine Satzungsregelung, derzufolge ein einseitiger freier Austritt aus einem Zweckverband möglich wäre, könne § 13 VS 1998 nur die Funktion zukommen, dass Austrittsverfahren einzuleiten; im Übrigen könne die Regelung nur eine Formvorschrift darstellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils abzuweisen.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klägerin ist auf Grund ihrer Erklärung vom 10. Oktober 2009 wirksam zum 31. Dezember 2011 aus dem beklagten Zweckverband ausgetreten.

Die Klage ist zulässig. Insoweit nimmt der Senat Bezug auf die Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils mit der Maßgabe, dass der Zulässigkeit der Klage auch nicht die Vorschrift des § 30 GkG entgegensteht. Gemäß § 30 GkG ist u. a. bei Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Verbandsmitgliedern oder der Verbandsmitglieder untereinander über Rechte und Verbindlichkeiten aus dem Verbandsverhältnis die Aufsichtsbehörde zur Schlichtung anzurufen, soweit nicht das GkG etwas anderes bestimmt oder in der Verbandssatzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen ist.

Diese Vorschrift statuiert keine selbstständige Sachurteilsvoraussetzung; hierfür würde dem Landesgesetzgeber bereits die Gesetzgebungskompetenz fehlen, da Regelungen zum gerichtlichen Verfahren der konkurrierenden Gesetzgebung unterfallen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 des Grundgesetzes) und der Bund von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat.

Insoweit nicht ganz klar Köhler/Held/Plückhahn/Klieve, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, Kommentar, Stand Juni 2011, § 30 Erl. 1., die das Schlichtungsverfahren als "Prozessvoraussetzung" ansehen.

Allerdings stellt das Schlichtungsverfahren gegenüber dem (verwaltungs)gerichtlichen Verfahren einen einfacheren, kostengünstigeren und auch schnelleren Weg dar, die jeweiligen Streitfragen zu klären, weshalb seine mangelnde Durchführung das für jede Klage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen kann.

Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 1973 V B 690/72 -, DÖV 1973, 684 (insoweit dort allerdings nicht abgedruckt).

Schlichtung im Sinne von § 30 GkG (soweit hier von Interesse) bedeutet zunächst, dass die Aufsichtsbehörde die zwischen dem Zweckverband und seinen Verbandsmitgliedern oder zwischen den Verbandsmitglieder untereinander bestehenden Streitigkeiten über Rechte und Verbindlichkeiten aus dem Verbandsverhältnis erfasst. Die Aufsichtsbehörde hat sodann diese Streitigkeiten nicht (lediglich) zu entscheiden. Vielmehr ist sie "zur Schlichtung" berufen. Das schließt bereits nach dem Wortlaut unmissverständlich ein, dass sie ggf. die hinter den Streitigkeiten und den insoweit von den Beteiligten eingenommenen Rechtspositionen stehenden Interessen und Ursachen der Meinungsverschiedenheiten in den Blick nimmt, bewertet und so einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen anregt. Der Ausgleich kann in einer Kompromisslösung bestehen, zwingend ist dies aber nicht. Er kann auch in der Verdeutlichung und argumentativen Unterstützung der einen oder anderen Rechtsposition bzw. Interessen bestehen. Hierzu ist die Aufsichtsbehörde deshalb in besonderer Weise berufen, weil ihr gemäß § 29 GkG die Aufsicht über den Zweckverband obliegt und sie deshalb diese Informationen mit den bei ihr vorhandenen Erkenntnissen über die Verhältnisse des Zweckverbandes verknüpfen kann. Darüber hinaus entspricht die Bestimmung der Aufsichtsbehörden in § 29 Abs. 1 GkG der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Bewertung einfließen lassen kann, wenn (wie etwa vorliegend) die Finanzierung des Zweckverbandes und der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede stehen.

Die Aufsichtsbehörde wird nicht aus eigener Initiative tätig, sondern sie ist von dem Zweckverband bzw. den Verbandsmitgliedern zur Schlichtung anzurufen, d.h. sie haben die Aufsichtsbehörde einzuschalten. Die Einschaltung hat "zur Schlichtung" zu erfolgen. Daher ist der Aufsichtsbehörde nicht lediglich eine Rechtsfrage mit der Bitte um quasi gutachterliche Stellungnahme vorzulegen. Vielmehr verlangt die Anrufung "zur Schlichtung", dass der Aufsichtsbehörde der gesamte Streitstoff einschließlich der streitauslösenden Ursachen und der damit einhergehenden widerstreitenden Interessen unterbreitet wird, da anderenfalls die Aufsichtsbehörde ihrer Schlichtungsaufgabe nicht nachkommen kann. Darüber hinaus verlangt das Schlichtungsverfahren, dass Zweckverband und Verbandsmitglieder an dem Verfahren auch aktiv mitwirken, es also nicht durch Nichtbeteiligung leerlaufen lassen. Dazu gehört jedenfalls, dass der Aufsichtsbehörde (ggf. auf Nachfrage) anlassbezogen die erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt und die eigenen Rechtsstandpunkte und Interessen einschließlich der den Streit auslösenden Ursachen verdeutlicht werden. In welcher Weise ggf. darüber hinaus eine Mitwirkung im Rahmen des Schlichtungsverfahrens geboten ist, ist abhängig von den jeweiligen Meinungsverschiedenheiten und entzieht sich einer generalisierenden Festlegung.

Dieses Verständnis des Inhalts eines Schlichtungsverfahrens nach § 30 GkG korrespondiert mit dem in § 29 Abs. 3 GkG geregelten Inhalt des Aufsichtsrechts der Aufsichtsbehörde. Dieses besteht gegenüber dem Zweckverband als solchem, hat aber für das Verhältnis des Zweckverbands zu seinen Mitgliedern bzw. der Verbandsmitglieder untereinander keine unmittelbare Bedeutung.

Das so verstandene Schlichtungsverfahren trägt dem auf Kooperation angelegten Verhältnis des Zweckverbandes zu den Verbandsmitgliedern und der Verbandsmitglieder untereinander Rechnung. Es dient dazu, Streitigkeiten innerhalb des Zweckverbandes auf sowohl einfache und kostengünstige als auch inhaltlich umfassendere Art beizulegen, als dies auf dem Rechtsweg möglich ist. Ist die Aufsichtsbehörde nicht vom Zweckverband oder den Verbandsmitgliedern im vorstehenden Sinne "zur Schlichtung angerufen" worden, kann deshalb das Rechtsschutzbedürfnis für eine gleichwohl erhobene Klage fehlen. Ist das Schlichtungsverfahren hingegen durchgeführt worden, ohne dass eine für den Zweckverband oder seine Mitglieder befriedigende Lösung gefunden worden wäre, besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für eine verwaltungsgerichtliche Klage.

Vorliegend haben die Klägerin und der beklagte Zweckverband die Aufsichtsbehörde nicht "zur Schlichtung angerufen". Vielmehr haben sie ihr mit Schreiben vom 25. Februar bzw. vom 4. März 2010 ausschließlich eine Rechtsfrage mit der Bitte um gutachterliche Äußerung vorgelegt. Dementsprechend befasst sich die Antwort der Aufsichtsbehörde vom 21. Juli 2010 auch nur mit der aufgeworfenen Rechtsfrage.

Dennoch kann der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden. Die Bedeutung des Schlichtungsverfahrens nach § 30 GkG für das Rechtsschutzbedürfnis einer verwaltungsgerichtlichen Klage wird in dieser Vorschrift nicht ausdrücklich thematisiert und in dem eingangs erwähnten Urteil des Oberverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1973 lediglich angedeutet, wobei die betreffende Passage nicht veröffentlicht wurde. Der Bezug des Schlichtungsverfahrens zum Rechtsschutzbedürfnis wird vielmehr – entsprechend der Aufgabe der Gerichte, unbestimmte Rechtsbegriffe auszulegen – erst in dieser Entscheidung herausgearbeitet. Zuvor brauchte die Klägerin nicht in Rechnung zu stellen, ihre Klage könnte mangels Rechtsschutzbedürfnisses abgewiesen werden.

Die Klage ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Klägerin zum 31. Dezember 2011 aus dem beklagten Zweckverband ausscheidet, nachdem sie mit Schreiben vom 10. Oktober 2009 gemäß § 13 VS 1998 ihren Austritt erklärt hat. Diese Vorschrift erlaubt es einem Zweckverbandsmitglied, aus dem Zweckverband unter Wahrung bestimmter Fristen durch einseitige Erklärung auszutreten (I.). Diese Regelung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht (II.). Die Klägerin hat auch wirksam ihren Austritt aus dem Zweckverband erklärt (III.).

I. Nach § 13 Abs. 1 VS 1998 können die Verbandsmitglieder durch Abgabe einer schriftlichen Erklärung gegenüber der Verbandsversammlung aus dem Zweckverband ausscheiden, wobei die Mitgliedschaft gemäß Absatz 2 der Vorschrift nicht vor Ablauf von 2 Haushaltsjahren, die dem Zugang dieser Erklärung folgen, endet, jedoch nur zum Ende eines Semesters.

Der Regelungsgehalt des Absatz 1 ist eindeutig. Er gibt den Verbandsmitgliedern das Recht, durch eine schriftliche Erklärung aus dem Zweckverband auszuscheiden. Ein Verbandsmitglied kann demnach einseitig seinen Austritt aus dem Zweckverband erklären. Einer irgendwie gearteten Mitwirkung der übrigen Verbandsmitglieder oder der Verbandsversammlung bzw. des Verbandsvorstehers als Organe des Zweckverbandes bedarf es nicht. Die Erklärung bedarf der Schriftform und ist gegenüber der Verbandsversammlung abzugeben, nicht gegenüber dem Zweckverband oder dem Verbandsvorsteher.

Liegt eine solche Erklärung vor, bestimmt Absatz 2 den Zeitpunkt des Endes der Mitgliedschaft. Die Vorschrift legt in ihrem ersten Teil eine längere Übergangsfrist von 2 Haushaltsjahren fest. Ein Haushaltsjahr des Zweckverbandes endet zum 31. Dezember. Dies ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Satz 1 VS 1998, wonach sich Wirtschaftsführung und Rechnungswesen sinngemäß nach den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung (EigVO) im Lande Nordrhein-Westfalen in der jeweils gültigen Fassung richten. Gemäß § 12 Satz 1 EigVO ist das Wirtschaftsjahr das Kalenderjahr. Die Frist zwischen Erklärung des Austritts und Wirksamwerden des Austritts liegt daher zwischen zwei und annähernd drei Jahren. Sie gibt dem Zweckverband bzw. den verbleibenden Verbandsmitgliedern Zeit, die Verhältnisse mit Blick auf das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds neu zu ordnen. Das gilt sowohl für die Organisation des Zweckverbandes als auch seine Finanzierung.

Eine anderes Datum als das des 31. Dezember des übernächsten auf die Austrittserklärung folgenden Haushaltsjahres ergibt sich auch nicht aus dem letzten Halbsatz von § 13 Abs. 2 VS 1998, demzufolge ein Ausscheiden "nur zum Ende eines Semesters" möglich ist. Diese Bestimmung ist wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nichtig, die Teilnichtigkeit berührt jedoch die Wirksamkeit der übrigen Vorschrift nicht. Im Einzelnen:

Das aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit von Normen fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, also den Inhalt und die Grenzen von Normen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach ausrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren.

Vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27. September 2011 – 6 S 707/10 –, juris Rz. 81, zu Ge- und Verbotsnormen unter Bezugnahme u. a. auf BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 1 BvR 668/04 , juris Rz. 117 ff.

Das ist hinsichtlich des in § 13 Abs. 2 VS 1998 verwandten Begriffs des Semesters nicht der Fall. Insbesondere kann ein Semester nicht in dem Sinne verstanden werden, den die Beteiligten ihm ausweislich ihrer Angaben in dem Erörterungstermin beilegen wollen. Demzufolge soll ein Semester zum 31. Juli bzw. 31. Dezember enden. Dieses Begriffsverständnis wäre zwar grundsätzlich möglich, weil ein Semesters gewöhnlich einen Halbjahreszeitraum bezeichnet. Allerdings ordnet der Beklagte dem Begriff des Semesters in seinen außerprozessualen Äußerungen andere Zeiträume zu: In dem als Anlage 5 zum Schriftsatz der Klägerin vom 23. September 2011 überreichten Unterlagen der VHS T. heißt es, das Semester der VHS beginne im August 2008 bzw. im August 2008 und Januar 2009. Ein Zusammenhang der Semester mit Kalenderhalbjahren ist auch keineswegs üblich und deshalb etwa selbstverständlich. An den meisten Universitäten in Deutschland enden Semester jährlich am 31. März bzw. 30. September, an Fachhochschulen beginnen Semester meist einen Monat früher; an der Universität N. enden Semester seit 2006 jedoch am 31. Januar bzw. 31. Juli.

Quelle: Wikipedia; Stichwort Semester (http://de.wikipedia.org/wiki/Semester); Stand: 6. Dezember 2011.

Schließlich hätte die Regelung, dass ein Austritt nur zum Ende eines Semesters möglich ist, keinen selbstständigen Regelungsgehalt, wenn man darunter den 31. Dezember versteht. Denn dieses Datum ergibt sich – wie dargestellt – ja bereits aus der Bezugnahme auf das Ende eines Haushaltsjahres.

Vor diesem Hintergrund spricht alles dafür, dass die Verbandssatzung einen eigenständigen, von der Bindung an ein bestimmtes Datum losgelösten Semesterbegriff verwendet. Die Regelung stellt neben der Übergangszeit von zwei Haushaltsjahren eine weitere Sicherung für einen ordnungsgemäßen Betrieb von Volkshochschule und Musikschule dar. Das legt es nahe, als Semesterende das Ende des Unterrichtsbetriebs eines Unterrichtszyklus zu verstehen, um sicherzustellen, dass ein Verbandsmitglied nicht während des noch laufenden Unterrichts den Zweckverband verlässt, weil sich dies negativ auf die Finanzierung und Durchführung laufender Unterrichtseinheiten auswirken könnte.

Die solcherart zu verstehende Regelung ist jedoch unbestimmt. Ihr lässt sich zum Zeitpunkt des Zugangs der Austrittserklärung, auf den aus Gründen der Rechtssicherheit abzustellen ist, nicht (durch Auslegung) entnehmen, zu welchem konkreten Zeitpunkt ein einseitiges Ausscheiden aus dem Zweckverband möglich sein soll. Zu diesem Zeitpunkt steht ein Ende des Unterrichtsbetriebs der Volkshochschule nach Ablauf von zwei weiteren Haushaltsjahren noch gar nicht fest, wie die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben. Es kommt hinzu, dass es einzelne fortlaufende Kurse gibt und – wie die Beteiligten im Erörterungstermin übereinstimmend ausgeführt haben – die Musikschule Unterrichtszyklen nicht kennt, sondern einen ganzjährig durchlaufenden Unterricht anbietet.

Die inhaltliche Unbestimmtheit führt zur Teilnichtigkeit dieser Bestimmung, hat aber keine darüber hinausgehenden Folgen für den Fortbestand des Austrittsrechts nach § 13 Abs. 2 1 HS VS 1998. Wie bereits das Verwaltungsgericht (in anderem Zusammenhang) ausgeführt hat, hängt die Frage, ob die Teilnichtigkeit einer Vorschrift zu ihrer Gesamtnichtigkeit führt, maßgeblich davon ab, ob – erstens – die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob – zweitens – hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 9 B 42.08 , juris Rz 13.

Das ist hier der Fall. Zur Vereinbarkeit der (Rest-)Regelung mit höherrangigem Recht kann auf die nachstehenden Ausführungen verwiesen werden. Der hypothetische Wille des Normgebers lässt sich hier ohne Weiteres der Niederschrift über die 33. Sitzung des Arbeitsausschusses der Kommunalen Arbeitsgemeinschaft vom 11. März 1976 entnehmen. Hieraus ergibt sich unzweifelhaft, dass die Satzung des zu gründenden Zweckverbandes unbedingt ein einseitiges Austrittsrecht für die Verbandsmitglieder enthalten sollte. Es handelt sich hierbei zwar nicht um eine Sitzungsniederschrift eines Gemeinderats der betreffenden Gemeinden, sondern "nur" um Äußerungen ihrer (leitenden) Mitarbeiter. Der Senat hat aber keinerlei Zweifel, dass sich in ihnen der Wille der (künftigen) Zweckverbandsmitglieder zutreffend abbildet.

II. Die in § 13 VS 1998 verankerte Möglichkeit des einseitig erklärten Austritts aus dem Zweckverband steht in Einklang mit höherrangigem Recht.

Die Regelung gehört zum fakultativen Inhalt einer Zweckverbandssatzung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 GkG, da sie die Verfassung des Zweckverbandes betrifft. Jedenfalls stellt sie aber eine Regelung über die sonstigen Verhältnisse des Zweckverbandes nach § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG dar.

Sie verstößt auch nicht gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG. Danach bedürfen Änderungen der Verbandssatzung, insbesondere der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern, sowie die Auflösung des Zweckverbandes, falls die Verbandssatzung nichts anderes bestimmt, einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung; die Verbandssatzung kann ferner bestimmen, dass außerdem die Zustimmung einzelner oder aller Verbandsmitglieder erforderlich ist. Änderungen der Verbandssatzung bedürfen danach einer Mehrheit der hierfür zuständigen Verbandsversammlung. Dies muss grundsätzlich eine qualifizierte Mehrheit sein. Die Verbandssatzung kann aber Abweichendes bestimmen. Sie kann daher für Satzungsänderungen das Erfordernis anderer Mehrheiten festschreiben, wobei die Anforderungen gegenüber der gesetzlichen Regelung erhöht oder abgesenkt werden können. Insoweit müssen auch nicht alle Arten von Satzungsänderungen gleich behandelt werden. Vielmehr steht es der Verbandssatzung frei, unterschiedliche Regelungen für verschiedene Arten von Satzungsänderungen vorzusehen.

Diese Einschränkung des Satzungsvorbehalts auf Regelungen hinsichtlich der jeweils erforderlichen Mehrheit für eine Satzungsänderung folgt noch nicht aus dem Wortlaut der Vorschrift, der den Vorbehalt nicht auf das Zwei-Drittel-Quorum beschränkt. Die Einschränkung ergibt sich aber aus Sinn und Zweck des § 21 Abs. 1 Satz 1 GkG. Satzungsänderungen bedürfen eines Mehrheitsbeschlusses des zuständigen Organs, erfordern also eine entsprechende Willensbildung des zuständigen Organs (hier der Verbandsversammlung) und deren Umsetzung durch einen (ggf. qualifizierten) Mehrheitsbeschluss. Diesen (selbstverständlichen) Grundsatz soll der Satzungsvorbehalt nicht infrage stellen. Er kann sich daher grundsätzlich nur auf das Quorum beziehen. Das leuchtet hinsichtlich der in § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG beispielhaft genannten Fälle des Beitritts eines neuen Mitglieds oder gar der Auflösung des Zweckverbands unmittelbar ein, gilt aber grundsätzlich auch für andere Arten einer Änderung der Verbandssatzung.

Ausgenommen von dieser Einschränkung ist jedoch das Ausscheiden eines Zweckverbandsmitglieds aus dem Zweckverband. In Bezug hierauf ist der Satzungsvorbehalt weiter zu verstehen dahingehend, dass er eine Regelung in der Verbandssatzung erlaubt, die das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds durch einseitige Erklärung ermöglicht mit der Folge, dass der wegen § 9 Abs. 2 Satz 1 GkG erforderliche satzungsändernde Beschluss der Verbandsversammlung diese Änderung im Mitgliederbestand nicht selbst herbeiführt, sondern nur noch nachzeichnet. Dies ergibt sich zunächst aus der gesetzlichen Systematik. Denn dem Gesetz ist ein Ausscheiden durch einseitige Erklärung eines Mitglieds nicht fremd.

So ermöglicht § 20 Abs. 3 Satz 3 GkG zeitlich befristet das einseitige Ausscheiden eines Mitglieds aus dem Zweckverband, wenn die Gründe für die Bildung eines Pflichtverbandes entfallen sind und dieser als Freiverband fortbesteht. Dem Beklagten ist zuzugeben, dass es sich hierbei um eine Sonderregelung handelt, die dem Umstand Rechnung trägt, dass die Gründung eines Pflichtverbandes voraussetzt, dass ein Freiverband gerade nicht zustande gekommen ist (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 GkG), die Mitglieder des Zweckverbands sich also nicht freiwillig zu dieser Form kommunaler Zusammenarbeit entschlossen haben. Der Mangel des seinerzeit freiwilligen Zusammenschlusses wird durch die Möglichkeit zum Austritt ersetzt. Allerdings gilt dies auch für diejenigen Mitglieder des Zweckverbandes, die zum früheren Zeitpunkt durchaus bereit waren, einen Zweckverband zu gründen. Davon unabhängig belegt die Vorschrift, dass das Gesetz (jedenfalls in diesem speziellen Fall ausdrücklich) das Ausscheiden aus dem Zweckverband ohne entsprechenden Mehrheitsbeschluss der Verbandsversammlung kennt und ermöglicht. Der nachfolgende Beschluss über die Satzungsänderung vollzieht diesen Schritt nur nach, hat also nur noch deklaratorischen Charakter.

Vergleichbares gilt, wenn für den Austritt ein wichtiger Grund vorliegt.

Vgl. hierzu Prahl, Zum Ausscheiden der Gemeinde aus einem Freiverband aus wichtigem Grund im Recht der kommunalen Zusammenarbeit, VR 2004, 399.

Dieser in einigen Ländern,

vgl. z. B. Art. 44 Abs. 3 BayGkZ, § 38 Abs. 5 ThürGKG, § 21 Abs. 2 HessKGG,

eigens gesetzlich normierte Austrittsgrund gilt auch für den Zweckverband nach nordrhein-westfälischem Landesrecht.

Vgl. Oebbecke, Gemeindeverbandsrecht NRW, Rz. 417; vgl. ferner Dietlein, Wege aus dem Zweckverband, LKV 1999, 41 ff.

Dieser Grund, der für verwaltungsrechtliche Verträge seine Ausprägung in § 60 VwVfG NRW gefunden hat und als Grundsatz des Bundesverfassungsrechts für staatsrechtlich Verträge gilt,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 1973 2 BvH 1/72 , BVerfGE 34, 216,

ist auch im nordrhein-westfälischen Zweckverbandsrecht anzuwenden. Insoweit kann offen bleiben, ob dies daraus folgt, auf Dauer angelegte Verträge auf kommunaler Ebene nicht anders zu behandeln als Verträge, die zwischen den Staaten als Völkerrechtssubjekte geschlossen werden. Hiergegen könnte eingewandt werden, dass der Zweckverband nach seiner Gründung als Körperschaft des öffentlichen Rechts rechtlich verselbstständig ist und sich seine internen Rechtsverhältnisse nach der Verbandssatzung richten, auf die die Verbandsmitglieder nicht unmittelbar, sondern nur durch ihre Mitglieder in der Verbandsversammlung Einfluss nehmen können. Denn jedenfalls ergibt sich ein einseitiges Austrittsrecht aus wichtigem Grunde aus dem auch im öffentlichen Recht anzuwendenden Grundsatz von Treu und Glauben, wenn der weitere Verbleib in dem Zweckverband zu nicht vorhersehbaren unzumutbaren Folgen für ein Mitglied führt.

So bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 1 S 247/87 -, NVwZ-RR 1990, 215, juris Rz. 25.

Hierbei handelt es sich, ohne dass die tatbestandlichen Voraussetzungen aus Anlass dieser Entscheidung vertieft werden müssten, um eine auf ganz besonders gelagerte Fallgestaltungen beschränkte (weitere) Möglichkeit des einseitigen Ausscheidens eines Verbandsmitglieds, ohne dass ein Mehrheitsbeschluss in der Verbandsversammlung erforderlich wäre.

Da somit das Gesetz Möglichkeiten des einseitigen Ausscheidens eines Verbandsmitglieds ohne oder gar gegen den Willen der übrigen Verbandsmitglieder kennt, besteht kein einleuchtender Grund, weshalb sich eine solche Möglichkeit nicht aus der Verbandssatzung ergeben können sollte. Dies gilt insbesondere, wenn – wie hier bereits die Gründungsmitglieder des Zweckverbands eine entsprechende Regelung in die Verbandssatzung aufgenommen haben. In einem solchen Fall haben die Verbandsmitglieder die Möglichkeit eines einseitigen Ausscheidens eines Verbandsmitglieds mitbedacht und in ihren Willen zur Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes aufgenommen.

Dieses Verständnis des Satzungsvorhalts in Bezug auf die Möglichkeit eines einseitigen Ausscheidens aus einem Zweckverband entspricht auch dem Willen des historischen Gesetzgebers, wie sich der Begründung zum Gesetzesentwurf §§ 23 und 24 GkG entnehmen lässt.

Vgl. LT-Drs. 4/23, S. 29.

Näheres hierzu hat bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt; der Senat nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen hierauf Bezug.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass ein Zweckverband eine grundsätzlich auf Dauer angelegte Form kommunaler Zusammenarbeit darstellt, die durch die jederzeitige und voraussetzungslos gegebene Möglichkeit des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern grundlegend infrage gestellt würde. Denn die Satzungsregelung sieht eine mindestens zweijährige Übergangsphase zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden vor. Hierdurch wird den Belangen des Zweckverbandes und seiner Mitglieder hinreichend Rechnung getragen, die sich innerhalb dieser Zeit auf die neuen Verhältnisse einstellen können. Lediglich ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Möglichkeit des einseitigen Austritts aus einem Zweckverband im Landesrecht von Mecklenburg-Vorpommern sogar ausdrücklich geregelt ist (vgl. § 163 Abs. 1 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern).

III. Die Klägerin hat wirksam ihren Austritt erklärt. Dies geschah nicht bereits mit dem Schreiben vom 30. September 2009, das lediglich die Ankündigung beinhaltet, im Falle der Änderung der Verbandssatzung aus dem Zweckverband austreten zu wollen. Eine eindeutige Austrittserklärung enthält jedoch das von dem Bürgermeister der Klägerin unterzeichnete Schreiben vom 10. Oktober 2009. Danach soll die Mitgliedschaft in dem Zweckverband zum 31. Dezember 2011 enden.

Die Austrittserklärung ist auch ohne zweite Unterschrift wirksam. Gemäß § 64 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) bedürfen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, der Schriftform, und sie sind vom Bürgermeister oder seinem Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterschreiben, soweit nicht die Gemeindeordnung etwas anderes bestimmt. Es kann dahinstehen, ob der Austritt aus dem Zweckverband eine zugleich die austretende Gemeinde verpflichtende Erklärung im vorgenannten Sinne deshalb darstellt, weil das ausscheidende Zweckverbandsmitglied nach § 13 Abs. 3 Satz 2 VS 1998 "gleichzeitig" mit dem Ausscheiden die auf ihn entfallenden Bediensteten des Zweckverbandes übernimmt, soweit diese im Rahmen der Aufgaben des Zweckverbandes nicht weiter beschäftigt werden können. Denn dem Sinn und Zweck der Regelung war Genüge getan dadurch, dass das Schreiben eine exakte Umsetzung eines zuvor gefassten Beschlusses des Gemeinderats der Klägerin darstellt, so dass es der mit dem Erfordernis der zweiten Unterschrift verbundenen Warn- und Hinweisfunktion nicht bedurfte.

Schließlich ist die Erklärung vom 10. Oktober 2009 der Verbandsversammlung des Beklagten auch noch im Jahre 2009 und nicht erst 2010 zugegangen und damit wirksam geworden. Auf Grund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles ist es unerheblich, dass das Schreiben vom 10. Oktober 2009 nicht an die Verbandsversammlung adressiert war, sondern an den "Zweckverband Volkshochschule und Musikschule T. , z. Hd. des Verbandsvorstehers Herrn Bürgermeister B. . I1. ", und dass der Verbandsvorsteher unter dem 27. November 2009 den Eingang des Schreibens zwar bestätigte, dieses aber erst am 8. Februar 2010 als Anlage zur Sitzungsvorlage an die Mitglieder der Verbandsversammlung für die für den 23. Februar 2010 anberaumte Sitzung der Verbandsversammlung weiterleitete.

Gemäß § 13 Abs. 1 VS 1998 ist der Austritt "gegenüber der Verbandsversammlung" zu erklären. Eine einem anderen gegenüber abzugebende Willenserklärung wird in dem Zeitpunkt wirksam, in welchem sie ihm zugeht (vgl. § 130 Abs. 1 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs BGB ). In dem Zugang des Schreibens vom 10. Oktober 2009 an den Verbandsvorsteher liegt nicht zugleich auch ein Zugang an die Verbandsversammlung, an die es inhaltlich gerichtet war. Das wäre nur dann der Fall, wenn der Verbandsvorsteher zugleich Empfangsvertreter für die Verbandsversammlung gewesen wäre. Für eine ausdrücklich oder stillschweigend erteilte Vertretungsmacht ist jedoch nichts ersichtlich. Ebenso wenig kommt eine Vertretung unter Rechtsscheinsgesichtspunkten (Anscheins- oder Duldungsvollmacht) in Betracht. Es mag zwar davon auszugehen sein, dass alle Erklärungen grundsätzlich immer an den Verbandsvorsteher adressiert waren, der dann die Sitzungen der Verbandsversammlung vorbereitet und die fraglichen Erklärungen an diese weitergeleitet hat. Das entspricht seiner gesetzlichen Aufgabenzuweisung in § 16 Abs. 2 Satz 1 GkG. Danach führt der Verbandsvorsteher die laufenden Geschäfte sowie nach Maßgabe der Gesetze, der Verbandssatzung und der Beschlüsse der Verbandsversammlung die übrige Verwaltung des Zweckverbandes. Korrespondierend hierzu bestimmt § 9 Abs. 2 VS 1998, dass, soweit für Angelegenheiten des Zweckverbandes nicht die Verbandsversammlung zuständig ist, diese Aufgaben durch den Verbandsvorsteher abgewickelt werden, der die Beschlüsse der Verbandsversammlung vorzubereiten und abzuwickeln hat. Der Verbandsvorsteher ist also für die gesamte Verwaltung des Zweckverbandes zuständig, soweit nicht die Verbandsversammlung zuständig ist. Genau dies ist aber hinsichtlich einer Austrittserklärung eines Mitglieds des Zweckverbands der Fall; die Erklärung ist nach § 13 Abs. 1 VS 1998 gegenüber der Verbandsversammlung abzugeben. Diese satzungsmäßige Aufgabenzuweisung zerstört einen etwaig durch Übung hervorgebrachten Rechtsschein, der Verbandsvorsteher sei Empfangsvertreter der Verbandsversammlung. Abgesehen davon kann ein solcher Rechtsschein in Bezug auf eine Austrittserklärung auch nicht bestehen, weil die Erklärung der Klägerin die erste ihrer Art ist.

Ob der Verbandsvorsteher – wie die Klägerin meint – als Empfangsbote der Verbandsversammlung angesehen werden kann, weil er vom Erklärungsempfänger zur Entgegennahme von Erklärungen bestellt worden oder nach der Verkehrsanschauung als bestellt anzusehen ist, und deshalb Erklärungen an ihn dem Adressaten in dem Zeitpunkt zugehen, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge die Weiterleitung an den Adressaten zu erwarten war, so dass eine falsche, verspätete und gar vollständig unterbliebene Übermittlung zu Lasten des Empfängers geht,

vgl. Palandt-Ellenberger, BGB, 71. Aufl. 2012, § 130 Rz 9,

kann dahin stehen. Dies ist angesichts der Regelung des schon erörterten § 9 Abs. 2 VS 1998 nicht zweifelsfrei, bedarf aber keiner Entscheidung.

Der Zugang der Austrittserklärung vom 10. Oktober 2009 bei der Verbandsversammlung noch im Jahre 2009 ergibt sich aus dem auch hier anzuwendenden Grundsatz der Organtreue. Dieser Grundsatz ist anerkanntermaßen auch im Kommunalrecht anzuwenden, etwa im Verhältnis des Gemeinderats zu seinen Mitgliedern oder Fraktionen und Gruppen. Der Zweckverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und ein Gemeindeverband (§ 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 1. HS GkG). Damit ist die Interessenlage derjenigen innerhalb einer Gemeinde und ihrer Organe im Grundsatz vergleichbar, so dass nichts dagegen spricht, den Grundsatz der Organtreue auch auf die Verhältnisse in einem Zweckverband anzuwenden. Dies gilt nicht nur für den Zweckverband und seine Organe Verbandsversammlung und Verbandsvorsteher (vgl. § 14 GkG), sondern auch im Verhältnis zu den Verbandsmitgliedern. Diese sind zwar nicht Organe des Zweckverbandes im Sinne von § 14 GkG. Aber sie wirken über die Verbandsversammlung, die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 GkG aus Vertretern der Verbandsmitglieder besteht, an der Willensbildung im Zweckverband mit.

Der Grundsatz der Organtreue verlangt, dass ein Organ das ihm in dem durch Rechtsvorschriften gebildeten Rahmen Mögliche und Zumutbare unternimmt, um die Willensbildung eines anderen Organs zur Entfaltung zu bringen. Einem Organ obliegt es daher, ein an es selbst adressiertes, inhaltlich aber erkennbar an ein anderes Organ der Körperschaft gerichtetes Schreiben zeitnah an dieses weiterzuleiten. Das hat der Verbandsvorsteher hier versäumt, als er die Austrittserklärung nicht noch innerhalb des Jahres 2009 an die Verbandsversammlung bzw. stellvertretend für diese an den Vorsteher der Verbandsversammlung weitergereicht hat, obgleich diese erkennbar inhaltlich an die Verbandsversammlung gerichtet war. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass durch die im Oktober 2009 erfolgte Änderung der Zweckverbandssatzung das einseitige Austrittsrecht mit Ablauf des Jahres 2009 entfallen ist, so dass eine zügige Sachbehandlung geboten war. Diese war auch ohne weiteres innerhalb der noch verbleibenden etwa zweieinhalb Monate möglich, wie sich aus der Eingangsbestätigung vom 27. November 2009 ergibt, mit der zeitgleich auch eine Weiterleitung des Schreibens vom 10. Oktober 2009 etwa an den Vorsitzenden der Verbandsversammlung oder die Mitglieder der Verbandsversammlung hätte erfolgen können.

Der Grundsatz der Organtreue beinhaltet im Falle seiner Verletzung weiter, dass der Zweckverband aus dem treuwidrigen Verhalten eines seiner Organe keine Vorteile für sich zu Lasten anderer Organe oder Organteile herleiten kann, sondern sich so behandeln lassen muss, wie er ohne dieses Verhalten stünde. Dementsprechend hat auch der Beklagte sich zu keinem Zeitpunkt auf den Standpunkt gestellt, die Austrittserklärung sei verspätet zugegangen.

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

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