Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 9 A 193/10

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Kläger nicht zur Reinigung (einschließlich der Winterwartung) des an ihr Grundstück angrenzenden Teils des Gehwegs südlich der Grundstücke B. Weg Hausnummern 2 bis 4a verpflichtet sind.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungs-schuldner darf die Vollstreckung durch Sicher-heitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger sind Eigentümer des mit einem 1990 fertiggestellten Einfamilienhaus (Reiheneckhaus) bebauten Grundstücks B. Weg 4a, das - ebenso wie die drei weiteren Häuser der Reihe - über einen nördlich der Hausreihe verlaufenden privaten Stichweg erschlossen ist. An der südlichen Grundstücksseite verläuft hinter den Hausgärten in Ost-West-Richtung ein nach Errichtung der Hausreihe auf einer der beklagten Stadt gehörenden, etwa 2,60 m breiten Parzelle angelegter Fußweg, der den B. Weg mit einem geschotterten sog. Rundwanderweg verbindet. Dieser wiederum führt - ebenso wie mehrere weitere vom B. Weg abzweigende Treppenwege - an dem Talgrund "L. Grund" entlang. Der Fußweg ist etwa 50 m lang und in einer Breite von 1,50 m gepflastert. Er ist unbeleuchtet. Der Höhenunterschied zwischen dem B. Weg und dem Rundwanderweg wird an 14 Stellen durch jeweils zwei bis drei Stufen ausgeglichen. Zwischen dem gepflasterten Bereich der Wegeparzelle und der gartenseitigen Grundstücksgrenze liegt ein Grünstreifen von etwa 80 cm bis 1 m Breite. Der Höhenunterschied zwischen dem Weg und der jeweiligen Gartenfläche ist nicht einheitlich, da die Häuser höhenmäßig versetzt und die Gartenbereiche jeweils annähernd eben gestaltet sind. In dem an den Garten der Kläger angrenzenden Bereich befindet sich eine im Wesentlichen mit Bodendeckern bepflanzte Böschung mit einer Breite von 1,23 m und einem Höhenunterschied von (an der östlichen Grundstücksgrenze gemessenen) 40 cm bis zur Unterkante der Betoneinfassung des klägerischen Grundstücks bzw. 1 m bis zur Geländeebene des Gartens. Über ein Gartentor zu dem Fußweg verfügt das Grundstück der Kläger - anders als die oberhalb gelegenen Nachbargrundstücke - nicht.

Der der Kläger etwa im Jahr 1998 errichtete Treppenweg ist im November 2003 als öffentlicher Gehweg gewidmet worden; Winterdienst nahm die Beklagte dort zu keiner Zeit vor. Durch das Straßenverzeichnis zur Satzung der Stadt Q. über die Straßenreinigung und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren - SGS - wurde die Reinigungspflicht für diesen Weg im Dezember 2003 auf die Anlieger übertragen.

Am 12. Februar 2009 haben die Kläger Klage erhoben, mit der sie die Feststellung begehren, dass sie nicht zur Reinigung des Fußwegs verpflichtet sind.

Zur Begründung haben sie vorgetragen: Die Übertragung der Reinigungspflicht sei schon deshalb rechtswidrig, weil ihr Grundstück durch den Gehweg nicht im straßenreinigungsrechtlichen Sinn erschlossen werde. Die bis zu einem Meter breite, stark geneigte und mit Gehölzen bepflanzte Grünfläche zwischen dem gepflasterten Weg und dem Gartengrundstück stelle rechtlich und tatsächlich ein Zugangshindernis dar. Zur Durchführung der Winterwartung, die schon vor 7.00 Uhr morgens und damit bei völliger Dunkelheit erfolgen müsse, seien ältere, gehunsichere Personen gar nicht in der Lage. Berufstätige müssten, um der Räumpflicht, wie es die Satzung verlange, "unverzüglich" nachzukommen, ihren Arbeitsplatz verlassen. Die fehlende Beleuchtung bringe die Kläger, die selbst keinen Zugang zu dem Weg hätten, in Gefahr, weil sie erst um drei Häuser herumgehen müssten, deren Eigentümer den Räumdienst dann möglicherweise noch nicht erfüllt hätten. Es sei auch unklar, was die Satzung von den reinigungspflichtigen Anwohnern verlange; einerseits seien die Gehwege von Schnee freizuhalten und andererseits seien sie bei Schnee- und Eisglätte mit abstumpfenden Mitteln zu bestreuen. Das sei ein Widerspruch. Ferner sei die Übertragung des Winterdienstes unzumutbar, weil der Fußweg keine Verkehrsfunktion habe; er erschließe lediglich den Rundwanderweg, den die Beklagte im Winter aber selbst nicht räume. Offenbar sei die beklagte Stadt der Auffassung, dass die Schneeräumung nur dort notwendig und sinnvoll sei, wo sie auf die Anlieger abgewälzt werden könne.

Die Kläger haben beantragt,

festzustellen, dass sie nicht zur Reinigung des Gehwegs südlich der Grundstücke B. Weg 2 bis 4a in Q. verpflichtet sind.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat vorgetragen: Das Grundstück werde auch durch den Fußweg im straßenreinigungsrechtlichen Sinne erschlossen. Die Zugangsmöglichkeit sei rechtlich und tatsächlich gesichert. Der auf der Wegeparzelle befindliche schmale Grünstreifen habe keine trennende Wirkung; er sei als Zubehör der öffentlichen Straße zuzurechnen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach Durchführung eines Ortstermins abgewiesen: Das Grundstück der Kläger sei durch den gepflasterten Fußweg erschlossen. Die Übertragung des Winterdienstes sei auch verhältnismäßig. Auf persönliche Hinderungsgründe komme es nicht an. Die Durchführung des Winterdienstes sei auch nicht unzumutbar. Sie sei insbesondere nicht in Zeiten der Dunkelheit wegen der fehlenden Wegebeleuchtung und der vorhandenen Stufen zu gefährlich. Die Kläger könnten selbst für eine Beleuchtung Sorge tragen. Es könne dahinstehen, ob die Stadt nach zivilrechtlichen Maßstäben wegen der geringen Verkehrsbedeutung des Weges zur Winterwartung verpflichtet wäre; die Übertragung auf die Anlieger, die nicht allein ordnungsrechtlichen Zwecken, sondern auch der Daseinsvorsorge diene, sei zulässig. Von diesem Zweck der Straßenreinigung werde auch die Reinigung von Verkehrsanlagen erfasst, die allein dem Erholungsbedürfnis der Bevölkerung dienten. Ob das auch gelte, wenn der Weg ohne weitere Verkehrsbedeutung in einen Bereich führe, der selbst nicht der Winterwartung unterliege, bedürfe keiner Entscheidung, weil der hier streitbefangene Weg durchaus eine Verkehrsbedeutung habe. Er diene als Zuweg zum Rundwanderweg, der auch ohne Winterwartung zu Zwecken der Naherholung nutzbar sei und zu einem weiteren, wintergereinigten Treppenweg durch den Talgrund führe.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung tragen die Kläger unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens vor: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei das Grundstück von dem Fußweg her nicht erschlossen. Auch im östlichen Bereich sei noch ein Höhenunterschied zwischen Weg und Grundstück vorhanden. Zudem seien die Kläger nicht befugt, den im Eigentum der Beklagten stehenden Bewuchs zu entfernen und dort eine Treppe anzulegen. Der Winterdienst sei mit einem erheblichen Aufwand verbunden und berge erhebliche Haftungsrisiken. Aufgrund der konkreten örtlichen Verhältnisse - langer Anmarschweg um die Häuserreihe herum zu dem zu reinigenden Wegestück und fehlende Beleuchtung - und ihrer persönlichen Situation sei die Übertragung unverhältnismäßig. Die Inanspruchnahme Dritter gegen Entgelt sei den Klägern nicht zumutbar.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass sie nicht zur Reinigung (einschließlich der Winterwartung) des an ihr Grundstück angrenzenden Teils des Gehwegs südlich der Grundstücke B. Weg Hausnummern 2 bis 4a verpflichtet sind.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Das Grundstück sei durch den Fußweg erschlossen. Der Höhenunterschied zwischen dem Plateau und dem klägerischen Grundstück sei nicht nennenswert; von einer Böschung könne keine Rede sein. In der Breite des Plateaus sei die Grünfläche frei von Bewuchs. Rechtlich seien die Kläger ohne weiteres befugt, diesen Teil der Wegeparzelle zu betreten, um zu ihrem Grundstück zu gelangen; unabhängig davon erlaube die Beklagte den Klägern nochmals ausdrücklich, den Grünstreifen bei Bedarf in einer angemessenen Zugangsbreite zu befestigen. Bei der Regelung der Reinigungshäufigkeit habe die Beklagte einen Ermessens- und Beurteilungsspielraum; dabei könne sie berücksichtigen, dass die Straßenreinigungspflicht nicht allein der Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit diene, sondern auch der Daseinsvorsorge einschließlich der Pflege des Stadtbilds. Die Anordnung einer wöchentlichen Reinigungspflicht sei auch dann nicht unverhältnismäßig, wenn aufgrund der geringen Nutzung und Verschmutzung des Wegs dafür kein Bedarf bestehe; in diesem Fall sei die Satzungsregelung geltungserhaltend dahin auszulegen, dass die Anlieger die Reinigungspflicht wegen Unmöglichkeit nicht erfüllen müssten. Die Übertragung des Winterdienstes sei ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Auf die Verkehrsbedeutung der betreffenden Wegefläche komme es nach dem Straßenreinigungsgesetz nicht an. Der Gesetzgeber sehe ausweislich der Gesetzesbegründung die Übertragung der Gehwegreinigung generell als zumutbar an, weil diese mit zur Verfügung stehenden einfachen Hilfsmitteln zu bewerkstelligen sei.

Die Berichterstatterin hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Auf das Terminsprotokoll vom 11. September 2012 wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Kläger ist begründet.

Die Kläger sind hinsichtlich des hinter ihrem Hausgrundstück angelegten Gehwegs zwar grundsätzlich reinigungspflichtig; die ihnen auferlegte wöchentliche Reinigungspflicht ist aber unverhältnismäßig und deshalb unwirksam (1.); auch die Übertragung des Winterdienstes hält einer rechtlichen Überprüfung nicht Stand (2.).

1. Nach § 1 Abs. 1 StrReinG NRW sind die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslagen von den Gemeinden zu reinigen. Die Zulässigkeit einer Übertragung der Straßenreinigungspflicht folgt aus § 4 StrReinG NRW. Nach dessen Abs. 1 Satz 1 können die Gemeinden die Reinigung der Gehwege durch Satzung den Eigentümern der an die Gehwege angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke auferlegen.

Von dieser Befugnis hat die Beklagte in grundsätzlich rechtlich zulässiger Weise durch § 2 Abs. 1 der Satzung der Stadt Q. über die Straßenreinigung und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren - SGS - vom 9. Dezember 2008 in der hier zum Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts maßgeblichen Fassung der 4. Änderungssatzung vom 19. Dezember 2011 in Verbindung mit der Anlage (Straßenreinigungsverzeichnis) Gebrauch gemacht. Der Gehweg B. Weg "südlich Hs Nr. 2 - 4a" fällt danach in die Reinigungszuständigkeit der Anlieger. Der Umfang der übertragenen Straßenreinigungspflicht ist in § 3 SGS geregelt. Danach besteht bei selbstständigen Gehwegen, wenn - wie hier - mehrere reinigungspflichtige Anlieger vorhanden sind, eine Reinigungspflicht jeweils bis zur Straßenmitte (§ 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 SGS). Gehwege sind nach Bedarf, mindestens jedoch einmal in der Woche, zu säubern, soweit sich - was hier nicht der Fall ist - aus dem Straßenreinigungsverzeichnis nichts anderes ergibt (Abs. 3 Satz 1).

a) Es steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit, dass der streitbefangene Fußweg sich innerhalb einer geschlossenen Ortslage befindet,

zu diesem Begriff vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. November 1996 - 9 A 5984/94 -, GemHH 2000, 136, juris Rn. 5,

und dass das Grundstück der Kläger an diesen Gehweg angrenzt. Die Einwände der Kläger gegen die Annahme der Beklagten, dass es auch durch den Gehweg erschlossen ist, sind unbegründet.

Ein Grundstück ist im straßenreinigungsrechtlichen Sinn von einer Straße bereits dann erschlossen, wenn von der Straße rechtlich und tatsächlich eine Zugangsmöglichkeit besteht und dadurch die Möglichkeit einer innerhalb geschlossener Ortslagen üblichen und sinnvollen wirtschaftlichen Nutzung des Grundstücks eröffnet ist. Der Begriff ist nicht notwendigerweise identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Erschließungsbegriff; insbesondere bedarf es nicht einer Zufahrtmöglichkeit für Fahrzeuge. Ein fußläufiger Zugang reicht aus, wenn die mögliche Zuwegung eine Mindestbreite von 1,20 m oder bei zu erwartendem Begegnungsverkehr 1,50 m aufweist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. September 2012 - 9 A 2573/10 -, juris, vom 6. Mai 2011 - 9 A 2929/08 -, NWVBl. 2011, 403, vom 20. Januar 2011 - 9 A 2634/09 -, NWVBl. 2011, 273, juris Rn. 2 f., und vom 15. Dezember 2009 - 9 A 162/09 -, Urteile vom 18. November 1996 - 9 A 5984/94 -, GemHH 2000, 136, vom 9. Dezember 1991 - 9 A 1610/90 -, NWVBl. 1992, 257, und vom 28. September 1989 - 9 A 1974/87 -, NVwZ-RR 1990, 508.

Dies zugrunde gelegt wird das Grundstück der Kläger durch den 1,50 m breiten Fußweg im straßenreinigungsrechtlichen Sinn erschlossen.

aa) Der Annahme einer Erschließung steht der schmale Grünstreifen zwischen dem Grundstück der Kläger und dem gepflasterten Bereich der Wegeparzelle nicht entgegen. Liegt zwischen einem Grundstück und einer Straße ein Grünstreifen, ist zu prüfen, ob es sich um eine eigenständige, nicht der Erschließung dienende Anlage oder um bloßes Straßenbegleitgrün handelt. Auf die kataster- und widmungsgemäße Zugehörigkeit des Streifens zur Straße kommt es dabei nicht entscheidend an. Bei der Abgrenzung ist vielmehr eine "natürliche Betrachtungsweise" zugrundezulegen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2012 - 9 A 2573/10 -, juris (Böschung), Urteil vom 21. Februar 1983 - 2 A 882/82 -, ZKF 1983, 155 (Stützmauer); Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Juli 2012, § 6 Rn. 448.

Diese ergibt hier eindeutig, dass es sich um bloßes Begleitgrün ohne eigenständige trennende Bedeutung handelt.

Für die Anlegung eines Fußwegs über den schmalen Grünstreifen bestehen weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse.

Rechtliche Hinderungsgründe sind jedenfalls durch die schriftsätzlich erklärte und im Ortstermin nochmals bekräftigte Genehmigung der Beklagten ausgeräumt.

Der Bewuchs des Grünstreifens stellt auch kein tatsächliches Zugangshindernis dar. Er beschränkt sich in dem östlichen Grundstücksbereich, der sich wegen des geringeren Höhenunterschieds am ehesten für die Anlegung einer Zuwegung eignet, auf Spontanvegetation; Gehölze sind dort nicht angepflanzt.

Auch der zu überwindende Höhenunterschied zwischen der Wegefläche und der klägerischen Gartenfläche setzt das Vorhandensein einer Erschließung im straßenreinigungsrechtlichen Sinn keinen durchgreifenden Zweifeln aus. Bezogen auf die Grundstücksgrenze ist der Höhenunterschied so gering, dass er mithilfe einer (einzelnen) Stufe, die selbst ein gartenbautechnisch Unbedarfter ohne große Probleme anlegen könnte, zu überwinden ist. Bezogen auf den tatsächlichen Höhenunterschied gilt das allerdings nicht, weil sich angrenzend an diesen Teil der Wegefläche unmittelbar hinter der Grundstücksgrenze ein Hochbeet befindet. Doch auch dieser Umstand stellt kein rechtlich relevantes tatsächliches Zugangshindernis dar. An einer Erschließung fehlt es nicht schon immer dann, wenn aus tatsächlichen, insbesondere topographischen Gründen wie Hanglage, Vorhandensein von Böschungen, Stützmauern, Gräben etc. ein Zugangshindernis besteht. Entscheidend ist, ob es sich um ein im Grundstück oder in der Erschließungsanlage angelegtes Hindernis handelt. Bei einem Niveauunterschied zwischen Grundstück und Straße, der den Zugang erschwert, ist zu differenzieren, ob es sich um einen im Grundstück aufgrund von Eingriffen in das vorgefundene natürliche Geländeprofil angelegten Höhenunterschied handelt oder ob der Niveauunterschied der Straße zuzurechnen ist.

OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2012 - 9 A 2573/10 -, juris, Urteil vom 14. Dezember 1983 - 3 A 2340/83 -, NVwZ 1984, 657 (zum Erschließungsbeitragsrecht); vgl. auch Brüning, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Juli 2012, § 6 Rn. 447.

Hier ist nach den im Kern übereinstimmenden Angaben der Beteiligten davon auszugehen, dass das sowohl in Ost-West- als auch in Nord-Süd-Richtung abschüssige Gelände vor der Errichtung der Wohnhäuser keine Stufen oder Versprünge aufwies; vielmehr handelte es sich um eine - wie in Q. nicht selten - leicht geschwungene Landschaft. Die stufenartigen Versprünge einerseits zwischen den Reihenhäusern, die jeweils um etwa einen Meter versetzt sind, und andererseits zwischen der Gartenfläche und dem angrenzenden Weg sind dadurch entstanden, dass die Hausgärten jeweils möglichst eben angelegt und die dadurch zwischen den Gärten sowie an deren Südseite entstandenen Höhenniveauunterschiede durch Betonsteine abgefangen worden sind. Das Hochbeet im hinteren Gartenbereich des klägerischen Grundstücks dient eben diesem Zweck. Auch wenn bautechnische Unterlagen aus der Zeit der Wegebaumaßnahme bei der Beklagten nicht auffindbar waren, gehen die Beteiligten - ebenfalls übereinstimmend - davon aus, dass der nunmehr in der Örtlichkeit vorhandene Weg eher etwas höher, jedenfalls aber nicht unterhalb des natürlichen Geländeverlaufs angelegt worden ist. Bei dieser Sachlage ist die - hier im Übrigen eher geringfügige, jedenfalls ohne größere Baumaßnahmen zu beseitigende - Erschwerung des Zugangs zum Grundstück an der Gartenseite diesem und nicht dem städtischen Weg zuzurechnen.

Dass die Kläger bislang keinen Zugang geschaffen haben, weil sie wegen der bei ihrem Reiheneckhaus gegebenen Möglichkeit, um das Haus herumzulaufen, dafür keine Notwendigkeit sehen, stellt nicht in Frage, dass sie, wenn die anderweitige Zugangsmöglichkeit nicht bestünde, ihr Grundstück von dem streitbefangenen Weg tatsächlich erreichen könnten und dies auch rechtlich zulässig wäre. Mehr verlangt der landesrechtliche Begriff der Erschließung im straßenreinigungsrechtlichen Sinn nicht; höhere Anforderungen folgen auch nicht aus Bundesrecht.

BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 78.84 -, NJW 1988, 2121, juris Rn. 21 ff.

bb) Dass der Weg nicht durch Straßenlaternen ausgeleuchtet ist, steht der Annahme einer Erschließung im straßenreinigungsrechtlichen Sinne nicht entgegen.

Eine durchgängige Beleuchtung ist dafür nicht erforderlich. Eine solche ist vielfach wünschenswert, zur Sicherstellung einer innerhalb der Ortslage üblichen Nutzbarkeit eines Grundstücks, wozu eine rein gärtnerische Nutzung schon ausreichen kann,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2003 - 9 A 2355/00 -, NVwZ-RR 2004, 68, juris Rn. 42 f., m.w.N.,

aber nicht unverzichtbar. Selbst dort, wo Straßen mit Straßenlaternen ausgerüstet sind, ist nicht stets gewährleistet, dass sämtliche Straßenbereiche gleichmäßig ausgeleuchtet sind. Verschattete Bereiche können auch an Straßenbiegungen, in der Nähe von Bäumen, parkenden Fahrzeugen und baulichen Anlagen entstehen, ohne dass dies die Erreichbarkeit eines Grundstücks über einen solchen Weg ernstlich in Frage stellen würde.

Darauf, ob und inwieweit die zwischenzeitlich von dem Eigentümer des ehemals unbebauten, ebenfalls an den Gehweg angrenzenden Grundstücks installierte Lampe den Weg ausleuchtet, kommt es danach hier nicht an.

b) Die Regelung in § 3 Abs. 3 Satz 1 SGS, wonach der Gehweg - unabhängig von einem Bedarf - einmal in der Woche zu säubern ist, ist aber unverhältnismäßig und führt - da die Vorgabe eines verhältnismäßigen Reinigungsintervalls allein in die Kompetenz der Beklagten fällt - zur Nichtigkeit der Straßenreinigungsverpflichtung.

Die im Ermessen der Beklagten stehende Entscheidung, von der Möglichkeit, die Reinigung von Gehwegen zu übertragen, Gebrauch zu machen, hat - wie jedes staatliche Handeln - den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips Rechnung zu tragen. Der Gedanke der Zumutbarkeit stellt gleichsam eine Art ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal dar.

Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, Rn. 189 ff.; Nds.OVG, Urteil vom 14. Februar 2007 - 12 KN 399/05 -, OVGE MüLü 50, 424, juris Rn. 20.

Das gilt - entgegen den Ausführungen der Beklagten - nicht nur für die Übertragung der Fahrbahnreinigung, hinsichtlich derer § 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG ausdrücklich einen auf die Verkehrsverhältnisse bezogenen Zumutbarkeitsvorbehalt regelt. Denn die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips, das in § 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG lediglich eine spezielle Normierung gefunden hat,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. November 1996 - 9 A 5984/94 -, GemHH 2000, 136, juris Rn. 10,

folgen auch ohne eine ausdrückliche Regelung im landesrechtlichen Straßenreinigungsgesetz bereits aus dem bundesrechtlichen Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten. Die Abwälzung der grundsätzlich der Gemeinde obliegenden Reinigungspflicht berührt Grundrechtspositionen der Anlieger (Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und Art 2 Abs. 1 GG). Zwar stellen die durch das Angrenzen und die Erschließung des betreffenden Grundstücks vermittelten Nutzungsvorteile regelmäßig einen hinreichenden sachlichen Grund dar, gerade den Anlieger, der über eine tatsächliche und rechtliche Zugangsmöglichkeit von der zu reinigenden Straße zu seinem Grundstück verfügt, in Form einer Inhaltsbestimmung seines Eigentums heranzuziehen; zudem wird die Erfüllung der Reinigungspflicht in Bezug auf Gehwege - sei es, dass der Anlieger sie selbst erfüllt, sei es, dass er Dritte gegen Entgelt damit beauftragt - mit Belastungen verbunden sein, die noch in einem angemessenen Verhältnis zu den Nutzungsvorteilen des Anliegers stehen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 5. August 1965 - I C 78.62 -, BVerwGE 22, 26, und vom 11. März 1988 - 4 C 78.84 -, NJW 1988, 2121, juris Rn. 10 ff.; Nds.OVG, Urteil vom 14. Februar 2007 - 12 KN 399/05 -, OVGE MüLü 50, 424, juris Rn. 19; Bay.VGH, Urteil vom 4. April 2007 - 8 B 05.3195 -, BayVBl. 2007, 558.

Aus dem Fehlen eines dem § 4 Abs. 1 Satz 2 StrReinG entsprechenden Halbsatzes in Bezug auf die Übertragung der Gehwegreinigung folgt lediglich, dass der Gesetzgeber im Regelfall die Übertragung der Gehwegreinigung - unter verkehrlichen Gesichtspunkten - für zumutbar hält.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. November 1996 - 9 A 5984/94 -, GemHH 2000, 136, juris Rn. 10.

Dies vorausgeschickt ist die Festlegung einer wöchentlichen Reinigungspflicht, die unabhängig von einem tatsächlich vorhandenen Reinigungsbedarf erfüllt werden muss, unverhältnismäßig, weil sie den Reinigungspflichtigen in einem Maße belastet, das zur Erreichung des Reinigungszwecks nicht erforderlich ist.

Vgl. OVG Schl.-H., Urteil vom 27. Juni 2000 - 4 K 2/00 -, NordÖR 2000, 462, juris Rn. 81; vgl. auch Bay.VGH, Urteil vom 4. April 2007 - 8 B 05.3195 -, BayVBl. 2007, 558.

Sofern zu bestimmten Jahreszeiten, insbesondere im Herbst, ein erhöhter Reinigungsbedarf besteht, kann dem durch eine am Bedarf orientierte Regelung Rechnung getragen werden.

Vgl. OVG Schl.-H., Urteil vom 27. Juni 2000 - 4 K 2/00 -, NordÖR 2000, 462, juris Rn. 81.

Dabei verkennt der Senat nicht, dass sich der Zweck der im nordrhein-westfälischen Straßenreinigungsgesetz normierten Straßenreinigungspflicht - anders als der Wortlaut der in Schleswig-Holstein und Bayern maßgeblichen Regelungen nahelegen mag (vgl. § 45 StrWG Schl.-H.; Art. 51 BayStrWG) - von einer ursprünglich rein ordnungsrechtlichen Pflicht zur Gefahrenabwehr zu einem Teil der allgemeinen Daseinsvorsorge weiterentwickelt hat.

Vgl. LT-Drucks. 8/33, Seite 1.

Mit der Entwicklung moderner Abfall- und Abwasserentsorgungssysteme trat die Gefahrenabwehr aus gesundheitspolizeilichen und hygienischen Gründen in den Hintergrund und mit der Zunahme des Verkehrs im allgemeinen und des Kraftfahrzeugverkehrs im besonderen sollte die Förderung des gemeindlichen Wirtschaftslebens sowie der Sicherheit und Bequemlichkeit der Bürger im Vordergrund stehen, ohne dass der ordnungsrechtliche Bezug ganz aufgegeben worden ist.

Vgl. zum Ganzen: OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2003 - 9 A 2355/00 -, NVwZ-RR 2004, 68, juris Rn. 37 ff.

Davon ausgehend hängt die Reinigungshäufigkeit - auch unter Berücksichtigung des weiten Zwecks der Straßenreinigung und des gemeindlichen Beurteilungs- und Ermessensspielraums - von der Verschmutzung der Straße ab.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. April 1986 - 2 A 2806/84 -.

Dem entspricht, dass die hier maßgebliche Satzung differenzierte Regelungen für jede im Straßenverzeichnis aufgeführte Straße enthält, die je nach dem unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse zu erwartenden Maß der Verschmutzung eine Reinigungshäufigkeit bis zu 7 mal pro Woche vorsieht. Bei reinen Anliegerstraßen spricht in der Regel aber Erhebliches dafür, dass eine wöchentliche Reinigung nicht erforderlich ist. Das trifft auch hier zu. In Bezug auf den streitbefangenen reinen Fußweg, der seiner objektiv erkennbaren Verkehrsbestimmung nach lediglich den Anwohnern des Gebiets als Spazierweg dient, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass bei normalen Witterungsverhältnissen eine wöchentliche Reinigung zur Aufrechterhaltung von Verkehrssicherheit und Sauberkeit erforderlich sein könnte. Der Umstand, dass der Weg in dem mehrjährigen Zeitraum von seiner Fertigstellung bis zur förmlichen Widmung und Aufnahme in das Straßenverzeichnis zur Straßenreinigungssatzung von der Beklagten selbst allenfalls zweimal im Jahr im Zusammenhang mit der Pflege des Grünstreifens gefegt worden ist, ohne dass sich Anhaltspunkte für eine während dieser Zeit aufgetretene Verschmutzung ergeben hätten, lässt darauf schließen, dass ein Bedarf für eine wöchentliche Reinigung tatsächlich nicht bestanden hat. Es spricht auch nichts dafür, dass sich daran in der Zeit seit der förmlichen Widmung des Wegs etwas geändert haben könnte.

Die in § 3 Abs. 3 Satz 1 SGS vorgeschriebene wöchentliche Reinigung ist bei dieser Sachlage nicht notwendig. Der Hinweis der Beklagten, dass die Anlieger nur den Reinigungserfolg schuldeten, so dass die ihnen übertragene Reinigungspflicht, wenn der Gehweg nach einer Woche weiterhin sauber sei, unmöglich und deshalb schlicht gegenstandslos sei, trägt nicht. Nicht zuletzt im Hinblick auf ein bei Verletzung der Reinigungspflicht drohendes Bußgeldverfahren (vgl. § 10 SGS) muss der Normadressat der Satzung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen können, welches Verhalten von ihm verlangt und was ihm verboten ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 9 A 3057/05 -, NWVBl. 2009, 228.

Der Wortlaut der Vorschrift, wonach der Gehweg "einmal in der Woche zu säubern" ist, legt eine derartige geltungserhaltend reduzierte Auslegung nicht mit hinreichender Deutlichkeit nahe. Ebenso wenig kann sich die Beklagte darauf berufen, dass sie die Erfüllung der satzungsrechtlichen Verpflichtungen "mit Augenmaß" anzuwenden pflege. Die zu erwartende Verwaltungspraxis ist für die Auslegung einer Norm ohne Belang.

Der aufgezeigte rechtliche Mangel der Satzung führt zur Nichtigkeit der Regelung über den Umfang der übertragenen Straßenreinigungspflicht. Die Entscheidung, ob in der Satzung ein anderer, verhältnismäßiger Reinigungsrhythmus vorgegeben wird oder ob es mit der Reinigung nach Bedarf sein Bewenden haben soll, fällt allein in die Kompetenz des Rates der Beklagten.

2. Die Übertragung des Winterdienstes ist ebenfalls unwirksam.

Wie bereits erwähnt folgt die Zulässigkeit einer Übertragung der Straßenreinigungspflicht, zu der nach § 1 Abs. 2 StrReinG sowohl die Straßenreinigung als auch die Winterwartung gehören, aus § 4 StrReinG. Nach dessen Abs. 1 können die Gemeinden die Reinigung der Gehwege durch Satzung den Eigentümern der an die Gehwege angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke auferlegen (Satz 1). Für die Winterwartung können gesonderte Regelungen getroffen werden (Satz 3). Der Umfang der Winterwartung ergibt sich für den streitbefangenen Gehweg, bezüglich dessen die Reinigungspflicht - wie ausgeführt - auf die Anlieger übertragen ist, aus § 4 SGS. Danach sind die Gehwege in einer Breite von 1,50 m von Schnee freizuhalten. Bei Eis- und Schneeglätte sind die Gehwege mit abstumpfenden Stoffen zu bestreuen. Die Verwendung von Salz oder sonstigen auftauenden Stoffen ist nur ausnahmsweise, insbesondere an gefährlichen Stellen wie z.B. Treppen sowie bei starkem Gefälle, zulässig. In der Zeit von 7.00 Uhr bis 20.00 Uhr gefallener Schnee und entstandene Glätte sind nach Abs. 4 unverzüglich nach Beendigung des Schneefalls bzw. nach dem Entstehen der Glätte zu beseitigen. Nach 20.00 Uhr gefallener Schnee und entstandene Glätte sind werktags bis 7.00 Uhr, sonn- und feiertags bis 9.00 Uhr des folgenden Tages zu beseitigen. Der Schnee ist auf dem an die Fahrbahn angrenzenden Teil des Gehwegs oder notfalls auf dem Fahrbahnrand so zu lagern, dass der Fußgänger- und Fahrverkehr hierdurch nicht mehr als unvermeidbar gefährdet oder behindert wird. Baumscheiben und begrünte Flächen dürfen nicht mit Salz oder sonstigen auftauenden Mitteln bestreut, salzhaltiger oder sonst auftauende Mittel enthaltender Schnee darf auf ihnen nicht gelagert werden.

Ausgehend von diesen konkreten Satzungsbestimmungen ist die Übertragung des Winterdienstes zu beanstanden, weil sie unverhältnismäßig ist (dazu a) und - unabhängig davon - den Klägern Pflichten auferlegt werden, die so nicht erfüllbar sind (dazu b).

a) Die Auferlegung des Winterdienstes für diesen Weg ist unter Berücksichtigung der konkreten satzungsrechtlichen Anforderungen unverhältnismäßig. Den Anliegern wird eine Räumpflicht auch zu Tageszeiten auferlegt, zu denen nicht ernstlich mit einer Benutzung des Wegs zu rechnen ist, weil dieser als reiner Spazierweg keine normale, d.h. sonstigen Wegen vergleichbare, Verkehrsfunktion hat und wegen des Fehlens einer Beleuchtung und des Vorhandenseins zahlreicher Stufen jedem vernünftigen Fußgänger klar sein muss, dass dieser Weg für eine Benutzung bei Dunkelheit und winterlichen Verhältnissen nicht geeignet ist.

Wie bereits ausgeführt muss die im Ermessen der Beklagten stehende Übertragen von Straßenreinigungspflichten den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips Rechnung tragen. Die Übertragung von Reinigungs- und Winterdienstpflichten erfordert daher eine sorgfältige Prüfung der Zumutbarkeit unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse.

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 14. Dezember 1992 - 12 K 113/92 -, juris Rn. 9.

Eine solche Prüfung ist auch deswegen erforderlich, weil sich die Differenzierung zwischen bestimmten Gebieten und Straßen auch an Art. 3 Abs. 1 GG messen lassen muss.

Vgl. Sächs.OVG, Beschluss vom 26. Mai 2008 - 5 B 319/07 -, juris Rn. 7.

Besondere Gefährdungen für Leib und Leben des räumpflichtigen Anliegers, etwa aufgrund starken Gefälles oder einer Vielzahl von Treppenstufen, können ausnahmsweise dazu führen, dass die Übertragung unzumutbar ist.

OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 1988 - 3 A 142/87 - (110 Stufen); zustimmend: Wichmann, a.a.O., Rn. 191.

Eine Unzumutbarkeit der Lastenübertragung und damit ein Verstoß gegen den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann sich aber auch dann ergeben, wenn der Umfang der Reinigungspflicht maßgeblich durch Umstände geprägt ist, die mit der normalen Erschließungsfunktion der Straße und einem darauf stattfindenden Verkehr nichts zu tun haben, so dass die Durchführung der Straßenreinigung eine vorwiegend im Allgemeininteresse liegende Aufgabe ist, hinter der die grundstücksbezogenen Interessen der Anlieger zurücktreten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. November 1996 - 9 A 5984/94 -, GemHH 2000, 136, juris Rn. 14; zustimmend: Nds.OVG, Urteil vom 14. Februar 2007 - 12 KN 399/05 -, OVGE MüLü 50, 424, juris Rn. 26.

Ferner kann sich eine Unzumutbarkeit aus der zeitlichen und örtlichen Ausdehnung der Reinigungspflichten ergeben.

Vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 8. Februar 2011 - 8 ZB 10.1541 -, BayVBl. 2011, 435, juris Rn. 20.

Hinsichtlich des Umfangs der Winterdienstpflicht ist ebenfalls auf die konkreten örtlichen Verhältnisse abzustellen. Auch wenn die im Zivilrecht im Zusammenhang mit Amtshaftungsansprüchen entwickelten Anforderungen nicht ohne weiteres mit den nicht allein der Verkehrssicherung dienenden, straßenreinigungsrechtlichen Anforderungen deckungsgleich sein mögen, sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass unter Verkehrssicherungsaspekten eine Räum- und Streupflicht nicht angenommen wird, wenn der Fußgänger bei vernünftigen Sicherheitserwartungen mit der Reinigung des Gehwegs nicht rechnen darf; tatsächlich entbehrliche Wege, für die ein echtes, jederzeit zu befriedigendes Verkehrsbedürfnis nicht besteht, sind deshalb von der Streupflicht ausgenommen.

Vgl. etwa OLG Koblenz, Urteil vom 10. Mai 2012 - 1 U 491/11 -, MDR 2012, 1226, juris Rn. 21, m.zahlr.w.N.

Die in Straßenreinigungssatzungen üblicherweise enthaltene Vorgabe, dass in der Nacht gefallener Schnee werktags bis 7.00 Uhr zu beseitigen ist, findet ihre Entsprechung in der zivilrechtlichen Rechtsprechung, wonach sich der zeitliche Umfang der Streupflicht an dem Einsetzen des (allgemeinen) Verkehrs orientiere, weil jeder Teilnehmer am allgemeinen Verkehr darauf vertrauen können müsse, dass seine Verkehrsteilnahme nicht durch Gefahrenherde auf den zu benutzenden Wegen gefährdet oder gar verhindert werde; außerhalb der allgemeinen Verkehrsstunden bestehe ein derartiger Vertrauensschutz nicht.

Vgl. etwa OLG Düsseldorf, Urteil vom 20. Juni 2000 - 24 U 143/99 -, ZMR 2001, 106, juris Rn. 9 f.

Unter Abwägung sämtlicher für und gegen die Winterwartung des streitbefangenen Wegs sprechende Umstände erweist sich die Übertragung der Winterwartung hier als unzumutbar.

Zwar stellt das Vorhandensein der Stufen - auch wenn diese generell ein erhöhten Gefährdungspotential verursachen - die Verhältnismäßigkeit der Räumpflicht für sich genommen nicht durchgreifend in Frage. Sowohl die Breite der Stufen als auch die Länge der Podeste, auf denen der Räumpflichtige einen weitestgehend sicheren Stand finden kann, dürften gegenüber der Alternative eines dem natürlichen Geländeverlauf folgenden abschüssigen Weges sogar eher einen Vorteil darstellen, wenngleich die Anbringung eines Geländers zumindest im Bereich der Stufen - wie an dem in den Talgrund führenden Treppenweg - eine deutliche Verbesserung der Verkehrssicherheit des Wegs darstellen würde. Auch das Fehlen einer Beleuchtung führt für sich genommen nicht zu einer Unzumutbarkeit der Winterwartung, weil es dem Räumpflichtigen mit überschaubarem finanziellen und technischen Aufwand möglich ist, für die Dauer seiner Tätigkeit für eine zu seiner eigenen Absicherung erforderliche Beleuchtung zu sorgen, etwa durch eine am Gartenzaun dauerhaft oder mobil zu installierende Lampe, wie sie auch von Heimwerkern häufig benutzt wird. Alternativ kann auch die Verwendung einer Stirnlampe in Betracht kommen, wie sie gelegentlich etwa bei Sportlern Verwendung findet.

Danach ist die Übertragung der Winterwartung auch für selbstständige Gehwege nicht grundsätzlich zu beanstanden. Die Unzumutbarkeit folgt hier aber hinsichtlich dieses konkreten Wegs daraus, dass den Belastungen, die den Anliegern insbesondere während der früheren Morgen- und Abendstunden zugemutet werden, kein diese rechtfertigender Verkehrssicherungsbedarf gegenüber steht. Anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat der Weg nämlich keine über bloße Freizeit- und Erholungsnutzung hinausgehende Verkehrsbedeutung. Er führt unmittelbar in einen im Außenbereich befindlichen Wanderweg, der im Winter nicht gewartet werden muss, ebenfalls nicht beleuchtet ist und - vor allem - tatsächlich nicht als Verbindungsweg zu einem anderen Baugebiet in Betracht kommt. An dem diesbezüglichen Vortrag haben die Beklagtenvertreter im Ortstermin am 11. September 2012 nicht mehr festgehalten. Für einen fußläufigen Zugang zum Rundwanderweg und zu dem von der Beklagten angeführten Wohngebiet bietet sich vielmehr der nahe gelegene M. -Staudamm an, über den beide Ziele ebenerdig und im Rahmen des im Winter Möglichen sicher zu erreichen sind.

Bei dieser Sachlage kann kein potentieller Nutzer - soweit mit einer Benutzung durch Spaziergänger während der Dunkelheit überhaupt realistischerweise zu rechnen sein sollte - ernstlich erwarten, dass er diesen unbeleuchteten, wegen der zahlreichen Treppenstufen selbst ohne Schnee oder Eis nur unter Inkaufnahme einer gewissen Eigengefährdung zu benutzenden Treppenweg bereits morgens um 7.00 Uhr bei Dunkelheit geräumt vorfindet. Der in Betracht kommende Nutzerkreis beschränkt sich auf Personen, die im Außenbereich spazierengehen und deshalb ohnehin darauf eingerichtet sind bzw. sein müssen, dass sie dort selbst für ihre Sicherheit und eine angemessene Ausrüstung verantwortlich sind. Wenn die Beklagte gleichwohl ein Allgemeininteresse an der Sicherung dieses Treppenwegs während der dunklen Tagesstunden sieht, mag sie ihn durch eigene Kräfte räumen lassen. Den Anliegern erhebliche tatsächliche oder finanzielle Belastungen aufzuerlegen, ohne dass die den satzungsrechtlichen Vorgaben entsprechende Erfüllung des Winterdienstes einem erkennbaren legitimen Zweck dient, widerspricht aber dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Der Rechtsfehler führt zur Gesamtnichtigkeit der Übertragung des Winterdienstes. Die Entscheidung, ob der Winterdienst auf dem betroffenen Weg ganz eingestellt, zeitlich begrenzt oder künftig von der beklagten Stadt wahrgenommen wird, obliegt dem Satzungsgeber, nicht dem Gericht.

b) Unabhängig davon ist die Übertragung des Winterdienstes für den Gehweg hinter dem Haus der Kläger rechtlich zu beanstanden, weil die in der Satzung geregelten Vorgaben zu Art und Weise des Winterdienstes nicht erfüllbar sind.

Unter Berücksichtigung der Wegebreite von 1,50 m und der satzungsrechtlichen Verpflichtung, den Gehweg in einer Breite von 1,50 m freizuhalten, besteht für die winterdienstpflichtigen Anlieger keine ausreichende Möglichkeit, den beiseite geschobenen Schnee auf der Wegeparzelle zu lagern. Zwar lässt die Satzung grundsätzlich zu, dass Schnee auf dem Straßenbegleitgrün abgelagert wird. Das ist nach § 4 Abs. 4 Satz 4 SGS aber nur zulässig, wenn der Schnee kein Salz oder sonstige auftauende Mittel enthält. Die Verwendung von derartigen Mitteln ist hier aber wegen der vorhandenen Treppenstufen, die bei Schnee und Eis besondere Gefahrenstellen sind, auf denen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 Buchst. b SGS die Verwendung von Salz erlaubt und regelmäßig auch erforderlich ist, mehr als naheliegend. Das bedeutet, dass schon bei dem zweiten Schneefallereignis keine satzungsrechtlich legale Möglichkeit mehr besteht, sowohl die vorgeschriebene Wegebreite zu räumen als auch das Verbot der Ablagerung von salzhaltigem Schnee zu befolgen. Dass die winterdienstpflichtigen Anwohner den durch Salz o.ä. verunreinigten Schnee mit Schubkarren oder Eimern abtransportieren müssten, macht im Übrigen auch die Beklagte nicht geltend. Ein solches Ansinnen wäre ersichtlich auch unverhältnismäßig.

Die von den Beklagtenvertretern im Ortstermin angedeutete Aussicht, dass die Beklagte es mit der Einhaltung dieser Vorschriften - sei es der Räumbreite, sei es des Verbots der Ablagerung auf dem Straßenbegleitgrün - rein tatsächlich nicht so genau nehmen werde, ist rechtlich nicht von Bedeutung. Wie bereits ausgeführt, muss der Normadressat der Satzung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen können, welches Verhalten von ihm verlangt und was ihm verboten ist. Das ist hier nicht der Fall.

Die Unwirksamkeit der Übertragung des Winterdienstes für diesen konkreten Weg hat nicht zur Folge, dass die hier maßgebliche Satzung insgesamt nichtig ist. Beurteilt der Satzungsgeber die Zumutbarkeit für einzelne Straßen oder Wege fehlerhaft, führt das nur zur Teilnichtigkeit bezüglich dieser Straßen oder Wege.

Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 12. August 1999 - 1 C 10016/99 -, VersR 2001, 476.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

100

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.

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