Beschluss vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - 1 A 623/17

Tenor

1. Die Berufung wird auf Antrag des Beklagten zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat.

2. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung wird auf seine Kosten abgelehnt.

3. Der Streitwert wird für das von dem Kläger betriebene Zulassungsverfahren auf 12,35 Euro festgesetzt.

G r ü n d e

A. Der sinngemäß im Umfang der eigenen Beschwer gestellte Zulassungsantrag des Beklagten hat Erfolg, während der ausdrücklich nur einen Teil der eigenen Beschwer erfassende Zulassungsantrag des Klägers abzulehnen ist.

I. Zu entsprechen ist dem Zulassungsantrag des Beklagten, der sich gegen die Verpflichtung zur Gewährung weiterer Beihilfe in Höhe von insgesamt 29,79 Euro (Aufwendungen für „Venofix“, „Intrafix“ und Kochsalzlösung – zusammen 9,93 Euro – bei insgesamt sechs Behandlungen = 59,58 Euro, davon 50 %) richtet.

1. Die Berufung des Beklagten ist zuzulassen, weil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dargelegt sind und vorliegen (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils bestehen. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. „Darlegen“ in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

Gemessen an diesen Anforderungen zeigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen des Beklagten in hinreichender Weise ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils auf, soweit mit ihm der Klage stattgegeben worden ist.

Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Teilstattgabe wie folgt begründet: Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für „Venofix“ (Venenpunktionsbesteck), „Intrafix“ (Infusionsbesteck) und Kochsalzlösung zu, die ihm die Heilpraktikerin im Zusammenhang mit sechs Infusionen in Rechnung gestellt habe. Der Anspruch folge aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Anlage 4 BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Fassung. Die fraglichen Kosten seien sämtlich Kosten für Verrichtung durch einen Heilpraktiker und als Auslagen entstanden. Alle drei Mittel seien für die Verabreichung von Präparaten per Infusion notwendig und stellten sich daher rechtlich als Annex zu der erbrachten Hauptleistung einer (Dauertropf-)Infusion dar. Die Beihilfefähigkeit der Kochsalzlösung richte sich nicht nach § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW, weil diese nicht therapeutischer Bestandteil der per Infusion verabreichten, gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW unstreitig nicht beihilfefähigen Präparatmischung sei. Die Kosten für die drei Mittel unterfielen auch nicht den Ausschlussregelungen der Anlage 4 BVO NRW. Namentlich greife nicht Anlage 4 Nr. 2 Satz 4 Buchstabe c) BVO NRW ein. Zwar sei diese Regelung nicht abschließend, sondern erfasse auch in ihr nicht beispielhaft benannte Einmalartikel. Sie solle jedoch nur solche Kosten von der Berechnungsfähigkeit ausschließen, die bei der Verwendung im Einzelfall gemessen an den jeweiligen Gebühren für die berechnungsfähigen Leistungen nicht sonderlich ins Gewicht fielen. Setze man die in Rede stehenden Auslagenkosten ins Verhältnis zu dem für die zugehörige Gebühr geltenden beihilferechtlichen Höchstbetrag (hier: Dauertropfinfusion, 12,50 Euro), so könnten schon die Kosten für „Venofix“ (1,00 Euro) nicht mehr als nicht sonderlich ins Gewicht fallend angesehen werden. Ein Ausschluss der Beihilfefähigkeit ergebe sich auch nicht aus Anlage 4 Nr. 3 Buchstabe a), weil sich diese Vorschrift allein auf die (im nachfolgenden Gebührenverzeichnis) geregelten Heilpraktikerleistungen als solche, nicht aber auch auf Auslagen beziehe.

a) Ernstliche Zweifel im o. g. Sinne sind zunächst dargelegt, soweit das Verwaltungsgericht die Aufwendungen für die Einmalartikel „Venofix“ und „Intrafix“ als beihilfefähig angesehen hat.

Diese Aufwendungen (6 x 2,90 Euro = 17,40 Euro) sind in Anwendung der Regelungen des § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 und 5 und Anlage 4 BVO NRW in der insoweit allein in Betracht kommenden, im maßgeblichen Zeitraum (2013 bis 2015) unverändert gebliebenen (alten) Fassung nicht beihilfefähig. Es handelt sich zwar um Kosten für die Verrichtung durch einen Heilpraktiker (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BVO NRW); diese sind aber nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 5 i. V. m. Anlage 4 BVO NRW nicht beihilfefähig. Nach Anlage 4 Nr. 2 Satz 4 Buchstabe c) BVO NRW sind nicht gesondert berechnungsfähig Einmalartikel, wie Einmalspritzen, Einmalkanülen, Einmalhandschuhe, Einmalkatheter, Einmaldarmrohre (ebenso: GebüH, Allgemeine Grundsätze, Abschnitt „Aufgrund gesetzlicher Bestimmungen sind nicht gesondert berechnungsfähig“). Diese Regelung, die schon die Berechnungsfähigkeit und damit im gegebenen beihilferechtlichen Kontext – erst recht – die Beihilfefähigkeit der von ihr gemeinten Auslagen ausschließt, ist nicht abschließend. Die in ihr konkret genannten Einmalartikel stellen nämlich ausweislich des ihre Aufzählung einleitenden Wortes „wie“ erkennbar nur Beispiele dar. Die Regelung bestimmt daher, dass bei einer Behandlung durch einen Heilpraktiker eingesetzte Einmalartikel unabhängig von ihrer Art nicht beihilfefähig sind. In Bezug auf Einmalbestecke, wie sie hier in Rede stehen, ist auch nicht nach dem Sinn und Zweck der Ausschlussregelung eine Ausnahme zu machen. Zwar wird der Regelung zu entnehmen sein, dass sie nur in Bezug auf geringwertige Artikel verhindern will, dass diese (anteilig) von der Beihilfe getragen werden müssen. Ein solches Verständnis ist schon im Begriff „Einmalartikel“ angelegt, da solche nicht zur Wiederverwendung gedachten Artikel regelmäßig einen geringen Preis haben. Bekräftigt wird dieses Ergebnis durch einen systematischen Vergleich mit den in Anlage 4 Nr. 2 Satz 4 Buchstabe a) und b) BVO NRW geregelten Tatbeständen (vgl. insbesondere: „geringwertige Arzneimittel“). Dieser Regelungszweck erlaubt aber nicht, die hier in Rede stehenden, ebenfalls objektiv geringwertigen Einmalartikel von der Ausschlussregelung auszunehmen, die übrigens in den Rechnungen der Heilpraktikerin gemessen an den im Internet zu eruierenden Preisen mit durchaus hohen Beträgen angesetzt sind. Namentlich kann, wie der Beklagte dargelegt hat, eine solche Ausnahme nicht mit der Erwägung begründet werden, die Kosten für den bei einer Heilpraktikerleistung (etwa: Dauertropfinfusion) verwendeten Einmalartikel seien im Verhältnis zu den Kosten für die Leistung selbst (prozentual) nicht mehr nur unerheblich. Ein solches Verständnis der Ausschlussregelung liefe erkennbar deren Begrenzungszweck zuwider. Die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Einmalartikel hinge dann, wie der Beklagte zu Recht geltend macht, nämlich maßgeblich davon ab, zu welchen Preisen der jeweilige Heilpraktiker die Einmalartikel beschafft. Abgesehen davon würde die Ansicht des Verwaltungsgerichts wohl in erheblichem Maße, nämlich immer dann zur Beihilfefähigkeit von Kosten für Einmalartikel führen, wenn die entsprechende Heilpraktikerleistung selbst zu einem geringen Preis erfolgt. Selbst wenn dem – abzulehnenden – verwaltungsgerichtlichen Ansatz einer relativen Betrachtung gefolgt werden könnte, wäre, wie der Beklagte ebenfalls dargelegt hat, (mindestens) ernstlich zweifelhaft, ob als Bezugsgröße (dem Beihilfeberechtigten günstig) insoweit der jeweilige beihilferechtliche Höchstbetrag gewählt werden darf. Im ärztlichen Gebührenrecht, auf das das Verwaltungsgericht sich mit seiner Bezugnahme auf den Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 18. Juni 1996 – 4 S 1079/94 –, juris, Rn. 17, berufen hat, gibt es mit der anzuwendenden Gebührenordnung rechtsverbindliche Vorgaben für die Rechnungstellung. Für heilpraktische Behandlungen hingegen besteht keine vergleichbare Situation, da insoweit keine rechtsverbindlichen Gebühren existieren. Es steht vielmehr im Belieben des Heilpraktikers, ob er sich bei der Rechnungstellung an den beihilferechtlichen Vorgaben orientiert, das Gebührenverzeichnis für Heilpraktiker zum Maßstab nimmt oder die dortigen Rahmenempfehlungen sogar überschreitet.

b) Ernstliche Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat der Beklagte ferner auch insoweit in noch hinreichender Weise dargelegt, als er verpflichtet worden ist, Beihilfe i. H. v. 21,09 Euro für die Aufwendungen für die in Rechnung gestellte „Kochsalzlösung 500 ml“ (7.03 Euro x 6 = 42,18 Euro) zu bewilligen. Auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens des Beklagten erweist sich die fragliche Einschätzung des Verwaltungsgerichts als rechtsfehlerhaft.

Die Kochsalzlösung wird, wie der Beklagte dargelegt hat, nicht von § 4 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Anlage 4 BVO NRW, sondern von § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW erfasst. Es liegt auf der Hand, dass sie nicht als eine im Rahmen der Verrichtung durch einen Heilpraktiker entstandene Auslage qualifiziert werden kann. Es handelt sich bei ihr vielmehr um einen Stoff, der als (zugelassenes) Arzneimittel oder Medizinprodukt behandelt werden muss. Er ist nämlich zwingend zumindest mittelbar therapeutischer Bestandteil der Infusionslösung, weil die Präparatmischung ohne ihn weder in den Körper eingebracht werden noch darin ihre vorgesehene Wirkung entfalten kann. Sie ist, wenn sie als Arzneimittel (und nicht als Medizinprodukt) zu qualifizieren sein sollte, angesichts ihres Preises von 7,03 Euro ersichtlich auch nicht geringwertig i. S. v. Anlage 4 Nr. 2 Buchstabe b) BVO NRW. Außerdem ist sie nicht, wie diese Vorschrift weiter verlangt, zur „sofortigen Anwendung“ vorgesehen wie etwa ein Desinfektionsmittel oder Augentropfen, weil sie als Grundlage für eine Dauertropfinfusion dient.

Unterfällt die – in den Rechnungen jeweils nicht spezifizierte – Kochsalzlösung mithin der Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW, so stellt sich die Frage, ob die entsprechenden Aufwendungen nach dieser Vorschrift beihilfefähig sind. Diese Frage kann bereits ohne aufwändige Ermittlungen im Zulassungsverfahren beantwortet werden. Sie ist offensichtlich zu verneinen, und zwar unabhängig von der beihilferechtlichen Einordnung der Kochsalzlösung als Medizinprodukt oder (zutreffend) als Arzneimittel.

Zur Abgrenzung vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008 – 1 A 1701/07 – Rn. 39 ff.

Würde man zugrunde legen, dass es sich um ein Medizinprodukt i. S. v. § 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 BVO NRW handelt, so fehlte es zu den hier maßgeblichen, 2013, 2014 bzw. 2015 gelegenen Zeitpunkten jeweils an dem Tatbestandsmerkmal der Zulassung zur Verordnung nach den Maßgaben der Anlage V der Arzneimittel-Richtlinien. Kochsalzlösungen waren zu den genannten Zeitpunkten, soweit in der Anlage V aufgeführt, nach den dortigen Maßgaben nämlich nicht zum Zwecke der Infusion zur Verordnung zugelassen, sondern als (physikalisch wirkende) Spül- oder Inhalationslösung; daran hat sich im Übrigen bis heute nichts geändert. Das entspricht der allgemeinen Abgrenzung von Medizinprodukten und Arzneimitteln, wenn es – wie hier – um den Einsatz von Stoffen am oder im menschlichen Körper geht. Die Einstufung als Medizinprodukt ist in diesen Fällen in der Regel allein darauf gegründet, dass die Wirkung weder durch pharmakologisch oder immunologisch wirkende Mittel noch durch Metabolismus erreicht wird (vgl. § 3 Nr. 1 Medizinproduktegesetz – MPG), sondern auf physikalische Weise.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008– 1 A 1701/07 – Rn. 44 f.; näher erläutert werden die unterschiedlichen Wirkungsweisen etwa im Urteil des VG Köln vom 12. April 2016 – 7 K 2347/14 –, juris, Rn. 33 bis 39.

Wird deswegen (zutreffend) zugrunde zu legen sein, dass es sich bei der untrennbar zusammen mit der Präparatmischung verabreichten Kochsalzlösung um ein Arzneimittel i. S. v. § 4 Abs. 1 Nr. 7 BVO NRW handelt, so ist die Beihilfefähigkeit ebenfalls zu verneinen. Denn die Kochsalzlösung stellt offensichtlich ein nichtverschreibungspflichtiges Arzneimittel dar (§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO NW), und es ist nicht einmal ansatzweise erkennbar, dass ein die Beihilfefähigkeit begründender Ausnahmefall (§ 4 Abs. 1 Nr. 7 Satz 3, 4 oder 7 BVO NRW) vorliegen könnte.

2. Ob die Berufung noch aus anderen, von dem Beklagten angeführten Zulassungsgründen zuzulassen ist, bedarf keiner Entscheidung (vgl. § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

II. Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gestützte Zulassungsantrag des Klägers hat demgegenüber keinen Erfolg.

1. Mit diesem Antrag wendet sich der Kläger gegen die Abweisung seiner Klage ausdrücklich nur insoweit, als das Verwaltungsgericht „keine weitere Beihilfe für die Dauertropfinfusion in Höhe von 12,35 Euro je Behandlung und in Höhe von 5,00 Euro für Beratungsleistung je Beratung zugesprochen hat“. Der Zulassungsantrag richtet sich damit (sinngemäß) allein gegen die Abweisung des Klageantrags zu 3. in Höhe von 12,35 Euro (Klagesumme i. H. v. 22,28 Euro abzüglich eines zugesprochenen Betrages i. H. v. 9,93 Euro). Dieser Betrag resultiert daraus, dass der Beklagte die mit dem Antrag vom 26. April 2015 begehrte Beihilfe zu den Aufwendungen für die Heilpraktikerleistungen „25.8 Infusion, Dauertropf über 30 Min.“ (2 x) und „5 Beratung“ (1 x) nicht in Bezug auf die Rechnungsbeträge, sondern nur unter Ansatz von (niedrigeren) Höchstbeträgen gewährt hat. Er stellt den hälftigen Betrag der Differenz zwischen den Rechnungsbeträgen (2 x 22,35 Euro und 1 x 14,00 Euro = 58,70 Euro) und den von dem Beklagten nur angesetzten Höchstbeträgen (2 x 12,50 Euro und 1 x 9,00 Euro = 34,00 Euro) dar (58,70 Euro – 34,00 Euro = 24,70 Euro; 24,70 Euro x 50 % = 12,35 Euro).

2. Das diesbezügliche Zulassungsvorbringen erfüllt zum Teil schon nicht die Anforderungen an eine hinreichende Darlegung i. S. d. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, und im Übrigen liegen die genannten Zulassungsgründe auf der Grundlage der maßgeblichen – fristgerecht vorgelegten – Darlegungen des Klägers nicht vor.

a) Die Berufung kann zunächst nicht wegen der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung des im Klageantrag zu 3. enthaltenen, auf die Bewilligung einer weiteren Beihilfe i. H. v. 12,35 Euro gerichteten Begehrens wie folgt begründet:

Die Beihilfefähigkeit der in Rede stehenden Aufwendungen für Heilpraktikerleistungen sei nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 5 und Anlage 4, Nr. 3 Buchstabe a) Satz 1 und 3 BVO NRW auf die in dem nachfolgenden Gebührenverzeichnis aufgeführten Leistungen mit den hierzu benannten Höchstbeträgen beschränkt. Demgemäß seien die durch die Heilpraktikerin für den 16. und 25. März 2015 jeweils in Rechnung gestellte Dauertropfinfusion und die für den 16. März 2015 weiter berechnete Beratung nur mit den jeweiligen Höchstbeträgen (12,50 Euro bzw. 9,00 Euro) beihilfefähig. Diese in der BVO NRW geregelte Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Heilpraktikerleistungen auf bestimmte Höchstbeträge sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie könne sich auf § 77 Abs. 8 Nr. 2 Buchstabe d) LBG NRW in der bis zum 30. Juni 2016 geltenden Fassung stützen und verstoße weder gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Pauschalierende Regelungen der vorliegenden Art, die den Begriff der „Angemessenheit“ von Aufwendungen für einen Leistungssektor (hier: Heilpraktikerleistungen) durch Festlegung von Höchstbeträgen konkretisierten, seien grundsätzlich zulässig. Zum Schutz der betroffenen Beamten vor unzumutbaren Belastungen mit Eigenanteilen an den entstehenden Kosten müsse aber Ausgangspunkt der Angemessenheitsbewertung eine realistische Betrachtung dessen sein, zu welchen Konditionen der betroffene Beamte die betreffenden Behandlungsleistungen tatsächlich erlangen könne. In Ermangelung einer normativen Gebührenordnung der Heilpraktiker müsse der Dienstherr bei der Festlegung von Höchstbeträgen also berücksichtigen, welche Aufwendungen durch die Inanspruchnahme heilpraktischer Leistungen Beamten regelmäßig entstünden. Dabei habe er auch, ähnlich wie die Gebührenordnungen für Ärzte dies vorsähen, durch Rahmenbeträge zu berücksichtigen, dass Kosten nach Art, Schwierigkeit und Intensität der Behandlung variieren könnten. Ließen sich brauchbare Anhaltspunkte nicht finden, werde eine Anlehnung an die ärztlichen Gebührenordnungen in Betracht zu ziehen sein. Dabei den Schwellenwert des Gebührenrahmens der Gebührenordnung für Ärzte als Obergrenze für vergleichbare Leistung der Heilpraktiker anzusehen, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Angesichts der typischen Unterschiede in der Ausbildung der Ärzte und der Heilpraktiker dürfe sich der Vorschriftengeber an dem Leitbild orientieren, dass Aufwendungen für die Behandlung durch einen Heilpraktiker regelmäßig nicht in gleicher Höhe angemessen seien wie Aufwendungen für eine ärztliche Behandlung. In Anwendung dieser Grundsätze sei die in Rede stehende Höchstbetragsregelung nicht fürsorgepflichtwidrig. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass dem Kläger im hier maßgeblichen Jahr 2015 Heilpraktikerleistungen wegen der Höchstbeträge nach Anlage 4 nicht zugänglich gewesen wären. Es sei vielmehr zu vermuten, dass die große Mehrheit der Heilpraktiker ihre Leistungen tatsächlich zu diesen Sätzen abrechne und kostendeckend abrechnen könne. Denn diese Sätze seien identisch mit jenen Höchstbeträgen, auf die sich die Gesamtheit der Heilpraktikerverbände in Kenntnis der höchstrichterlichen Anforderungen an eine Angemessenheitsbewertung bei ihrer 2011 und 2013 mit dem Bundesministerium des Innern (BMI) getroffenen Vereinbarung eingelassen habe. Außerdem habe der Vizepräsident des Fachverbandes Deutscher Heilpraktiker e. V. (FDH e. V.) den Verbandsmitgliedern nach Abschluss der Vereinbarung mitgeteilt, mit dieser „für die Zukunft gut gerüstet“ zu sein. Zudem zeige eine exemplarische Betrachtung der im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Höchstbeträge für die Leistungspositionen „Dauertropfinfusion“ und „Beratung“, dass diese den Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats zur Angemessenheitsbewertung von Heilpraktikerleistungen nicht widersprächen.

Das hiergegen gerichtete Zulassungsvorbringen greift insgesamt nicht durch.

Der Kläger wendet sich zunächst gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die Leistungen der Heilpraktiker seien tatsächlich zu den – die Fürsorgepflicht deshalb nicht verletzenden – Höchstsätzen der Anlage 4 BVO NRW am Markt zu bekommen. Eine entsprechende Vermutung könne nicht aus der Beteiligung der Heilpraktikerverbände an der zugrundeliegenden Vereinbarung abgeleitet werden. Denn „die tatsächliche Verhandlungssituation, in der den Heilpraktikerberufen damit gedroht worden“ sei, „sie aus der Beihilfefähigkeit vollständig herauszunehmen“, lasse „ein Verhandeln auf Augenhöhe“ nicht zu. Dementsprechend habe die im angefochtenen Urteil weiter angeführte Äußerung des Vizepräsidenten des FDH e. V. diesem nur dazu gedient, das (schlechte) Verhandlungsergebnis positiv darzustellen, was das Verwaltungsgericht nicht kritisch hinterfragt habe. Dieses Vorbringen genügt schon nicht den o. a. Darlegungsanforderungen. Mit ihm wird ein unzureichende Ergebnisse zeitigendes Ungleichgewicht bei den Verhandlungen nämlich nur pauschal behauptet, aber in keiner Weise belegt. Gleiches gilt für die Behauptung, der Bund habe in diesen Verhandlungen damit gedroht, die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Heilpraktikerleistungen zu streichen. Es liegt auch nicht schon aus sich heraus auf der Hand, dass die Verhandlungsführer der beteiligten Verbände einem für deren Mitglieder wirtschaftlich nicht tragbaren Verhandlungsergebnis zugestimmt haben könnten, obwohl die Verbände auf ihre Mitglieder und deren Zustimmung zur Verbandsarbeit angewiesen sind. Einer solchen Annahme steht auch der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene (UA S. 11 unten) und von der Zulassungsbegründung nicht angegriffene Umstand entgegen, dass es den Heilpraktikerverbänden mit der Vereinbarung vom 31. Juli 2013 gelungen ist, teilweise eine Erhöhung der 2011 festgelegten Höchstsätze zu erreichen. Das wird im Übrigen auch in der Abrechnungsfibel nach T. L. , BDH e. V., 2014, so konstatiert (S. 3 und 19: „einige Verbesserungen“). Lediglich ergänzend soll insoweit auch auf die Empfehlung des FDH e. V. vom 15. August 2013 an seine Mitglieder hingewiesen werden, „die Abrechnung nach den vereinbarten Gebührensätzen“ vorzunehmen (www.heilpraktiker.org/aktuelle-infos, abgerufen am 11. Februar 2019). Auch sie spricht dafür, dass die Vereinbarung 2011/2013 den wirtschaftlichen Belangen der Heilpraktiker hinreichend Rechnung getragen hat. Im Übrigen: Selbst wenn man unterstellt, dass die vereinbarten Höchstbeträge regelmäßig nicht auskömmlich für die Heilpraktiker sind, ergibt sich noch nicht zwingend und ist nicht dargelegt, dass Beihilfeberechtigte im Jahre 2015 am Markt keine Heilpraktikerleistungen zu den Höchstbeträgen erlangen konnten. Denn für einen Heilpraktiker wird es schon zur Auslastung seiner laufende Kosten verursachenden Praxis wirtschaftlich sinnvoller sein, Beihilfeberechtigte zu den Höchstbeträgen zu behandeln als diese wegen erheblicher „Zuzahlungen“ als Patienten zu verlieren.

Der Kläger rügt ferner die (Kontroll-)Erwägung des Verwaltungsgerichts, gerade die Betrachtung der Höchstbeträge für die Leistungen „Dauertropfinfusion“ und „Beratung“ verdeutliche, dass diese nicht den Vorgaben der Rechtsprechung zur Angemessenheitsbewertung widersprächen. Der vom Verwaltungsgericht insoweit angestellte Vergleich hinke schon deshalb, weil er Gebührenspannen (GebüH) mit Höchstsätzen (Anlage 4 BVO NRW) vergleiche. Auch dieses Vorbringen greift nicht durch. Der Kläger legt schon nicht dar, aus welchen Gründen es unzulässig sein sollte, abzugleichen, ob sich die beihilferechtlichen Höchstbeträge im Rahmen der Gebührenspannen des Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker (GebüH) bewegen. Nur ein solcher Abgleich kann im Übrigen eine Prüfung ermöglichen, ob die nach der GebüH berechneten Leistungen mit den Höchstbeträgen angemessen abgegolten werden. Fällt ein Höchstbetrag in die von der GebüH festgelegte Spanne, so kann grundsätzlich von der beihilferechtlichen Angemessenheit dieses Höchstbetrags ausgegangen werden. Weiter wendet der Kläger gegen die Vergleichsbetrachtung des Verwaltungsgerichts ein, sie lasse Kostenentwicklungen außer Acht, da das Gebührenverzeichnis für Heilpraktiker schon aus dem Jahre 2002 stamme. Dieser pauschale Einwand trifft schon nicht zu. Ausweislich der Entscheidungsgründe hat das Verwaltungsgericht nämlich in seine Vergleichsbetrachtung eingestellt, dass die Gebührenrahmen der GebüH (GebüH Nr. 5: „€ 8,20 bis 20,50“; GebüH Nr. 25.8: „bis € 12,80“) bereits aus dem Jahre 1985 stammen (UA S. 12 oben und unten), wobei allerdings, wie der Senat anfügt, die „glatten“ Euro-Beträge auf eine spätere Anpassung (Anhebung?) der GebüH hindeuten. Im Übrigen hat es diesen – mithin berücksichtigten – Gesichtspunkt lediglich nach einer Gesamtbetrachtung nicht für ausschlagend gehalten. Bei seiner Prüfung der Angemessenheit der beihilferechtlichen Höchstsätze hat es nämlich maßgeblich auf den Rahmencharakter der empirisch ermittelten Heilpraktikergebühren, die naturgemäß unter den jeweiligen Höchstgrenzen liegenden Mittelwerte und – hinsichtlich der Gebühr für die Beratung – auf einen Vergleich mit dem 2,3fachen Satz der ärztlichen Leistung „Beratung“ (Nr. 1 GOÄ, 10,72 Euro) abgestellt. All diese Erwägungen hat der Kläger nicht mit seiner Zulassungsbegründung angegriffen.

Schließlich rügt der Kläger noch, das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit der Frage befasst, ob die Anlage 4 BVO NRW mit den Grundrechten der Heilpraktiker aus Art. 3 und 12 GG vereinbar sei. Dieses Vorbringen ist ungeachtet der Frage hinreichender Darlegung von vornherein ungeeignet, ernstliche Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu wecken (oder einen Verfahrensfehler zu belegen). Die Rüge der Verletzung von Grundrechten der Heilpraktiker konnte nämlich nicht Gegenstand der Prüfung der Begründetheit der von dem Kläger erhobenen Klage sein, weil es sich insoweit nicht um eigene Rechte des Klägers handelt (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Vgl. insoweit schon VG Saarl., Urteil vom 22. März 2012 – 6 K 635/11 –, juris, Rn. 75, und VG München, Urteil vom 10. November 2016 – M 17 K 16.588 –, juris, Rn. 20.

Unabhängig davon ist auch nicht einmal ansatzweise erkennbar, dass die (nach den vom Verwaltungsgericht dargestellten Maßstäben nicht zu beanstandende) Deckelung von Erstattungsleistungen der Beihilfe durch Höchstbeträge zu den behaupteten Grundrechtsverletzungen führen könnte. Die Annahme, es könne insoweit eine Verletzung der Freiheit der Berufsausübung der Heilpraktiker vorliegen, ist schon angesichts dessen abwegig, dass die Gesetzliche Krankenversicherung vom Bundesverfassungsgericht unbeanstandet

– vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1988– 1 BvR 111/77 –, juris, Rn. 18 ff. –

keinerlei Kosten für Heilpraktikerleistungen erstattet.

Vgl. insoweit auch § 67 Abs. 2 Satz 2 des Saarländischen Beamtengesetzes, wonach Aufwendungen für Heilpraktikerleistungen nicht beihilfefähig sind.

Ferner ist nicht erkennbar, dass die unterschiedliche Behandlung von Aufwendungen für ärztliche Leistungen einerseits und Leistungen der Heilpraktiker andererseits im nordrhein-westfälischen Beihilferecht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen könnte. Ein sachlicher Differenzierungsgrund ergibt sich insoweit schon aus dem Umstand, dass Ärzte eine ungleich höhere fachliche Befähigung zur Behandlung von Krankheiten besitzen als Heilpraktiker. Die ärztliche Approbation wird erst nach erfolgreicher Beendigung eines rechtlich geordneten, mehrjährigen Hochschulstudiums und Bestehen einer Staatsprüfung erteilt. Die Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Tätigkeit eines Heilpraktikers hingegen hängt nicht von dem Nachweis einer berufsspezifischen Qualifikation ab. Es wird vielmehr nur die Vollendung des 25. Lebensjahres sowie eine abgeschlossene Volksschulbildung verlangt und im Übrigen eine Unbedenklichkeitsprüfung durchgeführt (vgl. § 2 der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung vom 18. Februar 1939, zuletzt geändert durch Art. 17f des Dritten Pflegestärkungsgesetzes vom 23. Dezember 2016, BGBl. I S. 3191).

Vgl. insoweit schon VG München, Urteil vom 10. November 2016 – M 17 K 16.588 –, juris, Rn. 21 f., m. w. N.

b) Die Berufung ist auch nicht wegen der vom Kläger geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Zur Darlegung des Zulassungsgrundes ist die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage entweder schon auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden oder aber (ggf. ergänzend) auf der Basis bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Februar 2018– 1 A 2517/16 –, juris, Rn. 32, und vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, m. w. N.

In Anwendung dieser Grundsätze kann die Berufung nicht wegen der vom Kläger allein als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Rechtsfrage zugelassen werden,

„ob die Beschränkung des Ersatzes der Kosten der Heilpraktikerbehandlung gemäß Anlage 4 BVO NRW mit höherrangigem Recht vereinbar ist“.

Die formulierte Frage dürfte in dieser Allgemeinheit bereits nicht klärungsfähig sein, weil der Kläger weder mit ihr selbst noch mit dem zugeordneten Zulassungsvorbringen (Zulassungsbegründung, S. 4, Gliederungspunkt II 1.) angibt, an welchen übergeordneten Normen die Rechtmäßigkeit der gerügten Höchstbetragsregelung gemessen werden soll. Nichts anderes ergibt sich, wenn man die formulierte Frage auf die zumindest mit der übrigen Zulassungsbegründung (sinngemäß) angesprochenen Regelungen der Art. 3, 12 und 33 Abs. 5 GG bezieht. Soweit mit der aufgeworfenen Frage eine Verletzung der Grundrechte der Heilpraktiker aus Art. 12 GG und Art. 3 Abs. 1 GG ins Feld geführt werden soll, ist sie nicht für das angefochtene Urteil entscheidungserheblich gewesen und wäre sie es auch nicht in einem Berufungsverfahren. Insoweit handelt es sich nämlich – wie bereits ausgeführt – nicht um der Prüfung im vorliegenden Verfahren unterliegende Rechtspositionen. Soweit es bei der Frage (auch) um die Rüge gehen sollte, die Höchstbetragsregelung verstoße gegen grundrechtliche Positionen der Beamten (und damit auch des Klägers) aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art 33 Abs. 5 GG, ist eine Klärungsbedürftigkeit nicht dargelegt bzw. nicht gegeben.

Soweit es um den anzuwendenden rechtlichen Maßstab geht, fehlt es an einer Klärungsbedürftigkeit. Die Anforderungen an die insoweit gebotene Angemessenheitsbewertung ergeben sich nämlich bereits aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 2009 – 2 C 61.08 –, juris. Nach diesen Anforderungen, die das Verwaltungsgericht (auch nach Ansicht des Klägers) zutreffend herangezogen hat, sind im Grundsatz die zivilrechtlich fehlerfrei abgerechneten Kosten, die der Beamte bei realistischer Betrachtung aufzuwenden hat, um die Behandlung tatsächlich zu erlangen, „Ausgangspunkt“ der Bewertung der Angemessenheit (juris, Rn. 15). Die Festlegung der Angemessenheit findet (allerdings erst) dort ihre Grenze, wo die grundsätzliche Entscheidung des Dienstherrn konterkariert wird, auch zu Aufwendungen für Leistungen der Heilpraktiker Beihilfe zu leisten (juris, Rn. 14).

Die Subsumtion, ob die fragliche Höchstbetragsregelung dem 2015 genügt hat, führt allerdings auf die (in der Rechtsprechung des insoweit maßgeblichen Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen noch nicht geklärte) Tatsachenfrage, ob Beihilfeberechtigte Heilpraktikerleistungen seinerzeit regelmäßig zu Preisen erlangen konnten, die den Höchstbeträgen entsprachen oder darunter blieben. Hinsichtlich dieser (zugunsten des Klägers als zumindest sinngemäß aufgeworfen unterstellten) Tatsachenfrage fehlt es indes an einer hinreichenden Darlegung ihrer grundsätzlichen Bedeutung.

Für die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Tatsachenfrage bedarf es der Angabe konkreter Anhaltspunkte dafür, dass die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen, etwa im Hinblick auf hierzu vorliegende gegensätzliche Stellungnahmen von Sachverständigen, einer unterschiedlichen Würdigung und damit einer Klärung im Berufungsverfahren zugänglich sind. Es reicht deshalb nicht aus, wenn lediglich Zweifel an der tatsächlichen Entscheidungsgrundlage des angefochtenen Urteils geäußert werden oder lediglich behauptet wird, dass sich die entscheidungserheblichen Tatsachen anders darstellen als vom Verwaltungsgericht angenommen.

Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 141.

Gemessen hieran fehlt es hier an einer hinreichenden Darlegung. Zur Begründung wird auf die obigen Ausführungen verwiesen, dass und warum mit der pauschalen Behauptung eines Machtgefälles bei den Verhandlungen zwischen dem BMI und den Verbänden ernstliche Zweifel an der vom Verwaltungsgericht aus der Vereinbarung abgeleiteten Vermutung nicht dargelegt sind. Unabhängig davon liegen, wie sich aus dem bisher Ausgeführten ergibt, solche Zweifel auch der Sache nach nicht vor.

c) Ferner macht der Kläger noch geltend, das Verwaltungsgericht hätte selbst ermitteln müssen, ob Heilpraktikerleistungen tatsächlich zu den Höchstsätzen der Anlage 4 BVO NRW am Markt erhältlich (gewesen) seien. Mit diesem Vorbringen macht er der Sache nach das Vorliegen eines Aufklärungsmangels und damit eines im Rahmen des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zu berücksichtigenden Verfahrensfehlers geltend. Ein Aufklärungsmangel kann, da der anwaltlich vertretene Kläger ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung keinen entsprechenden Beweisantrag gestellt hat, hier nur dann angenommen werden, wenn sich die Beweiserhebung geradezu aufdrängt. Das ist vorliegend jedoch jedenfalls der Sache nach nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht durfte im Gegenteil ersichtlich von einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts absehen. Es war nämlich, wie sich bereits aus den entsprechenden Ausführungen zum Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt, auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht gehindert, die Angemessenheit der Höchstbeträge schon auf der Basis der von ihm angestellten Erwägungen (aus der Vereinbarung abgeleitete Vermutung; Vergleichsbetrachtung) zu bejahen.

d) Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen zu den Zulassungsgründen nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 3 und 5 VwGO, mit denen auch bereits das dem Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugeordnete Zulassungsvorbringen gewürdigt worden ist, weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Insbesondere können die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels danach nicht schon als offen bezeichnet werden.

B. Die Kostenentscheidung folgt, soweit der Zulassungsantrag des Klägers abgelehnt worden ist, aus § 154 Abs. 2 VwGO. Im Übrigen bleibt sie der Endentscheidung über die Berufung vorbehalten.

Die Festsetzung des Streitwerts für das von dem Kläger betriebene Zulassungsverfahren beruht auf §§ 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG. Zur näheren Begründung wird auf die Ausführungen oben unter dem Gliederungspunkt A. II. 1. verwiesen.

Rechtsmittelbelehrung

Hinsichtlich des Beschlusses zu 1. wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) einzureichen; sie muss einen bestimmten Antrag sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.

Im Berufungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Begründung der Berufung. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Der Beschluss zu 2. ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist insoweit nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Der Beschluss zu 3. (Streitwert) ist nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

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