Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 13 A 734/15

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 20. Februar 2015 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 VwGO liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

1.3
Nichtausweisung eines geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunkts

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, soweit der Klageantrag zu 1. das bisherige besondere Leistungsangebot „Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt“ des Klinikums I. zum Gegenstand habe, sei die Entscheidung der Bezirksregierung E. , dieses Angebot nicht mehr auszuweisen, rechtmäßig. Ein solcher Schwerpunkt gehöre nicht mehr zu den Inhalten des Krankenhausplans NRW 2015 und sei allein deshalb kein Bestandteil des Feststellungsbescheides gemäß § 16 Abs. 1 KHGG NRW (mehr). Der Plangeber habe sich im Rahmen seines nunmehr zweistufigen Konzepts zur stationären Versorgung Neugeborener (erstens geburtshilfliche Grundversorgung, zweitens Zentrumsversorgung von Risikoschwangeren) dazu entschlossen, zur neonatologischen Versorgung nur noch Kapazitäten in Perinatalzen-tren - als Intensivbetten (für Kinder) und als nicht bettenführende Struktur - auszuweisen (vgl. C 5.3.2.2 des Krankenhausplans NRW 2015 [S. 97 bis 99 oben]). Damit verfolge er insbesondere angesichts sinkender Geburtenzahlen das - rechtlich unangreifbare - Ziel, die Versorgung von Risikoschwangeren mit deutlich weniger als bisher 42 Einrichtungen (16 Perinatalzentren und 26 geburtshilflich-neonatologische Schwerpunkte) sicherzustellen. Dass dafür in regionalen Planungskonzepten konkrete Standortentscheidungen neu zu treffen seien, sei der Anlass u.a. für das Mitte 2014 eingeleitete Planungsverfahren unter Beteiligung des Klinikums I. , auf das die Bezirksregierung E. hingewiesen habe. Bis zu einer etwaigen Planausweisung als Perinatalzentrum habe die Klägerin es hinzunehmen, dass ihre Klinik nicht mehr mit einem besonderen Leistungsangebot für Risikoschwangere und Neugeborene im Krankenhausplan aufgeführt werde. Ob die unterbliebene Ausweisung als „Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt“ eine teilweise Herausnahme des Klinikums I. aus dem Krankenhausplan bedeute oder einer solchen Herausnahme rechtlich gleichstehe, könne offen bleiben. Die Regelungen der §§ 48 oder 49 VwVfG NRW mit den darin enthaltenen Bestimmungen zum Bestands- bzw. Vertrauensschutz seien selbst dann nicht anwendbar, wenn man insoweit eine Planherausnahme annehmen wolle. Rechtsgrundlage für die (teilweise) Herausnahme des Krankenhauses der Klägerin aus dem Krankenhausplan wären allein § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 KHGG NRW.

a) Zur Begründung ernstlicher Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) führt die Klägerin aus, die Bezirksregierung E. habe das zuletzt mit Feststellungsbescheid vom 15. Oktober 2012 bestandskräftig in den Krankenhausplan aufgenommene besondere Leistungsangebot „Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt“ herausgenommen bzw. widerrufen. Die Herausnahme des besonderen Leistungsangebots sei erfolgt ohne Sachverhaltsermittlungen und -feststellungen, ohne Anhörung der Klägerin und der Beteiligten gem. § 15 Abs. 1 und 2 KHGG NRW und insbesondere auch, ohne dass ein regionales Planungskonzept vorgelegen habe bzw. eine Entscheidung des zuständigen Ministeriums über die Fortschreibung des Krankenhausplans von Amts wegen getroffen worden sei (§ 14 Abs. 4 KHGG NRW). Ungeachtet des Umstands, dass in der Rechtsprechung und Literatur höchst umstritten sei, auf welcher Rechts-/Ermächtigungsgrundlage überhaupt eine (Teil-)Herausnahme eines Krankenhauses aus dem Krankenhausplan erfolgen könne, lägen die Voraussetzungen aller in Frage kommender Ermächtigungsgrundlagen für eine Herausnahme des besonderen Leistungsangebots „Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt“ auch nicht vor.

Das Vorbringen verhilft dem Zulassungsvorbringen nicht zum Erfolg. Die Klägerin geht von der Prämisse aus, die Nichtausweisung des „Geburtshilflich-neonatogischen Schwerpunkts“ sei eine Belastung, weil ein sie begünstigender bestandskräftiger Verwaltungsakt aufgehoben worden sei. Das ist aber nicht der Fall.

aa) Der angefochtene Feststellungsbescheid hebt wegen der Nichtausweisung des „Geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunkts“ keinen der Klägerin zuvor bestandskräftig zuerkannten Versorgungsauftrag auf.

Der Versorgungsauftrag bei Plankrankenhäusern (§ 108 Nr. 2 SGB V), der für die Zwecke der Krankenhausvergütung und Finanzierung von maßgeblicher Bedeutung ist, folgt aus den Festlegungen des Krankenhausplans i. V. m. den Bescheiden zu seiner Durchführung nach § 6 Abs. 1 i. V. m. 8 Abs. 1 S. 3 KHG sowie aus ergänzenden Vereinbarungen nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V (§ 8 Abs. 1 Satz 4 KHEntgG).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 2014 - 3 C 15.13 -, juris, Rn. 20; BSG, Urteil vom 27. November 2014 ‑ B 3 KR 1/13 R -, juris, Rn. 15.

Inhalt und Reichweite des Versorgungsauftrags sind deshalb durch Auslegung des Feststellungsbescheids (§ 16 KHGG NRW) zu bestimmen (§§ 133, 157 BGB), welcher rechtsgestaltend die Vorgaben des nur verwaltungsintern wirkenden Krankenhausplans NRW 2015 umsetzt. Auszugehen ist vom objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärungen. Bei der Auslegung ist zu berücksichtigen, wie der Adressat den Feststellungsbescheid nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Der den Rahmen (§ 13 KHGG NRW) vorgebende Krankenhausplan NRW 2015, der die Bezirksregierung E. im Sinne einer innerdienstlichen Weisung bindet, ist im Rahmen der Auslegung heranzuziehen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Januar 2013 ‑ 13 A 1197/12 -, juris, Rn. 6 ff., und vom 11. März 2011 - 13 A 1745/10 -, juris, Rn. 16; Sodan, Der Versorgungsauftrag des Plankrankenhauses, GesR 2012, 641 (643).

Dies zu Grunde gelegt, besteht schon deshalb kein Anlass für die Annahme, der Versorgungsauftrag des Klinikums I. sei eingeschränkt worden, weil es in den Gründen des Bescheids der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 ausdrücklich heißt, „dass mit diesem Feststellungsbescheid - abgesehen von der Aufnahme Ihres Hauses in den Krankenhausplan als Brustzentrum - der bisherige Versorgungsauftrag Ihres Hauses nicht geändert wird. Dies gilt insbesondere auch für den nach dem neuen Musterfeststellungsbescheid nicht mehr auszuweisenden neonatologischen Schwerpunkt.“ Damit trägt die Bezirksregierung E. - auch für die Klägerin ersichtlich - dem Umstand Rechnung, dass die Planungen für das nach dem Krankenhausplan NRW 2015 vorgesehene zweistufige Versorgungskonzept noch nicht abgeschlossen sind und bis zum Abschluss der Neuplanungen keine Veränderungen hinsichtlich des Versorgungsauftrags vorgenommen werden sollen. Der Feststellungsbescheid vom 15. Oktober 2012 passt daher den Feststellungsbescheid lediglich formell den Vorgaben des Krankenhausplans NRW 2015 an.

bb) Von der Aufhebung eines die Klägerin begünstigenden Verwaltungsakts wäre auch nicht auszugehen, wenn das Krankenhaus mit dem vormals ausgewiesenen Schwerpunkt werbend hervorgetreten wäre. Insoweit ist dem Krankenhaus eine materiell-rechtliche schützenswerte Rechtsposition durch die Schwerpunktausweisung nicht eingeräumt worden. Die Vorschriften des KHG und des KHGG NRW vermitteln keinen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb.

cc) Dass die Nichtausweisung des geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunkts im Übrigen rechtlich relevante belastende Wirkungen zeigen könnte, legt die Klägerin nicht dar. Dies ist auch nicht sonstwie ersichtlich und folgt insbesondere nicht daraus, dass andere Plankrankenhäuser in NRW derzeit noch mit einem neonatologi-schen Schwerpunkt im Krankenhausplan ausgewiesen sein mögen. Weder das KHG noch das KHGG NRW noch andere Normen gebieten es, planerischen Rahmenvorgaben für alle Plankrankenhäuser zum selben Zeitpunkt durch neue Feststellungsbescheide umzusetzen. Dass hier eine Umsetzung anlässlich der Aufnahme des Krankenhauses als Brustzentrum in den Krankenhausplan erfolgte, ist von der Klägerin hinzunehmen. Hierzu fehlte es der Bezirksregierung E. , anders als die Klägerin meint, auch nicht an der erforderlichen Kompetenz. Es bedurfte, weil insoweit eine materielle Planänderung nicht in Rede stand, auch nicht der Durchführung eines regionalen Planungsverfahrens.

b) Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) weist die Rechtssache nicht auf. Diese liegen nicht schon deshalb vor, weil in der Rechtsprechung und Literatur umstritten ist, auf welcher Rechts-/ Ermächtigungsgrundlage eine (Teil-)Herausnahme eines Krankenhauses oder eines Krankenhausangebots aus dem Krankenhausplan erfolgen kann.

Vgl. zu dieser Problematik OVG NRW, Beschluss vom heutigen Tag im Verfahren - 13 A 733/15 -.

Eine (Teil-)Herausnahme stellt die Nichtausweisung des geburtshilflich-neonatogischen Schwerpunkts - wie ausgeführt - nicht dar.

c) Die Berufung ist auch nicht wegen Divergenz zuzulassen. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO setzt voraus, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den eines der in der Vorschrift genannten Gerichte in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die ein in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genanntes Gericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt dagegen nicht. Hiervon ausgehend hat die Klägerin, die rügt, das Verwaltungsgericht sei von Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG NRW zur Rechtsqualität des Krankenhausplans abgewichen, eine Divergenz nicht dargelegt.

aa) Das Verwaltungsgerichts ist mit seinen Ausführungen, die Entscheidung der Bezirksregierung E. , die Klägerin mit dem besonderen Leistungsangebot Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt "aus dem Krankenhausplan herauszunehmen, stelle sich als rechtlich zwingende und nicht auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfende Folge der Existenz des Krankenhausplans NRW 2015 dar, nicht von den zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG NRW abgewichen, wonach der Krankenhausplan nicht die Rechtsqualität eines allgemein verbindlichen Rechtssatzes hat und seine Existenz und Gültigkeit deshalb nicht Voraussetzung für die Entscheidung über den Planaufnahmeantrag des einzelnen Krankenhauses ist. Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht insoweit keinen abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, sind seine Ausführungen im Gesamtkontext zu sehen. Aus diesem wird deutlich, dass es - in Übereinstimmung mit den Vorgaben insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - davon ausgeht, dass nicht der Krankenhausplan selbst, sondern erst der die Aufnahme in den Plan feststellende bzw. der eine solche Feststellung ablehnende Bescheid unmittelbare Rechtswirkungen nach Außen entfaltet (Urteilsabdruck Seite 10f.). Weiter hat es ausgeführt, die Bezirksregierung E. habe im streitigen Feststellungsbescheid das ihr eingeräumte Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt, weil die ermessensbindenden Vorgaben des Krankenhausplans zur Nichtausweisung eines „Geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunkts“ ihrerseits nicht zu beanstanden gewesen seien (Urteilsabdruck Seite 11).

bb) Eine Zulassung der Berufung wegen Divergenz kommt auch nicht in Betracht, soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat: „Hinsichtlich der bisherigen Planausweisung des Klinikums I. als „Geburtshilflich-neonatologischer Schwerpunkt“ bestand bei Erlass des streitigen Bescheides Bedarf zur Fortschreibung des Krankenhausplans, weil eine solche Ausweisung nach den Rahmenvorgaben des Krankenhausplans NRW 2015 nicht mehr vorgesehen ist." Dass das Verwaltungsgericht insoweit einen abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, der von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder des OVG NRW abweicht, ist nicht dargetan. Soweit die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht habe mit seiner Rechtsauffassung auch insoweit der langjährigen ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtsnatur des Krankenhausplans widersprochen, rügt sie der Sache nach vielmehr eine - nicht bestehende - fehlerhafte Rechtsanwendung.

2. Hinweise zu qualitativen Vorgaben

Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, die Klage sei mit dem Anfechtungsantrag zu 4. sowie dem hierzu hilfsweise formulierten Verpflichtungsantrag,

„den unter 1. genannten Bescheid aufzuheben, soweit er unter der Überschrift „Hinweise“ folgende Regelung enthält:

„Die Erbringung der Leistungsangebote ist vom Versorgungsauftrag der Einrichtung (vgl. § 8 Abs. 1 KHEntgG) nur dann erfasst, wenn und soweit die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22.7.2013 bei der Leistungserbringung erfüllt sind. Einseitige Vorstellungen der Parteien einer Budgetvereinbarung oder sonstiger Dritter sind dabei unerheblich.“,

hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, einen Feststellungsbescheid ohne die vorstehend zitierte Regelung zu erlassen,

weiter hilfsweise festzustellen, dass die Erbringung der Leistungsangebote des Klinikums I. grundsätzlich und im jeweiligen Einzelfall so lange von dessen Versorgungsauftrag (§ 8 Abs. 1 KHEntgG/BPflV) uneingeschränkt erfasst ist, wie das Klinikum I. mit dem Status „Plankrankenhaus“ in den Krankenhausplan NRW aufgenommen ist, und zwar unabhängig davon, ob es bei der Leistungserbringung die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausrahmenplans (Krankenhausplan NRW 2015) vom 22.7.2013 erfüllt.“

schon unstatthaft und damit unzulässig. Bei den „Hinweisen“, auf die dieser Antrag und der Hilfsantrag sich bezögen, handele es sich nicht um eine rechtsbehelfsfähige Regelung in Gestalt einer Nebenbestimmung i. S. d. § 36 VwVfG NRW. Die Bezirksregierung habe ihre von der Klägerin beanstandeten Äußerungen in den beiden streitbefangenen Bescheiden objektiv zu Recht als bloße Hinweise bezeichnet, die einer rechtlichen Überprüfung als Regelung i.S.d. §§ 35, 36 VwVfG NRW nicht zugänglich seien.

a) Das hiergegen gerichtete umfangreiche Vorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung. Die Klägerin geht in unzutreffender Weise davon aus, der „Hinweis“ schränke den Versorgungsauftrag des Krankenhauses ein bzw. bestimme diesen inhaltlich.

Dass es sich nicht um eine solche rechtsmittelfähige Regelung i. S. d. §§ 35, 36 VwVfG NRW handelt, folgt bereits aus dem fehlenden Regelungswillen der Bezirksregierung E. . Dieser kommt für die Klägerin erkennbar und unmissverständlich zum Ausdruck, indem diese die „Qualitätsklausel“ nicht als Neben- oder Inhaltsbestimmung, sondern nur als Hinweis einordnet.

Vgl. in diesem Sinne auch VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Mai 2015 - 13 K 8720/13 -, juris, Rn. 26; VG Aachen, Urteil vom 27. April 2015 - 7 K 271/14 -, juris.

Den „Hinweisen“ ist auch inhaltlich nichts dafür zu entnehmen, dass die Bezirksregierung E. davon ausgeht, die Erbringung der Leistungsangebote werde vom Versorgungsauftrag des Krankenhauses nur dann erfasst, „wenn und soweit" das Krankenhaus die diesbezüglichen qualitativen Vorgaben des Krankenhausplans erfülle, mit der Folge, dass die Nichterfüllung automatisch zu einer Änderung des Versorgungsauftrags führte. Im Feststellungsbescheid heißt es in den Hinweisen ausdrücklich: „Die Voraussetzungen für eine Förderung nach dem KHG/KHGG NRW sind gegeben, soweit und solange die Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen festgestellt ist.“ Ferner heißt es: „Die vollständige Erfüllung der Vorgaben des Krankenhausplans NRW 2015 bleibt den noch durchzuführenden neuen regionalen Planungskonzepten vorbehalten.“ Schon dies schließt die Annahme der Klägerin aus, der Versorgungsauftrag der Klägerin könne sich automatisch ohne zuvor erfolgte ausdrückliche Änderung des Feststellungsbescheids ändern, wenn diese qualitative Vorgaben nicht (mehr) erfüllt. Im Übrigen hat die Bezirksregierung E. ausdrücklich klargestellt, dass mit dem Feststellungsbescheid der bisherige Versorgungsauftrag, abgesehen von der Aufnahme als Brustzentrum, nicht verändert wird. Vor diesem Hintergrund kommt es auf die umfangreichen Ausführungen der Klägerin insbesondere zu den Fragen, ob eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für eine Einschränkung des Versorgungsauftrags vorliegt, die Einschränkung hinreichend bestimmt ist und den Anforderungen an die Sicherstellung einer bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern genügt, nicht an.

Soweit das Verwaltungsgericht weiter ausgeführt hat, der streitbefangene Hinweis der Bezirksregierung E. sei objektiv betrachtet überflüssig und für die Klägerin mit keinem rechtlichen Nachteil verbunden, wird dies mit dem Zulassungsvorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Insoweit kommt es auf die Frage, ob die Bezirksregierung E. ihrerseits ein berechtigtes Interesse daran hat, die streitgegenständliche Regelung als Hinweis in den Feststellungsbescheid aufzunehmen, nicht an.

b) Aus den obigen Ausführungen folgt zugleich das Fehlen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.

c) Die Berufung kann ferner nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

Die von der Klägerin aufgezeigte Rechtsfrage,

„ob der Versorgungsauftrag eines Plankrankenhauses gem. den bundesrechtlichen Grundsätzen des Krankenhausplanungs- und -vergütungsrechts zwingend verbindlich und unabänderlich festzulegen ist und uneingeschränkt so bis zum Erlass eines ändernden Feststellungsbescheides gilt oder ob er von Einzelfall zu Einzelfall erteilt bzw. definiert und beschränkt werden kann“,

stellt sich hier nicht, weil die Bezirksregierung E. den Versorgungsauftrag nicht geändert hat und insbesondere hinsichtlich der Hinweise zu den Qualitätsvorgaben nicht von Einzelfall zu Einzelfall erteilt bzw. definiert und eingeschränkt hat.

d) Soweit die Klägerin im Rahmen ihres Vorbringens zum Zulassungsgrund der Divergenz Ausführungen dazu macht, das Verwaltungsgericht habe sich in Widerspruch zu den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG NRW zur Rechtsnatur des Krankenhausplans gesetzt, legen ihre Ausführungen schon nicht dar, inwieweit das Verwaltungsgericht einen divergenzfähigen abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat. Die vermeintlich fehlerhafte Rechtsanwendung begründet die Zulassung der Berufung wegen Divergenz nicht. Abgesehen davon stellt das Verwaltungsgericht auch nicht in Frage, dass der Status eines Krankenhauses als Plankrankenhaus und der damit erteilte Versorgungsauftrag so lange verbindlich und unabänderlich fortgelten, wie das Krankenhaus nicht teilweise oder ganz aus dem Krankenhausplan herausgenommen und der Versorgungsauftrag geändert oder ganz entzogen wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG. Der Senat hat den Auffangstreitwert von jeweils 5.000 Euro zu Grunde gelegt, soweit die Klägerin sich gegen die Nichtausweisung des geburtshilflich-neonatologischen Schwerpunkts und die Hinweise zu den qualitativen Vorgaben im Krankenhausplan wendet.

Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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