Urteil vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 12 A 502/14

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt seit dem 1. Oktober 2005 einen Kranken- und Seniorenpflegedienst mit Sitz in E. und bietet Leistungen der ambulanten Pflege an.

Durch Bescheid vom 15. Mai 2012 setzte der Beklagte für das zweite Halbjahr 2012 einen Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung in der Altenpflege von 17,48 Euro für den Betrieb der Klägerin fest.

Mit E-Mail vom 22. Mai 2012 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass die zu Grunde gelegte Punktzahl nicht zutreffend und zu erhöhen sei.

Daraufhin setzte der Beklagte durch Änderungsbescheid vom 30. Mai 2012 einen von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag für das zweite Halbjahr 2012 in Höhe von 6.379,06 Euro fest.

Hiergegen hat die Klägerin am 14. Juni 2012 Klage erhoben.

Durch weiteren Bescheid vom 11. November 2012 setzte der Beklagte einen von der Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag für das Erhebungsjahr 2013 in Höhe von 16.409,59 Euro fest.

Hiergegen hat die Klägerin am 6. Dezember 2012 Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat beide Klageverfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Zur Begründung hat die Klägerin vorgetragen:

Die Bescheide seien durch die elektronische Zustellung schon nicht wirksam. Darüber hinaus sei die Rechtsgrundlage der Festsetzung - die Altenpflegeausbildungsausgleichsverordnung - rechtswidrig. Indem in die Ausgleichsmasse die Ausbildungskosten zu 100 % einflössen und der Erstattungsanspruch der ausbildenden Betriebe die Ausbildungskosten zu 100 % erfasse, werde den ausbildenden Betrieben auf Kosten der nichtausbildenden Betriebe ein finanzieller Vorteil verschafft. Denn es werde nicht berücksichtigt, dass auch die Auszubildenden eine wirtschaftlich verwertbare Arbeitsleistung erbringen würden. Ihr wirtschaftlicher Einsatz sei bereits mit Ausbildungsbeginn möglich, weil sie in der praktischen Ausbildung im ersten Jahr bereits für 36 Wochen, im zweiten Jahr 30 und im dritten Jahr 31 Wochen dem Betrieb zur Verfügung stünden. Dies gelte besonders ausgeprägt im stationären und teilstationären Pflegebereich. Im ambulanten Bereich sei zwischen den Leistungen der Krankenversicherungen nach SGB V und denen der Pflegeversicherung nach SGB XI zu unterscheiden, wobei nach § 6 AltPflAusglVO nur letztere eine Rolle spiele. Der Tätigkeit der Auszubildenden stünden zu einem hohen Anteil selbständig erbrachte Leistungen gegenüber, die das Ausbildungsgehalt refinanzierten, insbesondere durch pflegerische Leistungen, hauswirtschaftliche Versorgung und Betreuungsleistungen, die auch von Hilfspersonal erbracht werden dürften. Insbesondere in voll- und teilstationären Einrichtungen bestehe die Möglichkeit, Auszubildende als Ersatz für Vollzeitarbeitskräfte einzusetzen, um hierdurch entsprechende Vergütungen einzusparen. Dies sei allgemein bekannt. Es komme sogar zu Fällen, in denen Schüler die Nachtschicht allein erledigten, bei denen die Kosten über entsprechende Zuschläge erstattet würden. Dies führe bei den nichtausbildenden Betrieben zu einem erheblichen Wettbewerbsnachteil. Dieser könne auch nicht immer durch die Aufnahme Auszubildender ausgeglichen werden, weil kleinere Betriebe aus strukturellen Gründen hierzu nicht in der Lage seien und entsprechend viele schulische Ausbildungsplätze gar nicht zur Verfügung stünden. Bei der sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse würden auch die Gesundheits- und Krankenpfleger berücksichtigt, um deren Ausbildung es gar nicht gehe. Demgegenüber würden Altenpfleger, die bei den Kranken- und Pflegekassen arbeiteten, in Krankenhäusern und Einrichtungen der Rehabilitation sowie Hospizen u. a. eingesetzt wären, nicht berücksichtigt. Auch diese Einrichtungen seien in den abgabepflichtigen Kreis mit einzubeziehen. Mit der Höhe der Ausgleichsmasse für das 2. Halbjahr 2012 in Höhe von 87.677.061,11 Euro würden die betroffenen Betriebe in einer Weise belastet, die ihre Existenz gefährde. In den hierauf folgenden Erhebungsjahren werde dies noch steigen.

Die Erhebung eines Sicherheitszuschlags in Höhe von 15 % sei rechtswidrig, weil wegen der jährlichen Neuberechnung nicht erkennbar sei, weshalb ein Sicherheitszuschlag erforderlich sei. Auch die Landesberichterstattung Gesundheitsberufe gehe von einer maximalen Erhöhung der Ausbildungskapazität von 13 % aus. Der Überprüfungszeitraum von 2 Jahren sei auch zu gering. Durch die Erhebung der Verwaltungskosten sei die darüber hinausgehende weitere Erhebung von zusätzlichen Verwaltungskosten in Höhe von 150.000 Euro für das Jahr 2012 nicht gerechtfertigt. Die Bildung eines innerhalb des Umlagesystems verbleibenden Überschusses sei nicht nachvollziehbar. Dieser sei den Betrieben zu erstatten, um nicht zu einer ungleichen Heranziehung der einzelnen Betriebe zu führen. Dies gelte auch für die Bildung einer verzinslichen Liquiditätsgrundlage. Die im angefochtenen Bescheid vorgenommene Berechnung der Ausgleichsmasse sei nicht nachvollziehbar und fehlerhaft. Die Berechnung der Ausbildungsvergütung müsse nach § 5 AltPflAusglVO die jährliche Durchschnittsvergütung der einzelnen im ersten, zweiten und dritten Ausbildungsjahr befindlichen Auszubildenden ermitteln und nicht den Durchschnittsverdienst der drei Ausbildungsjahre. Auch würden die Ausbildungsverkürzungen und Ausbildungsabbrecher nicht berücksichtigt. Schließlich sei auch die Gesamtsumme der nicht refinanzierbaren Weiterbildungskosten nicht nachvollziehbar. Auch bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge seien Fehler zu befürchten. So sei der Klägerin von der Beklagten der Hinweis gegeben worden, die abgerechneten Punkte im Jahr müssten vor der Angabe durch 365 (Tage) geteilt werden. Dies habe zu der fehlerhaften Festsetzung durch die Beklagte mit dem Bescheid vom 15. Mai 2012 geführt. Ihrer Prozessbevollmächtigten sei ein weiterer Fall bekannt, in dem diese zur fehlerhaften Festsetzung führende Auskunft erteilt worden sei. Die Refinanzierung des Ausgleichsbetrages durch die Pflegekosten sei nicht zu erreichen. Die Leistungen der Klägerin verteuerten sich bei einer Umlage auf die Patienten um bis zu 7,5 %, wodurch der Pflegeumfang der Patienten eingeschränkt werde. Die sektorale Aufteilung der AltPflAusglVO stelle eine Pauschalermittlung dar, die weder der Realität entspreche, noch die besonderen strukturellen Ausrichtungen der Pflegedienste berücksichtige. Schließlich sei auch zu rügen, dass es für das Jahr 2012 zu Erstattungszahlungen allein für beabsichtigte Ausbildungsverhältnisse gekommen sei. Die insoweit gefertigten Rückforderungsbescheide zeigten deutlich die fehlerhafte Bearbeitungsweise des Beklagten.

Die AltPflAusglVO sei eine existenzvernichtende Zweitsteuer für Pflegedienste.

Die Erhebung der Ausgleichsbeträge führe zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen, weil ambulante Dienste weit mehr Gesundheits- und Krankenpfleger beschäftigten. Die derzeitige Quotelung - Anzahl aller Pflegefachkräfte durch den Anteil des SGB XI-Bereichs - führe zu einer Ungleichbehandlung der ambulanten Dienste. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers werde hierdurch verletzt. Eine Refinanzierung des Augleichs-betrages auf die Pflegekosten durch Weitergabe der Kosten im Rahmen der Vergütungsvereinbarungen zu Lasten der betroffenen Patienten sei nicht zu erreichen und führe zu einem unzulässigen direkten Durchgriff auf Dritte. Die Ausgleichsabgabe bewirke bei der Klägerin einen Umsatzrückgang von 10 %, der erdrosselnde Wirkung habe. Hieran ändere auch die quartalsweise Ratenzahlung nichts.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Abänderungsbescheides vom 30. Mai 2012 sowie den Bescheid vom 11. No-vember 2012 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen:

Der Bescheid sei formell rechtmäßig, insbesondere sei er - mangels förmlichen Zustellerfordernisses - im elektronischen Wege wirksam bekannt gemacht. Der Bescheid sei auch materiell rechtmäßig und stütze sich auf mit der Rechtsordnung im Einklang stehende Rechtsgrundlagen. Im Hinblick auf die nach der Verordnung vorgeschriebene Festlegung der Höhe der Ausgleichsmasse sei die sektorale Aufteilung nach Pflegefachkräften erfolgt, um keine Anreize zur Verminderung der Altenpflegefachkräfte im Sektor zu setzen. Nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO werde im ambulanten Sektor nur der prozentuale Anteil der Pflegefachkräfte berücksichtigt, der dem Anteil der vom Pflegedienst erbrachten SGB XI-Pflegeleistungen an den gesamten einrichtungsbezogenen Pflegeleistungen (SGB V und XI) entspreche. Die Berücksichtigung von 100% der Ausbildungskosten und deren vollständige Erstattungsfähigkeit stehe mit der Rechtsgrundlage der Verordnung - dem § 25 AltPflG - im Einklang und sei verfassungsrechtlich unbedenklich, wie sich aus der Entscheidung des BVerfG vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 - zum Umlageverfahren ergebe. Diese vollständige Refinanzierung sei auch durch die Vorschrift des § 82a SGB XI vorausgesetzt. Nur diese Regelung sei auch geeignet, dem Ziel der Verordnung gerecht zu werden. Bislang sei die Refinanzierung der Ausbildungskosten für die ausbildenden Betriebe allein über die Addition zu 100 % zum Pflegesatz erreicht worden. Damit hätten auszubildende Betriebe gegenüber nicht ausbildenden Betrieben einen erheblichen Wettbewerbsnachteil gehabt. Diese Ungleichbehandlung sei durch die 100 %ige Re-finanzierbarkeit der Ausbildungskosten über die Ausgleichsabgabe beseitigt. Alle Betriebe, die typischerweise auf ausgebildetes Pflegepersonal angewiesen seien, würden nunmehr an der Finanzierung der Ausbildung beteiligt. Finanzielle Nachteile könnten die beteiligten Betriebe dadurch vermeiden, als sie die Umlage über Vergütungsvereinbarungen an die Kunden weitergeben würden. Es sei also auch nicht erforderlich, künftig selbst auszubilden, um finanzielle Nachteile zu vermeiden. Dies sei aber entgegen dem Vortrag der Klägerin möglich, weil noch ausreichende Potentiale in den Fachseminaren und Bildungseinrichtungen zur Verfügung stünden und die Ausbildungskapazitäten weiter ausgebaut würden. Diese Möglichkeit stünde auch kleineren Betrieben zur Verfügung. Ein wirtschaftlicher Vorteil sei mit der Ausbildung nicht verbunden. In NRW sei es nicht zulässig, dass Leistungen von Altenpflegeschülern selbständig durchgeführt und abgerechnet würden. Mangels integrierter Pflegeausbildung - wie andere Bundesländer dies durchführten - erreiche ein Altenpflegeschüler nach dem ersten Ausbildungsjahr nicht den Status eines geprüften Altenpflegehelfers. Darüber hinaus finde die praktische Ausbildung auch nicht ausschließlich in der Einrichtung statt, mit der der Ausbildungsvertrag geschlossen sei. Im Übrigen bestünden die Kosten der Ausbildung nicht allein in der - jetzt erstattungsfähigen - Ausbildungsvergütung, sondern gingen weit darüber hinaus.

Der Sicherheitszuschlag sei erforderlich, um die vom Umlagesystem erwartete Erhöhung der Auszubildendenzahlen - die auch tatsächlich eingetreten sei - bei der Erstattung der Ausbildungsvergütungen berücksichtigen zu können. Die Festsetzung der Ausgleichsmasse knüpfe an die Anzahl der Altenpflegeschüler zum ersten Januar des vor der Erhebung liegenden Jahres an. Zur Auskömmlich-keit des Umlagesystems sei mithin der Sicherheitszuschlag erforderlich. Etwaige Überschüsse der Ausgleichsmasse über die Erstattungsansprüche blieben im Umlagesystem erhalten und kämen voll der Ausbildungsfinanzierung zugute. Die Jahresendrechnung für 2012 mache deutlich, dass für das Jahr 2012 ein 13,66 %iger Sicherheitszuschlag bezogen auf die Ausgleichsmasse tatsächlich notwendig gewesen sei. Anderenfalls hätten die Erstattungsansprüche nicht vollständig bedient werden können. Die Verwaltungskostenpauschale sei bereits durch die Rechtsprechung des BVerfG als mit der Verfassung vereinbar erklärt und auch im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt worden. Dies gelte auch für die aus möglichen Überschüssen zu bildende verzinsliche Liquiditätsrücklage (§ 12 Abs. 4 AltPflAusglVO), die aber im Folgejahr zur Verringerung der Ausgleichsmasse heranzuziehen sei. Sie diene damit nicht der Sicherung des Umlageverfahrens als Selbstzweck, sondern allein der Refinanzierbarkeit der Ausbildungsvergütungen.

Die von der Klägerin angemahnte weitere Heranziehung anderer Branchen für den Kreis der Ausgleichspflichtigen komme aufgrund entgegenstehenden Bundesrechts (§ 25 AltPflG) von vorneherein nicht in Betracht. Die Refinanzierbarkeit der Umlagebeträge werde nicht neu in NRW eingeführt, sondern bestehe auch ohne das Umlagesystem wegen der bundesrechtlichen Regelung des § 82a SGB XI bereits. Die ausbildenden Betriebe hätten vor dem Umlagesystem diese Weitergabe der Kosten an die Kunden auch so praktiziert. Daraus sei gerade der Wettbewerbsnachteil der ausbildenden Betriebe entstanden.

Auch sei die Berechnung der Ausgleichsmasse nicht zu beanstanden. Dass dabei auf die durchschnittliche Bruttovergütung abgestellt werde, entspreche dem Wortlaut der Verordnung (§ 5 Nr. 1) und werde dem Sinn der Ausgleichsmasse gerecht. Dabei handele es sich lediglich um eine prognostische Festlegung, welche Summe für die Erstattungsbeträge voraussichtlich erforderlich und auskömmlich sein werde. Eventuelle Ausbildungsverkürzungen oder Ausbildungsabbrecher würden bei der Erstattung, die auf die tatsächliche Ausbildungsvergütung begrenzt sei, berücksichtigt.

Im Übrigen werde bestritten, dass der Klägerin die Auskunft erteilt worden sei, die Zahl der nach SGB XI abgerechneten Punkte, sei durch 365 zu teilen. Lediglich bei der (teil-)stationären Pflege sei zur Ermittlung der durchschnittlich belegten Plätze die Anzahl der belegten Plätze durch 365 zu dividieren. Im Hinblick auf die Erstattungsbeträge sei noch richtig zu stellen, dass der Beklagte im Hinblick auf die Meldung der verbindlich beabsichtigten Ausbildungsverhältnisse ausreichende Plausibilitätsprüfungen durchgeführt habe. Er habe sich im Jahr 2012 von rund 248 Einrichtungen rund 2450 Ausbildungsverträge vorlegen lassen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Zur Begründung hat es mit wiederholter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. Juni 2013 - 7 K 3701/12 -, juris, im Wesentlichen ausgeführt:

Die angefochtenen Bescheide seien formell rechtmäßig und verstießen namentlich nicht gegen Verfahrensvorschriften. Zwar seien die Bescheide entgegen § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO erst nach dem 1. November des vor dem jeweiligen Erhebungsjahr liegenden Jahres festgesetzt worden. Insoweit komme jedoch die Übergangsvorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 AltPflAusglVO zur Anwendung, nach der die Stichtage noch bis Ende des Jahres 2012 bei Vorliegen besonderer Gründe abweichend festgesetzt werden könnten. Auch wenn der Beklagte in diesem Zusammenhang keine solchen Gründe geltend gemacht habe, liege auf der Hand, dass im Jahre 2012 auch angesichts der üblichen Anlaufschwierigkeiten bei der Einführung eines neuen komplizierten Verwaltungsverfahrens ein besonders hoher Verwaltungsaufwand entstanden sei; außerdem sei die AltPflAusglVO erst mit Wirkung zum 19. Januar 2012 in Kraft getreten.

Die Bescheide seien auch materiell rechtmäßig.

Die Verordnungsermächtigung in § 25 AltPflG sei verfassungsgemäß. Sie entspreche den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben, was sich entsprechend aus den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum früheren (Landes-) Gesetz über die Berufe in der Altenpflege ergebe, das ein vergleichbares Umlageverfahren vorgesehen habe. § 25 AltPflG verstoße nicht gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Auch die landesrechtliche AltPflAusglVO entspreche höherrangigem Recht. Sie halte sich im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Vor allem sei das Ausgleichsverfahren im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich, um einen Mangel an praktischen Ausbildungsplätzen in der Altenpflege zu verhindern oder zu beseitigen. Der Landesgesetzgeber habe die hiernach gebotene Mangelprognose angestellt und sei - fehlerfrei - zu dem Schluss gekommen, es liege bereits ein Mangel an Ausbildungsplätzen vor. Ausweislich der Begründung der Landesregierung zur Erforderlichkeit des Ausgleichsverfahrens habe das bisherige Refinanzierungsverfahren nach § 24 AltPflG nicht zu einer ausreichenden Menge an Ausbildungsplätzen beigetragen, weil die Ausbildungsvergütungen in vollem Umfang auf den allgemeinen Pflegesatz hätten aufgeschlagen werden müssen, was in der Vergangenheit zu einer deutlichen Verteuerung der Leitungsentgelte ausbildender Betriebe geführt habe. Aus einer wissenschaftlichen Untersuchung sei hervorgegangen, dass im Jahre 2010 ein Bedarf von ca. 2.500 Altenpflegefachkräften bestanden habe, der durch die Absolventen der Altenpflegeschulen - auch angesichts sinkender Zahlen neu belegter Ausbildungsplätze im Bereich der Altenpflege - nicht habe gedeckt werden können. Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung sei die Annahme gerechtfertigt gewesen, dass die Zahl der Pflegebedürftigen und damit die der benötigten ausgebildeten Pflegekräfte weiter steigen werde. Außerdem sei damit zu rechnen, dass die Situation durch das absehbar zu erwartende altersbedingte Ausscheiden von Pflegekräften aus den geburtenstarken Jahrgängen der Nachkriegszeit noch verschärft werde. Es sei auch hinreichend belegt worden, dass der Mangel an ausgebildeten Altenpflegern - jedenfalls auch - auf einem zu geringen Angebot an Ausbildungsplätzen beruhe. Die zu geringe Ausbildungsbereitschaft sei darauf zurückgeführt worden, dass den ausbildenden Betrieben ein Wettbewerbsnachteil aufgrund der erhöhten Leistungsentgelte entstehe. Zu der Ausbildungsvergütung kämen noch weitere Kosten, nämlich für die Ausbildung und Freistellung der Praxisanleiter sowie für die Organisation, hinzu. Demgegenüber sei der Nutzen der Altenpflegeschüler für die ausbildenden Betriebe eingeschränkt, weil sie den Betrieben nur beschränkt zur Verfügung stünden und nicht zu abrechenbaren Leitungen herangezogen werden könnten. Es liege auf der Hand, dass die Ausbildungsbereitschaft gering sei, wenn sie sich nicht wirtschaftlich auszahle. Im Rahmen des Verfahrens zum Erlass der AltPflAusglVO hätten die angehörten kommunalen und privaten Verbände auch ganz überwiegend bestätigt, dass im Jahre 2011 ein mangelhaftes Angebot an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege bestanden und dieses mit Wettbewerbsnachteilen der ausbildenden Betriebe zusammengehangen habe. Indes habe in der Anhörung vor dem Gesundheitsausschuss des Landtags nicht festgestellt werden können, dass ein Mangel an geeigneten Bewerbern ursächlich sei. Einigkeit habe allerdings darüber bestanden, dass es neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen auch zahlreiche weitere Gründe für den Mangel an ausgebildeten Altenpflegern gebe, so vor allem die mangelnde Attraktivität des Berufs, und dass das vorgeschlagene Ausgleichsverfahren insofern nur ein Faktor im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen sein könne. Vor diesem Hintergrund sei das Ausgleichsverfahren geeignet und erforderlich, den Mangel an Ausbildungsplätzen zu beseitigen, weil es aufgrund der Erstattung der Ausbildungsvergütung an die ausbildenden Betriebe einen Anreiz biete, Ausbildungsplätze zu schaffen. Die zwischenzeitliche Entwicklung seit der Einführung des Ausgleichsverfahrens stütze diese Annahme; die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege habe von rd. 10.000 im Dezember 2011 auf rd. 12.000 im Dezember 2012 gesteigert werden können. Die AltPflAusglVO trage den aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abzuleitenden Anforderungen an die Mangelprognose auch im Übrigen hinreichend Rechnung.

Die AltPflAusglVO stehe auch im Einklang mit § 25 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AltPflG. Der 15 %ige Sicherheitsaufschlag auf die Ausgleichsmasse beruhe auf § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG, wonach die Landesregierung die Berechnung des Kostenausgleichs regele. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Zeitpunkt der Festsetzung des Ausgleichsmasse, die im September des Vorjahres erfolge (§ 4 Abs. 1 AltPflAusglVO), der voraussichtliche Mittelbedarf im Erhebungsjahr noch nicht endgültig feststehe. Abweichungen könnten sich daraus ergeben, dass die Zahl der der Berechnung der Ausgleichsmasse zugrundezulegenden Altenpflegeschüler nach dem Stichtag des 1. Januar des Vorjahres zu bemessen sei (§ 4 Abs. 2 AltPflAusglVO), während sich die Erstattung der Ausbildungsvergütungen nach der Zahl der im Erhebungsjahr in Ausbildung befindlichen Altenpflegeschüler richte (§ 10 Abs. 1 AltPflAusglVO). Soweit im ursprünglichen Verordnungsentwurf ein Sicherheitszuschlag von nur 10 % vorgesehen gewesen sei, sei die spätere Anhebung dieses Betrages aufgrund der Stellungnahmen der sachverständigen Verbände im Anhörungsverfahren gerechtfertigt gewesen, die nämlich mehrheitlich eine Erhöhung des Zuschlags gefordert hätten, um dem zu erwartenden Anstieg der Ausbildungsplätze Rechnung zu tragen. Der erhöhte Sicherheitszuschlag habe sich auch im Erhebungsjahr 2012 als erforderlich erwiesen, für dessen Abrechnung letztlich ein Zuschlag in Höhe von 13,66 % notwendig gewesen sei. Wenn nicht davon auszugehen sei, dass die Zahl der Ausbildungsplätze weiterhin kontinuierlich um ca. 15 % ansteigen werde, führe dies nicht zur Rechtswidrigkeit des festgelegten Sicherheitszuschlags, weil dessen Erforderlichkeit in einem Turnus von zwei Jahren zu überprüfen sei (§ 17 Abs. 2 Nr. 1 AltPflAusgl-VO), und Überschüsse, die nicht zur Bildung einer Liquiditätsrücklage nach § 12 AltPflAusglVO verwendet würden, zu einer Reduzierung der Ausgleichsmasse in den Folgejahren einzusetzen seien (§ 12 Abs. 5 AltPflAusglVO). Auch die Regelung zur Bildung der Liquiditätsrücklage sei von der Befugnis der Landesregierung, das Ausgleichsverfahren näher auszugestalten, gedeckt. Die Verordnung müsse Vorschriften für mögliche Überschüsse oder Unterdeckungen enthalten. Die vorgesehene Bildung einer einmaligen Rücklage erscheine notwendig, da es zu Unterdeckungen kommen könne, insbesondere wenn der Sicherheitszuschlag entfallen sollte. Der Zweck des Ausgleichsverfahrens könne nur erfüllt werden, wenn die Ausbildungsträger sicher mit einer vollen Erstattung der Vergütung rechnen könnten. Auch die Erhebung von Verwaltungskosten nach § 8 AltPfl-AusglVO sei mit § 25 Abs. 2 AltPflG vereinbar. Mit dessen Satz 2 sei es den Ländern überlassen, ob sie die Verfahrenskosten selbst tragen oder auf die Altenpflegeeinrichtungen abwälzen. § 82 a Abs. 3 Nr. 3 SGB XI schließe nur aus, die Verwaltungskosten auf die Leistungsentgelte aufzuschlagen und damit an die Pflegebedürftigen weiterzugeben. Die Erhebung der Verwaltungskosten sei aufgrund des funktionellen Zusammenhangs mit dem Ausgleichsverfahren grundsätzlich zulässig. Schließlich sei auch die in § 25 Abs. 3 AltPflG vorgesehene Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung des Ausgleichsverfahrens durch die Regelung des § 17 Abs. 1 AltPflAusglVO gewährleistet.

Die Verordnung entspreche dem Verfassungsrecht. Der Ausgleichsbetrag sei als Sonderabgabe zur Förderung der Ausbildung von Altenpflegern zulässig. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der Entwicklung, die sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 - über das Umlageverfahren nach § 7 Abs. 3 AltPflG NRW 1994 vollzogen habe. Die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe, nämlich der stationären und ambulanten Einrichtungen der Altenpflege, sei nach wie vor zu bejahen. Der Anteil der Altenpfleger im Personal sei von 1999 bis 2009 im ambulanten Bereich von 14 % auf 19 % und im stationären Bereich von 19 % auf 22,7 % gestiegen. Die Gruppen-nützigkeit der Abgabe liege insofern weiterhin vor. Weil sich der Gesetzgeber an dem typischen Befund orientieren könne, komme es nicht darauf an, ob in einzelnen Betrieben möglicherweise überhaupt keine Altenpfleger (sondern Krankenpfleger) beschäftigt seien. Ausgebildete Altenpfleger könnten auch in kleineren ambulanten Pflegediensten mit Schwerpunkt in der häuslichen Krankenpflege sinnvoll als Pflegekräfte eingesetzt werden, da sie neben den Pflegeleistungen nach dem SGB XI auch Leistungen der häuslichen Krankenpflege nach dem SGB V erbringen könnten. Es gebe keine Regelungen, nach denen in der Behandlungspflege ausschließlich Krankenpfleger eingesetzt werden dürften. Daher sei die Annahme, eine Beschäftigung von Altenpflegern bringe diesen Einrichtungen keinen Nutzen, nicht gerechtfertigt. Ein verfassungswidriger Durchgriff des Verordnungsgebers auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen liege nicht vor, wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Beschluss vom 17. Juli 2003 entschieden habe. Die in diesem Kontext geforderten Überprüfungs-, Dokumentations- und Informationspflichten seien durch die §§ 16 und 17 AltPfl-AusglVO gewahrt.

Die Ausgleichsabgabe verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG. Dies sei jedenfalls deshalb auszuschließen, weil die Abgabe keine „erdrosselnde Wirkung“ habe. Denn es bestehe die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a Abs. 3 SGB XI. Auch wenn die ambulanten Pflegedienste die erhöhten Leistungsentgelte nicht in vollem Umfang am Markt durchsetzen könnten, sei nicht dargelegt, dass die wirtschaftlichen Einbußen so erheblich seien, dass sie zur Aufgabe des Betriebs zwängen. Die Belastung werde durch die Aufteilung der Ausgleichsbeträge auf vier Zahlungstermine im Jahr gemildert. Außerdem bestehe die Möglichkeit der Ratenzahlung oder Stundung. Die bisherige Stundungspraxis weise nicht auf eine regelmäßige Existenzgefährdung der ambulanten Dienste hin. Nach den Angaben des Beklagten seien in seinem Zuständigkeitsbereich - bei ca. 2.600 teilnehmenden Einrichtungen für den Erhebungszeitraum 2012 - 65 Stundungsanträge und für 2013 lediglich 51 solcher Anträge gestellt worden, wobei 38 (2012) bzw. 37 (2013) Betriebe die Abgabe bereits vor der Entscheidung gezahlt hätten. Letztlich seien in beiden Jahren jeweils nur 10 Betrieben eine Stundung wegen erheblicher Härte gewährt worden, was einem Anteil von 0,38 % entspreche. Die Ausgleichsabgabe sei der Höhe nach hinreichend bestimmt, weil ihre Bemessungsfaktoren eindeutig festgelegt seien. Die erforderlichen Daten seien auch aus dem zugänglichen statistischen Material der Vorjahre ohne Weiteres zu beschaffen. Es sei auch nicht erkennbar, dass das Verfahren zur Ermittlung des auf den einzelnen Betrieb entfallenden Ausgleichsbetrags ungeeignet für eine normkonforme und gleichmäßige Anwendung sei. Dass die Ermittlung der Abgabengrundlagen auf Meldungen der Abgabenpflichtigen beruhe, sei im Abgabenrecht nicht ungewöhnlich und angesichts der im Rahmen einer Massenverwaltung zu aufwändigen Einzelfallermittlungen auch zulässig. Wahrheitswidrige Meldungen, die zu einer zusätzlichen Belastung der übrigen Abgabenpflichtigen führen, könnten strafrechtlich verfolgt werden. Der Beklagte habe Plausibilitätskontrollen eingeführt, anhand derer auffällige Abweichungen aufgedeckt werden könnten. Die Ausgleichsabgabe beinhalte keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung und sei auch nicht unverhältnismäßig. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung der abgabepflichtigen Pflegeeinrichtungen im Vergleich zur Allgemeinheit oder zu anderen Branchen, z. B. im Bereich der Krankenpflege, bestehe nicht. Der sachliche Grund für die Inanspruchnahme der Pflegeeinrichtungen liege in der Sachnähe zu dem verfolgten besonderen Zweck, erforderliche Fachkräfte für die Altenpflege bei steigendem Bedarf und sinkenden Schülerzahlen zu gewinnen. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, die Kosten der Ausbildung von Altenpflegern der Allgemeinheit aufzuerlegen, auch wenn eine solche Lösung ebenfalls denkbar gewesen wäre. Die Abgabe führe auch nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Trotz der strukturellen Unterschiede sei die Heranziehung beider Arten von Einrichtungen sachlich gerechtfertigt. Denn in beiden Bereichen bestehe ein gleichartiges Interesse an ausgebildeten Altenpflegern. Überdies habe der Verordnungsgeber dem unterschiedlichen Bedarf durch die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse gemäß § 6 Abs. 1 und 3 AltPflAusglVO hinreichend Rechnung getragen. Dass die Differenzierung nicht anhand der Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte vorgenommen werde, sondern an den Umfang der nach dem SGB XI erbrachten Leistungen anknüpfe, liege innerhalb des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers, der zulässigerweise habe annehmen dürfen, dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI typischerweise älteren Menschen zu-gutekämen. Die Ausgleichabgabe führe auch nicht zu einer ungerechtfertigten Benachteiligung nicht ausbildender Betriebe. Vielmehr sei der Wettbewerbsnachteil der ausbildenden Betriebe, der vor der Einführung der Abgabe bestanden habe, weil die Ausbildungskosten bis dahin in vollem Umfang auf die allgemeinen Pflegesätze hätten aufgeschlagen werden müssen, nunmehr beseitigt worden. Dass die Ausbildungsvergütung jetzt zu 100 % erstattet werde, führe nicht zu einer dem Gleichheitsgrundsatz widersprechenden Überkompensation. Der Beklagte habe hinreichend dargelegt, warum in Nordrhein-Westfalen - anders als nach der Rechtslage in Baden-Württemberg - eine 100 %ige Erstattung der Ausbildungsvergütung zur Zielerreichung erforderlich sei. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass dem Ausbildungsträger über die Kosten der Ausbildungsvergütung hinaus weitere nicht unerhebliche Aufwendungen entstünden, wie z. B. Kosten der Praxisanleitung und Organisation. Außerdem gebiete Art. 3 GG keine völlige Gleichstellung von ausbildenden und nicht ausbildenden Betrieben. So dürfe der Gesetzgeber bestimmten Gruppen Vergünstigungen einräumen, um hiermit sozial- oder wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Dass Pflegegeldempfänger und sonstige Einrichtungen, die Altenpfleger beschäftigten, wie etwa Krankenhäuser oder Reha-Einrichtungen, nicht zu der Ausgleichsabgabe herangezogen würden, verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Denn insoweit fehle an gerade an den typischen Merkmalen, welche die Homogenität der abgabepflichtigen Gruppe begründeten.

Schließlich entsprächen die angefochtenen Bescheide auch der AltPflAusglVO. Namentlich sei nicht erkennbar, dass die Ausgleichsmasse nach § 5 der Verordnung unrichtig ermittelt worden sei. Eine Einstellung falscher Schülerzahlen in die Berechnung sei nicht ersichtlich. In Übereinstimmung mit §§ 5 Nr. 1, 4 Abs. 2, 15 Abs. 2 Nr. 2 AltPflAusglVO habe der Beklagte die von den Einrichtungen zum 1. Januar 2012 gemeldete Zahl der beschäftigten Altenpflegeschüler berücksichtigt. Diese Meldungen stellten einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung der voraussichtlich im Erhebungsjahr bestehenden Ausbildungsverhältnisse dar, um eine auskömmliche Ausgleichsmasse sicherzustellen. Bei Festlegung der Ausgleichsmasse sei eine genaue Berechnung der im Erhebungsjahr anfallenden Gesamtkosten der Ausbildungsvergütungen noch nicht möglich. In Anbetracht des - auch zur Vermeidung von Verwaltungskosten - vorgesehenen pauschalierten Verfahrens zur Berechnung der Ausgleichsmasse sei es hierbei nicht geboten, Ausbildungsverkürzungen oder -abbrüche zu berücksichtigen. Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten in die Ausgleichsmasse ergebe sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO i. V. m. § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG. Die Verwaltungskosten seien in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 1 Satz 1 AltPflAusglVO festgelegt worden. Dass die auf die Klägerin entfallenden Ausgleichsbeträge fehlerhaft ermittelt worden seien, sei weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Zur Begründung ihrer am 27. Februar 2014 eingelegten Berufung trägt die Klägerin auch unter Bezugnahme auf ihr erstinstanzliches Vorbringen vor:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße der angefochtene Bescheid vom 11. November 2012 gegen die Verfahrensvorschrift des § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO. Die verspätete Festsetzung sei nicht von § 18 AltPflAusglVO gedeckt. Gründe für eine Verspätung habe der Beklagte nicht vorgetragen. Eine Änderung der Stichtagsfestsetzung sei nicht erfolgt.

§ 25 AltPflG sei als Verordnungsermächtigung nicht mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen nach § 2 Abs. 1 AltPflAusglVO, § 4 AltPflG sei mit der Verwendung des Begriffs der „Pflege alter Menschen“ zu unbestimmt. Die AltPflAusglVO stehe nicht im Einklang mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG. Die §§ 5, 10 AltPflAusglVO zielten nicht auf eine Neutralisierung der finanziellen Belastungen der auszubildenden Betriebe, sondern ermöglichten diesen unzulässigerweise, erhebliche finanzielle Vorteile zum Nachteil der nichtausbildenden Betriebe zu erwirtschaften. Ein wirtschaftlicher Einsatz von Auszubildenden sei bereits mit Beginn der Ausbildung möglich. Die AltPflAusgl-VO widerspreche auch § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG. Nach Einführung der Verordnung sei die Zahl der Auszubildenden lediglich im ersten Jahr um 1.100 gestiegen, im Folgejahr nur noch um 175. Das lasse darauf schließen, dass die AltPflAusglVO einen Mangel an Ausbildungsplätzen gerade nicht beseitigen könne. Wesentlicher Grund für diesen Mangel sei die Unattraktivität des Berufs, die sich durch die Verordnung nicht beseitigen lasse. Die Ausbildungskosten seien fehlerhaft berechnet. Abzustellen sei nicht auf die durchschnittliche Ausbildungsvergütung für alle drei Ausbildungsjahre, sondern auf den jeweiligen Durchschnittsverdienst jedes einzelnen Jahres. Die vom Beklagten angewandte Berechnungsweise berücksichtige Ausbildungsverkürzungen und -abbrüche nicht. Die Gesamtsumme und Berechnung der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III sei nicht nachvollziehbar dargelegt. Nicht nachzuvollziehen sei, ob und in welcher Weise eine Förderung von Ausbildungskosten nach dem SGB bei der Ermittlung der Ausgleichsmasse berücksichtigt worden sei.

Die Höhe des Sicherheitszuschlages nach § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO sei nicht mit § 25 AltPflG vereinbar. Auch die Abrechnung für das Jahr 2012 zeige, dass der 15 %ige Zuschlag erheblich zu hoch angesetzt sei. Die Bildung der Liquiditätsrücklage nach § 12 Abs. 2 AltPflAusglVO spreche nicht für die Rechtmäßigkeit des Sicherheitszuschlags. Angesichts der ausschließlichen Zweckgebundenheit der nach einem Berechnungsschlüssel zu ermittelnden Ausgleichsabgabe könne ein Überschuss nicht im System der Umlagefinanzierung verbleiben, sondern müsse an die Betriebe rückerstattet werden; ein Verbleib im System würde zu einer ungleichen Heranziehung der einzelnen Betriebe führen. Aus den gleichen Gründen sei auch die nach § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO vorgesehene Bildung einer 10 %igen Liquiditätsreserve rechtsfehlerhaft. Zusammen mit dem 15 %igen Sicherheitszuschlag erfolge eine 25 %ige Reservebildung, was erheblich zu hoch angesetzt sei.

Es fehle an der notwendigen Homogenität der mit der AltPflAusglVO in Anspruch genommenen Einrichtungen. Neben den einbezogenen Einrichtungen gebe es weitere Anbieter von Leistungen im Rahmen der Altenpflege, wie etwa geriatrische Kliniken, Rehabilitationseinrichtungen oder Krankenhäuser. Auch insoweit gebe es eine spezifische Sachnähe zu den zu finanzierenden Aufgaben. Entsprechendes gelte für weitere Einrichtungen, die Altenpfleger beschäftigten, z. B. Kranken- und Pflegekassen, Sanitätshäuser oder Hospize. Im ambulanten Pflegebereich würden lediglich 19 % und im stationären Bereich 22,74 % aller Altenpfleger beschäftigt; ein weitaus höherer Prozentsatz verteile sich mithin auf andere Einrichtungen, die mit der AltPflAusglVO nicht in Anspruch genommen würden. Soweit sich das Verwaltungsgericht darauf berufen habe, Altenpfleger seien auch im SGB V-Bereich einsetzbar (und mit Zusatzausbildung auch als PDL), betreffe dies nicht den hier gegenständlichen Bereich des SGB XI. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liege ein verfassungswidriger Durchgriff auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen vor. Die Tagessätze erhöhten sich genau entsprechend der Altenpflegeumlage. Ein Informationsschreiben des zuständigen Landesministeriums dokumentiere die direkte, zielgerichtete und ganz offensichtlich auch politisch gewollte Durchreichung der Abgabe auf die Pflegebedürftigen. Auch soweit die Kostensteigerung zu einem erhöhten Eigenaufwand der Pflegebedürftigen führe, stelle dies einen direkten Durchgriff dar. Wenn sich das Verwaltungsgericht an anderer Stelle darauf berufe, dass nahezu 90 % der Pflegedienste von der Erhöhung des Punktwertes Gebrauch machten, zeige dies, dass fast alle Pflegedienste und auch stationäre Einrichtungen auf die Refinanzierung zurückgriffen.

Die Ausgleichsabgabe sei mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Die Möglichkeit der Refinanzierung könne nicht als Argument herangezogen werden, um eine erhebliche wirtschaftliche Belastung der Pflegedienste zu verneinen. Soweit das Verwaltungsgericht auf eine Umfrage Bezug genommen habe, nach deren Ergebnissen die Umsatzeinbußen bei lediglich 10 % gelegen hätten, seien die hieraus resultierenden Belastungen sehr wohl existenzvernichtend. Die Möglichkeit der Ratenzahlung oder Stundung schmälere die fortlaufende Belastung nicht. Es sei davon auszugehen, dass viele Dienste deswegen bereits im Vorfeld von solchen Optionen Abstand genommen hätten. Die erdrosselnde Wirkung der Altenpflegeumlage habe sich mit der Festsetzung der Umlage für das Jahr 2014 erheblich erhöht.

Es liege auch ein Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit vor. Die Ausgleichsabgabe sei nicht hinreichend bestimmt. Der Ansatz, beschäftigte examinierte Pflegekräfte im Verhältnis zu den erbrachten SGB XI-Leistungen zu berücksichtigen, sei fehlerhaft. Dabei würden auch Ge-sundheits- und Krankenpfleger einbezogen, deren Ausbildung nicht über die AltPflAusglVO finanziert werde. Außer Acht bleibe, dass im Bereich des Pflegeversicherungsrechts der Einsatz von examiniertem Personal weder vorgeschrieben noch notwendig sei; dort könne jederzeit nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden. Durch die Einbeziehung der Gesundheits- und Krankenpfleger würden die Pflegedienste erheblich mehr belastet, da sie im Vergleich zu Heimen einen erheblich größeren Anteil solchen Personals beschäftigten. Zur Bestimmung des Anteils ambulanter Dienste an der Ausgleichsmasse dürften daher allein die im SGB XI-Bereich beschäftigten Altenpfleger berücksichtigt werden.

Die AltPflAusglVO verstoße gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ausgleichsabgabe führe aus den dargelegten Gründen zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von ambulanten und stationären Einrichtungen. Die Altenpflegeumlage errechne sich nach den gesamten Aufkommen der Leistungen nach dem SGB XI, ohne dass berücksichtigt werde, ob die Leistungen für junge oder alte Menschen erbracht würden. Nicht ausbildende Betriebe würden ohne sachliche Rechtfertigung benachteiligt. Zwingend geboten wäre, die Ausbildungsvergütung nur teilweise zu erstatten, da der Einsatz von Auszubildenden vor allem im stationären Bereich durch Personalersparnis zu einem erheblichen Vorteil führe. Gerade in stationären und teilstationären Einrichtungen bestehe die Möglichkeit, Auszubildende wirtschaftlich einzusetzen. Pflegeleistungen könnten dort durch Auszubildende bereits nach kurzer Einarbeitungszeit allein erbracht werden. In der Regel würden Auszubildende in diesem Bereich als Ersatz für volle Arbeitskräfte eingesetzt. Auch im ambulanten Bereich sei der Einsatz von Auszubildenden wirtschaftlich vorteilhaft. Das Argument des Verwaltungsgerichts, über die Ausbildungsvergütung hinaus entstünden nicht unerhebliche Ausbildungskosten, sei nicht belegt.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 17. Januar 2014 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 2012 in Gestalt des Abänderungsbescheides vom 30. Mai 2012 sowie den Bescheid des Beklagten vom 11. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt unter wiederholter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils vor: Von der Regelung des § 18 Nr. 1 AltPflAusglVO zur abweichenden Festlegung der Stichtage habe man im Jahr 2012 Gebrauch machen müssen, weil nach Einführung des Verfahrens besonders viel Verwaltungsaufwand angefallen sei. Die Erhebung der Ausgleichsbeträge für die Jahre 2012 und 2013 habe in einem relativ kurzen Zeitraum erfolgen müssen und die Umsetzung eines neuen nicht einfachen Verwaltungsverfahrens sei mit den üblichen Anlaufschwierigkeiten verbunden gewesen.

Die Ermächtigungsgrundlage des § 25 AltPflG verstoße nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Durch den Verweis auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG sei der Kreis der Umlagepflichtigen eindeutig definiert. Der Bestimmtheitsgrundsatz verbiete nicht die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen. Der Grad der zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hänge insbesondere auch davon ab, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich sei. Soweit in § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG von einer „Einrichtung für alte Menschen“ bzw. von der „Pflege alter Menschen“ die Rede sei, gebe es keine allgemein gültige Definition des Begriffs „alter Mensch“. An der sozialhilferechtlichen Vorschrift des § 71 SGB XII zeige sich, dass sich die Festlegung einer starren Altersgrenze wegen der individuellen Bedarfsorientierung verbiete. Das AltPflG sehe keine Fixierung auf eine bestimmte Altersgrenze vor. Ein altersbedingter Hilfebedarf könne auch vorzeitig auftreten.

Die AltPflAusglVO halte sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung. Soweit die Klägerin meine, dass diese Ermächtigung nicht zu einer Landesregelung mit vollumfänglicher Erstattung der Aufwendungen für die Ausbildungsvergütung legitimiere, sehe § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG eine Beschränkung auf einen Anteil der Vergütung gerade nicht vor. Eine 100%ige Erstattung der Ausbildungskosten müsse schon deshalb zulässig sein, weil sie ohne Umlageverfahren durch die Refinanzierung auf der bundesrechtlichen Grundlage des § 82 a SGB XI möglich sei; dessen Absatz 3 treffe ausdrücklich Regelungen für den Fall, dass die Ausbildungsvergütung „ganz oder teilweise“ durch ein landesrechtliches Umlageverfahren finanziert werde. Das in Nordrhein-Westfalen eingeführte Ausgleichsverfahren sei auch im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlich, um einen bestehenden Ausbildungsplatzmangel zu verhindern oder zu beseitigen. Das Verfahren habe zu einer eindrucksvollen Steigerung der Anzahl der Ausbildungsplätze geführt. Nach den vom zuständigen Landesministerium mithilfe eines Fachprogramms ermittelten Angaben habe die Zahl der Auszubildenden in der Altenpflege nach Einführung der Umlagefinanzierung im Jahre 2012 um rd. 2.000 und im Jahre 2013 um rd. 2.500 zugenommen. Die von der Klägerin genannten Zahlen seien demgegenüber nicht nachvollziehbar. Soweit die Klägerin die mangelnde Attraktivität des Pflegeberufs angesprochen habe, dürfe die AltPflAusglVO nicht isoliert betrachtet werden; sie stelle einen wichtigen Baustein in einem Gesamtkonzept zur Beseitigung des Fachkräftemangels dar. Die AltPflAusglVO sei mit § 25 Abs. 2 Satz 1 und 2 AltPflG vereinbar. Die Gesamthöhe der Ausgleichsbeträge in Nordrhein-Westfalen überschreite nicht den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen. Die abstrakte Bestimmung der durchschnittlichen Bruttovergütung für alle drei Ausbildungsjahre diene allein dazu, eine auskömmliche Ausgleichsmasse zu garantieren. Dass die Möglichkeit bestehe, die Ausbildung zu verkürzen bzw. abzubrechen, könne bei der prognostischen Berechnung der Ausgleichsmasse keine Berücksichtigung finden. Solche Verkürzungen bzw. Abbrüche würden hingegen bei den Erstattungszahlungen berücksichtigt, die sich nach den tatsächlichen Ausbildungsvergütungen richteten. Etwaige Überschüsse verblieben nach der Jahresendabrechnung im System der Umlagefinanzierung. Die Behauptung der Klägerin, die Gesamtsumme der nicht refinanzierten Weiterbildungskosten sei nicht nachvollziehbar dargelegt und berechnet worden, sei unsubstantiiert. Die Einbeziehung der Weiterbildungskosten nach § 79 SGB III in die Ausgleichsmasse ergebe sich aus § 5 Nr. 2 AltPflAusglVO i. V. m. § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG und sei zulässigerweise auf der Grundlage der Meldungen der Betriebe ermittelt worden (§ 15 Abs. 2 Nr. 3 AltPflAusglVO). Die Verordnungsbestimmungen betreffend den Sicherheitszuschlag und die Liquiditätsrücklage stünden im Einklang mit § 25 Abs. 2 Satz 2 AltPflG. Für das Erhebungsjahr 2012 sei ein Sicherheitszuschlag in Höhe von rd. 13,7 % erforderlich gewesen, um die Auskömmlichkeit der Ausgleichsmasse sicherzustellen. Die Klägerin übersehe, dass die in der Jahresendabrechnung angegebenen Rückforderungen nicht dem Erhebungsjahr 2012 zugerechnet werden könnten, sondern der Ausgleichsmasse für das Jahr 2013 zuflössen. Für das Erhebungsjahr 2013 habe die Ausgleichsmasse selbst unter Inanspruchnahme der Liquiditätsrücklage aus dem Jahr 2012 nicht zur Erfüllung aller Erstattungsansprüche ausgereicht, die deshalb im 4. Quartal hätten gekürzt werden müssen. Allerdings werde erst nach der abschließenden Gesamtabrechnung gemäß § 11 AltPflAusglVO feststehen, wie hoch die eingegangenen Ausgleichsbeträge tatsächlich seien und ob die Erstattungsbeträge bezogen auf das gesamte Jahr gekürzt werden müssten. Von einer Übersicherung könne aber keine Rede sein. Die aktuelle Kürzungssituation sei auf die erhebliche Steigerung der Ausbildungsplatzzahlen zurückzuführen.

Die Einwände der Klägerin stellten die Verfassungsmäßigkeit der AltPflAusglVO nicht in Frage. Bereits zu einem früheren Umlageverfahren in Nordrhein-West-falen habe das Bundesverfassungsgericht Grundrechtsverstöße verneint. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen zur Erhebung einer Sonderabgabe, um die es sich hier handele, lägen vor. Die in § 2 AltPflAusglVO vorgesehene Gruppe der Abgabepflichtigen sei homogen und weise eine spezifische Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe der „Altenpflege“ auf. Alle genannten Einrichtungen beschäftigten in der Regel auch ausgebildete Fachkräfte der Altenpflege, ob das im Einzelfall immer zutreffe, sei unerheblich. Soweit in anderen Einrichtungen - wie etwa Pflegekassen, Krankenhäusern oder geriatrischen Kliniken - auch Altenpfleger beschäftigt würden, fehle diesen Einrichtungen gerade diese spezifische Sachnähe. Ein unzulässiger unmittelbarer „Durchgriff“ auf die Pflegebedürftigen finde nicht statt. Die Klägerin missverstehe wohl das System der Refinanzierungskosten im SGB XI. Umgelegte Ausbildungskosten seien lediglich „berücksichtigungsfähig“ gemäß § 82 a Abs. 1 Satz 1 SGB XI, müssten aber nicht im Sinne einer normativen Automatik zwingend den Pflegebedürftigen auferlegt werden.

Die Klägerin werde nicht in ihren Rechten aus Art. 12 und 14 GG verletzt. Eine „erdrosselnde Wirkung“ der Ausgleichsabgabe liege nicht vor. Die Klägerin habe nicht dargelegt, dass ihre wirtschaftliche Existenz gefährdet sei. Alle Pflegedienste hätten die Möglichkeit, die Umlage aufgrund des § 82 a Abs. 3 SGB XI über die Pflegesätze zu refinanzieren. Neben der ohnehin vorgesehenen Aufteilung der Zahlungstermine kämen in Härtefällen Stundungen in Betracht. Die geringe Anzahl der Stundungsanträge spreche für eine insgesamt tragbare wirtschaftliche Situation. Auch Art. 2 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages sei im Heranziehungsbescheid ausführlich und nachvollziehbar dargestellt worden. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die Aufteilung nach Pflegefachkräften sei sachgerecht. Sie sei bewusst nicht nach Altenpflegefachkräften erfolgt, da man keinen Anreiz habe schaffen wollen, weniger Altenpfleger einzustellen. Nach der Pflegestatistik 2011 hätten 45 % der in den Pflegeheimen im Bereich Pflege und Betreuung Tätigen einen Abschluss als Altenpfleger (33 %), Gesundheits- und Krankenpfleger (12 %) oder Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger (1 %). Dass nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO einrichtungsbezogen nur der prozentuale Anteil der Pflegekräfte berücksichtigt werde, der dem betrieblichen Anteil des SGB XI-Umsatzes entspreche, diene dem Zweck, die ambulanten Dienste nicht unangemessen zu benachteiligen. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG sei nicht gegeben. Insbesondere führe die Ausgleichsabgabe nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung von stationären und ambulanten Einrichtungen. Die sektorale Aufteilung der Ausgleichsmasse nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO gewährleiste, dass die ambulanten Dienste nur mit einem solchen Anteil an der Ausgleichsmasse beteiligt würden, der auch ihrem tatsächlichen Bedarf an entsprechenden Fachkräften entspreche. Es sei nicht richtig, dass im SGB XI-Bereich jederzeit und ohne Grenze nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden könne. So dürften etwa betreuende Tätigkeiten nur durch ausgebildete Fachkräfte oder unter deren angemessener Betreuung wahrgenommen werden. Die 100 %ige Refinanzier-barkeit der Ausbildungsvergütung führe nicht zu einem ungerechtfertigten Wettbewerbsnachteil für nicht ausbildende Einrichtungen. Die Belastungsgleichheit werde dadurch erzielt, dass die zur Ausbildungsfinanzierung herangezogenen, aber nicht selbst ausbildenden Einrichtungen andere Vorteile aus der Ausbildung zögen, weil auch sie regelmäßig auf ausgebildetes Pflegepersonal angewiesen seien. Zu einer „Übererstattung“ bei den ausbildenden Betrieben komme es nicht. Trotz voller Refinanzierbarkeit nach § 82 a SGB XI habe die bisherige Finanzierungssystematik nicht dazu geführt, dass ausreichend ausgebildet worden sei; nennenswerte wirtschaftliche Vorteile hätten daher mit der Ausbildung nicht verbunden gewesen sein können. Neben der Ausbildungsvergütung entstünden durch die Ausbildungstätigkeit zahlreiche weitere (im Einzelnen aufgeführte) Kosten. Andererseits sei ein selbständiger Einsatz der Auszubildenden ohne Anleitung nicht vorgesehen. Der Vortrag, Auszubildende erbrächten die volle Arbeit einer Pflegekraft, sei falsch und mit der Rechtslage nicht vereinbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.

Die angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 15. Mai 2012 (in Gestalt des Abänderungsbescheides vom 30. Mai 2012) sowie vom 11. November 2012 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). Dies hat das Verwaltungsgericht umfassend und zutreffend (großenteils unter Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. Juni 2013 - 7 K 3701/12 -, juris) in seinem ebenfalls in juris veröffentlichten Urteil vom 17. Januar 2014 dargelegt, auf dessen Entscheidungsgründe der Senat Bezug nimmt (nachfolgend angegebene juris-Randnummern beziehen sich auf das angefochtene Urteil).

Das - in weiten Teilen die erstinstanzliche Klagebegründung wiederholende - Berufungsvorbringen stellt die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide nicht in Frage.

Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen § 9 Abs. 1 AltPflAusglVO rügt, wonach die zuständige Behörde gegenüber jeder Einrichtung den jeweils zu entrichtenden Ausgleichsbetrag bis spätestens 1. November des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres durch Bescheid festsetzt, geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Überschreitung dieser Frist im vorliegenden Fall durch die Übergangsbestimmung des § 18 Satz 1 Nr. 1 AltPflAusglVO gedeckt war. In Anwendung dieser Regelung können die zuständigen Behörden einheitlich bis längstens 31. Dezember 2012 die Stichtage abweichend von den in dieser Verordnung getroffenen Regelungen festsetzen, soweit es aus besonderen Gründen im Zusammenhang mit der Einführung des Ausgleichsverfahrens erforderlich ist. Wie das Verwaltungsgericht (juris Rn. 50) zu Recht ausgeführt hat, drängte sich das Vorliegen solcher besonderen Gründe in der Anlaufphase des Ausgleichsverfahrens auch ohne entsprechenden Sachvortrag des Beklagten auf. Ob der Beklagte eine allgemeinverbindliche abweichende Festlegung des Stichtags für die Festsetzung der Ausgleichsbeträge vorzunehmen hatte, kann dahinstehen. Selbst wenn es hieran fehlen sollte, wäre dies jedenfalls gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich; nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn - wie hier - offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Eine Rechtsverletzung der Klägerin könnte nur vorliegen, wenn es an besonderen Gründen im Sinne von § 18 Satz 1 Nr. 1 AltPflAusglVO fehlte - die jedoch, wie dargelegt, gegeben waren - oder der Zeitpunkt der konkreten Festsetzung im Einzelfall (hier: der 11. November 2012) soweit nach Ablauf des regulären Stichtags läge, dass die Fristüberschreitung durch die besonderen Gründe nicht mehr gerechtfertigt wäre; auch Letzteres ist angesichts der Zeitraums von nicht einmal zwei Wochen offensichtlich auszuschließen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 Satz 1 AltPflG nicht deshalb zu unbestimmt, weil sie auf die in § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG genannten Einrichtungen Bezug nimmt, die ihrerseits unter Verwendung des - im Gesetz nicht weiter konkretisierten - Begriffs der „alten Menschen“ definiert sind.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht (Rn. 67, 74) vom dem Ansatz ausgegangen, dass das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot auch im Abgabenrecht der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht von vornherein entgegensteht. Das Bestimmtheitsgebot ist erst dann verletzt, wenn es wegen der Unbestimmtheit eines Rechtsbegriffs nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen. Es ist dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. April 2013

- 9 B 44.12 -, juris, m. w. N.

Diese Methodik führt hier zu dem Ergebnis, dass es weder der Festlegung einer bestimmten Altersgrenze noch anderer Kriterien bedurfte, um hinreichend eindeutig zu definieren, unter welchen Voraussetzungen ein Heim oder eine stationäre Pflegeeinrichtung eine „Einrichtung für alte Menschen“ i. S. v. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AltPflG ist bzw. wann der Tätigkeitsbereich einer ambulanten Pflegeeinrichtung i. S. d. Nr. 2 der Vorschrift die „Pflege alter Menschen einschließt“. Zu Recht geht der Beklagte davon aus, dass die Koppelung der Begriffe des Alters einerseits und der Pflege bzw. Betreuung andererseits,

vgl. hierzu BT-Drs. 14/3736, S. 29 (zum Kreis der Umlagepflichtigen nach § 25 Abs. 1 Satz 1 i. V. m § 4 Abs. 3 Satz 1 AltPflG),

einer fixen Altersgrenze entgegensteht. Vielmehr erschließt sich hieraus, dass alle Einrichtungen erfasst sein sollen, die Pflegeleistungen anbieten, die typischerweise auf altersbedingte Einschränkungen der Möglichkeit zur eigenständigen Lebensführung ausgelegt sind. Ob dieses Profil vorliegt, kann auf der Ebene der Rechtsanwendung im Einzelfall geklärt werden.

Der Gesetzgeber des AltPflG hat den Kreis der Abgabepflichtigen auch nicht fehlerhaft festgelegt. Wie das Verwaltungsgericht (juris Rn. 66, 74) bereits zutreffend angemerkt hat, entspricht die aktuelle Regelung im Wesentlichen der früheren Bestimmung des § 7 Abs. 3 AltPflG, zu der das Bundesverfassungsgericht festgestellt hatte, dass die abgabepflichtigen Unternehmen eine homogene Gruppe mit spezifischer Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe im Sinne der besonderen Anforderungen an Sonderabgaben bilden.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003

- 2 BvL 1/99 u. a. -, BVerfGE 108, 186,

juris Rn. 137 ff.

Gleiches gilt für die nunmehr bundesrechtlich bestimmte Gruppe. Relevante Abweichungen zur vormaligen landesrechtlichen Regelung liegen nicht vor. Der Einwand der Klägerin, es gebe weitere, nicht zur Abgabe herangezogene Einrichtungen, die ebenfalls Leistungen der Altenpflege anböten bzw. Altenpfleger beschäftigten, stellt nicht in Frage, dass es insoweit an einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe fehlt. Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Dienstleistungssektor der Altenpflege seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in erheblicher Weise geändert hätten. Dass „die Wandlung in der Pflege und Altenpflege gerade in den letzten Jahren … andere Formen der Pflege und Altenpflege hervorgerufen hat, die zum Zeitpunkt des zitierten Beschlusses des BVerfG in dieser Form noch keine Berücksichtigung finden konnten“, wird von der Klägerin ohne weitere Substantiierung lediglich behauptet. Indes bestehen keine vernünftigen Zweifel daran, dass die von ihr benannten weiteren, nicht abgabepflichtigen Anbieter von Altenpflegeleistungen auch bereits zu Beginn des vorangegangenen Jahrzehnts am Markt vertreten waren. Davon abgesehen würde allein der Umstand, dass in den letzten Jahren strukturelle Veränderungen im Altenpflegebereich stattgefunden haben, für sich betrachtet nicht schon in Zweifel ziehen, dass der Kreis der Abgabepflichtigen unter dem Aspekt der spezifischen Sachnähe hier in zulässiger Weise festgelegt worden ist.

Im gegebenen Kontext der besonderen Anforderungen an Sonderabgaben bleibt auch zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber bei der Festlegung der abgabepflichtigen Gruppe ein Wertungsrahmen eröffnet ist. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also als im Rechtssinn gleich ansehen will. Dies gilt auch für die Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich oder ungleich anzusehen ist. Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen. Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese Spielräume.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014

- 2 BvR 1561/12 u. a. -, juris, m. w. N.

Anhaltspunkte dafür, dass der gesetzgeberische Spielraum bei der Gruppenbildung hier überschritten wurde, liegen nicht vor.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist ein verfassungswidriger Durchgriff auf die Selbstzahler unter den Pflegebedürftigen nicht ermöglicht. Unter Bezugnahme auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 2003, die auf das hier in Rede stehende Ausgleichsverfahren übertragen werden kann, hat das Verwaltungsgericht (juris Rn. 161 ff.) zutreffend dargelegt, dass es an einer unmittelbaren Belastung der Pflegebedürftigen - im Sinne der vom Beklagten angesprochenen „normativen Automatik“ - fehlt. Das von der Klägerin in diesem Zusammenhang herangezogene Informationsschreiben des zuständigen Landesministeriums vom 14. Mai 2012 vermag an der Rechtslage, auf die es insoweit ankommt, nichts zu ändern und ist auch nicht darauf angelegt. Die Klägerin missversteht die Anforderungen an den Durchgriff, wenn sie auf die Höhe des Prozentsatzes derjenigen Pflegedienste, die von der Erhöhung des Punktwertes Gebrauch machten, rekurriert; schon der Umstand, dass nicht alle Einrichtungen die Leistungsentgelte erhöhen, bestätigt die fehlende Unmittelbarkeit der Belastung. Der - ohnehin nicht mehr als apodiktische - Einwand der Klägerin, „es kann nicht sein, dass das erstinstanzliche (Gericht) den unmittelbaren Durchgriff auf die Pflegebedürftigen verneint, gleichzeitig aber diesen Durchgriff als Argument für die Refinanzierung heranzieht und damit die erhebliche wirtschaftliche Belastung der Pflegedienste negiert“, ist gleichfalls Ausdruck eines fehlerhaften Verständnisses der hier in Rede stehenden rechtlichen Zusammenhänge, weil die Klägerin auch insoweit das Erfordernis der Unmittelbarkeit ausblendet. Dass über § 82 a SGB XI die Möglichkeit besteht, die Altenpflegeumlage ganz oder teilweise über den Preis der Pflegeleistungen abzuwälzen, spricht offensichtlich für die Verhältnismäßigkeit der Abgabenlast und gegen deren „erdrosselnde“ Wirkung, ändert andererseits aber nichts daran, dass eine solche Abwälzung nach der Konzeption des § 82 a SGB XI lediglich ermöglicht, also gerade nicht erzwungen wird.

Vgl. auch hierzu BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003, a. a. O., juris Rn. 139, den Begriff „berücksichtigungsfähig“ in § 82 a Abs. 3 SGB XI betonend; vgl. ferner die Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI), BR-Drs. 481/97, S. 4, und O’Sullivan, in: jurisPK-SGB XI, 1. Auflage 2014, Rn. 1, 10, 15, 22.

Auch im Übrigen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 25 AltPflG. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes folgt aus Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 7 GG.

Vgl. zur Einschlägigkeit des Gebiets der „öffentlichen Fürsorge“: BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2003, a. a. O., juris Rn. 111.

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die AltPflAusglVO den durch § 25 AltPflG gesteckten Rahmen nicht überschreitet.

Im angefochtenen Urteil (juris Rn. 76 ff.) ist unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Kriterien,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 26.08 -, BVerwGE 135, 188, juris, Beschluss vom 19. Februar 2010 - 3 BN 2.09 -, juris,

zutreffend dargelegt worden, dass vor Einführung des Ausgleichsverfahrens die zur Feststellung der Erforderlichkeit im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG gebotene Mangelprognose angestellt wurde. Dem hält die Klägerin nichts Wesentliches entgegen. Weder zeigt sie auf noch ist sonst zu erkennen, dass der Verordnungsgeber hier seinen - gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren – Prognosespiel-raum überschritten haben sollte. Dass neben der geringen Ausbildungsbereitschaft der Pflegeeinrichtungen weitere Ursachen für den Mangel an ausgebildeten Pflegekräften vorliegen, hat das Verwaltungsgericht erkannt und sachgerecht gewürdigt. Die Klägerin vermag nicht substantiiert in Frage zu stellen, dass vor Einführung des Ausgleichsverfahrens eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Annahme bestand, dass das Ausgleichsverfahren - ungeachtet dieser weiteren Ursachen - jedenfalls einen wirksamen Beitrag zur Bereitstellung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen leisten werde. Ob die tatsächliche Entwicklung im Nachhinein der Prognose entspricht, ist hierbei grundsätzlich unerheblich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009, a. a. O.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die AltPflAusglVO nicht gegen § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG, wonach die Gesamthöhe der Ausgleichbeträge den voraussichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten darf. Dass bei Erhebung der Ausgleichsbeträge noch nicht auf die „tatsächlichen Kosten“ abgestellt werden kann, wie es der Klägerin vorschwebt, liegt angesichts des zeitlichen Vorlaufs, der nur eine prognostische Ermittlung ermöglicht, auf der Hand. Erst nachträglich feststellbare Ausbildungsverkürzungen und -abbrüche können auf dieser Ebene nicht bereits Berücksichtigung finden. Sie müssen auch nicht in ihrem voraussichtlichen Umfang - soweit überhaupt vorhersehbar - gesondert in die Berechnung eingestellt werden, weil § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO zulässigerweise auf die Gesamtzahl der Altenpflegeschüler abstellt, die am 1. Januar des vor dem Erhebungsjahr liegenden Jahres in Ausbildung waren. Dass Ausbildungen in Einzelfällen vorzeitig beendet werden, ist ein fortwährend vorkommendes Phänomen, das sich in ähnlicher Weise auf den Bestand der Ausbildungsverhältnisse sowohl während des laufenden Erhebungsjahres als auch im vorangegangenen Zeitpunkt des Stichtags auswirkt. Daher wird die Prognosegenauigkeit nicht relevant beeinflusst. Nicht zu beanstanden ist hiernach auch, dass § 5 Nr. 1 AltPflAusgl-VO auf die tarifvertraglich zu gewährende durchschnittliche jährliche Bruttovergütung als Multiplikationsfaktor abstellt. Schon die Heranziehung des Durchschnitts impliziert, dass nicht - wie es die Klägerin offenbar sieht - eine „Durchschnittsvergütung“ für jedes einzelne Ausbildungsjahr zu ermitteln ist, sondern vielmehr alle drei Ausbildungsjahre zusammen in die Berechnung einzubeziehen sind. Diese Lesart entspricht auch der Vorschrift des § 4 Abs. 2 AltPflAusglVO, die gleichermaßen nur die Ermittlung der „Gesamtzahl“ der Altenpflegeschüler vorsieht, ohne nach den einzelnen Ausbildungsjahren zu differenzieren.

Die Vereinbarkeit des in § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO (hier in der Fassung vor dem Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung der AltPflAusglVO vom 8. Oktober 2013, GV. NRW. S. 570) mit § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG hat das Verwaltungsgericht (juris Rn. 139 ff., 145) überzeugend unter Hinweis darauf bejaht, dass die im Anhörungsverfahren zur AltPflAusglVO angehörten sachverständigen Verbände mehrheitlich eine Erhöhung des ursprünglich nur in Höhe von 10 % vorgesehenen Zuschlags gefordert hatten. Auch mit Blick auf die nach § 25 Abs. 2 Satz 1 AltPflG gebotene Festlegung des „voraussichtlichen Mittelbedarfs“ gilt, vergleichbar zu der in Ausfüllung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG erforderlichen Mangelprognose, dass dem Verordnungsgeber ein Prognose- und Gestaltungsspielraum zusteht, dessen Wahrnehmung nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Das ergibt sich aus der vom Gesetzgeber verwendeten Terminologie, der bereits ein Einschätzungselement innewohnt („voraussichtlich“), aus der Notwendigkeit, auch in Anbetracht der Unsicherheiten einer Prognose eine auskömmliche Ausgleichsmasse zu gewährleisten, und schließlich aus der in § 25 Abs. 3 AltPflG geregelten Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung der Notwendigkeit der Fortführung eines einmal eingeführten Ausgleichsverfahrens, mit der auch die der Selbstkorrektur dienende Obliegenheit einhergeht, die Tragfähigkeit der Prognoseergebnisse wiederkehrend auf den Prüfstand zu stellen. Dass sich der Verordnungsgeber dem begründeten Mehrheitsvotum der sachverständigen Verbände angeschlossen hat, ist unter den gegebenen Umständen naheliegend und gibt eine Überschreitung des bestehenden Prognose- und Gestaltungsspielraum nicht ansatzweise zu erkennen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Notwendigkeit des Sicherheitszuschlages insbesondere in der Anlaufphase der neu eingeführten Umlagefinanzierung systemimmanent ist, insofern als das Ausgleichsverfahren - erfüllt es seinen Zweck - von vornherein auf eine Steigerung des Gesamtbetrages der Ausbildungsvergütungen angelegt ist. Zusätzliche Belastungen der Abgabepflichtigen, die mit der Erhebung des Sicherheitszuschlages verbunden sind, werden dadurch abgemildert, dass Überschüsse nach Maßgabe des § 12 Abs. 5 AltPflAusglVO bei der nächsten Erhebung auf die aufzubringende Ausgleichsmasse angerechnet werden und damit - bei in etwa gleichbleibenden Verhältnissen - dem Abgabepflichtigen anteilmäßig wieder zugutekommen. Dass sich diese Verfahrensweise im Einzelfall einmal nachteiliger auswirken kann als eine - grundsätzlich auch mögliche - anteilige Erstattung des Überschusses an die Abgabepflichtigen, zwang den Verordnungsgeber nicht dazu, sich für die zweite Alternative zu entscheiden. Unter Berücksichtigung des erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwandes, der mit einer Erstattungslösung verbunden wäre, und der gering erscheinenden Belastungen, die mit einem Verbleib des Überschusses im System der Umlagefinanzierung verbunden sind, hält sich die durch die AltPflAusglVO geschaffene Rechtslage ohne Weiteres im Rah-men des dem Verordnungsgeber zuzugestehenden normativen Ermessens.

Aus den vom Verwaltungsgericht (juris Rn. 144 f.) dargelegten Gründen, auf die das Berufungsvorbringen nicht substantiiert eingeht, begegnet auch § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Mit ihrem Einwand, „eine Absicherung eines Ausgleichsverfahrens“ sei „nicht Sinn und Zweck derartiger Umlagen“, blendet die Klägerin aus, dass es durchaus der Zweckerreichung dient, wenn durch das Regelwerk sichergestellt wird, dass Anreize zu einem Aus-bau von Ausbildungsplätzen, die das Ausgleichsverfahren verspricht, in der verwaltungspraktischen Umsetzung auch tatsächlich geboten werden können. Eine über dieses berechtigte Anliegen hinausschießende „Übersicherung“ vermag der Senat auch unter Berücksichtigung des Sicherheitszuschlages nach § 5 Nr. 3 AltPflAusglVO nicht zu erkennen, weil der Verordnungsgeber angesichts der Unwägbarkeiten in der tatsächlichen Entwicklung der Berechnungsfaktoren mit der Möglichkeit rechnen musste, dass der Zuschlag allein nicht ausreichen würde, um eine auskömmliche Ausgleichsmasse für die künftigen Erhebungsjahre zu gewährleisten. Dass die Annahme eines solchen Risikos nicht aus der Luft gegriffen war, bestätigt der - keinen Richtigkeitszweifeln unterliegende - Vortrag des Beklagten zum Erhebungsjahr 2013, demzufolge die verfügbare Ausgleichsmasse selbst unter Inanspruchnahme der Liquiditätsrücklage aus der Vorjahr nicht ausreicht, um alle Erstattungsansprüche zu erfüllen. Schließlich ist in § 12 Abs. 4 AltPflAusglVO auch die Verwendung der einmal gebildeten Liquiditätsrücklage hinreichend geregelt. Mit dem Verweis auf den Zweck der Rücklage, „eine Auskömmlichkeit des Ausgleichsverfahrens zusätzlich abzusichern“, ist klargestellt, dass eine vorhandene Rücklage nötigenfalls voll einzusetzen ist, bevor Kürzungen der Erstattungsansprüche nach § 11 Abs. 2 Satz 2 AltPflAusglVO in Betracht kommen. Diesem Verständnis entspricht offenbar auch die Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie aus der Berufungserwiderung vom 12. Mai 2014 (S. 12) hervorgeht.

Eine „erdrosselnde“ Wirkung der Ausgleichsabgabe hat das Verwaltungsgericht (juris 167 ff.) zu Recht unter Hinweis u. a. darauf verneint, dass die Möglichkeit der Refinanzierung über die Erhöhung der Leistungsentgelte nach § 82 a SGB XI besteht. Es ist weder von der Klägerin geltend gemacht noch sonst erkennbar, dass das hier streitgegenständliche Umlageverfahren den in § 82 a Abs. 3 SGB XI aufgeführten Berechnungsgrundsätzen widerspricht. Schlüssig ist auch das Argument des Verwaltungsgerichts, die bisherige Stundungspraxis gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die wirtschaftliche Existenz der abgabepflichtigen Betriebe trotz dieser Option regelmäßig in Frage gestellt sei. Daran geht der Berufungsvortrag im Wesentlichen vorbei. Die rein spekulative Behauptung der Klägerin, es sei davon auszugehen, dass viele Dienste von einer Stundung oder Ratenzahlung im Vorfeld bereits Abstand genommen hätten, weil hierdurch das ständige Anwachsen der Verbindlichkeiten nicht verhindert werde, überzeugt nicht, weil im Gegenteil alles dafür spricht, dass bei einer unterstellten Existenzgefährdung sämtliche bestehenden Möglichkeiten zu einer - auch nur vorübergehenden - Entlastung ausgeschöpft würden. Wenn gleichwohl nur in marginalem Umfang Stundungen beantragt und gewährt wurden, wie vom Verwaltungsgericht dargelegt, ist dies ein deutliches und gewichtiges Indiz dafür, dass die Ausgleichsabgabe keineswegs regelhaft „erdrosselnd“ wirkt. Gegenteiliges hat die Klägerin auch in Ansehung ihrer individuellen wirtschaftlichen Situation nicht dargetan.

Das Berufungsvorbringen wirft keine Zweifel auf an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts (juris Rn. 203, 228), der Verordnungsgeber habe dem unterschiedlichen Bedarf der Sektoren an Altenpflegefachkräften durch die Regelungen zur sektoralen Aufteilung der Ausgleichsmasse in § 6 Abs. 1 und 3 AltPfl-AusglVO hinreichend Rechnung getragen. Dass § 6 Abs. 1 AltPflAusglVO nicht an das sektorale Verhältnis der ausgebildeten Altenpfleger anknüpft, sondern an dasjenige der Pflegefachkräfte im Ganzen, führt zwar für sich betrachtet zu einer gewissen Schieflage, weil damit auch „fachfremde“ Pflegekräfte, wie etwa ausgebildete Krankenpfleger, in die Berechnung einbezogen werden. Diese Abweichung von einer strikten Ankoppelung an die jeweiligen Beschäftigungsanteile im Bereich der ausgebildeten Altenpfleger erscheint jedoch, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, dadurch hinreichend sachlich gerechtfertigt, dass anderenfalls die begründete Gefahr bestanden hätte, ungewollt einen Anreiz zu schaffen, die Zahl der beschäftigten Altenpflegekräfte im Sektor möglichst gering zu halten,

vgl. hierzu auch die im angefochtenen Urteil zitierte Vorlage 15/1009, S. 4 des Berichts des zuständigen Landesministeriums,

was im Ergebnis darauf hinausliefe, dass der Zweck der Umlage konterkariert würde. Gegen diese Argumentation wendet die Klägerin nichts ein. Hinzu kommt, dass der Sektor der ambulanten Dienste, der in Relation zum stationären Bereich typischerweise einen höheren Beschäftigungsanteil von Krankenpflegern aufweist, dadurch entlastet wird, dass nach § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO einrichtungsbezogen nur der prozentuale Anteil der Pflegefachkräfte berücksichtigt wird, der dem Anteil des von dem Pflegedienst erbrachten SGB XI-Umsatzes am gesamten einrichtungsbezogen erbrachten Umsatz entspricht. Damit soll gewährleistet werden, dass die ambulanten Einrichtungen für die Aufbringung der Ausgleichsmasse nur mit ihrem tatsächlichen Anteil des im SGB XI-Segment erwirtschafteten Umsatzes belastet werden.

Vgl. die Begründung zu § 6 Abs. 3 AltPflAusglVO (http://www.lvr.de/media/wwwlvrde/soziales/berdasdezernat_2/sozialeentschdigung/altenpflegeausgleich/begruendung.pdf).

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch davon auszugehen, dass das Abstellen auf den SGB XI-Umsatz den normativen Gestaltungsspielraum nicht überschreitet. Dass Pflegeleistungen nach dem SGB XI nicht ausschließlich gegenüber alten Menschen erbracht werden und in diesem Bereich nicht nur ausgebildete Altenpfleger zum Einsatz kommen, führt zu keiner signifikanten Ungleichgewichtung. Dem in diesem Kontext vorgetragenen Einwand der Klägerin, im SGB XI-Bereich könne „jederzeit nicht qualifiziertes Personal eingesetzt werden“, ist der Beklagte mit seiner Berufungserwiderung vom 12. Mai 2014 (S. 20) - auch unter Hinweis auf die durch § 12 Abs. 1 WTG NRW aufgestellten personellen Anforderungen - überzeugend entgegengetreten.

Keinen durchgreifendenden rechtlichen Bedenken begegnet, dass die §§ 5, 10 AltPflAusglVO eine vollumfängliche Berücksichtigung der Ausbildungskosten bei der Festlegung der Höhe der Ausgleichsmasse und der Ermittlung des erstattungsfähigen Betrages vorsehen. Das Verwaltungsgericht (juris Rn. 211 ff., 228) hat im Einzelnen zutreffend ausgeführt, dass das Konzept einer 100 %igen Erstattung der Ausbildungsvergütung nicht zu einer sachlich ungerechtfertigten Benachteiligung der nicht ausbildenden Betriebe führt. Dem setzt die Klägerin mit der Wiederholung ihrer erstinstanzlichen Einwände nichts Wesentliches entgegen. Weitergehend hat der Beklagte schlüssig und überzeugend dargelegt, dass die früheren rechtlichen und tatsächlichen Maßgaben vor der Einführung der Ausgleichsabgabe dagegen sprachen, dass ein wirtschaftlicher Einsatz von Auszubildenden in der Altenpflege möglich war, und die nunmehr eingeführte Abgabe angesichts der über die Ausbildungsvergütung hinausgehenden Ausbildungskosten aber auch nicht zu einer dem Gleichheitsgrundsatz widersprechenden Übererstattung führt. Insoweit kann auf die Berufungserwiderung vom 12. Mai 2014 (S. 21 f.) Bezug genommen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Namentlich fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Unter welchen Voraussetzungen eine Landesregierung nach § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AltPflG von der ihr in § 25 AltPflG erteilten Verordnungsermächtigung Gebrauch machen darf, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit dem Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 28.08 -, BVerwGE 135, 188, juris, geklärt. Weitergehende klärungsbedürftige Fragen des revisiblen Rechts von grundsätzlicher Bedeutung sind - auch im Hinblick auf die vorliegende bundesverfassungsgerichtliche Entscheidung zur früheren Vorschrift des § 7 AltPflG NRW - nicht erkennbar.

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