Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 13 B 905/16

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf teilweise geändert.

Der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage 23 K 6540/16 (VG Düsseldorf) wird hinsichtlich der Ziffern 1, 3 und 4 der Tierseuchenverfügung des Antragsgegners vom 22. September 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. April 2016 abgelehnt.

Der Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Zwangsgeldfestsetzung des Antragsgegners vom 11. März 2016 wird abgelehnt.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tragen der Antragsteller zu 95 % und der Antragsgegner zu 5 %.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 278.250 Euro festgesetzt.

Der Antragsteller hält am Standort G. in 41334 O. Rinder. Anfang September 2015 befanden sich in seinem Rinderbestand 788 sog. BHV1-Reagenten.

Auf Weisung des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) forderte der Antragsgegner nach erfolgter Anhörung zur beabsichtigten Anordnung der Entfernung der BHV1-Reagenten den Antragsteller mit Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die in seinem Bestand befindlichen, in einer Liste näher bezeichneten Reagenten unverzüglich, spätestens bis zum 31. Dezember 2015, aus dem Bestand zu entfernen (Ziffer 1 der Verfügung), nach Entfernung des letzten Reagenten alle über 9 Monaten alten weiblichen und die zur Zucht vorgesehenen männlichen Rinder blutserologisch auf BHV1 untersuchen zu lassen (Ziffer 2 der Verfügung) und nach Entfernung des letzten Reagenten bzw. spätestens nach Ablauf der unter Ziffer 1 genannten Frist das Betreten der Geschäftsräume und der Wirtschaftsgebäude durch amtlich Bedienstete während der Geschäfts- und Betriebszeiten zum Zweck der Überprüfung der Reagenten-Entfernung zu dulden (Ziffer 3 der Verfügung). Unter Ziffer 4 der Tierseuchenverfügung drohte der Antragsgegner dem Antragsteller für „jedes Nichtbefolgen“ der unter Ziffer 1 getroffenen Regelung ein Zwangsgeld in Höhe von „500 Euro je nicht verbrachtem BHV1-Reagent“ an. Für „jedes Nichtbefolgen“ der unter Ziffer 2 getroffenen Regelung drohte der Antragsgegner „ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro“ (Ziffer 5 der Verfügung) und für „jedes Nichtbefolgen“ der unter Ziffer 3 getroffenen Regelung „den unmittelbaren Zwang“ (Ziffer 6 der Verfügung) an.

Gegen diese Tierseuchenverfügung legte der Antragsteller Widerspruch ein, den der Antragsgegner mit Widerspruchsbescheid vom 12. April 2016 zurückwies. Daraufhin erhob der Antragsteller am 12. Mai 2016 Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf (23 K 6540/16).

Mit Bescheid vom 11. März 2016 setzte der Antragsgegner gegenüber dem Antragsteller ein Zwangsgeld in Höhe von 320.000 Euro fest, weil eine Abfrage in der HIT-Datenbank ergeben habe, dass sich noch immer 640 BHV1-Reagenten im Rinderbestand des Antragstellers befänden. Über den vom Antragsteller am 31. März 2016 hiergegen erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden.

Am 12. April 2016 stellte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Düsseldorf einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, mit dem er zuletzt (sinngemäß) begehrte, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Tierseuchenverfügung wiederherzustellen bzw. anzuordnen (Antrag zu 1.) sowie die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Zwangsgeldfestsetzung anzuordnen (Antrag zu 2.). Durch Beschluss vom 15. Juli 2016 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf diesen Anträgen stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Tierseuchenverfügung sei formell fehlerhaft. Die hierfür gegebene Begründung genüge nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Zudem erweise sich die Anordnung der Reagentenentfernung bei summarischer Prüfung als rechtswidrig; sie sei ermessensfehlerhaft. Die Rechtswidrigkeit der Anordnungen unter den Ziffern 2 bis 6 der Tierseuchenverfügung ergebe sich schon aus deren logischer Verknüpfung mit der Regelung in Ziffer 1. Zudem seien die Zwangsgeldandrohungen deshalb rechtswidrig, weil sie nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz genügten. Wegen der Rechtswidrigkeit der unter Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung getroffenen Regelung entfalle die Grundlage für die Zwangsgeldfestsetzung vom 11. März 2016. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners.

II.

Die Beschwerde des Antragsgegners ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet; im Übrigen ist sie unbegründet.

Die Beschwerde ist nicht deswegen unzulässig, weil der Antragsgegner weder in seiner Beschwerdeschrift noch in seiner innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgelegten Begründung der Beschwerde einen Antrag formuliert hat. Zwar muss nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO die Beschwerdebegründung u.a. einen bestimmten Antrag enthalten. Dieses Antragserfordernis bezweckt, dass der Beschwerdeführer gegenüber dem Oberverwaltungsgericht eindeutig bestimmt, inwieweit er die Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses begehrt. Vor diesem Hintergrund ist das Fehlen eines ausdrücklichen Antrags jedoch ausnahmsweise unschädlich, wenn sich das Rechtsschutzziel mittels Auslegung aus der Beschwerdebegründung gleichwohl eindeutig ergibt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. August 2016 ‑ 13 B 614/16 -, juris Rn. 2; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, § 146 Rn. 41; Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 2. Auflage 2016, § 146 Rn. 23.

Das ist hier der Fall. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich, dass der Antragsgegner sein erstinstanzliches Begehren, die Anträge des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen, auch in der Beschwerdeinstanz weiterverfolgt.

Die so verstandene Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsgegner dargelegten Gründe befindet, ist teilweise begründet. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. Juli 2016 im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang. Zwar stellen die vom Antragsgegner dargelegten Gründe die Annahmen des Verwaltungsgerichts nicht mit Blick auf die Zulässigkeit der vorläufigen Rechtsschutzanträge des Antragstellers durchgreifend in Frage (1.), wohl aber mit Blick auf die Begründetheit der Anträge, soweit sie sich auf die Ziffern 1, 3 und 4 der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. April 2016 sowie auf die Zwangsgeldfestsetzung vom 11. März 2016 beziehen (2.). Hinsichtlich der Ziffer 6 der Tierseuchenverfügung genügt die Beschwerde nicht dem Darlegungserfordernis des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO, da sich die Beschwerdebegründung hierzu nicht verhält.

1. Gegen die Zulässigkeit des auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 23 K 6540/16 gegen Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung des Antragsgegners vom 22. September 2015 gerichteten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO bestehen keine Bedenken. Der Senat teilt im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass für den Antrag das - auch für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erforderliche - allgemeine Rechtsschutzbedürfnis besteht. Ein Rechtsschutzinteresse ist zwar dann nicht gegeben, wenn der Antrag für den Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann, eine gerichtliche Entscheidung also von vornherein nutzlos ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2007 - 9 VR 4.07 -, juris Rn. 3 und Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, Vorb. § 40 Rn. 38 und § 80 Rn. 136.

Hiervon ist indes nicht auszugehen. Anders als der Antragsgegner meint, kann dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis für den am 12. April 2016 gestellten Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht mit dem Argument abgesprochen werden, der Antragsteller könne seine Rechtsstellung durch das Eilverfahren nicht verbessern, weil er sowohl nach § 2 Abs. 2a Satz 1 der Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 (BHV1-Verordnung) als auch nach § 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung des Landes Nordrhein-Westfalen zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 (BHV1-VO NRW) ohnehin zur Entfernung der in seinem Bestand befindlichen BHV1-Reagenten verpflichtet sei. Selbst wenn die Annahme zuträfe, dass sich eine Pflicht zur Entfernung von BHV1-Reagenten unmittelbar aus dem Gesetz bzw. aus einer untergesetzlichen Norm ergäbe, würde dies das Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Eilantrag nicht entfallen lassen. Denn der Antragsgegner hat mit der in Ziffer 1 seiner Verfügung vom 22. September 2015 getroffenen Regelung gegenüber dem Antragsteller einen - nach seiner Auffassung feststellenden - Verwaltungsakt erlassen und dessen sofortige Vollziehung angeordnet. Die vom Antragsteller begehrte gerichtliche Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist dann aber bereits deshalb geeignet, seine subjektive Rechtsstellung zu verbessern, weil er im Fall des Erfolgs des Eilantrags von der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts und von sofortigen vollstreckungsrechtlichen Maßnahmen verschont bliebe.

2. Die vom Antragsgegner dargelegten Gründe stellen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO nicht genügt (a) und die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 vorzunehmende Interessenabwägung zum Nachteil des Antragsgegners ausfällt, weil sich die Ziffern 1 (b), 3 (d) und 4 (c) der Tierseuchenverfügung sowie die mit Bescheid vom 11. März 2016 erfolgte Zwangsgeldfestsetzung (g) bei summarischer Prüfung als rechtswidrig erweisen, durchgreifend in Frage. Bezogen auf die Ziffern 2 (e) und 5 (f) der Tierseuchenverfügung hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers dagegen im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

a) Die vom Antragsgegner gegebene Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 im Bescheid vom 22. September 2015 genügt - jedenfalls nunmehr - den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Zweck des in dieser Vorschrift normierten Erfordernisses einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts ist - neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts - vor allem, die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfordert deshalb nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe materiell überzeugen, also inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. August 2016 - 13 B 790/16 -, vom 2. Mai 2016 - 13 B 284/16 -, juris Rn. 4, und vom 17. Juni 2011 - 1 B 277/11-, juris Rn. 8 m.w.N.

Diesen - auch vom Verwaltungsgericht zu Grunde gelegten - formellen Begründungsanforderungen wird die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Antragsgegner gerecht. Dabei kann zum einen dahinstehen, ob hinsichtlich der unter Ziffer 2 im Bescheid vom 22. September 2015 getroffenen Regelung eine solche Begründung überhaupt erforderlich war oder ob es insoweit einer Vollziehungsanordnung - nebst Begründung - gar nicht bedurft hätte, die Anordnung des Sofortvollzugs insoweit mithin ins Leere geht, weil die in Ziffer 2 der Tierseuchenverfügung angeordnete Untersuchung des Rinderbestands bereits kraft Gesetzes gemäß § 37 Satz 1 Nr. 2 Alt. 1 des Gesetzes zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (Tiergesundheitsgesetz - TierGesG) sofort vollziehbar ist. Zum anderen kann offen bleiben, ob der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung (bereits) im Bescheid vom 22. September 2015 in einer den Vorgaben des § 80 Abs. 3 VwGO entsprechenden Weise begründet hat. Denn selbst wenn man die unter Ziffer 2 der Tierseuchenverfügung angeordnete blutserologische Untersuchung des Rinderbestands nicht als „Maßnahme diagnostischer Art“ im Sinne des § 37 Satz 1 Nr. 2 TierGesG ansieht und die - dann auch hinsichtlich dieser Ziffer erforderliche - Vollziehungsanordnung in der Tierseuchenverfügung für nicht hinreichend begründet hält, ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ziffern 1 bis 3 der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 jedenfalls nach der vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren hierzu gegebenen ergänzenden Begründung,

zu dieser Möglichkeit des Nachholens der Begründung gemäß § 80 Abs. 3 VwGO bis zum Abschluss des gerichtlichen Verfahrens vgl. Saurenhaus, in: Wysk, VwGO, 2. Auflage 2016, § 80 Rn. 26; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 750 m.w.N.,

nicht (mehr) zu beanstanden. In seiner Beschwerdebegründung hat der Antragsgegner ausgeführt, dass er die sofortige Vollziehung auch unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers und dessen Interesse daran, in seinem Bestand weiterhin BHV1-Reagenten halten zu dürfen, im Wesentlichen aus zwei Gründen für notwendig hält: Zum einen bestehe an der BHV1-Freiheit von Rinderherden aus Gründen des Schutzes der Tiergesundheit ein erhebliches öffentliches Interesse; zum anderen liege die Anordnung des Sofortvollzugs mit Blick auf eine mögliche Anerkennung des Landes Nordrhein-Westfalen als „BHV1-frei“ im Sinne des Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG im öffentlichen Interesse. Jedenfalls mit dieser Begründung hat der Antragsgegner zu erkennen gegeben, dass er sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst ist, und dargelegt, aus welchen Gründen er diese Anordnung für geboten hält. Ob die angeführten Erwägungen den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind, ist, anders als der Antragsteller offenbar meint, für die Frage der formellen Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung - die von der materiell-rechtlichen Frage, ob ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes besteht, zu unterscheiden ist – unerheblich.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Mai 2012 ‑ 13 B 427/12 ‑, juris Rn. 3, vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, DVBl. 2008, 1262, vom 9. November 2007 - 13 B 1192/07 -, MedR 2008, 229, und vom 28. März 2007 - 13 B 2254/06 -, LRE 54, 348 m.w.N.

b) Die im Rahmen im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung und dem privaten Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung geht nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand zu Lasten des Antragstellers aus. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die unter Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 getroffene Regelung als rechtmäßig (aa) und besteht ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung (bb).

aa) Die dem Antragsteller gegenüber getroffene Anordnung, die von ihm am Standort G. 38 in 41334 O. gehaltenen - in einer Liste näher bezeichneten - BHV1-Reagenten unverzüglich, spätestens bis zum 31. Dezember 2015, aus dem Bestand zu entfernen, erweist sich nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand als rechtmäßig.

(1) Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO.

Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG trifft der Antragsgegner als gemäß § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten der Tiergesundheit, Tierseuchenbekämpfung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte sowie zur Übertragung von Ermächtigungen zum Erlass von Tierseuchenverordnungen (TierSeuchZustV NW) zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachtes, eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße erforderlich sind. Diese mit Inkrafttreten des Tiergesundheitsgesetzes, das das bis zum 30. April 2014 geltende Tierseuchengesetz (TierSG) abgelöst hat, am 1. Mai 2014 neu eingeführte Vorschrift begründet eine generelle Ermächtigung der zuständigen Behörde zur Überwachung der Einhaltung tierseuchenrechtlicher Vorschriften. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen der zuständigen Behörde durch diese Vorschrift alle erforderlichen rechtlichen Möglichkeiten eingeräumt werden, um Verdachtsfälle oder Verstöße auszuräumen bzw. im Vorfeld bereits tätig zu werden.

Vgl. BT Drs. 17/12032, S. 43.

Dabei ermächtigt die Befugnisnorm des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang mit der Aufgabennorm des § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 TierGesG ergibt, zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen bei Bestehen eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes, bei Vorliegen eines Verstoßes oder zur Verhinderung künftiger Verstöße gegen Vorschriften des Tiergesundheitsgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften sowie der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich des Tiergesundheitsgesetzes. Denn in diesem Umfang obliegt den zuständigen Behörden nach § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 TierGesG die Überwachung der Einhaltung tierseuchenrechtlicher Vorschriften und wird hierdurch auch der in § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG vorausgesetzte Eingriffsbereich bestimmt.

Nach § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO hat der Tierhalter Reagenten nach näherer Anweisung der zuständigen Behörde unverzüglich aus dem Bestand zu entfernen. Bei der BHV1-Verordnung handelt es sich um eine aufgrund von § 6 Abs. 1 TierGesG erlassene Rechtsverordnung; die Überwachung der Einhaltung der dortigen Vorschriften obliegt nach § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 TierGesG damit dem Antragsgegner.

Soweit der Antragsteller im Zusammenhang mit § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO einwendet, diese Vorschrift fände keine Anwendung, wenn es - wie in seinem Fall - „bereits zu einem Ausbruch“ bzw. „zu einer Infektion oder zu einem Verdacht der BHV1-Infektion“ gekommen sei, weil in diesem Fall allein die im Abschnitt 2, Unterabschnitt 2 der BHV1-Verordnung geregelten Bestimmungen eingriffen, ist dem nicht zu folgen. Eine derartige Beschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschriften zu den allgemeinen Schutzmaßregeln ist der BHV1-Verordnung nicht zu entnehmen. Vielmehr bestehen die allgemeinen und besonderen Schutzmaßregeln im Grundsatz nebeneinander - wobei die in den §§ 6 ff. BHV1-VO normierten besonderen Schutzmaßregeln erst nach einer amtlichen Feststellung der BHV1-Infektion oder des Verdachts einer BHV1-Infektion ergriffen werden können. Dass nach einer solchen amtlichen Feststellung allgemeine tierseuchenrechtliche Schutzmaßregeln nicht mehr anwendbar sein sollten, ist - insbesondere auch unter systematischen Gesichtspunkten - nicht zu erkennen; eine solche Annahme widerspräche vielmehr dem generellen Verhältnis von allgemeinen zu besonderen Regelungen.

Dass im Bescheid vom 22. September 2015 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 12. April 2016 gefunden hat, als Rechtsgrundlage für die unter Ziffer 1 getroffene Anordnung neben § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO nicht auch die Vorschrift des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG genannt ist, führt nicht zur diesbezüglichen Rechtswidrigkeit der Tierseuchenverfügung. Denn das Gericht hat im Rahmen der Anfechtung eines Verwaltungsakts zu prüfen, ob das materielle Recht den angefochtenen Bescheid trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt - wie hier - kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Im Hinblick darauf, dass der Antragsgegner jedenfalls § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO als rechtliche Grundlage für seine Anordnung angeführt und zudem eine Entscheidung nach Ermessen getroffen hat, ist die Heranziehung einer anderen Rechtsgrundlage durch das Gericht im vorliegenden Fall unproblematisch zulässig, weil dies weder zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führt noch dadurch die Rechtsverteidigung des Antragstellers unzumutbar beeinträchtigt wird.

Zum Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage bei Ermessensentscheidungen vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, juris Rn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2014 - 13 B 1250/14 -, juris Rn. 12 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 86.

Findet die Anordnung der Reagentenentfernung ihre Rechtsgrundlage demnach in § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG i.V.m. § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO, bedarf die Frage nach der Wirksamkeit des (nur) im Ausgangsbescheid vom 22. September 2015 genannten § 6 Abs. 1 Satz 2 BHV1-VO NRW, wonach - insoweit im Übrigen inhaltsgleich mit der Vorgabe des § 2 Abs. 2a Satz 1 BHV1-VO - Reagenten unverzüglich zu entfernen sind, keiner Entscheidung.

(2) Die Anordnung der unverzüglichen Entfernung der Reagenten ist nach dem derzeitigem Sach- und Streitstand, namentlich bei Berücksichtigung der vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen, ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig erfolgt.

Der Antragsgegner hatte, wie auch das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen hat, als zuständige Überwachungsbehörde eine Entscheidung nach Ermessen zu treffen. Dies folgt allerdings nicht aus § 2 Abs. 2a Satz 2 BHV1-VO, wonach die zuständige Behörde beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen Ausnahmen von Satz 1 der Vorschrift genehmigen kann. § 2 Abs. 2a Satz 2 BHV1-VO eröffnet der zuständigen Behörde ein Ermessen in Bezug auf die Entscheidung, ob sie eine Ausnahme von der grundsätzlichen Pflicht zur Reagentenentfernung zulässt. Diese Entscheidung ist indes von derjenigen über die Anordnung der Entfernung von Reagenten zu unterscheiden, es handelt sich um jeweils eigenständige behördliche Entscheidungen. Die Genehmigung einer Ausnahme nach § 2 Abs. 2a Satz 2 BHV1-VO steht hier nicht im Streit: weder ist ersichtlich, dass der Antragsteller die Erteilung einer solchen Genehmigung beim Antragsgegner beantragt hätte noch hat der Antragsgegner in seiner Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 eine Entscheidung hierzu getroffen. Hinsichtlich der - vom Antragsgegner getroffenen - Anordnung der Reagentenentfernung eröffnet jedoch § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG eine Ermessensentscheidung der Behörde. Zwar dürfte dem Antragsgegner kein Entschließungsermessen zugestanden haben, weil er nach § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG im Fall des Vorliegens eines hinreichenden Verdachtes oder eines Verstoßes - wie hier - die erforderlichen Anordnungen und Maßnahmen zu treffen hat. Ihm kam allerdings jedenfalls ein Auswahlermessen zu, was sich daraus ergibt, dass er die „notwendigen“ Anordnungen zu treffen hat.

Dieses Auswahlermessen hat der Antragsgegner, anders als der Antragsteller meint, fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere hat er im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG entsprechenden Weise Gebrauch gemacht, indem er sich bei der Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens von dem Gesichtspunkt der Tierseuchenbekämpfung bzw. der Erhaltung der Tiergesundheit (vgl. § 1 TierGesG) hat leiten lassen. Dem steht nicht entgegen, dass der Antragsgegner in seine Ermessenserwägungen auch die Umsetzung des BHV1-Sanierungsprogrammes des Landes Nordrhein-Westfalen und die Bestrebungen des Landes, als BHV1-freie Region im Sinne des Art. 10 der Richtlinie 64/432/EWG in der derzeit gültigen Fassung anerkannt zu werden, mit einbezogen hat. Denn diese Bestrebungen dienen jedenfalls auch dazu, Tierseuchen vorzubeugen sowie diese zu bekämpfen und so die Tiergesundheit in Nordrhein-Westfalen zu gewährleisten. Wie der Antragsgegner in seinem Bescheid vom 22. September 2015 sowie ergänzend in seiner Beschwerdebegründung zutreffend ausgeführt hat, sollen durch die nach dem Sanierungsprogramm vorgesehene unverzügliche Entfernung von BHV1-Reagenten weitere Ansteckungen und Erkrankungen von Rindern vermieden werden. Dass mit einer etwaigen Anerkennung des Landes Nordrhein-Westfalen als sog. „Artikel 10-Gebiet“ Handelserleichterungen verbunden sind und die BHV1-Sanierung daher auch von wirtschaftlichen Erwägungen getragen sein mag, ändert nichts an dem mit dem Sanierungsprogramm verfolgten und vom Antragsgegner im Rahmen seiner Ermessensentscheidung zu Recht berücksichtigten Ziel der BHV1-Bekämpfung.

Jedenfalls unter Berücksichtigung der - nach § 114 Satz 2 VwGO prozessual zulässig - im Beschwerdeverfahren ergänzten Ermessenserwägungen ist die Anordnung unter Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung auch sonst nicht ermessensfehlerhaft. Bei der Ausübung seines Ermessens ist der Antragsgegner, worauf dieser mit der Beschwerde zutreffend hinweist, an die ermessenslenkenden Erlasse des MKULNV vom 03. Juni 2015 und - für den Betrieb des Antragstellers als sog. „Ziff. 1.3-Betrieb“ maßgebend - vom 28. August 2015 - Az. VI-5-2000.16.5 -, letzterer konkretisiert durch die vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) an die Kreisordnungsbehörden ergangene Weisung vom 28. August 2015, intern gebunden. Eine solche Ermessensbindung der Verwaltung ist, sofern die ihr zugrunde liegenden Erwägungen dem Zweck der vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung entsprechen, zulässig und dient letztlich, indem sie eine einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellt, dem Gleichbehandlungsgrundsatz.

Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 87 ff. m.w.N.

Schönenbroicher/Heusch, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen, 2014, § 9 Rn. 11

Das Vorliegen eines ermessenslenkenden Erlasses bzw. einer solchen Weisung entbindet die Behörde jedoch nicht von einer eigenverantwortlichen Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung aller Umstände des konkreten Einzelfalles. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Falles nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 – 5 B 36.08 -, juris Rn. 4 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 73 ff.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 93 ff. m.w.N.

Dies zugrundegelegt, ist die Entscheidung des Antragsgegners, im Fall des Antragstellers die Entfernung der Reagenten anzuordnen, nicht ermessensfehlerhaft. Die generellen Ermessenserwägungen zur Anordnung der Reagentenentfernung in den Erlassen des MKULNV und der Weisung des LANUV, die im Bescheid vom 22. September 2015 teilweise wörtlich wiedergegeben und mit der Beschwerdebegründung zudem (sinngemäß) ergänzt und präzisiert werden, sind nicht zu beanstanden. Danach war im Fall des Antragstellers, in dessen Betrieb sich Anfang September 2015 mehr als 200 BHV1-Reagenten befanden, die Entfernung der Reagenten bis spätestens zum 31. Dezember 2015 anzuordnen. Anhaltspunkte dafür, dass beim Antragsteller atypische Besonderheiten bestehen, die ein Abweichen von der generellen ministeriellen Vorgabe rechtfertigen könnten, sind auch nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand nicht zu erkennen. Hierzu hat insbesondere der Antragsteller bislang, auch im Beschwerdeverfahren, nichts Substantiiertes vorgetragen. Vielmehr ist nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Antragsgegners davon auszugehen, dass der Antragsteller „seit längerem“ BHV1-Reagenten in seinem Bestand hält, aber keine besonderen Maßnahmen zu deren Entfernung ergriffen hat (vgl. Bescheid vom 22. September 2015, Seite 3), dass er mehrfach Rinder aus nicht BHV1-freien Beständen in seinen eigenen Bestand eingestellt und Rinder aus seinem nicht BHV1-freien Bestand in andere Bestande verbracht hat (vgl. Bescheid vom 22. September 2015, Seite 3), dass im Jahr 2014 einvernehmlich zwischen dem Antragsteller, Tierärzten und dem Antragsgegner besprochene Maßnahmen zur BHV1-Prophylase und BHV1-Minimierung (vgl. Bl. 39 des Verwaltungsvorgangs) offenbar nicht zu einer relevanten Reduzierung der Anzahl an Reagenten geführt hat, dass der Antragsteller amtlich angeordneten Maßnahmen zur BHV1-Bekämfpung nicht oder nicht im erforderlichen Umfang nachgekommen ist (vgl. Bescheid vom 22. September 2015, Seite 2) und er ein Sanierungskonzept nicht vorgelegt hat. Auf einen derartigen Fall, in dem weder eine Verpflichtungserklärung gegenüber der Tierseuchenkasse abgegeben noch ein Sanierungskonzept vorgelegt worden ist (vgl. zu diesen Fällen die Regelungen unter Ziff. 1.1 und 1.2 im Erlass vom 03. Juni 2015), sind die generellen Ermessenserwägungen im Erlass und der Weisung vom 28. August 2015 betreffend die sog. „Ziff. 1.3-Betriebe“ gerade bezogen; sie erfassen damit gerade - auch - den Fall des Antragstellers.

Soweit der Antragsteller im Beschwerdeverfahren - ohne dieses Vorbringen allerdings rechtlich konkret einzuordnen - sinngemäß eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu anderen Betrieben bzw. anderen Tierhaltern geltend macht und sich in diesem Zusammenhang unter anderem auf eine durch den Landkreis Emsland erlassene Tierseuchenverfügung beruft, vermag er damit einen Ermessensfehler im Rahmen der ihm gegenüber ergangenen Entscheidung nicht zu begründen. Unabhängig davon, dass eine behördliche Entscheidung aus Niedersachsen schon deshalb für das vorliegende Verfahren nicht weiterführend ist, weil die dortige Erlasslage eine andere ist, legt der Antragsteller auch im Übrigen nicht dar, dass der Antragsgegner in einem vergleichbaren Fall, das heißt insbesondere im Fall eines sog. „Ziff. 1.3-Betriebes“, von der sonst üblichen Verwaltungspraxis, die Entfernung der Reagenten anzuordnen, ohne sachlichen Grund abgewichen wäre.

Die Anordnung der Entfernung der Reagenten ist im konkreten Fall auch verhältnismäßig. Der im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Einwand des Antragstellers, die „entschädigungslose Abschaffung der Reagenten“ führe zu „einem erheblichen und in die Grundlagen des Betriebes eingreifenden wirtschaftlichen Verlust“ und eine Tötungsanordnung mit der Folge einer Entschädigungszahlung hätte dies abmildern können, greift nicht durch. Namentlich ist der Erlass einer Tötungsanordnung im Fall des Antragstellers kein milderes Mittel. Die Anordnung einer Entfernung der Reagenten stellt sich schon deshalb als weniger belastend dar, weil (nur) in diesem Fall für den Antragsteller die Möglichkeit der Vermarktung verbleibt. Im Gegensatz zu hochkontagiösen Tierseuchen ist zur Ausmerzung des Erregers im Falle einer BHV1-Infektion die Tötung nicht erforderlich.

Vgl. BR Drs. 94/15, S. 24.

Bei BHV1-Reagenten, die - wie offenbar im Rinderbestand des Antragstellers - keine klinischen Symptome zeigen, ist eine Schlachtung der Tiere nach wie vor möglich, da der Verzehr des Fleisches für den Menschen unbedenklich ist. Mit dem Erlass einer Tötungsanordnung würde dem Antragsteller diese Möglichkeit der Schlachtung und folglich das Erzielen eines Schlachterlöses verwehrt. Dass in seinem Fall eine etwaige Entschädigungszahlung durch die Tierseuchenkasse höher wäre als ein zu erzielender Schlachterlös, gegebenenfalls nebst einer Beihilfe, die von der Tierseuchenkasse im Fall der Entfernung von Reagenten unter bestimmten Voraussetzungen gezahlt wird, hat der Antragsteller im Übrigen auch nicht substantiiert dargelegt. Hierfür bestehen insbesondere mit Blick darauf, dass die Entschädigung kein Schadensersatz ist, sie nur den geschätzten sog. gemeinen Wert des Tieres erfasst (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 TierGesG) und zudem auf sie der Wert der verwertbaren Teile des Tieres angerechnet wird (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 1 TierGesG), auch keine konkreten Anhaltspunkte. Vor dem Hintergrund, dass dem Antragsteller bei der hier erfolgten Anordnung der Entfernung der BHV1-Reagenten jedenfalls ein etwaiger Schlachterlös verbleibt und zudem grundsätzlich eine Beihilfe durch die Tierseuchenkasse gezahlt wird, ist für die von ihm sinngemäß behauptete Verletzung von Art. 14 GG nichts ersichtlich.

bb) An der sofortigen Vollziehung der unter Ziffer 1 im Bescheid vom 22. September 2015 getroffenen Anordnung besteht angesichts der mit ihr beabsichtigten Abwehr tierseuchenrechtlicher Gefahren und der Verhinderung der Weiterverbreitung der BHV1-Infektion ein besonderes Vollzugsinteresse. Der Einwand des Antragstellers, gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung spreche, dass „zahlreichen Betrieben über die sogenannten Verpflichtungserklärungen“ zugebilligt worden sei, die dortigen BHV1-Reagenten (erst) bis zum 31. Dezember 2017 zu entfernen, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Betriebe, die sich im Rahmen einer Verpflichtungserklärung zur Reagentenentfernung verpflichtet haben, sind schon nicht mit dem Betrieb des Antragstellers, der sich ausdrücklich gegen die Entfernung der Reagenten wendet, vergleichbar. Im Übrigen wird das besondere Vollzugsinteresse im konkreten Fall des Antragstellers dadurch nicht in Frage gestellt.

c) Die unter Ziffer 4 der Tierseuchenverfügung ausgesprochene, auf die Anordnung der Reagentenentfernung unter Ziffer 1 bezogene Zwangsgeldandrohung erweist sich bei summarischer Prüfung ebenfalls als rechtmäßig. Sie ist insbesondere inhaltlich hinreichend bestimmt. Zwar ist die im Bescheidtenor verwendete Formulierung „für jedes Nichtbefolgen dieses Gebots“ für sich betrachtet nicht verständlich, weil dem Antragsteller mit der Pflicht zur unverzüglichen Entfernung der BHV1-Reagenten nur eine einzige Handlungspflicht auferlegt worden ist, ein mehrfaches Nichtbefolgen dieser Anordnung also nicht denkbar ist. Allerdings lässt sich, worauf die Beschwerdebegründung zu Recht hinweist, jedenfalls den Begründungen des Ausgangs- und auch des Widerspruchsbescheids mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen, dass das Zwangsgeld für den Fall angedroht wird, dass der Antragsteller die in der dem Ausgangsbescheid beigefügten Liste näher bezeichneten Rinder nicht bis zum 31. Dezember 2015 entfernt hat und dass es sich der Höhe nach auf 500 Euro pro nicht-entferntem Reagenten beläuft.

d) Auch die unter Ziffer 3 der Tierseuchenverfügung getroffene Anordnung ist bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Sie findet ihre rechtliche Grundlage in § 24 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 9 TierGesG, wonach Personen, die von der zuständigen Behörde beauftragt sind, sowie in ihrer Begleitung befindliche Sachverständige des Bundes, der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission, im Rahmen der Absätze 1 bis 4 des § 24 TierGesG u.a. Wirtschaftsgebäude und Geschäftsräume betreten dürfen und der Tierhalter dies zu dulden hat. Vorliegend beabsichtigt der Antragsgegner - das ergibt sich sowohl aus dem Ausgangs- als auch dem Widerspruchsbescheid - durch seine Bediensteten ein Betreten der genannten Gebäude und Räume im Zusammenhang mit der „Überprüfung der Reagentenentfernung“, mithin im Rahmen einer Anordnung nach § 24 Abs. 3 TierGesG.

e) Bezogen auf Ziffer 2 der Tierseuchenverfügung vom 22. September 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. April 2016 stellt die Beschwerdebegründung die allein maßgebliche Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts dagegen nicht durchgreifend in Frage. Zwar kann die zuständige Behörde grundsätzlich, gestützt auf § 2a Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BHV1-VO, eine blutserologische Untersuchung bestimmter Rinder anordnen. Im vorliegenden Fall erweist sich die getroffene Anordnung bei summarischer Prüfung aber jedenfalls deshalb als rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt ist. Der Antragsgegner hat entgegen § 2a Abs. 1 Satz 1 BHV1-VO weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid eine Untersuchungseinrichtung benannt, in der die Untersuchung vorgenommen werden soll. Offen bleiben kann, ob es auch deshalb an der erforderlichen Bestimmtheit fehlt, weil aus der im Bescheid vom 22. September 2015 verwendeten Formulierung, die betreffenden Rinder „blutserologisch auf BHV1“ untersuchen zu lassen, möglicherweise nicht eindeutig erkennbar ist, ob eine Untersuchung auf Antikörper gegen das Virus der BHV1-Infektion (vgl. § 2a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHV1-VO) oder auf Antikörper gegen das gE-Glykoprotein des Virus der BHV1-Infektion (vgl. § 2a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHV1-VO) erfolgen soll. Zwar lässt sich der Begründung des Widerspruchsbescheids vom 12. April 2016 entnehmen, dass wohl letztgenannte Untersuchung gemeint ist. Ob dies für alle Rinder gelten soll, bleibt jedoch unklar; zum Impfstatus des Rinderbestands des Antragstellers, von dem die Art der anzuordnenden Untersuchung abhängt, verhält sich der Antragsgegner nicht.

f) Da das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziffer 2 der Tierseuchenverfügung wiederhergestellt hat, ist auch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der auf die Verpflichtung zur Untersuchung bezogenen Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 5 der Tierseuchenverfügung im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn entgegen § 55 Abs. 1 VwVG NRW fehlt es insoweit bereits an einer vollziehbaren Grundverfügung, so dass dahinstehen kann, ob die Androhung des Zwangsgeldes in Bezug auf die Bestandsuntersuchung hinreichend bestimmt ist bzw. ob ein etwaiger Bestimmtheitsmangel mit Blick auf die diesbezüglichen weiteren Erläuterungen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren zwischenzeitlich möglicherweise geheilt worden ist.

g) Mit Blick auf die voraussichtliche Rechtmäßigkeit der Anordnung der Reagentenentfernung und der hierauf bezogenen Androhung des Zwangsgeldes unterliegt auch die mit Bescheid vom 11. März 2016 erfolgte Zwangsgeldfestsetzung bei summarischer Prüfung keinen rechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Hinsichtlich der Ziffer 1 der Tierseuchenverfügung geht der Senat bei pauschalierender Betrachtung von einem Wert in Höhe von 500 Euro pro betroffenem Tier aus; dieser Betrag wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert. In Anlehnung an Ziff. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs bleibt die auf Ziffer 1 bezogene Zwangsgeldandrohung für die Streitwertfestsetzung außer Betracht. Zusätzlich ist für die angegriffenen Anordnungen unter den Ziffern 2 und 3 der Tierseuchenverfügung jeweils der halbe Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG, mithin insgesamt 5.000 Euro, anzusetzen (vgl. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs); die darauf bezogenen Zwangsmittelandrohungen in den Ziffern 5 und 6 der Tierseuchenverfügung bleiben in Anlehnung an Ziff. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Streitwertfestsetzung wiederum außer Betracht. Die im vorliegenden Verfahren weiter angegriffene, im selbständigen Vollstreckungsverfahren ergangene Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid vom 11. März 2016 in Höhe von 320.000 Euro ist in Anlehnung an Ziff. 1.7.1 Satz 1 und Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs mit einem Viertel des festgesetzten Zwangsgeldes (80.000 Euro) zu berücksichtigen. Nach Addition der so ermittelten Streitwerte (vgl. Ziff. 1.1.1 des Streitwertkatalogs) ergibt sich der festgesetzte Streitwert in Höhe von 278.250 Euro. Die Vorschrift des § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG, wonach der Streitwert im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich auf den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs beschränkt ist, steht dieser Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren nicht entgegen. Denn im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG kommt es nicht auf die Höhe des in der ersten Instanz festgesetzten, sondern vielmehr auf den nach § 52 Abs. 1 GKG objektiv angemessenen Streitwert an.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2013 - 7 KSt 5.13 u.a. -, juris Rn. 3 m.w.N.; Decker, in: BayVBl. 2014, 106 f.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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