Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 20 B 476/13

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (VG Münster 7 K 1652/13) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 27. März 2013 wird hinsichtlich der Nr. I der Ordnungsverfügung wiederhergestellt und hinsichtlich der Nr. II der Ordnungsverfügung angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird sowohl für das erstinstanzliche Verfahren als auch für das Beschwerdeverfahren auf 12.500,00 € festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg.

Der angegriffene Beschluss ist zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin ist zu entsprechen, weil die von der Antragstellerin mit der Beschwerde innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgebrachten Gründe die entscheidungstragenden Erwägungen der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung durchgreifend in Frage stellen und sich der angegriffene Beschluss auch nicht aus anderen Gründen als (im Ergebnis) richtig erweist.

Im Hinblick auf die mit der angefochtenen Ordnungsverfügung unter Nr. I.1. verfügte Untersagung der Alttextiliensammlung der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht seine im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulasten der Antragstellerin ausgefallene Entscheidung damit begründet, dass die Untersagung nach summarischer Prüfung rechtmäßig sei, weil die Antragstellerin gegen Anzeigepflichten aus § 18 Abs. 2 KrWG verstoßen habe. Die Anzeige der Antragstellerin sei unvollständig, weil zu den einzelnen Aufstellorten der Container keine Angaben gemacht worden seien und die Angabe lediglich einer maximalen Sammelmenge unzureichend sei. Wegen der fehlenden Angaben habe der Antragsgegner nicht prüfen können, ob der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.

Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde jedenfalls und zunächst insoweit Durchgreifendes entgegen, als nach dem Beschwerdevorbringen nicht von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung ausgegangen werden kann, soweit sie vom Antragsgegner - und ihm diesbezüglich wohl folgend vom Verwaltungsgericht - auf § 62 KrWG gestützt wurde. Dementsprechend fällt die im Rahmen von Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zunächst einmal nicht bereits deshalb zulasten der Antragstellerin aus, weil ihr Aussetzungsinteresse aufgrund der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zurückzutreten hat.

Allerdings dürfte der vom Antragsgegner herangezogene § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung vom Grundsatz her zumindest in Betracht kommen, wenn eine Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG unvollständig ist, da in einem solchen Fall jedenfalls ein Regelungs- oder Anordnungsbedarf nicht in Abrede gestellt werden kann.

Zur Klarstellung ist darauf hinzuweisen, dass § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG im Fall einer unvollständigen Anzeige nicht einschlägig sein dürfte. Mit Blick darauf, dass eine Untersagung nach der zuletzt genannten Vorschrift zwingend ist, also der Behörde kein Ermessen zusteht, und eine (vollständige) Sammlungsuntersagung für den betroffenen Gewerbetreibenden eine Beeinträchtigung der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG bedeuten dürfte,

vgl. in diesem Sinne BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,

sprechen gewichtige Gründe dafür, dass eine Untersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG die (positive) Feststellung durch die zuständige Behörde voraussetzt, dass ohne die Untersagung die Erfüllung oder Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht gewährleistet ist, also bei Durchführung der Sammlung entweder keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) oder überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG). Kann eine solche Feststellung mangels unvollständiger Anzeige nicht getroffen werden, dürfte eine (zwingende) Untersagung nicht in Betracht kommen, weil die Nichtprüfbarkeit des Vorliegens der genannten Voraussetzungen nicht mit dem Nichtvorliegen der Voraussetzungen gleichzusetzen sein dürfte.

Anknüpfend an die vorstehenden Ausführungen dürfte § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung jedoch allenfalls dann in Betracht kommen, wenn das Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG seinen Zweck gerade aufgrund unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann. Denn eine Sammlungsuntersagung als möglicher Inhalt einer Anordnung gemäß § 62 KrWG dürfte unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von vornherein ausscheiden, wenn eine Anzeige zwar (formal) nicht den Anforderungen des § 18 Abs. 2 KrWG genügt, die Mängel (Unvollständigkeiten) den Zweck des Anzeigeverfahrens aber nicht tangieren.

Mit Blick auf § 18 Abs. 4 und 5 KrWG ist hauptsächlicher Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, der insoweit zuständigen unteren Umweltschutzbehörde die Prüfung zu ermöglichen, ob eine gewerbliche Sammlung im Einklang mit geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, insbesondere, wie zuvor bereits erläutert, ob die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Die zuletzt genannten öffentlichen Interessen (im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG) werden durch den nachfolgenden § 17 Abs. 3 KrWG näher konkretisiert. Den dortigen Regelungen kann zusammengefasst entnommen werden, dass mit den entgegenstehenden (überwiegenden) öffentlichen Interessen der Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten bezweckt ist. Dementsprechend muss die Behörde anhand der Angaben des Anzeigenden - gegebenenfalls unter Einbeziehung der gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG abgegebenen Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die jedoch, was § 18 Abs. 4 Satz 2 KrWG zeigt, nicht zwingend ist - prüfen können, ob eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt und ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.

Hiervon ausgehend spricht Einiges dafür, dass die vom Antragsgegner bei der Anzeige der Antragstellerin vermissten Angaben - das sind nach der Begründung der Ordnungsverfügung diejenigen, welche er zuvor mit seinem Schreiben vom 4. Dezember 2012 angefordert hatte: Stellplätze der einzelnen Sammelbehälter sowie Nachweise der rechtmäßigen Aufstellung aller Behälter - zur Prüfung der zuvor genannten Voraussetzungen nicht erforderlich sind und dementsprechend den Zweck des Anzeigeverfahrens nicht tangieren.

Jedenfalls bei summarischer Prüfung unter Einbeziehung der in der Beschwerdebegründung diesbezüglich zitierten Entscheidungen

- VG Würzburg, Beschluss vom 11. Oktober 2012- W 4 S 12.820 -; VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - Au 6 K 12.1415 -, jeweils juris -

ist vorläufig nicht ersichtlich, dass die vom Antragsgegner in der Sache geforderten genauen Standortangaben der einzelnen Container, selbst wenn sie unter "Ausmaß" und/oder "größtmöglichen Umfang" im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zu subsumieren sein sollten, erforderlich sind, um eine Beeinträchtigung der durch § 17 Abs. 3 KrWG konkretisierten öffentlichen Interessen prüfen zu können. Dies gilt erst recht für die verlangten Nachweise der rechtmäßigen Aufstellung der Sammelbehälter. Soweit das Verwaltungsgericht weitere Angaben der Antragstellerin für unvollständig gehalten hat, dürfte es darauf für die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nicht ankommen, weil der Antragsgegner vor Erlass der Ordnungsverfügung nichts Entsprechendes gegenüber der Antragstellerin verlautbart hat und eine Sammlungsuntersagung wegen unvollständiger Angaben, die zuvor nicht benannt oder konkretisiert wurden, wiederum unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von vornherein nicht in Betracht kommen dürfte.

Angesichts der Tatsache, dass es in Kreisen in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 1 und 6 LAbfG mehrere öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gibt, spricht zwar Einiges dafür, dass bei einer angezeigten kreisweiten Sammlung - wie hier - die Anzeige nähere Angaben dazu enthalten muss, in welchem Umfang oder Ausmaß die einzelnen kreisangehörigen Gemeinden als nach § 5 Abs. 6 LAbfG jedenfalls für das Einsammeln und Befördern zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von der Sammlung betroffen sind. Ob die solchermaßen erforderlichen Angaben zwingend die Mitteilung sämtlicher Einzelstandorte der Container erfordern, erscheint dagegen wiederum fraglich. Im Übrigen muss insoweit gegebenenfalls der Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, ob nähere Angaben im zuvor genannten Sinne hier bereits deshalb nicht erforderlich sind, weil eine Beeinträchtigung öffentlicher Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG überhaupt nicht in Betracht kommt. Jedenfalls auf den ersten Blick könnte dies so sein, weil nach der unwidersprochenen Beschwerdebegründung im Gebiet des Antragsgegners weder von den öffentlichen Entsorgungsträgern noch von Drittbeauftragten Alttextilien gesammelt und verwertet werden, was die Annahme einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fernliegend erscheinen lässt. Allerdings ist nach der in diesem Verfahren gebotenen Prüfungstiefe auch nicht völlig auszuschließen, dass die vom Antragsgegner laut seines Vorbringens im Beschwerdeverfahren für erforderlich erachtete Prüfung, ob das Kreisgebiet ausreichend von gewerblichen Alttextiliensammlungen abgedeckt und die Einrichtung kommunaler Sammelstandorte notwendig ist, von § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfasst wird. Dies hängt von der gegebenenfalls ebenfalls im Hauptsacheverfahren vorzunehmenden Konkretisierung der in der zuletzt genannten Vorschrift verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ab.

Zweifelhaft erscheint ferner, ob die geforderten Nachweise der rechtmäßigen Aufstellung der Sammelbehälter erforderlich sind, um das Vorliegen einer ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG prüfen zu können. Zwar trifft es zu, dass nach § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine ordnungsgemäße Verwertung nur dann vorliegt, wenn sie auch im Einklang mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Soweit Sammelcontainer auf privaten Grundstücken aufgestellt sind, ist von vornherein nicht ersichtlich, dass dadurch öffentlich-rechtliche Vorschriften tangiert sein könnten, was die Erforderlichkeit von die Aufstellung auf Privatgrundstücken betreffenden Rechtmäßigkeitsnachweisen offensichtlich zweifelhaft erscheinen lässt. Soweit Sammelcontainer auf öffentlichen Grundstücken stehen, kommt zwar die Prüfung in Betracht, ob öffentlich-rechtliche Vorschriften, insbesondere solche des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, eingehalten sind. Gleichwohl erscheint die Erforderlichkeit einer diesbezüglich Prüfung und die dementsprechende Anforderung entsprechender Rechtmäßigkeitsnachweise zweifelhaft, weil es - gerade mit Blick auf die Neuregelungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (vgl. etwa dessen § 3 Abs. 14 und 23) - schon nicht ohne weiteres auf der Hand liegt, dass ein (Ein-)Sammeln von Abfällen, wie es von der Antragstellerin zum Gegenstand ihrer Anzeige gemacht worden ist, sich als ein Teilakt der Verwertung darstellt. Aber auch wenn das hier in Rede stehende (Ein-) Sammeln schon dem Verwertungsvorgang zuzurechnen wäre, erscheint es zweifelhaft, ob eine Verwertung deshalb als nicht im Einklang mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften stehend anzusehen ist, wenn und weil (unterstellt) ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften durch das Aufstellen von Containern vorliegt. Vor dem Hintergrund der Funktion dieses Merkmals in § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG ist es nicht zwingend, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei einzelnen Teilakten der Verwertung zu beachten sind, entscheidungserheblich ist. Denn die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG dürfte auf die Einhaltung materieller Standards beim Umgang mit dem zu verwertenden Abfall zielen.

Vgl. in diesem Zusammenhang Beckmann/Kersting in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 5 KrW-/AbfG Rn. 68 f., m. w. N.

Derartige Anforderungen stehen hinsichtlich etwaiger Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften aber nicht in Rede.

Über die vorstehenden Ausführungen hinaus erscheint die Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung ferner deshalb zweifelhaft, weil auf der Grundlage der maßgeblichen, in der Ordnungsverfügung gegebenen Begründung jedenfalls eine in jeder Hinsicht zutreffende Ermessensentscheidung des Antragsgegners, als deren Teil dieser anscheinend auch die Verhältnismäßigkeitsprüfung angesehen hat, nicht festgestellt werden kann. Nach der Begründung hat sich der Antragsgegner zur Untersagung entschlossen, weil er sinngemäß meinte, dass die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 KrWG der Sammlung der Antragstellerin jedenfalls solange entgegensteht, bis das Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG geprüft werden kann. Dies erscheint bereits vom Ansatz her nicht völlig bedenkenfrei.

Ansatzpunkt oder Anlass für das Einschreiten auf der Grundlage von § 62 KrWG war die Unvollständigkeit der Anzeige. Dementsprechend könnte zunächst einmal eine auf § 62 KrWG gestützte Ordnungsverfügung in Betracht kommen, mit der die fehlenden Angaben oder Unterlagen an- oder nachgefordert werden, zumal über die Androhung von Zwangsmitteln, insbesondere Zwangsgeld, der gegebenenfalls erforderliche Druck erzeugt werden kann, der Ordnungsverfügung nachzukommen und die Anzeige zu vervollständigen. Ob der Antragsgegner meinte, diesen Weg nicht (weiter) verfolgen zu müssen, nachdem sich die Antragstellerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 geweigert hatte, die zuvor vom Antragsgegner mit Schreiben vom 4. Dezember 2012 geforderten Angaben zu machen und Unterlagen vorzulegen, lässt sich der Begründung der Ordnungsverfügung nicht entnehmen. Entsprechendes gilt für ein Vorgehen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG.

Ob die davon unabhängige sinngemäße Begründung, die Untersagung sei quasi zum Schutz der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 KrWG geboten, tragfähig ist, muss gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren weiter untersucht werden. Dies gilt insbesondere für die sinngemäß vom Antragsgegner zum Ausdruck gebrachte Auffassung, dass zwischen den beiden Absätzen eins und zwei des § 17 KrWG ein Regel-Ausnahme-Verhältnis in der Weise besteht, dass es solange bei der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 KrWG (Regel) bleibt, bis das Vorliegen einer Ausnahme (§ 17 Abs. 2 KrWG) feststeht oder geprüft werden kann. Selbst wenn dem zu folgen wäre und dementsprechend davon auszugehen wäre, dass bei einer unvollständigen Anzeige grundsätzlich zum Schutz der Überlassungspflicht eine Untersagung der Sammlung in Betracht kommt, spricht unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit Blick auf die grundrechtsrelevanten Auswirkungen einer (auch nur vorübergehenden) Sammlungsuntersagung für einen Gewerbetreibenden Einiges dafür, dass vor einer solchen Untersagung jedenfalls überschlägig auf der Grundlage der gemachten Angaben zu prüfen ist, ob die Überlassungspflicht "greift" - was hier nach den vorstehenden Ausführungen eher zweifelhaft erscheint -. Dass der Antragsgegner eine solche Prüfung vorgenommen hat, lässt sich der Begründung der Ordnungsverfügung ebenfalls nicht entnehmen.

Der Umstand, dass die Antragstellerin mithin mit ihrem Beschwerdevorbringen den die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragenden Gesichtspunkt, die Sammlungsuntersagung sei - auf der Grundlage von § 62 KrWG - offensichtlich rechtmäßig, durchgreifend in Frage gestellt hat, reicht für sich allein aber noch nicht, den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin zu entsprechen. Vielmehr bedarf es darüber hinaus der Feststellung, dass sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht aus anderen Gründen als (im Ergebnis) richtig erweist. Bei dieser Prüfung ist das Oberverwaltungsgericht nicht darauf beschränkt, allein die vorgebrachten Gründe zu berücksichtigen. Vielmehr ist ihm - auch mit Blick auf den in § 144 Abs. 4 VwGO zum Ausdruck kommenden Gedanken - eine von der Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO losgelöste Prüfung eröffnet, ob dem Begehren der Antragstellerin anhand der für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden allgemeinen Maßstäbe zu entsprechen ist.

Ausgehend von diesen Erwägungen kann nicht festgestellt werden, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus anderen Gründen im Ergebnis zutrifft.

Der angegriffene Beschluss ist nicht deshalb als richtig anzusehen, weil die angefochtene Sammlungsuntersagung auf der Grundlage einer anderen als der vom Antragsgegner herangezogenen Rechtsgrundlage offensichtlich rechtmäßig ist.

Anhaltspunkte dafür, dass hier angesichts der Art der zu verwertenden Abfälle und der Definition der Schadlosigkeit in § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG eine (zwingende) Untersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG wegen fehlender Schadlosigkeit der Verwertung in Betracht kommt, liegen nicht vor. Soweit der Antragsgegner erstmals im Beschwerdeverfahren fehlende Nachweise für die Schadlosigkeit der Verwertung angesprochen hat, ist dies nicht nachvollziehbar, weil unklar bleibt, was konkret der Antragsgegner angesichts der Darlegungen der Antragstellerin im Anzeigeverfahren und der von ihr vorgelegten Unterlagen vermisst. Im Übrigen ist der Vortrag des Antragsgegners auch im Hinblick auf § 62, § 18 KrWG unerheblich, weil jedenfalls nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG Nachweise für die Schadlosigkeit der Verwertung nicht erforderlich sind und der Antragsgegner die Schadlosigkeit der Verwertung im Anzeigeverfahren vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht problematisiert hat, insbesondere nicht in seinem Schreiben vom 4. Dezember 2012.

Die Untersagungsverfügung erweist sich ferner nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als offensichtlich rechtmäßig.

Vom Grundsatz her dürfte § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Da eine Untersagung auf der zuvor genannten Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen, wie bereits erwähnt, regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, spricht Einiges dafür, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen.

Andererseits dürfte es vom Ansatz her aber nicht zu beanstanden sein, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin daraus abzuleiten, dass diese verantwortlich handelnd durch ihren ehemaligen Geschäftsführer häufig durch unerlaubte Sondernutzungen "aufgefallen" ist, weil Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum aufgestellt wurden.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen dürfte allerdings kein Anlass bestehen, die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-)Zuverlässigkeit allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren und damit in gewisser Weise einzuschränken, weil insbesondere Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften, die hier bei der unerlaubten Containeraufstellung im öffentlichen Straßenraum in Rede stehen, von der zuletzt genannten Norm nicht erfasst werden dürften. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick hatte, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in § 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für die Sammlung verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Daher mögen die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben.

Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist hier aber auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird, das Aufstellen von Containern (der Antragstellerin) unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient und es gerade dabei oder dadurch zu den erwähnten straßenrechtlichen Verstößen - sowie darüber hinaus wohl zur unberechtigten Inanspruchnahme von Privatgrundstücken - gekommen ist.

(Durchgreifende) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dürften allerdings zudem erst dann anzunehmen sein, wenn feststeht, dass systematisch und massiv Sammelbehälter im öffentlichen Verkehrsraum ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt wurden, und wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der Sammlung ebenfalls zu gewichtigen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften, also zu unerlaubten Sondernutzungen, kommen wird. Letzteres dürfte allerdings bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit in der Regel angenommen werden können. Die solchermaßen konkretisierten (verschärften) Anforderungen für die Annahme durchgreifender Bedenken gegen die Zuverlässigkeit gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dürften zum einen deshalb erforderlich sein, weil unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit Blick auf die Art. 12, 14 GG die (vollständige) Untersagung einer gewerblichen Sammlung nur als letztes Mittel in Betracht kommen dürfte. Zum anderen dürften vom Grundsatz her andere Mittel als eine vollständige Sammlungsuntersagung zur Verfügung stehen, um gegen unerlaubt im öffentlichen Verkehrsraum aufgestellte Container vorzugehen.

Hiervon ausgehend fehlt es derzeit an einer ausreichenden Grundlage, auf welche bei der in diesem Verfahren gebotenen Prüfungstiefe die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens in dem zuvor bezeichneten Sinne und einer hinreichend gewichtigen Gefahr des Eintritts unerlaubter Sondernutzungen bei Durchführung der Sammlung gestützt werden kann. Zwar gibt es eine Vielzahl von Hinweisen auf unerlaubte Sondernutzungen, die durchaus die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens nahelegen. Allerdings ist dem Beschwerdegericht aus anderen von der Antragstellerin geführten Beschwerdeverfahren bekannt, dass diese sich in zahlreichen Kommunen um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Sammelcontainern bemüht hat, was möglicherweise indiziert, dass sie das Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum jedenfalls nicht (mehr) systematisch außer Acht lässt. In diesem Zusammenhang dürfte auch eine Rolle spielen, dass die Antragstellerin - während des Beschwerdeverfahrens - ihren (alten ehemaligen) Geschäftsführer abberufen hat, so dass dessen (unterstelltes) Fehlverhalten in Gestalt unerlaubter Sondernutzungen jedenfalls zukünftig nicht mehr ohne weiteres der Antragstellerin zugerechnet und entgegengehalten werden kann. Andererseits erscheint zweifelhaft, ob der Vortrag der Antragstellerin zur Auswechselung des Geschäftsführers ausreicht, um zugleich von einer Änderung der Unternehmenspraxis hinsichtlich der Aufstellung von Sammelcontainern ausgehen zu können.

Kann der angegriffene Beschluss nach den vorstehenden Ausführungen auch nicht deshalb als im Ergebnis richtig angesehen werden, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung auf der Grundlage einer anderen Ermächtigungsgrundlage als offensichtlich rechtmäßig erweist, ist vor der Prüfung, ob die verwaltungsgerichtliche Entscheidung aufgrund einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs der Antragstellerin in der Hauptsache losgelösten Interessenabwägung im Ergebnis richtig ist, zunächst zu prüfen, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht bereits deshalb als vorrangig zu bewerten ist, weil sich die Untersagungsverfügung bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig darstellt. Denn nach den für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO Satz 1 geltenden allgemeinen Maßstäben bedarf es im Fall eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts keiner von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache losgelösten Interessenabwägung mehr, weil an der Vollziehung eines (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann und sich schon deshalb das private Aussetzungsinteresse durchsetzen muss. Indes kann bei summarischer Prüfung eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung nicht festgestellt werden. Dies ergibt sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen, nach denen sich im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung der Untersagung, soweit sie auf § 62 KrWG gestützt ist, mehrere Rechtsfragen stellen, die im Rahmen dieses einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht beantwortet werden können. Im Übrigen besteht für den Antragsgegner die Möglichkeit, sich als defizitär erweisende Ermessenserwägungen zu ergänzen. Soweit § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung in Betracht kommt, haben jedenfalls die Verstöße des ehemaligen Geschäftsführers der Antragstellerin ein solches Gewicht, dass im Rahmen dieses Verfahrens eine Beurteilung dahingehend, die Annahme einer Unzuverlässigkeit der Antragstellerin sei offensichtlich haltlos und dementsprechend eine darauf gestützte Untersagung offensichtlich rechtswidrig, ebenfalls nicht in Betracht kommt.

Sind danach die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs der Antragstellerin in der Hauptsache, also ihrer Klage, als offen anzusehen und bedarf es dementsprechend einer von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs losgelösten Interessenabwägung, führt auch diese nicht dazu, dass sich der angegriffene Beschluss als im Ergebnis richtig erweist. Denn die allgemeine Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragstellerin aus.

Wird die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit jedenfalls vorübergehend ein Sammeln verwehrt, tritt auf ihrer Seite eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung ein, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit, deren Aufnahme jedenfalls nach Ablauf der Frist des § 18 Abs. 1 KrWG rechtmäßig gewesen sein dürfte, fällt, wie bereits erwähnt, in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG. Dies gilt unabhängig davon, ob durch die Untersagung eine Existenzgefährdung der Antragstellerin eintritt sowie in welchem Umfang ihr während der Dauer der Untersagung Einnahmen (unwiederbringlich) verloren gehen und bereits getätigte Investitionen, etwa für die Anmietung von Containerstellplätzen, sich als nutzlos erweisen.

Eine vergleichbar starke Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die Vollziehung der Untersagung ausgesetzt wird und die Antragstellerin dementsprechend vorläufig weitersammeln kann, im Hauptsacheverfahren jedoch die Rechtmäßigkeit der Untersagung festgestellt wird, lässt sich demgegenüber nicht feststellen.

Soweit die öffentlichen Interessen dadurch beeinträchtigt würden, dass ein (unterstellt) "Unzuverlässiger" (vorübergehend) eine Sammlung durchgeführt hat, gibt das allein für die Annahme einer schwerwiegenden Beeinträchtigung öffentlicher Interessen nichts her. Da eine Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit kein Selbstzweck ist, sondern in erster Linie dem Schutz der öffentlichen Interessen dient, die im Fall der Tätigkeit des Unzuverlässigen beeinträchtigt werden, hängt der Schweregrad der Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen vor allem davon ab, welche öffentlich-rechtlichen Vorschriften aufgrund der Tätigkeit eines unzuverlässigen Sammlers beeinträchtigt oder gefährdet werden.

Hier stehen insbesondere Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften in Rede. Unabhängig davon, ob deren Verletzung im Verhältnis zu der Beeinträchtigung der grundrechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin überhaupt als gleich- oder höhergewichtig angesehen werden kann, bedeutete die Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung nicht, dass die Beeinträchtigung öffentlich-rechtlicher Interessen in Gestalt von Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften (unerlaubte Sondernutzungen) in der Weise feststünde, dass sie vom Antragsgegner hinzunehmen wäre. Vielmehr bestünde im Fall der Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung kein Hinderungsgrund, gegen unerlaubte Sondernutzungen der Antragstellerin auf straßenrechtlicher Grundlage einzuschreiten. Deshalb ist das Gewicht der öffentlichen Interessen, die im Fall der Sammlungstätigkeit der als unzuverlässig unterstellten Antragstellerin beeinträchtigt werden, eher als gering einzuschätzen.

Der weiter im Raum stehende Vorwurf, dass die Antragstellerin (auch) unberechtigt Privatgrundstücke für das Aufstellen von Containern in Anspruch nimmt und sich dadurch einen rechtswidrigen Wettbewerbsvorteil verschafft, ist nicht dazu geeignet, eine (schwerwiegende) Beeinträchtigung gerade öffentlicher Interessen darzutun.

Anhaltspunkte dafür, dass die öffentlichen Interessen in Gestalt der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG beeinträchtigt wären, liegen ebenfalls nicht vor.

Was schließlich die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines (möglicherweise) von diesem beauftragten Dritten als öffentliche Interessen (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 1 KrWG) anbelangt, ergibt sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen, dass hier zweifelhaft ist, ob angesichts fehlender Entsorgungstätigkeiten der zuvor Genannten in Bezug auf die getrennte/sortenreine Erfassung/Verwertung von Alttextilien überhaupt eine Beeinträchtigung angenommen werden kann. Die wohl als Vermutung anzusehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist jedenfalls mangels entsprechender Entsorgungstätigkeiten nicht einschlägig. Die oben bereits erwähnten, vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren mitgeteilten (Planungs-) Überlegungen zur Gewährleistung einer flächendeckenden Alttextilienentsorgung im Kreisgebiet und zur möglichen Aufnahme entsprechender kommunaler Aktivitäten dürften jedenfalls nicht wesentlich dadurch gestört oder beeinträchtigt werden, dass die Antragstellerin vorübergehend weitersammelt.

Ist nach den vorstehenden Ausführungen eine Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung (Nr. I.1. der Ordnungsverfügung) geboten, d. h. insoweit die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin wiederherzustellen, gilt Entsprechendes sowohl für die Aufforderung unter Nr. I.2. der Ordnungsverfügung, bereits aufgestellte Container abzuziehen, als auch für die Zwangsgeldandrohung unter II. der Ordnungsverfügung, die beide an die Untersagung anknüpfen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge zu bestimmen. Insoweit ist auf die in der zweiten Anzeige vom 25. Juli 2012 angegebene Menge (125 t) abzustellen, weil diese im Zweifel die frühere Anzeige vom 20. Juli 2012 korrigiert oder ersetzt hat und zudem die in der zweiten Anzeige angegebene Menge angesichts der Anzahl der aufgestellten oder beabsichtigt aufzustellenden Container realistischer erscheint als die in der ersten Anzeige genannte Menge. Ausgehend von einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird, und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ergibt sich hier ein Jahresgewinn von 25.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Referenzen

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