Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 20 B 674/14

Tenor

Die Beschwerde wird als unzulässig verworfen.

Der Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 31.500,-- Euro.

G r ü n d e

Die Beschwerde mit dem Begehren,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage VG Arnsberg 12 K 748/14 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 29. Januar 2014 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, abzulehnen,

hat keinen Erfolg.

Sie ist unzulässig.

Zwar ist sie fristgerecht eingelegt und begründet worden. Jedoch wird der Beigeladene, was für die Zulässigkeit der Beschwerde erforderlich wäre, durch den angefochtenen Beschluss nicht materiell beschwert.

Aufgrund dessen kann dahingestellt bleiben, ob der fristgerechten und für die Prüfung im Beschwerdeverfahren maßgeblichen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Begründung der Beschwerde durch den Schriftsatz vom 17. Juni 2014 Ausführungen zur materiellen Beschwer des Beigeladenen zu entnehmen ist und ob, sollte das nicht der Fall sein, der Beschwerde schon deshalb der Erfolg versagt bleiben muss, weil die Entscheidungserheblichkeit des Beschwerdevorbringens zur Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht dargelegt ist.

Vgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 1995 ‑ 3 B 59.95 ‑, NVwZ-RR 1996, 122; Happ in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 124a Rn. 60.

Bei einer Beiladung auf der Grundlage von § 65 Abs. 2 VwGO ("notwendige Beiladung") folgt eine materielle Beschwer des Beigeladenen in der Regel schon allein aus dem Umstand, dass in solchen Fällen die gerichtliche Entscheidung auch dem Beigeladenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann.

Eine notwendige Beiladung des Beigeladenen nach § 65 Abs. 2 VwGO scheidet vorliegend aber aus. Er ist an dem Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner nicht derart beteiligt, dass die Entscheidung über die Aufhebung der mit der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2014 erfolgten Sanierungsanordnung bzw. über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen diese Anordnung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Die Anordnung beinhaltet ein nur an die Antragstellerin gerichtetes Handlungsgebot. Sie gestaltet keine Rechte oder Pflichten des Beigeladenen. Auch stellt sie solche Rechte oder Pflichten nicht fest. Vielmehr wirkt sie lediglich auf die tatsächlichen Verhältnisse und rechtlichen Rahmenbedingungen ein, unter denen der Beigeladene seine Aufgaben wahrzunehmen hat.

Das gilt auch mit Blick auf die der Sanierungsanordnung zugrunde liegenden Verpflichtungen aus § 94 LWG i. V. m. § 36 WHG. Die Vorschriften vermitteln dem Beigeladenen keinen Rechtsanspruch, über den durch die Sanierungsanordnung entschieden worden sein könnte. Die Verpflichtung des Eigentümers einer Anlage im Sinne von § 94 LWG, § 36 WHG, die Anlage so zu erhalten, dass der ordnungsgemäße Zustand des Gewässers nicht beeinträchtigt wird (§ 94 LWG), bzw. sie so zu betreiben und zu unterhalten, dass keine schädlichen Gewässerveränderungen zu erwarten sind und die Gewässerunterhaltung nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar erschwert wird (§ 36 WHG), zielt auf die Schaffung bzw. Bewahrung wasserwirtschaftlich ordnungsgemäßer Zustände und im öffentlichen Interesse auf den Schutz der Gewässer zur Wahrung des allgemeinen Wohls. Das begründet kein subjektives Recht zugunsten desjenigen, dem die Erhaltung bzw. Unterhaltung der Anlage und ihr rechtmäßiger Zustand wegen eigener Verpflichtungen zur Gewässerunterhaltung oder zum Ausgleich der Wasserführung bzw. zum Hochwasserschutz zugutekommen. Anlagen im Sinne von § 94 LWG, § 36 WHG sind aus der Gewässerunterhaltung herausgenommen, weil ihre Zweckbestimmung und folglich das Interesse an ihrer Erhaltung außerhalb wasserwirtschaftlicher Zielsetzungen liegt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juli 2010 - 20 A 1896/08 -, ZfW 2011, 35.

Mit der differenzierten Zuordnung der Verpflichtungen geht die Unterscheidung zwischen der Erhaltung bzw. Unterhaltung der Anlagen und der Gewässerunterhaltung einher. Die Maßnahmen sind gleichermaßen dazu bestimmt, das Allgemeinwohl zu schützen. Der Zusammenhang zwischen den an das Eigentum an Anlagen anknüpfenden Verpflichtungen zur Begrenzung und Vermeidung von durch die Anlagen verursachten nachteiligen Einwirkungen auf Gewässer einerseits sowie den gewässerbezogenen Verpflichtungen andererseits stützt nicht die Annahme, § 94 LWG, § 36 WHG seien auch auf den Schutz der für den ordnungsgemäßen Zustand der Gewässer Zuständigen ausgerichtet. Der Regelungsgehalt von § 94 LWG, § 36 WHG bezieht sich auf die Abgrenzung von jeweils eigenständigen und im öffentlichen Interesse nebeneinander stehenden Verantwortungsbereichen.

Dementsprechend beruht die Beiladung vorliegend auf § 65 Abs. 1 VwGO ("einfache Beiladung"). Die Entscheidung über die Aufhebung der im zugehörigen Klageverfahren angegriffenen Sanierungsanordnung und damit auch die Entscheidung über die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen diese Sanierungsanordnung berühren den Beigeladenen (lediglich) in seinen rechtlichen Interessen. Er hat in seinem Verbandsgebiet die Aufgaben unter anderem der Regelung des Wasserabflusses einschließlich des Ausgleichs der Wasserführung und der Sicherung des Hochwasserabflusses oberirdischer Gewässer (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 WupperVG, § 87 Abs. 1 und 3 LWG) sowie der Unterhaltung oberirdischer Gewässer (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 WupperVG). Ferner obliegt ihm aufgrund seiner Verpflichtung zur Gewässerunterhaltung unter den Voraussetzungen von § 89 Abs. 1 LWG der Gewässerausbau. Die Anordnung der Ordnungsverfügung, eine im Verbandsgebiet des Beigeladenen verlaufende Teilstrecke der Verrohrung der T. baulich zu sanieren, kann sich auf diese Aufgaben sowie die zu ihrer Erfüllung vorzunehmenden Maßnahmen auswirken. Die Sanierung der Verrohrung dient der Aufrechterhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer Durchgängigkeit und Funktionsfähigkeit hinsichtlich des Durchflusses der T. ; der Einsturzgefahr der Verrohrung soll begegnet und es soll erreicht werden, dass es nicht wegen technischen Versagens der Verrohrung zum Rückstau der T. sowie zu Überschwemmungen kommt. Durchflusshindernisse wegen Einsturzes der Verrohrung können Folgen haben für die Gewässerunterhaltungspflicht des Beigeladenen. Zudem kann die Sanierung der Verrohrung Auswirkungen auf die Notwendigkeit sowie die Art und Weise von Maßnahmen zum Ausgleich der Wasserführung der T. durch eine mengenmäßige Steuerung des Wasserabflusses bei hohen Abflussmengen oder sonstige Maßnahmen zur Verhinderung von Überschwemmungen haben. Zu den letztgenannten Maßnahmen besteht dem Grunde nach Anlass, weil der lichte Durchmesser der Verrohrung nicht ausreicht, die für den Hochwasserfall anzusetzende Abflussmenge abzuleiten, und die zwischen den Beteiligten unstreitige hydraulische Überlastung der Verrohrung durch die angeordnete Sanierung nicht behoben wird. Ungeklärt ist bislang, ob und gegebenenfalls wann sowie wie der Beigeladene auf das im Fall der Sanierung der Verrohrung verbleibende Erfordernis von Vorkehrungen zur Herbeiführung der Hochwassersicherheit reagieren wird. Der Antragsgegner setzt in der Ordnungsverfügung die Verpflichtung des Beigeladenen zur Lösung des hydraulischen Problems voraus, verweist aber auf einen Entscheidungsspielraum des Beigeladenen hinsichtlich der Auswahl unter mehreren Alternativen. Der Beigeladene beruft sich mit der Beschwerde auf eine Verpflichtung der Antragstellerin auch zur Anpassung der Verrohrung an die hydraulischen Erfordernisse sowie auf eine ihm im Fall einer eigenen Verpflichtung zur Beseitigung des Engpasses zustehende Befugnis zur Konkretisierung der hierzu zu ergreifenden Maßnahmen.

Im Fall einer einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO liegt eine materielle Beschwer des Beigeladenen nur dann vor und kann deshalb ein Rechtsmittel des Beigeladenen nur dann Erfolg haben, wenn er durch die angefochtene Entscheidung unmittelbar in eigenen subjektiven Rechten verletzt wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2012 - 3 B 56.12 -, Buchholz 310 § 133 (n. F.) VwGO Nr. 98, und Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 39.86 -, NVwZ 1990, 857; Bier in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 66 Rn. 4, jeweils m. w. N.

Das folgt aus dem Rechtsgedanken von § 113 Abs. 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO. Die prozessuale Ausrichtung der Rechtsschutzgewährung auf die Wahrung subjektiver Rechte gilt auch hinsichtlich des Beigeladenen.

Maßgeblich für das Vorliegen der materiellen Beschwer ist dabei der Inhalt der angefochtenen Entscheidung, der gegenüber dem Beigeladenen als Folge der Erstreckung der Rechtskraft (§ 121 VwGO) Bindungswirkung entfaltet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1998 - 4 B 153.97 -, NVwZ 1998, 842, und Urteil vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 -, BVerwGE 104, 289; Happ in: Eyermann, a. a. O., Vorb § 124 Rn. 30, jeweils m. w. N.

Bei einem beigeladenen Träger öffentlicher Verwaltung - wie hier - kann sich die materielle Beschwer auch aus einer Beeinträchtigung der Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben ergeben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2009

- 3 C 24.09 -, Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 152, sowie Urteile vom 19. Mai 2005 - 6 C 14.04 -, BVerwGE 123, 362, und vom 14. Januar 1993 - 4 C 2.90 -, Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 109; Meyer-Ladewig/ Rudisile in: Schoch/Schneider/Bier,

a. a. O., Vorb § 124 Rn. 42, m. w. N.

Diese Anforderungen sind in Bezug auf Rechtsmittel gegen Urteile entwickelt worden. Sie gelten im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend. Das trifft entgegen der Auffassung des Beigeladenen auch zu, was die Orientierung an der Bindungswirkung der angefochtenen Entscheidung angeht.

Vgl. hierzu Hamb. OVG, Beschluss vom

8. November 2011 - 2 Bs 163/11 -, BauR 2012, 629; Bay. VGH, Beschluss vom 14. Oktober 2003 - 12 CE 03.1817 -, BayVBl. 2004, 761.

Einer Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO kommt zwar keine Rechtskraftwirkung gemäß § 121 VwGO zu. Insbesondere wird nicht verbindlich über die Aufhebung des im zugehörigen Klageverfahren angegriffenen Verwaltungsakts entschieden. Die Entscheidung hat gleichwohl sachliche Bindungswirkung. Abschließend geregelt wird ein vorläufiger Zustand, und zwar mit Wirkung auch gegenüber dem Beigeladenen. Die Beiladung gemäß § 65 Abs. 1 VwGO hat in einem derartigen Verfahren unter anderem gerade die Funktion, die diesbezügliche Bindungswirkung der gerichtlichen Entscheidung auf den Beigeladenen zu erstrecken. Das erfordert und rechtfertigt es, für den Beigeladenen unter der Voraussetzung eben der nachteiligen Betroffenheit in eigenen Rechten eine eigenständige Beschwerdebefugnis anzuerkennen. Jedoch stellen die unterschiedlichen Streitgegenstände einerseits des Klageverfahrens und andererseits des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes keinen tragfähigen Grund für die Annahme dar, die materielle Beschwer des Beigeladenen sei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes losgelöst von der spezifischen Bindungswirkung der angefochtenen gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen.

Vorliegend wird der Beigeladene von dem der Bindungswirkung des angefochtenen Beschlusses unterfallenden Aussagegehalt nicht in seinen Rechten verletzt und in der Wahrnehmung seiner Aufgaben nicht beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht hat der Antragstellerin nichts zugesprochen, was materiell-rechtlich zulasten des Beigeladenen ginge. Es hat die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Sanierungsanordnung wiederhergestellt - und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet -, weil die Anordnung voraussichtlich wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig sei. Den Ermessensfehler hat das Verwaltungsgericht angenommen, weil die angeordnete Sanierung der Verrohrung sich als sinnlos erweisen werde, sobald der Beigeladene seinen Verpflichtungen zur Beseitigung des in Gestalt der Verrohrung bestehenden hydraulischen Engpasses nachkomme, was nach Lage der Dinge die alsbaldige Errichtung einer ausreichend dimensionierten neuen Verrohrung in anderer Trasse erfordere.

Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Sanierungsanordnung - nebst Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung - bedeutet als solche für den Beigeladenen lediglich, dass er sich im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung nicht auf das Bestehen einer sofort vollziehbaren Sanierungsverpflichtung der Antragstellerin berufen/einstellen kann. Das beeinträchtigt aber seine Rechtsstellung nicht. Er wird in seinen Verpflichtungen und Befugnissen, den ihm obliegenden Aufgaben nachzukommen, nicht unmittelbar nachteilig betroffen. Ein Recht, die Erfüllung seiner Verpflichtungen "zurückzuhalten", bis die Antragstellerin ihrerseits der Sanierungsanordnung Folge leistet, steht ihm nicht zu, weil er nach dem Vorstehenden keine Rechtsposition innehat, aufgrund derer er eine Sanierung der Verrohrung durch die Antragstellerin beanspruchen könnte. Die sofortige Vollziehbarkeit der Sanierungsanordnung käme ihm allein faktisch zugute. Würde die Anordnung - sofort - erfüllt, könnte die Verrohrung einen Teil der Wassermenge der T. verlässlich aufnehmen und verminderte sich die Wassermenge, für deren schadlosen Abfluss der Beigeladene Maßnahmen in eigener Zuständigkeit durchzuführen hat. Die damit verbundene Klärung des Umfangs der Wassermengen, für deren Ableitung außerhalb der Verrohrung Sorge zu tragen ist, senkte zudem das Risiko von Fehlinvestitionen des Beigeladenen bei der Bemessung eigener Maßnahmen. Ein (bloßes) Interesse des Beigeladenen daran, dass die Sanierung der Verrohrung den ihn selbst kraft Gesetzes treffenden Handlungsbedarf und/oder die Dringlichkeit dessen Befriedigung mindert, liegt indessen außerhalb der im Rahmen von § 94 LWG, § 36 WHG und § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO entscheidungsrelevanten und vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss einbezogenen Gesichtspunkte. Trifft die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur praktischen Alternativlosigkeit einer neuen, für die Ableitung der gesamten Wasserführung der T. geeigneten Verrohrung in anderer Trasse zu, besteht die wesentliche Folge der Aussetzung der Vollziehung darin, dass die Sanierungsanordnung an Effektivität verliert, was ihre Eignung angeht, den Abschluss der seit langem im Raum stehenden Vereinbarung zwischen der Antragstellerin und dem Beigeladenen über eine Neuverrohrung der T. voranzubringen und die Antragstellerin angesichts des Risikos unwirtschaftlicher bzw. unnützer Aufwendungen für die Sanierung der bestehenden Verrohrung zur Leistung einer höheren Kostenbeteiligung zu bewegen sowie den Beigeladenen insoweit zu entlasten.

Materiell beschwert durch den angefochtenen Beschluss wäre der Beigeladene allenfalls dann, wenn die Aussagen des Verwaltungsgerichts zu den Gründen für die voraussichtliche Rechtswidrigkeit der Sanierungsanordnung, vor allem die Ausführungen zur Ausübung des Ermessens, an der Bindungswirkung des Beschlusses teilhätten. Das ist indessen nicht der Fall. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO ist die sofortige Vollziehbarkeit der Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2014, nicht die Ordnungsverfügung selbst. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung betrifft lediglich eine Vorfrage im Rahmen der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Interessenabwägung. Die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage schließt es aus, Maßnahmen des Verwaltungszwangs zu ergreifen und erneut die sofortige Vollziehung der Sanierungsanordnung anzuordnen.

Vgl. Schmidt in: Eyermann, a. a. O., § 80 Rn. 98 f.; Schoch in: Schoch/Schneider/Bier, a. a. O., § 80 Rn. 529 f., jeweils m. w. N.

Im Übrigen unterfielen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den Gründen für die voraussichtliche Fehlerhaftigkeit der Ermessensausübung bei der Sanierungsanordnung selbst im Fall einer entsprechend begründeten Aufhebung der Ordnungsverfügung im Klageverfahren nicht der für die materielle Beschwer des Beigeladenen ausschlaggebenden Bindungswirkung des Urteils. Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 29. Januar 2014 ist der prozessuale Anspruch der Antragstellerin, der durch die erstrebte Rechtsfolge - die Aufhebung der Ordnungsverfügung - und den Sachverhalt, aus dem sich diese ergeben soll, gekennzeichnet ist. Bei einem der Klage stattgebenden Urteil rechtskräftig wird die Feststellung der Rechtsfolge - der Aufhebung der Ordnungsverfügung - als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 ‑, NVwZ-RR 2013, 489, und vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 -, BVerwGE 140, 290; Rennert in: Eyermann, a. a. O., § 121 Rn. 19 f., jeweils m. w. N.

Ein solches Urteil umfasst neben der Schlussfolgerung, dass die Ordnungsverfügung rechtswidrig ist, die Feststellung, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage nicht vorliegen. Letzteres bezieht die tragenden Gründe mit ein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 -, BVerwGE 131, 346.

Jedoch erstreckt sich die Rechtskraft eines der Klage der Antragstellerin stattgebenden Urteils nicht auf die einzelnen tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen.

Dementsprechend stünde im Fall der rechtskräftigen Aufhebung der Ordnungsverfügung aus den im angefochtenen Beschluss genannten Gründen fest, dass die Ordnungsverfügung rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt, weil es an einer fehlerfreien Ermessensausübung fehlt. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu den Einzelheiten der Fehlerhaftigkeit der Ermessensausübung, gegen die sich der Beigeladene wendet, beträfen hingegen bloße Vorfragen. Insbesondere handelte es sich bei der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Entscheidungsspielraum des Beigeladenen hinsichtlich der Art und Weise der Erfüllung seiner Verpflichtungen könne rechtmäßig allein durch die Wahl der Errichtung einer Verrohrung ausgefüllt werden, deren Durchflussvermögen für die gesamte Wassermenge der T. ausreiche und die in neuer Trasse verlegt werde, um ein dem streitgegenständlichen Rechtsschluss vorgelagertes Element des solchermaßen begründeten Urteils.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

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