Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 19 A 3006/06

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Es wird festgestellt, dass der Kläger in der Zeit vom 21. Januar 2002 bis zum 30. Juni 2004 be-rechtigt war, den ihm von der Dalian Medical University in der Volksrepublik China verliehenen Titel „Visiting Professor“ in den Bundesländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen ohne die Klammerzusätze zu führen, welche das be¬klagte Land in seinen Zustimmungsbescheiden vom 15. November 2001 und vom 15. Mai 2003 festgelegt hat.

Die Kosten des Rechtsstreits in beiden Instanzen trägt das beklagte Land.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreck-bar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist als Erfinder der Plastination und Veranstalter der Ausstellung "Körperwelten" weltweit bekannt. Die Staatsanwaltschaft Heidelberg führte gegen ihn seit 2003 ein Strafverfahren wegen Missbrauchs der im Tenor bezeichneten Professorbezeichnung. Gegenstand dieses Verfahrens waren Tathandlungen in Heidelberg, Stuttgart, Frankfurt und München. Es endete im Juli 2007 mit seinem Freispruch. Medien bezeichnen ihn seitdem gleichwohl bis heute immer wieder als "Hochstapler", "Aufschneider" oder "Betrüger". Mit seiner Klage begehrt er die Feststellung, dass Nordrhein-Westfalen ihm nicht verbindlich vorgeben durfte, wie er diese Bezeichnung in anderen Bundesländern zu führen hatte.

Der Senat hat die tenorierte Feststellung im vorliegenden Verfahren in anderer sprachlicher Fassung bereits mit seinem ersten Berufungsurteil vom 14. März 2011, juris, getroffen. Wegen des Sach- und Streitstandes bis zum Ergehen dieses Urteils im Einzelnen nimmt der Senat auf dessen Tatbestand Bezug (Rdn. 1 bis 29).

Auf die Nichtzulassungsbeschwerde des beklagten Landes hat das Bundesverwaltungsgericht dieses Urteil aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Senat zurückverwiesen (Beschluss vom 29. August 2011 6 B 28.11 , juris).

Der Kläger hat im April 2011 beim Landgericht Düsseldorf die Amtshaftungsklage 2b O 92/11 gegen das beklagte Land erhoben. Mit ihr macht er Schadenersatz in Höhe von 2.230.167,60 Euro geltend. Das beklagte Land habe seine Amtspflichten durch zahlreiche unzutreffende schriftliche und mündliche Auskünfte zur eigenen Regelungskompetenz und zu seiner Befugnis zur Führung der Professorbezeichnung verletzt.

Der Kläger verteidigt das erste Berufungsurteil. Auch aus den Materialien zu den Länderabkommen zum Gradführungsrecht ergebe sich kein Hinweis darauf, dass ein Bundesland die Führung akademischer Bezeichnungen auch dann letztverbindlich habe vorschreiben dürfen, wenn in anderen Bundesländern eine Genehmigung nicht erforderlich sei oder geringeren Anforderungen unterliege.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass er in der Zeit vom 21. Januar 2002 bis zum 30. Juni 2004 die Bezeichnung eines "Visiting Professor", die ihm die Dalian Medical University in der Volksrepublik China 1999 für 5 Jahre verliehen hat, in den Bundesländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen ohne die in den Bescheiden des beklagten Landes vom 15. November 2001 und vom 15. Mai 2003 festgelegten Klammerzusätze "(RC)" und "(VRC)" führen durfte.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es macht ergänzend geltend: Der Senat müsse die drei erwähnten Bundesländer notwendig beiladen. Dem Kläger fehle das erforderliche Feststellungsinteresse, weil die beantragte Feststellung seine Führungsbefugnis in diesen Bundesländern nicht abschließend kläre. Die Klärung nur der Auswirkungen der beiden Zustimmungsbescheide sei für sein Rehabilitationsinteresse unergiebig. Dieses lasse sich auch nicht auf die Medienberichterstattung über die seinerzeitige Strafverfolgung stützen. Für diese Berichterstattung sei das beklagte Land nicht verantwortlich. Es habe keinerlei Tätigkeit nach außen medienwirksam entfaltet. Die antragsgemäße Feststellung verhindere weitere für den Kläger unangenehme Pressepublikationen nicht. Die Verbindlichkeit der Zustimmungsbescheide ergebe sich aus dem Wortlaut, dem Sinn und der Entstehungsgeschichte des Länderabkommens von 1992. Sein Wortlaut bringe mit dem Begriff "wirksam" zum Ausdruck, dass andere Formen der Führung akademischer Bezeichnungen unzulässig seien. Ziel des Abkommens sei es, das Gradführungsrecht bundeseinheitlich zu regeln. Es habe daher die Art und Weise der Führung akademischer Bezeichnungen bundeseinheitlich festschreiben wollen. Es habe der von den Landesgesetzgebern gewollten Praxis entsprochen, dass die Länder wechselseitig in ihre Hoheitsbereiche "hineinregierten". So habe ein Genehmigungsinhaber eine zuvor erteilte Zustimmung nach einem Umzug in ein anderes Bundesland auch dort nutzen können. Hätten die Länder bei der Vereinbarung des Abkommens die Absicht gehabt, es dem Genehmigungsinhaber freizustellen, die Bezeichnung auch unabhängig von der erteilten Genehmigung in einer anderen Form zu führen, wäre es weitgehend sinnentleert.

Für die vorstehende Auffassung spreche auch die historische Auslegung. Das Länderabkommen von 1992 habe ein entsprechendes Abkommen von 1958 ersetzt. Anlässlich der Ratifizierung dieses Abkommens hätten die Bundesländer zum Ausdruck gebracht, dass sie Einschränkungen ihrer Hoheitsbefugnisse im Interesse der beabsichtigten bundeseinheitlichen Regelung der Führung akademischer Bezeichnungen in Kauf genommen hätten. Die hier streitige Handhabung sei seit 1958 unbeanstandet geblieben. Die Voraussetzungen einer Nichtigkeit der Zustimmungsbescheide lägen nicht vor. Der angenommene Fehler sei nicht schwerwiegend, weil kein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vorliege, sondern allenfalls ein Auslegungsfehler im einfachen Recht. Jedenfalls sei der Fehler nicht offensichtlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist die Befugnis des Klägers, seine Professorbezeichnung im tenorierten Zeitraum in den drei genannten Bundesländern ohne die Klammerzusätze führen zu dürfen, die das beklagte Land in seinen beiden Zustimmungsbescheiden vom 15. November 2001 und vom 15. Mai 2003 festgelegt hat. Der tenorierte Feststellungszeitraum ist der Zeitraum, für welchen diese beiden Bescheide Wirksamkeit für sich in Anspruch nahmen, nämlich vom 21. Januar 2002, dem Tag der Bekanntgabe des erstgenannten Bescheides, bis zum 1. Juli 2004, dem Tag des Wirksamwerdens des Verzichts des Klägers vom 1. März 2004 auf die Führung seiner Bezeichnung "Visiting Professor". Für diesen Zeitraum begehrt der Kläger die Feststellung, dass die beiden Bescheide keine abschließende und ausschließliche Festlegung seiner Führungsbefugnisse in diesen Bundesländern bewirkten (Verbotswirkung), er seine Professorbezeichnung vielmehr auch nach Maßgabe des damals dort jeweils geltenden, nach seiner Auffassung günstigeren Landeshochschulrechts führen durfte.

Die begehrte Feststellung soll sich hingegen nicht auf das jeweilige Hochschulrecht dieser Bundesländer selbst erstrecken. Der Kläger begehrt keine Feststellung, ob auch dieses Recht die Führung seiner Professorbezeichnung von einer Genehmigung abhängig machte und ob, in welcher Form und mit welcher Herkunftsbezeichnung es ihm deren Führung ermöglichte. Für ein dahin gehendes Feststellungsbegehren hat der Kläger keine Veranlassung. Die Behörden dieser Länder, insbesondere das baden-württembergische Kultusministerium, haben aus Anlass der Strafverfahren gegen ihn zu keinem Zeitpunkt eine Regelung seines Einzelfalls getroffen. Einer solchen Regelung haben sie sich vielmehr stets mit dem Hinweis auf eine Zuständigkeit des beklagten Landes für im Ausland wohnhafte Antragsteller enthalten.

Streitgegenstand ist schließlich nur die genannte Verbotswirkung der beiden Zustimmungsbescheide, nicht hingegen auch eine ihnen innewohnende Genehmigungswirkung für eine Führung der Bezeichnung "Visiting Professor" in den anderen drei Bundesländern. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass der Kläger seine Professorbezeichnung in diesen Bundesländern jedenfalls in der Form führen durfte, die das beklagte Land in diesen Bescheiden festgelegt hatte.

Das in diesem Sinn zu verstehende Feststellungsbegehren verfolgt der Kläger seit der Klageerhebung am 8. Juni 2004. Entgegen der Auffassung des beklagten Landes hat er seine Klage seitdem nicht im Sinne des § 91 VwGO geändert.

Eine Klageänderung nach dieser Vorschrift liegt insbesondere nicht in seinem Schriftsatz vom 14. Februar 2006. Mit ihm hat er sein Begehren auf den Klammerzusatz "(VRC)" aus dem Änderungsbescheid vom 15. Mai 2003 erweitert, während er es zuvor auf den Klammerzusatz "(RC)" aus dem Bescheid vom 15. November 2001 beschränkt hatte. Nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO ist es nicht als eine Änderung der Klage anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes der Klageantrag in der Hauptsache erweitert oder beschränkt wird. Die Erstreckung des Klagebegehrens auch auf den Klammerzusatz "(VRC)" war eine Erweiterung in diesem Sinn. Sie ließ den Klagegrund im Sinne des § 264 Nr. 2 ZPO unverändert. Klagegrund ist hier der Lebenssachverhalt, für den der Kläger die vom beklagten Land behauptete Verbotswirkung der beiden Zustimmungsbescheide für seine Führungsbefugnis bestreitet. Dieser Sachverhalt ist seit der Klageerhebung unverändert geblieben. Er besteht in erster Linie aus den tatsächlichen Umständen, welche dem Genehmigungsverfahren beim beklagten Land und dem Strafverfahren der Staatsanwaltschaft Heidelberg zugrunde lagen, also vor allem die ihm als Tathandlungen vorgeworfenen Verhaltensweisen in Heidelberg, Stuttgart, Frankfurt und München. Mit der genannten Erweiterung auf den Klammerzusatz "(VRC)" hat der Kläger lediglich die begehrte Rechtsfolge auf diesen neuen Klammerzusatz erstreckt. Sie betraf ausschließlich die sachdienliche Fassung des Klageantrags im Sinne der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO. Dies gilt auch für die Erweiterung des Feststellungszeitraums um die Zeit nach dem 21. Mai 2003, dem Tag der Zustellung des Änderungsbescheides vom 15. Mai 2003, bis zum Wirksamwerden des Verzichts des Klägers auf die Führungszustimmung am 1. Juli 2004. Diese Erweiterung ergab sich sachdienlich und konsequent aus der Erstreckung des Klagebegehrens auch auf den Klammerzusatz "(VRC)".

Der Kläger hat seine Klage auch nicht in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2006 im Sinne des § 91 VwGO geändert. Er hat darin seinen Feststellungsantrag erstmals auch ausdrücklich auf die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen beschränkt. Dies war eine Beschränkung im Sinne des § 264 Nr. 2 ZPO. Sie ließ den Klagegrund ebenfalls unverändert. Hiermit hat der Kläger seinen ursprünglichen Klageantrag zu 3. ebenfalls lediglich im Sinne der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO sachdienlich klargestellt. Schon mit der Klageschrift hatte er sein Feststellungsbegehren maßgeblich auf den beigefügten Strafbefehl des Amtsgerichts Heidelberg vom 24. Februar 2004 gestützt, der ihm Tathandlungen nach § 132a StGB nur in diesen Bundesländern zum Vorwurf machte.

Selbst wenn die vorerwähnten Umformulierungen des Klageantrags Klageänderungen wären, hält der Senat diese im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO für sachdienlich. Hierzu nimmt er auf Rdn. 35 seines ersten Berufungsurteils Bezug. Die pauschale Gegenbehauptung des beklagten Landes, die Umstellung der Klageanträge habe zu "einem völlig neuen Streitstoff" geführt, ist ersichtlich unzutreffend.

Über diesen Streitgegenstand entscheidet der Senat ohne Beiladung der drei genannten Bundesländer. Ein Fall der notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO liegt entgegen der Auffassung des beklagten Landes nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind Dritte notwendig beizuladen, wenn sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies setzt voraus, dass die begehrte Sachentscheidung nicht wirksam getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig und unmittelbar in Rechte des Dritten eingegriffen wird, d. h. seine Rechte gestaltet, bestätigt oder festgestellt, geändert oder aufgehoben werden.

BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2011 6 C 11.10 -, NVwZ-RR 2011, 382, juris, Rdn. 2 m. w. Nachw.

Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Die tenorierte Feststellung betrifft nicht Rechte der drei genannten Bundesländer. Insbesondere betrifft sie, wie oben bereits ausgeführt, nicht die Befugnisse des Klägers zur Führung seiner Bezeichnung "Visiting Professor" nach dem jeweiligen Hochschulrecht dieser Bundesländer, sondern nur die rechtlichen Auswirkungen der Zustimmungsbescheide des beklagten Landes auf diese Befugnisse.

Der Senat lässt offen, ob seine Entscheidung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO rechtliche Interessen der drei genannten Bundesländer berührt. Sollte dies der Fall sein, sieht er nach seinem Ermessen von ihrer (einfachen) Beiladung ab. Denn die hier vorzunehmende Auslegung einschlägiger Länderabkommen betrifft nur deren Geltung als nordrhein-westfälisches Landesrecht und ist für andere Bundesländer nicht verbindlich. Ob sie mittelbare faktische Auswirkungen auf die Verwaltungspraxis dieser Bundesländer entfalten wird, ist in tatsächlicher Hinsicht offen und in rechtlicher Hinsicht unerheblich.

Die Klage ist zulässig (A.) und begründet (B.).

A. Das Begehren des Klägers ist als allgemeine Feststellungsklage nach der 1. Alternative des § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Das Begehren des Klägers betrifft ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (I.). Er hat ein berechtigtes Interesse an der erstrebten Feststellung (II.). Auch der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen (III.).

I. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist.

BVerwG, Urteil vom 30. November 2011 6 C 20.10 , NVwZ 2012, 162, juris, Rdn. 12; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 43 Rdn. 7, 11.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis in diesem Sinn kann auch die Befugnis sein, die von einer ausländischen Universität verliehene Bezeichnung "Professor" im Inland zu führen.

OVG NRW, Urteil vom 23. Februar 1990 5 A 842/89 , juris, Rdn. 3; Nds. OVG, Urteil vom 21. Oktober 2002 10 L 422/00 , NdsVBl. 2003, 122, juris, Rdn. 33; für einen Ehrendoktor aus Moskau: Nds. OVG, Urteil vom 21. Oktober 2002 10 L 3912/00 , NVwZ-RR 2003, 759, juris, Rdn. 27.

Der Streit der Beteiligten betrifft das Verhältnis des Klägers als einer natürlichen Person zum beklagten Land als einer juristischen Person. Er geht um die Frage, ob der Kläger seine Professorbezeichnung, wenn er sie führte, in den drei anderen Bundesländern in der Weise führen musste, die das beklagte Land in seinen beiden Zustimmungsbescheiden festgelegt hatte, mithin um den Umfang der rechtlichen Wirkungen dieser Bescheide für den Kläger außerhalb Nordrhein-Westfalens. Diese Bescheide hatte das beklagte Land auf eine öffentlich-rechtliche Norm gestützt, nämlich auf § 8 der Verordnung über das Verfahren der Zustimmung und die Form der Führung ausländischer Grade (VO. AGr. NRW) vom 13. Mai 1993 (GV. NRW. S. 338). Die Bescheide betrafen auch einen konkreten Sachverhalt. Unstreitig hat das beklagte Land mit ihnen eine Einzelfallregelung getroffen, nämlich die Befugnis des Klägers als einer konkreten einzelnen Person zur Führung der ihm im Ausland verliehenen einzelnen Hochschulbezeichnung in der Zeit nach dem 21. Januar 2002 geregelt.

II. Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung. Es ergibt sich aus seinem Rehabilitationsbedürfnis. Hierzu nimmt der Senat auf die Rdn. 43 bis 54 seines ersten Berufungsurteils Bezug. Der ergänzende Vortrag des beklagten Landes gibt keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Entgegen dessen Auffassung macht der Senat es nicht für die Medienberichterstattung "quasi mitverantwortlich" oder meint, es habe schuldhaft zu den Folgewirkungen seines Verwaltungshandelns beigetragen. Entscheidend ist lediglich, dass es einen objektiv mitursächlichen Beitrag für die strafrechtliche Verfolgung des Klägers und seine damit einhergehende diskriminierende Beeinträchtigung geleistet hat. Dies genügt für das Rehabilitationsinteresse, wie es auch sonst bei einer Beeinträchtigung durch die Begründung des Verwaltungshandelns oder seine Begleitumstände der Fall sein kann. Dass die begehrte Feststellung geeignet ist, eine Rehabilitation und Genugtuung des Klägers zu bewirken, bestätigt der Kläger mit seinem nachvollziehbaren Vortrag in der Berufungsverhandlung vom 18. Juni 2012, er habe teilweise Rehabilitation dadurch erreicht, dass Medien über das erste Berufungsurteil berichtet hätten und beispielsweise wikipedia das Urteil rezipiert habe; das sei auch von der neuerlichen Berufungsentscheidung zu erwarten, wie das aktuelle Medieninteresse zeige.

Das Rehabilitationsbedürfnis besteht auch bis heute fort. Denn das beklagte Land misst seinen beiden Zustimmungsbescheiden nach wie vor die vom Kläger bestrittene Verbotswirkung zu. Dies hat der Senat in Rdn. 42 seines ersten Berufungsurteils bereits näher ausgeführt. Auf diese Ausführungen nimmt der Senat Bezug. Auch bis zum Schluss der zweiten Berufungsverhandlung ist das beklagte Land von seinem Standpunkt nicht abgerückt.

III. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Namentlich konnte der Kläger seine Rechte nicht durch eine Anfechtungsklage gegen die beiden Zustimmungsbescheide verfolgen. Diese beiden Bescheide waren begünstigende Verwaltungsakte, soweit die ihnen innewohnende Genehmigungswirkung reichte.

Offengelassen: OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2005 19 B 374/05 , NWVBl. 2005, 352, juris, Rdn. 31.

Wegen dieser Wirkung war dem Kläger nicht zuzumuten, auf ihre vollständige gerichtliche Aufhebung zu klagen. Entsprechendes gilt für eine Teilanfechtung der ihnen nur nach Auffassung des beklagten Landes ebenfalls innewohnenden Verbotswirkung. Abgesehen davon wäre eine Teilanfechtung nur dieser Verbotswirkung auch unzulässig gewesen. Diese ihnen vom beklagten Land zugemessene Wirkung war keine selbstständig anfechtbare Teilregelung. Sofern sie zum Regelungsinhalt der Zustimmungsbescheide gehörte, war sie nach dem Verständnis des beklagten Landes dafür unverzichtbar. Es hätte die Führungsbefugnisse des Klägers erklärtermaßen nicht ohne die seinen Bescheiden zugemessene Verbotswirkung geregelt. Eine Teilaufhebung nur der Klammerzusätze konnte der Kläger ebenfalls nicht erreichen, weil auch sie unselbstständiger Bestandteil der Führungszustimmung waren.

OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2005 19 B 374/05 , a. a. O., Rdn. 21 ff.

Auch eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Zustimmung ohne die Klammerzusätze war wegen der zwingenden Vorgabe in § 8 Abs. 2 Satz 1 VO. AGr. NRW von vornherein aussichtslos. Abgesehen davon hatte der Kläger nach seiner Verzichtserklärung vom 1. März 2004 kein Rechtsschutzinteresse mehr für eine dahin gehende Verpflichtung des beklagten Landes.

B. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat Anspruch auf die Feststellung, dass er seine chinesische Professorbezeichnung in den Bundesländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen in der Zeit vom 21. Januar 2002 bis zum 30. Juni 2004 ohne die Klammerzusätze führen durfte, die das beklagte Land in seinen Zustimmungsbescheiden vom 15. November 2001 und vom 15. Mai 2003 festgelegt hatte. Die diesen Bescheiden vom beklagten Land zugemessene Verbotswirkung für eine abweichende Führung seiner Bezeichnung "Visiting Professor" in anderen Bundesländern kam ihnen nicht zu. Eine solche Wirkung ergab sich weder aus den Bescheiden selbst (I.) noch aus nordrhein-westfälischem Hochschulrecht (II.) noch aus dem Staatsvertragsrecht der Bundesländer (III.). Selbst wenn eine solche Verbotswirkung Regelungsinhalt der genannten Bescheide gewesen sein sollte, haben sie diese Wirkung nicht ausgelöst, weil ein solcher Regelungsinhalt deren Nichtigkeit zur Folge gehabt hätte (IV.).

I. Eine Verbotswirkung für eine abweichende Führungsbefugnis in anderen Bundesländern ergab sich nicht aus den beiden Zustimmungsbescheiden selbst. Deren Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW erstreckte sich nicht auf eine solche Verbotswirkung.

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes ist entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsaktes.

BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2011 3 B 87.10 , juris, Rdn. 3 m. w. Nachw.

Nach diesem Maßstab erschöpft sich der dreifache Regelungsgehalt eines Zustimmungsbescheides nach § 8 VO. AGr. NRW in der Regel, und so auch hier, darin, dem Antragsteller die Führung eines akademischen Grades in Originalform, Abkürzung und mit Herkunftsbezeichnung zu genehmigen. Insbesondere die Herkunftsbezeichnung durch den Klammerzusatz nach § 8 Abs. 2 VO. AGr. NRW ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ein zwingender Regelungsbestandteil eines solchen Bescheides.

OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2005, a. a. O., Rdn. 24 m. w. Nachw.

Mit diesen drei Regelungsbestandteilen hat das Ministerium zunächst für Nordrhein-Westfalen einzelfallbezogen die Wirkung des generellen gesetzlichen Verbots beseitigt, das sich aus § 119 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (HG NRW 2000) vom 14. März 2000 (GV. NRW. S. 190) in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung ergab. Nach dieser Vorschrift bedurfte die Führung anderer als der in den Absätzen 1 (Grade von europäischen Hochschulen) und 2 (Grade aus Staaten mit Anerkennungsabkommen) genannten ausländischen Grade der Zustimmung des Ministeriums. Die dem Kläger verliehene Bezeichnung "Visiting Professor" unterfiel diesem Zustimmungsvorbehalt, weil der Begriff des Grades in § 119 Abs. 3 Satz 1 HG NRW 2000 Hochschulgrade, Hochschulbezeichnungen und Hochschultitel einer ausländischen Hochschule erfasste. Das ergab sich aus der Legaldefinition in Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift, mit der das Landesrecht eine ihm in § 18 Abs. 2 Satz 1 HRG vorbehaltene Bestimmung für Nordrhein-Westfalen getroffen hatte.

Zur Einordnung der Bezeichnung "Professor" in anderen rechtlichen Zusammenhängen vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1987 1 B 135.86 , NVwZ 1988, 366, juris, Rdn. 11; Nds. OVG, Urteil vom 21. Oktober 2002 10 L 422/00 , NdsVBl. 2003, 122, juris, Rdn. 45; Ziekow, NVwZ 1999, 834; Hillmann, VwArch 79 (1988), 369 (387 f.); Zimmerling, Akademische Grade und Titel, 2. Aufl. 1995, S. 113 ff., 143 ff.

Der Wortlaut des Genehmigungsausspruchs "erteile ich hiermit die Zustimmung, den verliehenen Grad … zu führen" brachte die ausschließlich begünstigende Genehmigungswirkung eindeutig zum Ausdruck, auch wenn diese Wirkung auf die Gradführung in der bestimmten Originalform oder Abkürzung, jeweils mit der bestimmten Herkunftsbezeichnung, begrenzt war.

Die genannte Verbotswirkung für eine abweichende Führung der Professor-bezeichnung in anderen Bundesländern war kein zusätzlicher Regelungs-bestandteil der beiden Zustimmungsbescheide. Diese enthielten weder ausdrücklich noch sinngemäß ein Verbot einer abweichenden Führung dieser Bezeichnung in anderen Bundesländern. Insgesamt machten die Bescheide weder in ihrem jeweiligen Tenor noch in ihren Begründungen eine Aussage zum Geltungsbereich der erteilten Zustimmung. Nichts Anderes ergibt sich aus den Begleitumständen der Antragstellung, nach denen für die Beteiligten von Anfang an offenkundig war, dass der Kläger die Zustimmung zur Führung seiner Professor-bezeichnung vorrangig für Tätigkeiten außerhalb Nordrhein-Westfalens begehrte. Diese Begleitumstände haben keinen erkennbaren Niederschlag in den regelnden Bestandteilen der beiden Zustimmungsbescheide gefunden. Insbesondere hat das Ministerium seine Aussagen zur Strafbarkeit nach § 132a StGB und zur Widerrufsermächtigung nach § 10 VO. AGr. NRW sowie die Mitteilung, von einer Strafanzeige "im Moment noch" abzusehen, lediglich in die Form von Hinweisen gekleidet ("Ich weise vorsorglich darauf hin, dass ...", "weitere Hinweise:"). Diese Hinweise lassen auch nicht indirekt den Rückschluss zu, das Ministerium habe über die reine Genehmigungswirkung hinaus auch eine Verbotswirkung seiner Zustimmungen einzelfallbezogen anordnen wollen. Sie sprechen aus der Sicht des verständigen Empfängers vielmehr eher für das Gegenteil, nämlich dass das Ministerium in der Strafbarkeit und der Widerrufsmöglichkeit lediglich abstrakt-generelle gesetzliche Rechtsfolgen seiner einzelfallbezogenen Führungszustimmung sah. Entsprechendes müsste der verständige Empfänger dann auch für eine etwaige Verbotswirkung annehmen.

Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der sprachlich verunglückten Formulierung in den "weitere(n) Hinweise(n)" zum Änderungsbescheid vom 15. Mai 2003, "dass man die Inhalte von Verwaltungsakten nicht eigenmächtig abändern darf". Diese Formulierung indiziert allenfalls, dass das Ministerium dem Zustimmungsbescheid vom 15. November 2001 damals offenbar selbst einen weiter gehenden Regelungsgehalt beigemessen hat. Worin dieser jedoch bestehen sollte, kann der verständige Empfänger auch aus ihm nicht entnehmen. Insoweit verbleibt es bei der Regel, dass Unklarheiten über den Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes zu Lasten der Behörde gehen, die ihn formuliert hat.

II. Auch aus nordrhein-westfälischem Hochschulrecht ergab sich nicht die vom beklagten Land für seine Zustimmungsbescheide in Anspruch genommene Verbotswirkung für eine abweichende Führung der Professorbezeichnung in anderen Bundesländern. Insbesondere boten weder § 119 Abs. 3 Satz 1 HG NRW 2000 noch § 2 VO. AGr. NRW hierfür eine Grundlage. Hierzu nimmt der Senat auf die Rdn. 61 bis 63 sowie Rdn. 69 seines ersten Berufungsurteils Bezug.

III. Rechtsgrundlage für die vom beklagten Land angenommene Verbotswirkung ist ferner nicht Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Abkommens zwischen den Ländern in der Bundesrepublik Deutschland über die Genehmigung zur Führung akademischer Grade ausländischer Hochschulen und entsprechender ausländischer Grade vom 29. Oktober 1992 (im Folgenden: Dresdener Abkommen), bekanntgemacht am 15. Juni 1993 (GV. NRW. S. 339), in Kraft getreten am 7. November 1995 (GV. NRW. S. 1259). Nach dieser Vorschrift ist die von einem der vertragschließenden Länder nach dem jeweiligen Landesrecht für den Einzelfall erteilte Genehmigung zur Führung eines akademischen Grades einer ausländischen Hochschule bzw. eines entsprechenden ausländischen staatlichen Grades in allen vertragschließenden Ländern wirksam. Es ist bereits zweifelhaft, ob diese Vorschrift den beiden Zustimmungsbescheiden des Ministeriums überhaupt eine Rechtswirkung verleihen konnte, die über die Grenzen Nordrhein-Westfalens hinausreichte (1.). Selbst wenn dies der Fall war, erschöpfte sich diese jedenfalls darin, die Genehmigungswirkung der Führungszustimmungen auf die anderen Bundesländer zu erstrecken (2.).

1. Der Senat lässt offen, ob die beiden Zustimmungsbescheide des Ministeriums überhaupt Rechtswirkung außerhalb Nordrhein-Westfalens entfalten konnten. Fehlt nämlich eine einschlägige staatsvertragsrechtliche Rechtsgrundlage für die Erstreckung schon der Genehmigungswirkung der beiden Bescheide auf andere Bundesländer, so scheidet die vom beklagten Land behauptete Verbotswirkung für eine abweichende Führung der Professorbezeichnung in anderen Bundesländern erst recht aus. Das Vorbringen des beklagten Landes veranlasst den Senat, hierzu folgende Hinweise zu geben:

Die Anwendung des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens auf den vorliegenden Fall setzt voraus, dass die dem Kläger verliehene Bezeichnung "Visiting Professor" ein akademischer Grad auch im Sinne dieser Vorschrift war. Schon daran bestehen erhebliche Zweifel: Das Dresdener Abkommen definiert diesen Begriff nicht selbst. Es gibt auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Landesgesetzgeber dem Abkommen bei seiner Umsetzung in nordrhein-westfälisches Landesrecht den weiten Begriff des akademischen Grades aus dem nordrhein-westfälischen Hochschulrecht zugrunde legen wollte, der dort auch vor dem In-Kraft-Treten des bereits erwähnten § 119 Abs. 3 Satz 1 HG NRW 2000 schon seit dem 22. November 1987 galt (§ 141 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (WissHG) in der Fassung der Art. I Nr. 85, XVI Satz 3 des 4. Änderungsgesetzes vom 20. Oktober 1987 (GV. NRW. S. 366, 389)). Eine solche begriffliche Ausweitung des Dresdener Abkommens ausschließlich für Nordrhein-Westfalen liegt vielmehr fern, weil das Land damit die Einheitlichkeit der Geltung dieses Abkommens in den Bundesländern insgesamt geschmälert hätte. Diese hatten den Begriff des akademischen Grades innerhalb des weiten Rahmens des § 18 Abs. 2 Satz 1 HRG sehr unterschiedlich ausgefüllt. Sie wichen dabei zum Teil erheblich vom nordrhein-westfälischen Recht ab und nahmen bisweilen insbesondere die von ausländischen Hochschulen verliehene Bezeichnung "Professor" von dem Genehmigungsvorbehalt für die Führung ausländischer akademischer Grade aus (etwa Art. 88 Abs. 1 Satz 3 des bayerischen Hochschulgesetzes (BayHSchG 1988) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1988 (GVBl S. 399, 432)).

Maßgeblich spricht gegen die Annahme, der Landesgesetzgeber habe für das Dresdener Abkommen den weiten landeshochschulrechtlichen Gradbegriff übernehmen wollen, dass er sich damit in Widerspruch zu der einschlägigen Empfehlung der Ständigen Konferenz der Kultusminister (KMK) der Länder in der Bundesrepublik Deutschland gesetzt hätte. Diese hat in den Nrn. I. 2. und 3. ihres Beschlusses vom 28. April 1977 in der Fassung vom 13. Mai 1985 (GMBl. S. 498) eine Definition für die länderübergreifende Praxis geschaffen, die sich ihrem Wortlaut nach noch auf das Gesetz über die Führung akademischer Grade (GFaG) vom 7. Juni 1939 (RGBl. I, S. 985) bezog. Nach Nr. I. 2. dieses Beschlusses ist ein ausländischer akademischer Grad im Sinne des GFaG eine Bezeichnung, die Absolventen einer in dem betreffenden Lande anerkannten Hochschule aufgrund eines Examens von der Hochschule oder von der zuständigen staatlichen Stelle durch Verleihungsakt oder durch gesetzliche Regelung zuerkannt worden ist und die nach dem Recht des betreffenden Landes einen akademischen Grad darstellt. Dies gilt nicht für die Bezeichnung "Professor", die von ausländischen Hochschulen oder staatlichen Stellen verliehen wird (Nr. I. 3. Satz 2 des KMK-Beschlusses).

Diese letztgenannte Aussage stellt ausdrücklich klar, dass die Bezeichnung "Professor" nach Auffassung der KMK kein akademischer Grad im Sinne des GFaG sein soll. Dasselbe ergibt sich auch schon aus Nr. I. 2. des Beschlusses. Diese Bestimmung verlangt eine Verleihung an einen Absolventen der betreffenden ausländischen Hochschule aufgrund eines Examens. Auch diese Voraussetzungen erfüllt die Professorbezeichnung des Klägers nicht. Zu Gastprofessoren bestellen die Hochschulen vielmehr gerade Personen anderer Hochschulen, ohne dass diese an der bestellenden Hochschule ein Examen ablegen müssen (vgl. z. B. § 34 Abs. 4 KunstHG NRW).

Vgl. BayObLG, Urteil vom 20. April 1977 RReg. 3 St 303/76 , NJW 1978, 2348 m. w. N.; VG Saarland, Urteil vom 18. September 2000 1 K 14/00 , WissR 2001, 372, juris, Rdn. 18; Ziekow, NVwZ 1999, 834 (835).

Der Widerspruch zu den Nrn. I. 2. und 3. des KMK-Beschlusses vom 13. Mai 1985 spricht maßgeblich gegen eine Zugrundelegung des weiten Gradbegriffs im nordrhein-westfälischen Umsetzungsgesetz zum Dresdener Abkommen. Denn die KMK gibt als Instrument des "kooperativen Föderalismus" gerade Empfehlungen für eine einheitliche Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis der Länder.

BVerwG, Beschluss vom 6. Januar 1999 6 B 19.98 , juris, Rdn. 3.

Fehlen daher gegenteilige Anhaltspunkte, so ist in der Regel anzunehmen, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber die Empfehlungen der KMK auch umsetzen wollte. Erst Jahre später, im Zuge des Übergangs von der einzelfallbezogenen Führungszustimmung zur gesetzlichen Allgemeingenehmigung, haben die Länder die entsprechende Geltung der Gradführungsregelungen für Hochschultätigkeitsbezeichnungen angeordnet (z. B. § 69 Abs. 4 HG NRW, § 37 Abs. 3 Satz 1 LHG BW, Art. 68 Abs. 3 BayHSchG, § 22 Abs. 3 HessHSchG). Auslöser dafür war die Empfehlung in Nr. 3 des KMK-Beschlusses vom 14. April 2000, die landesrechtlichen Gradführungsregelungen sollten für Hochschultitel und Hochschultätigkeitsbezeichnungen entsprechend gelten. Erst seitdem ist Nordrhein-Westfalen wieder zu dem früheren engen Gradbegriff zurückgekehrt, der die Bezeichnung "Professor" nicht mehr erfasst, wenngleich das Gesetz sie abstrakt-generell wie einen akademischen Grad behandelt.

Auch der bundesrechtliche Begriff des akademischen Grades in § 132a Abs. 1 Nr. 1 StGB erfasst die Bezeichnung "Professor" nicht. Im Sinne dieser Strafrechtsbestimmung kann die Bezeichnung "Professor" vielmehr je nach dem Grund ihrer Verleihung nur entweder eine Amts- oder Dienstbezeichnung oder aber ein Titel sein.

BayObLG, Beschluss vom 15. Februar 1991 Rreg 4 St 193/90 , juris, Rdn. 19, 24; Urteil vom 20. April 1977, a. a. O., 2349; VG Saarland, a. a. O., Rdn. 21; AG Ulm, Urteil vom 29. August 1984 5 Cs 5080/84-03 , MedR 1985, 189 (191); Fischer, StGB, 59. Aufl. 2012, § 132a, Rdn. 7 f.; Ziekow, NVwZ 1999, 834 (835); Hillmann, a. a. O., S. 387.

2. Sollte Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens den beiden Zustimmungsbescheiden des Ministeriums gleichwohl Rechtswirkung außerhalb Nordrhein-Westfalens verliehen haben, erschöpfte sich diese jedenfalls darin, die Genehmigungswirkung der Führungszustimmungen auf die anderen Bundesländer zu erstrecken. Nur diese Wirkung meint die Vorschrift mit ihrer Formulierung "ist ... in allen vertragschließenden Ländern wirksam". Aus Anlass des vorliegenden Falles muss der Senat nicht entscheiden, in welchem Umfang die Vorschrift die Genehmigungswirkung im Einzelnen auf andere Bundesländer erstreckt. Insbesondere kann offen bleiben, ob sie diese Wirkung nur auf solche Bundesländer erstreckt, deren Hochschulrecht die Führung eines ausländischen akademischen Grades ebenfalls von einer behördlichen Zustimmung oder Genehmigung abhängig macht oder machte. Vieles spricht dafür, dass sie sich auch auf Bundesländer ohne einen solchen Genehmigungsvorbehalt erstreckt und dort bewirkt, dass der Genehmigungsinhaber kraft Staatsvertragsrechts berechtigt ist, seinen ausländischen Grad gerade auch dann in der genehmigten Form zu führen, wenn ihm das dortige Hochschulrecht die Führung in dieser Form kraft Gesetzes nicht ermöglicht.

Jedenfalls verlieh Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens den beiden nach nordrhein-westfälischem Hochschulrecht erteilten Führungszustimmungen nicht die vom beklagten Land behauptete Verbotswirkung. Sie ließ vielmehr günstigere Bestimmungen anderer Bundesländer über die Führung der Pro-fessorbezeichnung des Klägers unberührt. Dieses Verständnis der Vorschrift ergibt sich gerade aus ihrer genetischen und historischen Auslegung, welche das beklagte Land als Hauptargument für seinen gegenteiligen Standpunkt angeführt hat (a). Ihr Sinn und Zweck (b) und ihr Wortlaut (c) bestätigen dieses Ergebnis. Systematische Erwägungen stehen ihm nicht entgegen (d).

a) Entgegen der Auffassung des beklagten Landes sprechen die genetische und historische Auslegung des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens maßgeblich für das Verständnis, die Vorschrift lasse günstigere Bestimmungen anderer Bundesländer über die Führung der Professorbezeichnung des Klägers unberührt. Ihr zugleich eine Verbotswirkung für eine abweichende Gradführung in diesen Ländern zuzumessen, widerspricht dem Bestreben der Länder, ihre eigenen Hoheitsrechte so weit wie möglich zu sichern. Dieses Bestreben ist aus der Entstehungsgeschichte schon des Vorläuferabkommens zum Dresdener Abkommen ableitbar, welches die früheren elf Bundesländer vor der Wiedervereinigung abgeschlossen hatten (Abkommen über die Genehmigung zur Führung akademischer Grade ausländischer Hochschulen vom 23. Oktober 1958 (im Folgenden: Kieler Abkommen), bekanntgemacht am 23. November 1959 (GV. NRW. S. 163)). Zu diesem Abkommen hat die Landesregierung Nordrhein-Westfalens während des Zustimmungsverfahrens gegenüber dem Landtag zur Begründung ausgeführt (LT-Drs. 4/159 vom 18. August 1959, S. 4):

"Die vorgesehene Erstreckung des Geltungsbereichs der erteilten Genehmigung auf alle Länder der Bundesrepublik bringt eine Einschränkung des Hoheitsrechts des Landes Nordrhein-Westfalen mit sich, da dieses die in einem anderen Lande erteilte Genehmigung in seinem Hoheitsbereich gelten lassen muß, und insoweit auf sein Recht zur Erteilung einer Genehmigung zugunsten des nach Art. II des Abkommens zuständigen Landes verzichtet. Darin liegt zugleich eine Übertragung von Hoheitsrechten, die nur im Wege eines Staatsvertrages möglich ist."

Diese Begründung bringt die schon damals bestehende Absicht der Kultusminister und ihnen folgend auch des Landesgesetzgebers zum Ausdruck, nur die Genehmigungswirkung auf die anderen Bundesländer zu erstrecken. Das ergibt sich aus den Worten, das Land "verzichte" "insoweit" auf sein Hoheitsrecht, eine Genehmigung im eigenen Land und nach eigenem Landesrecht zu erteilen. Zudem war sich der Landesgesetzgeber, wie sich aus dieser Begründung ebenfalls ergibt, der Tatsache bewusst, dass schon die Erstreckung der Genehmigungswirkung auf andere Bundesländer eine "Einschränkung des Hoheitsrechts des Landes Nordrhein-Westfalen" mit sich bringt. Dieses Bewusstsein steht der Annahme entgegen, er habe damit zugleich den wesentlich weiter reichenden Eingriff in Landeshoheitsrechte billigen wollen, der mit einer Verbotswirkung auswärtiger Genehmigungen verbunden gewesen wäre. Jedenfalls verbietet sich die Annahme, er habe einen solchen weiter reichenden Eingriff stillschweigend gebilligt. Umgekehrt kann dann aber auch einer in Nordrhein-Westfalen erteilten Genehmigung keine Verbotswirkung für eine abweichende Gradführung in anderen Bundesländern zukommen.

Zu pauschal ist demgegenüber der Einwand des beklagten Landes, die Entstehungsgeschichte des Kieler Abkommens lasse erkennen, dass die einzelnen Bundesländer im Interesse der beabsichtigten bundeseinheitlichen Regelung der Gradführung Einschränkungen ihrer Hoheitsbefugnisse in Kauf genommen hätten. Schon der Ausgangspunkt dieses Einwandes ist unzutreffend. Dem Kieler Abkommen lag nicht die Absicht einer bundeseinheitlichen Regelung der Gradführung zugrunde. Im Gegenteil gingen die vertragschließenden Länder ersichtlich von einem Fortbestand unterschiedlicher materiell-rechtlicher Gradführungsregelungen in den einzelnen Bundesländern aus. Denn anderenfalls hätte die Vereinheitlichung nur des Genehmigungsverfahrens die Hoheitsrechte der Länder jedenfalls im praktischen Ergebnis unberührt gelassen. Mit seinem Einwand lässt das beklagte Land zudem die notwenige Differenzierung zwischen der Erstreckung der Genehmigungswirkung einerseits und der Begründung einer Verbotswirkung und deren Erstreckung andererseits vermissen. Schließlich lässt das beklagte Land auch die Wechselseitigkeit der Wirkungen des Abkommens außer Betracht: Jede Rechtswirkung gegenüber anderen Bundesländern, die es einer von ihm selbst erteilten Führungszustimmung beimisst, muss es auch bei einer außerhalb erteilten Zustimmung für Nordrhein-Westfalen akzeptieren. In diesem Punkt sind auch die Fälle der Antragsteller mit inländischem Wohnsitz in die Betrachtung einzubeziehen, für die das Ministerium keine ausschließliche Zuständigkeit für sich in Anspruch nimmt und für die hinsichtlich einer Verbotswirkung nichts Abweichendes gelten kann.

An dieser Begrenzung der Rechtswirkungen des Kieler Abkommens haben die Kultusminister und die Staatspraxis in den einzelnen Bundesländern auch in der Zeit bis zum In-Kraft-Treten des Dresdener Abkommens festgehalten. Diesen Schluss zieht der Senat aus dem Umstand, dass das beklagte Land keine Gesetzgebungsmaterialien oder andere Quellen zur Länderpraxis und zur Entstehung des Dresdener Abkommens vorzulegen vermochte, aus denen sich auf einen Willen des Normgebers zur Erweiterung der Rechtswirkungen des Kieler Abkommens in Richtung auf die vom beklagten Land heute behauptete Verbotswirkung schließen lässt. Insbesondere hat die Landesregierung in Nordrhein-Westfalen die Zustimmung des Landtags nach Art. 66 Abs. 2 LVerf NRW zum Dresdener Abkommen herbeigeführt, ohne seiner Vorlage eine Begründung anzufügen. Anlass für die Neuregelung im Dresdener Abkommen war in erster Linie die Einbindung der fünf neuen Bundesländer in das Regelwerk des Kieler Abkommens, nicht aber eine etwa als notwendig erachtete Erweiterung seiner Rechtswirkungen. Letzteres behauptet auch das beklagte Land nicht. Es behauptet vielmehr, bei seiner heute vertretenen Rechtsauffassung handele es sich um eine "Handhabung", die "seit 1958 unbeanstandet geblieben" sei. Diese Behauptung entbehrt jeder Grundlage. Das beklagte Land hat keine konkreten Vergleichsfälle benannt, deren Behandlung sowohl durch Nordrhein-Westfalen als auch durch andere Bundesländer den Schluss auf eine wechselseitig praktizierte Verbotswirkung zulassen.

Gegen diese Begrenzung der Rechtswirkungen des Kieler und des Dresdener Abkommens sprechen auch nicht die heute geltenden ausdrücklichen Verbote einer abweichenden Grad-, Titel- oder Bezeichnungsführung (z. B. § 69 Abs. 7 Satz 1 HG NRW, § 37 Abs. 5 Satz 1 LHG BW, Art. 68 Abs. 5 Satz 1 BayHSchG, § 22 Abs. 5 Satz 1 HessHSchG). Insbesondere lässt sich die vom beklagten Land angenommene Verbotswirkung nicht auf das Argument stützen, diese Verbote hätten die Rechtslage nur klargestellt, aber nicht geändert. Dieses Argument trifft nur zum Teil zu. Die genannten Verbote gehen auf die Nr. 5 Satz 1 des KMK-Beschlusses vom 14. April 2000 zurück. Darin empfiehlt die KMK zur Umsetzung in das Landesrecht eine Regelung, nach der eine von den Nrn. 1 bis 3 abweichende Grad- und Titelführung untersagt ist. Diese Empfehlung steht im Zusammenhang mit der Ausweitung der gesetzlichen Allgemeingenehmigung, also der Einschränkung des einzelfallbezogenen Zustimmungsvorbehalts, die Gegenstand dieses KMK-Beschlusses war. Das ausdrückliche gesetzliche Verbot einer abweichenden Grad-, Titel- oder Bezeichnungsführung war notwendig, weil die entsprechende abstrakt-generelle Verbotswirkung des Zustimmungsvorbehalts entfallen sollte. Nicht hingegen sollte es eine Verbotswirkung einzelfallbezogener Führungszustimmungen ersetzen. Entsprechendes gilt für die heutigen Meistbegünstigungsklauseln insbesondere auch für KMK-Vereinbarungen (z. B. § 69 Abs. 5 HG NRW, § 37 Abs. 4 LHG BW, Art. 68 Abs. 4 BayHSchG, § 22 Abs. 4 HessHSchG). Auch sie rechtfertigen nicht den Rückschluss auf eine Verbotswirkung früherer Führungszustimmungen, sondern erklären sich ebenfalls lediglich aus der Ausweitung der gesetzlichen Allgemeingenehmigung.

Kein durchgreifendes Gegenargument gegen diese historische Herleitung der genannten Begrenzung ergibt sich schließlich aus dem Hinweis des beklagten Landes, das Führen ausländischer akademischer Grade habe zur Zeit des Abschlusses des Dresdener Abkommens und seiner Umsetzung als Landesgesetz in allen Bundesländern unter Genehmigungsvorbehalt gestanden. Dieser Hinweis trifft, wie dargelegt, jedenfalls für die Führung einer Professorbezeichnung in Bayern, schon in der Sache nicht zu. Abgesehen davon besagt er nichts für die vom beklagten Land in Anspruch genommene Verbotswirkung.

b) Sinn und Zweck des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens bestätigen das Ergebnis der vorgenannten genetischen und historischen Auslegung. Die Vorschrift diente der Verwaltungsvereinfachung und der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Diese Zwecke erforderten die Erstreckung nur der Genehmigungswirkung auf die anderen Bundesländer. Die vom beklagten Land heute in Anspruch genommene Verbotswirkung ist durch sie nicht gedeckt. Dies hat der Senat in Rdn. 67 seines ersten Berufungsurteils bereits ausgeführt. Auf diese Ausführungen nimmt er Bezug.

c) Auch der Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens bestätigt die Beschränkung der Vorschrift auf die Genehmigungswirkung. Die Wendung "die erteilte Genehmigung …ist in allen vertragschließenden Ländern wirksam" enthält keinen Anhaltspunkt für einen weiter gehenden Regelungsinhalt. Den Worten "ist wirksam" kommt nach allgemeinem Wortsinn und juristischem Sprachgebrauch die Bedeutung "entfaltet Rechtswirkung" zu. Welchen Inhalt und welche Reichweite diese Rechtswirkung hat, bestimmt sich nach dem Subjekt des Satzes, der erteilten Genehmigung, deren Wirksamkeit in den anderen Bundesländern die Vorschrift als Rechtsfolge anordnet. Die Anerkennung der Wirksamkeit der von einem Bundesland erteilten Genehmigung, die wie unter I. ausgeführt das gesetzliche Verbot der Führung eines ausländischen akademischen Grades beseitigt, bewirkt die Erlaubnis, die Bezeichnung, auf die sie sich bezieht, in der bestimmten Form in den anderen Bundesländern führen zu dürfen. Rechts-wirkung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens ist danach die Erstreckung der Genehmigungswirkung auf die anderen Bundesländer. Sie besteht mithin in einem Dürfen, der Begründung einer rechtlich zulässigen Handlungsmöglichkeit, nicht aber in einem Müssen, der Auferlegung einer Handlungspflicht in Gestalt des Gebots, die betreffende Bezeichnung unabhängig von der in den anderen Ländern geltenden Rechtsvorschriften nur in der genehmigten Form zu verwenden. Wenn mit dem Wort "wirksam" im sprachlichen Kontext mit einer erteilten Genehmigung (Erlaubnis) dieses Handlungsgebot gemeint gewesen sein sollte, wäre zu erwarten, dass die Autoren des Abkommens und der Landesgesetzgeber bei der Zustimmung dies bestimmt oder zumindest annäherungsweise und damit auslegungsfähig im Normtext sprachlich zum Ausdruck gebracht hätten. Denn es ist davon auszugehen, dass der Autor eines Normtextes bzw. der Gesetzgeber die Worte zu wählen hat und typischer Weise wählt, deren von ihm beabsichtigtes Verständnis er bei den Normadressaten bei verständiger Würdigung ohne Weiteres voraussetzen darf. Daran gemessen kann die Wortbedeutung von "wirksam" nicht derjenigen von "verbindlich" entsprechen.

d) Systematische Erwägungen stehen der hier vertretenen Auslegung des Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens nicht entgegen. Die vom beklagten Land angenommene Verbotswirkung einer erteilten Führungszustimmung lässt sich insbesondere nicht aus dessen Satz 2 ableiten. Nach dieser Vorschrift gilt dasselbe für die Versagung, die Rücknahme oder den Widerruf einer Genehmigung sowie für den Verzicht auf eine Genehmigung. Mit der Wendung "gilt dasselbe" knüpft die Vorschrift an Satz 1 an ("ist in allen vertragschließenden Ländern wirksam"). Satz 2 regelt den Wegfall der Genehmigungswirkung infolge Rücknahme, Widerruf oder Verzicht sowie die Wirkung einer Versagung (letztere offenbar zu dem Zweck, sukzessive Anträge in mehreren Bundesländern und divergierende Entscheidungen darüber zu verhindern). Diese beiden Regelungen bleiben auch dann sinnvoll, wenn Satz 1 nur die Genehmigungswirkung einer Führungszustimmung auf die anderen Bundesländer erstreckt. Die vom beklagten Land angenommene Verbotswirkung setzen sie weder voraus noch legen sie eine solche nahe. Insbesondere lässt Satz 2 in keiner seiner Alternativen erkennen, dass diese zugleich ein Verbot der Gradführung in den anderen Bundesländern unabhängig davon zur Folge haben sollen, ob dort ein Zustimmungsvorbehalt und/oder günstigere materiell-rechtliche Rechtsvorschriften über die Form der Gradführung gelten.

Die Grenzen seiner Regelungswirkung bringt das Dresdener Abkommen schließlich auch in seinem Art. 1 Abs. 3 zum Ausdruck. Danach lässt dieses Abkommen anderweitige rechtliche Regelungen, nach denen für die Führung von Berufsbezeichnungen oder die Berufsausübung besondere Voraussetzungen zu erfüllen sind, unberührt.

IV. Die Feststellungsklage ist auch dann begründet, wenn die vom beklagten Land angenommene Verbotswirkung Regelungsinhalt der Zustimmungsbescheide gewesen sein sollte. Denn in diesem Fall hätten sie diese Wirkung ebenfalls nicht ausgelöst, weil ein solcher Regelungsinhalt deren Nichtigkeit zur Folge gehabt hätte. Zur Begründung hierzu verweist der Senat auf seine Ausführungen in den Rdn. 70 bis 78 seines ersten Berufungsurteils.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Entgegen der in der Berufungsverhandlung vom 18. Juni 2012 zum Ausdruck gebrachten Auffassung des beklagten Landes hat die Rechtssache insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung nach Nr. 1 dieser Vorschrift. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Dresdener Abkommens ist kein nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausnahmsweise revisibles Landesrecht. Diese Vorschrift erfasst vielmehr nur die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder. Vorschriften eines Staatsvertrages zwischen den Bundesländern sind nicht revisibel, sofern ein solcher Vertrag nicht seinerseits auf der Grundlage des Art. 99 GG die Revisi-bilität seiner Bestimmungen anordnet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2011 6 C 15.10 , NVwZ-RR 2012, 5, juris, Rdn. 11; Beschluss vom 17. März 1978 VII B 14.77 , juris, Rdn. 3.

Eine solche Anordnung hat das Dresdener Abkommen nicht getroffen. Auf die vom beklagten Land aufgeworfene Frage, in welchem Umfang dieses Abkommen verwaltungsverfahrensrechtliche Elemente enthält, kommt es bei der Anwendung des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht an.

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