Beschluss vom Oberverwaltungsgericht des Saarlandes - 1 B 199/15
Tenor
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 6. Oktober 2015 - 6 L 1120/15 - wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens fallen der Antragstellerin zur Last.
Die Streitwertfestsetzung im vorgenannten erstinstanzlichen Beschluss wird aufgehoben.
Hinsichtlich des Beschwerdeverfahrens wird der Streitwert auf 50.000.- Euro festgesetzt.
Gründe
I.
Durch Bescheid der Antragsgegnerin vom 26.9.2014 wurde der Antragstellerin unter Fristsetzung von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides untersagt, im Internet nicht erlaubnisfähiges öffentliches Glückspiel gemäß § 3 GlüStV im Saarland mit den unter im Einzelnen bezeichneten Domänen aufrufbaren Glückspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien, wie z.B. auf Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Glückspirale, , , Mega-Millions und zu veranstalten, zu vermitteln oder dafür zu werben, ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000.- Euro angedroht und eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000.- Euro auferlegt.
Über die gegen diesen Bescheid am 9.10.2014 unter der Geschäftsnummer 6 K 1519/14 erhobene Klage ist bislang nicht entschieden.
Den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wies das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 27.7.2015 - 6 L 1544/14 - mit der Begründung zurück, dass sich nach Maßgabe der in diesem Eilrechtschutzverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage die angefochtene Untersagungsverfügung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig darstelle. Zwar spreche vieles dafür, dass die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 26.9.2014 rechtmäßig sei. Gleichwohl könne dies mit Blick auf die im Raum stehenden vielschichtigen verfassungs- und unionsrechtlichen Fragestellungen im vorliegenden Eilrechtschutzverfahren nicht abschließend beurteilt werden. Da sie jedoch keineswegs offensichtlich rechtswidrig sei, bleibe der Antrag schon deswegen ohne Erfolg, weil auch eine von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs unabhängige Folgenabwägung zu einem Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses führe.
Gegen diese Entscheidung legte die Antragstellerin kein Rechtsmittel ein.
Unter dem 10.9.2015 beantragte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht, unter Abänderung des Beschlusses vom 27.7.2015 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Untersagungsanordnung der Antragsgegnerin vom 26.9.2014 anzuordnen. Zur Begründung berief sich die Antragstellerin im Wesentlichen darauf, dass nach inzwischen gewonnenen Erkenntnissen allgemeine Dokumente zum Internetvollzug existierten (Leitlinien zum Internetvollzug, Prioritätenliste Internetvollzug, Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet, eine Bestandsaufnahmetabelle und eine „best-practice-Liste“), die in den vorgelegten Verfahrensakten nicht enthalten gewesen seien und nach vorliegenden Erkenntnissen Zweifel an einer ermessensfehlerfreien Störerauswahl begründeten.
Durch den angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Abänderungsantrag mit der Begründung zurückgewiesen, dass in dem zugrunde liegenden Beschluss vom 27.7.2015 unabhängig von der mit dem Abänderungsantrag hinsichtlich des Auswahlermessens erneut aufgeworfenen Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsanordnung auf eine zu Lasten der Antragstellerin ergehende Folgenabwägung abgestellt worden sei und vor diesem Hintergrund die von der Antragstellerin vorgetragenen neuen Gesichtspunkte und Dokumente nach derzeitigem Sachstand jedenfalls nicht dazu führten, dass sich die Untersagungsanordnung nunmehr als offensichtlich rechtswidrig darstelle.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.
Auf Ersuchen des Senats hat die Antragsgegnerin die im Abänderungsantrag bezeichneten Dokumente vorgelegt.
II.
Die Beschwerde gegen den im Tenor näher bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Die von der Antragstellerin in ihrer Beschwerde dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keine Veranlassung, die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern.
Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Nach Satz 2 kann jeder Beteiligte die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin kommt eine Änderung nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO nicht in Betracht, weil der Senat hierzu nicht befugt ist. Die Befugnis zur Änderung von Beschlüssen auf der Grundlage dieser Bestimmung steht ausschließlich dem Gericht der Hauptsache zu, in die das Beschwerdegericht unzulässig eingreifen würde, wenn es im Beschwerdeverfahren die vom Gericht der Hauptsache abgelehnte Abänderung oder Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO vornähme
Gericht der Hauptsache ist mit Blick auf das in der ersten Instanz anhängige Klageverfahren 6 K 1519/14 allein das Verwaltungsgericht, so dass ausschließlich dieses Gericht befugt ist, nach Maßgabe des § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO über eine Abänderung seiner ursprünglichen Entscheidung zu entscheiden.
Das Antragsverfahren nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO kann im Hinblick darauf, dass die Klägerin die mit Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27.7.2015 - 6 L 1544/14 – getroffene Sachentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht angefochten hat, diese mithin in Rechtskraft erwachsen ist und Bindungswirkung entfaltet und das Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch kein Rechtsmittelverfahren zur Überprüfung der vorangegangenen gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO darstellt
nur dann Erfolg haben, wenn sich aufgrund veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände entweder der Bescheid der Antragsgegnerin vom 26.9.2014 nunmehr als offensichtlich rechtswidrig erweist und daher die der Entscheidung des Verwaltungsgerichts im ursprünglichen Aussetzungsverfahren zugrunde liegende Annahme des offenen Ausgangs des Hauptsacheverfahrens nicht mehr tragfähig ist (1.) oder jedenfalls die auf dieser Grundlage getroffene folgenorientierte Interessenabwägung nunmehr zu Gunsten der Antragstellerin ausfällt (2.). Beides ist indessen nicht der Fall.
1. a. Die Existenz der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorgelegten allgemeinen Dokumente zum Internetvollzug (Leitlinien zum Internetvollzug, Prioritätenliste Internetvollzug, Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet, eine Bestandsaufnahmetabelle und eine „best-practice-Liste“), auf denen das aufsichtsrechtliche Vorgehen der Antragsgegnerin gegen unerlaubte Glückspielangebote im Internet nach eigener Darstellung seit 2014 basiert, rechtfertigt die Überprüfung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 6.10.2015 im Rahmen eines Abänderungsverfahrens nach Maßgabe des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO. Es handelt sich um Dokumente, die während des ursprünglichen Aussetzungsverfahrens bereits existierten und daher nicht neu sind. Die Antragstellerin konnte diese aber nicht vorlegen und sich nicht auf sie berufen, weil die Antragsgegnerin die Existenz dieser Dokumente in dem vorangegangenen Verfahren nicht offenbart hat. Durch das Bekanntwerden dieser Dokumente hat sich die Sachlage insofern verändert, als nunmehr zu klären ist, ob sie den zum Gesetzesvollzug berufenen Behörden ein einheitliches und sachlich vertretbares System für die Handhabung ihres Einschreitensermessens vorgeben
siehe hierzu OVG des Saarlandes, Urteil vom 27.4.2016 - 1 A 3/15 -, amtlicher Abdruck Seite 33
und das Vorgehen der Antragsgegnerin diesen Vorgaben gerecht wird. Prüfungsgegenstand ist die – im Ergebnis zu verneinende – Frage, ob nach dem jetzigen Sachstand die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage geboten ist
In der Sache vermögen diese Dokumente, insbesondere die Leitlinien zum Internetvollzug, eine offensichtlich ermessensfehlerhafte Störerauswahl und damit eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung nicht zu begründen.
Gemäß der in den - zum Zeitpunkt der Untersagungsanordnung vorliegenden - „Leitlinien zum Internetvollzug“ (Stand: 18.6.2014) unter Ziffer 1 „Entschließungs-ermessen bzw. Aufgreifensentscheidung“ in Ziffer 1.1 dargestellten Grundent-scheidung soll gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels konsequent vorgegangen werden, wobei unter den besonders genannten Bereichen neben den Casino- und Pokerspielen sowie den Sport- und Pferdewetten auch die Zweitlotterien ausdrücklich genannt sind. Nach dem unter Ziffer 2 „Hauptgesichtspunkte für die weitere Ermessensausübung bzw. die Verwaltungspraxis nach dem Prinzip der effektiven Gefahrenabwehr“ in Ziffer 2.1 angeführten Gegenstand des Aufgreifens/Prioritätensetzung sollen zunächst Angebote aufgegriffen werden, für die eine Legalisierung rechtlich nicht möglich ist, wozu auch Zweitlotterien gezählt werden, und/oder für die eine Legalisierung nicht angestrebt wird. Dass gegen diese Voraussetzungen im Fall der Antragstellerin verstoßen wird, ist nicht offensichtlich. Das Verwaltungsgericht hat im Beschluss vom 27.7.2015 festgestellt, dass die Antragstellerin über eine gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis der Antragsgegnerin für die Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien im Saarland nicht verfügt, und es im Weiteren mit Blick auf die Privilegierung nach § 4 Abs. 5 GlüStV als zweifelhaft angesehen, ob zum einen die von der Antragstellerin angebotenen Zweitlotterien unter den Lotteriebegriff im Sinne dieser Norm fallen und zum zweiten die Vermittlung des angebotenen Glückspiels über das Internet unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erlaubnisfähig ist. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass unabhängig von der Frage, ob die Antragstellerin eine Lotterie im Sinne der §§ 3 Abs. 3 Satz 1, 4 Abs. 5 GlüStV betreibt, der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist und daher die Voraussetzungen einer ausnahmsweisen Privilegierung nach § 4 Abs. 5 erfüllt sind. Ungeachtet dessen hat das Verwaltungsgericht im Beschluss vom 27.7.2015 weiterhin festgestellt, dass die Antragstellerin die Erteilung einer Erlaubnis nicht beantragt hat und sie nach eigenem Bekunden auch nicht beabsichtigt, einen solchen Antrag zu stellen. Daher strebt die Antragstellerin auch eine Legalisierung ihrer Tätigkeit nicht an.
b. Unter Ziffer 2.2 der Leitlinien vom 18.6.2014 mit der Überschrift: „Staffelung nach dem Ausmaß der Gefahr für Allgemeinheit und Spieler und die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (Kriterien: insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots)“ werden Kriterien für eine Prioritätensetzung aufgeführt, nämlich „Die Großen vor den Kleinen“, Kürze der Intervalle, Vielfalt des Angebots, Betriebsergebnisse/Umsätze, Besucherzahlen der Internetseite und Werbeaufwand. Fallbezogen tragen die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 3.3.2015 für ein priorisiertes Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgebrachten Gründe, nämlich die hohe Marktpräsenz der Antragstellerin, insbesondere im Hinblick auf Werbung in Rundfunk und Telemedien, sowie ihr hoher Bekanntheitsgrad auf dem relevanten Markt, dem in Ziffer 2.2 der Leitlinien angeführten Ausmaß der Gefahr für die Allgemeinheit und Spieler sowie der Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Rechnung und bewegen sich auch im Rahmen der dort im Einzelnen genannten Kriterien. Denn eine infolge Werbung hohe Marktpräsenz sowie ein hoher Bekanntheitsgrad stehen mit den Kriterien Betriebsergebnisse/Umsatz, Besucherzahlen sowie Angebotsvielfalt in wechselseitigem Zusammenhang bzw. entsprechen dem Kriterium Werbeaufwand. Dies gilt umso mehr, als in der Überschrift zu Ziffer 2.2 als quasi übergreifendes Kriterium zur Gefahrenabwehr und zur Zielerreichung nach § 1 GlüStV „insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots“ genannt sind.
Anhaltspunkte dafür, dass die in den Leitlinien aufgeführten Kriterien zwingend in einer bestimmten Reihenfolge zur Anwendung kommen müssen, lässt sich dem Text vom 18.6.2014 nicht entnehmen. Dies ist auch deshalb fernliegend, weil sich die einzelnen Kriterien wechselseitig bedingen. Dies kommt auch in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glückspiele im Internet“ vom 14.7.2015 zum Ausdruck, wo es unter „Allgemeines“ im ersten Spiegelstrich zu „Umfang und Verbreitung des Angebots („Die Großen vor den Kleinen“)“ heißt, dass man sich primär an den Besucherzahlen der Internetseite orientieren solle, da im Regelfall davon auszugehen sei, dass Seiten mit einer höheren Besucherzahl auch eine größere Anzahl von Spielern anzögen; sofern bekannt, solle man sich auch noch an Betriebsergebnissen/dem Umsatz und dem Werbeaufwand orientieren; Fernsehwerbung als besonders wirkmächtige Form der Werbung sei ein gewichtiges Indiz für eine weite Verbreitung des Angebots und einen hohen Werbeaufwand. Ungeachtet dessen hat die Antragsgegnerin unwidersprochen vorgetragen, dass die Antragstellerin zusammen mit einem weiteren Anbieter von Zweitlotterien, gegen den die Antragsgegnerin ebenfalls vorgeht, rund 90% der Bruttospielerträge des gesamten Online-Zweitlotteriemarktes erziele – nämlich seit 2014 pro Quartal Beiträge in Höhe jeweils 45 bis 57 Millionen Euro. Demgegenüber beliefen sich die Bruttospielerträge für Online-Poker in Deutschland pro Quartal seit Anfang 2014 jeweils auf 29 bis 43 Millionen Euro. Damit sei das Marktvolumen illegaler Zweitlotterien größer als das von Online-Poker. Ebenso lägen die von der Antragstellerin und dem Mitanbieter erwirtschafteten Bruttospielerträge seit Anfang 2014 pro Quartal fast durchgängig über denjenigen, die einzelne große Online-Casino-Spielanbieter in der gleichen Zeit erzielten. Diese Vergleiche zeigen, dass die Antragsgegnerin mit ihrem priorisierten Vorgehen gegen die Antragstellerin selbst bei glückspielartübergreifender Betrachtung auch den in Ziffer 2.2 der Leitlinien genannten Kriterien „Die Großen vor den Kleinen“ sowie „Betriebsergebnisse/Umsatz“ Rechnung getragen hat.
Dass die Antragsgegnerin schließlich nicht jeden in Betracht kommenden Fall zeitnah aufgegriffen hat, erklärt sich aus dem länderübergreifend vereinbarten Vollzugskonzept und vermag daher ein nur punktuelles, dem Verdacht der Willkür ausgesetztes Tätigwerden nicht zu indizieren.
Ausweislich der Anbieter-/Domainliste zum Hauptgesichtspunkt Anbieter nach Größe wurde bundesweit gegen 26 Anbieter, darunter die Antragstellerin, eingeschritten, wobei die Antragsgegnerin – jeweils neben einem oder mehreren anderen Bundesländern – gegenüber fünf dieser Anbieter Untersagungsverfügungen erlassen hat. Sieht man dies in Relation zur Größe des Saarlandes und dem Umstand, dass die Antragsgegnerin auch bereits vor 2014 (Spalte Altverfahren) gegen zwei Anbieter eingeschritten war, so zeigt sich, dass das Saarland im Rahmen der länderübergreifenden Kooperation durchaus einen beachtlichen Anteil an Vollzugsverantwortung übernommen hat und sich das Tätigwerden der Antragsgegnerin in Bezug auf die Kategorie der Zweitlotterien nicht nur auf ein Einschreiten gegen die Antragstellerin konzentriert, sondern einen weiteren Anbieter erfasst.
Die Kernfrage des Beschwerdeverfahrens, ob die Antragsgegnerin ihr Auswahlermessen an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet und damit fehlerfrei betätigt hat, ist nach alledem jedenfalls nicht im Sinne einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der streitbefangenen Verfügung zu beantworten.
c. Was die Antragstellerin gegen die Grundlagen und die Betätigung des Auswahlermessens vorbringt, vermag eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 26.9.2014 nicht zu begründen.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass der Antragsgegnerin in der Untersagungsverfügung vom 26.9.2014 in Bezug auf die Auswahlentscheidung ein Ermessensausfall unterlaufen sei und deren Begründung erst mit dem Schriftsatz vom 3.3.2015 in unzulässiger Weise nachgeschoben worden sei, und zudem die angeführten Gründe für ein priorisiertes Vorgehen („hohe Marktpräsenz“ und „hoher Bekanntheitsgrad“) unsubstantiiert und nicht belegt seien, hätten diese Einwände bereits in dem ursprünglichen Verfahren, etwa im Rahmen einer Beschwerde vorgebracht werden können. Abgesehen davon entbehren sie der Grundlage. Fehlende Erwägungen im Ausgangsbescheid zu den Gründen der Auswahl indizieren nicht, dass diese willkürlich getroffen wurde. Maßgeblich ist, ob die Behörde über ein sachgerechtes Auswahlkonzept verfügte und dieses konsequent umgesetzt hat.
Im Weiteren kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg rügen, dass das Einschreiten nicht auf einer landesspezifischen Marktbetrachtung gründe. Zwar trifft es zu, dass die streitbefangene Untersagungsanordnung das Veranstalten, Vermitteln und Bewerben nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glückspiels im Saarland unterbindet und damit zur Abwehr von auf dieses Bundesland bezogenen Gefahren für die Allgemeinheit und die Spieler ergangen ist. Dies spricht für eine Relevanz des Marktanteils des Anbieters in dem jeweiligen Bundesland
so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8.9.2015 – 6 S 1426/14 -, Juris, Rdnr. 42.
Allerdings kennt das Internet keine Landesgrenzen, was es nahelegt, gegen in diesem Medium angebotene illegale Glückspiele länderübergreifend, arbeitsteilig und koordiniert vorzugehen, so wie es bereits in § 9 Abs. 3 GlüStV angelegt ist. Eine derartige gesetzlich geforderte koordinierte Vollzugspraxis begegnet erheblichen Problemen, wenn jede Aufsichtsbehörde ausschließlich die spezifischen Verhältnisse des eigenen Bundeslandes in den Blick nehmen müsste. So können etwa überregionale und erst recht bundesweite Werbemaßnahmen in Funk, Fernsehen oder Printmedien nicht einem einzelnen Bundesland zugeordnet werden. Ungeachtet dessen hat die Antragstellerin keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen und es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass sich das Glückspielverhalten der Spieler im Saarland in Bezug auf Zweitlotterien wesentlich von dem Verhalten der Spieler in anderen Bundesländern oder auf Bundesebene unterscheidet und die von der Antragsgegnerin angeführten bundesweiten Umsatzzahlen in der Relation signifikant von den auf das Saarland bezogenen Gegebenheiten abweichen. Hierbei muss maßgebliche Beachtung finden, dass die Antragstellerin dem Vortrag der Antragsgegnerin, dass es sich bei der Antragstellerin um eine der beiden umsatzstärksten Anbieterinnen illegaler Zweitlotterien im Saarland handele, nicht entgegengetreten ist. Bei dieser Sachlage kann jedenfalls für das vorliegende Abänderungsverfahren nicht festgestellt werden, dass die Untersagungsanordnung mit Blick auf die ihr zugrunde liegende Marktbetrachtung offensichtlich rechtswidrig ist.
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ nicht unklar und widersprüchlich, wenn einerseits von einem abgestuften Vorgehen und andererseits von dem Ziel eines flächendeckenden Vorgehens gegen alle Anbieter in allen Bundesländern die Rede ist. Die Antragstellerin verkennt, dass das abgestufte Vorgehen aus Gründen der beschränkten Kapazität offensichtlich in der ersten Phase des Einschreitens erfolgen soll und der flächendeckende Vollzug gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern das langfristige Ziel ist. Aus denselben Gründen greift auch das weitere Vorbringen der Antragstellerin nicht, dass die in den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ angesprochene „Zangenbildung“ auf Kosten eines flächendeckenden Vollzugs gehe.
Dass die Leitlinien hinsichtlich der verschiedenen Glücksspielarten von einem unterschiedlichen Gefährdungspotential und unterschiedlichen Spielertypen ausgehen, ist entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht ohne jeden Beleg und auch nicht unschlüssig, sondern entspricht den differenzierten Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und damit der Einschätzung des Gesetzgebers. Zudem argumentiert die Antragstellerin selbst, dass die Suchtgefahren bei den verschiedenen Glücksspielarten unterschiedlich groß seien. Auch der gerade vor diesem Hintergrund erhobene Einwand, die Antragsgegnerin müsse vorrangig gegen Casinospiele und Sportwetten-Angebote vorgehen, geht ebenfalls fehl. Nach den Darlegungen der Antragsgegnerin entscheidet sie über ein zeitlich vorrangiges Vorgehen gegen Anbieter unerlaubten Glücksspiels im Internet für die verschiedenen Bereiche des Internet-Glücksspiels bereichsübergreifend. Dies stimmt mit den Leitlinien zum Internet-Vollzug vom 18.6.2014 überein, wonach gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels vorgegangen werden soll. Demgemäß ist die Antragsgegnerin, wie sich aus der vorgelegten Bestandsaufnahme (Stand: 7.3.2016) ergibt und dem Senat zudem aus dem Verfahren 1 B 50/15 bekannt ist, auch gegen Online-Anbieter vorgegangen. Dass sie daneben auch gegen die Antragstellerin (sowie einen weiteren Anbieter einer Zweitlotterie) eingeschritten ist, hat sie unter Hinweis auf deren hohe Marktpräsenz und hohen Bekanntheitsgrad, welche auch durch die dargestellten Umsatzzahlen indiziert sind, mit sachgerechten Erwägungen begründet. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die Bestandsaufnahmeliste weiter beanstandet, es sei unklar, weshalb die Antragsgegnerin gegen Online-Casino-Anbieter und Multi-Channel-Anbieter Verfahren eingeleitet, aber nicht weiter betrieben habe, hat die Antragsgegnerin nachvollziehbar dargelegt, dass sich der jeweilige Verfahrensstand auch aus unterschiedlich intensiven interföderalen Abstimmungserfordernissen sowie Federführungen der Antragsgegnerin mit Blick auf die Zusammenarbeit von Glücksspiel- und Medienaufsicht sowie im Bereich des Sportwetten-Vollzugs erkläre. Anhaltspunkte für ein nicht einheitliches oder ein nicht tragfähiges Vollzugskonzept lassen sich diesen Ausführungen nicht entnehmen.
Soweit die Antragstellerin den Priorisierungsmaßstab als inkohärent rügt, weil in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ primär Umfang und Verbreitung des Angebots Priorisierungskriterium sei und erst sekundär die Länder auch Art und Suchtgefahr der einzelnen Angebote für einen flächendeckenden Vollzug innerhalb ihres Landesgebiets mit berücksichtigen könnten, beachtet sie nicht, dass die Größe des Anbieters von Internet-Glücksspielen ein wesentlicher Faktor für das Ausmaß der von ihm ausgehenden Gefahren ist und daher ein zulässiges Auswahlkriterium bei Vollzugsmaßnahmen darstellt.
Ebenso wenig kann den Einwendungen der Antragstellerin gegen die sog. MECN-Analyse gefolgt werden, auf deren Grundlage die Daten für die Prioritätensetzung erhoben wurden. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die hinsichtlich ihres Internetverhaltens beobachtete Personengruppe von 35.000 deutschen Internetnutzern nicht repräsentativ ist, denn Repräsentativität von Stichproben kann schon bei deutlich kleineren Stichproben als bei einer Stichprobe von 35.000 Personen gegeben sein. Auch weist die Antragsgegnerin nachvollziehbar darauf hin, dass das einmalige Herunterladen von Software etwa bei Pokerspielen der Verwertbarkeit der längerfristigen Verweildauer einer Personenmehrheit nicht entgegenstehen dürfte. Ebenso lässt der Hinweis der Antragstellerin, dass die in der „Anbieter/Domainliste (zum Hauptgesichtspunkt Anbieter nach Größe)“ aufgeführten Untersuchungen hinsichtlich der Größe der Anbieter zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, die erhobenen Daten nicht als offensichtlich fehlerhaft erscheinen. Insoweit weist die Antragsgegnerin überzeugend darauf hin, dass unterschiedliche Ergebnisse auch bei Marktbetrachtungen mit Blick auf die verschiedenen Untersuchungsdesigns vorkommen können und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Untersuchungsergebnisse zu einem abgerundeten Bild der Marktverhältnisse beitragen kann. Abgesehen davon ist die Antragstellerin den für ihr Unternehmen für die Jahre 2013 bis 2015 geschätzten Umsatzzahlen nicht substantiiert entgegengetreten.
Im Weiteren kann sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg darauf berufen, es sei willkürlich und mit dem vorgeblichen Ziel eines flächendeckenden Vollzugs gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern unvereinbar, wenn einzelne Anbieter – wie sie selbst – von Glücksspielaufsichtsbehörden verschiedener Bundesländer „in die Zange“ genommen werden. Dass das priorisierte Vorgehen gegen die Antragstellerin nicht offensichtlich ermessensfehlerhaft ist, wurde bereits ausgeführt. Im Weiteren erscheint es nicht offensichtlich sachwidrig, wenn - im Einklang mit den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ - durch ein gleichzeitiges Vorgehen mehrerer Länder eine höhere Wirksamkeit und gegebenenfalls auch ein Überraschungseffekt erzielt werden sollen. Dass dies auch eine abschreckende Wirkung für Anbieter bedeutet, gegen die – noch – nicht vorgegangen wird, liegt auf der Hand.
d. Nicht zum Erfolg führen auch die erstmals im Beschwerdeverfahren von der Antragstellerin vorgebrachten Abänderungsgründe nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO.
Dies gilt zunächst für das Vorbringen der Antragstellerin, dass dem Glücksspielkollegium gemäß der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16.10.2015 - 8 B 1028/15 - die Legitimation fehle und dies auf die - unter mutmaßlicher Mitwirkung des Glücksspielkollegiums zustande gekommenen - Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet durchschlage. Dem ist die Antragsgegnerin mit der keinen offensichtlichen Richtigkeitszweifel begegnenden Erklärung entgegengetreten, dass die Leitlinien von allen Bundesländern gemeinsam ausgearbeitet und in der Arbeitsgruppe Aufsicht, nicht aber im Glücksspielkollegium, im Juli 2014 beschlossen worden seien.
Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, dass sich die hessische Landesregierung in einer Stellungnahme vom 8.10.2015 kritisch zum Erfolg des aktuellen Glücksspielstaatsvertrages geäußert und konkrete Vorschläge für eine zeitgemäße Glücksspielregulierung vorgetragen habe, ändert dies nichts an der Verbindlichkeit der Regelungen des derzeit bestehenden Glücksspielstaatsvertrages.
Entgegen der Annahme der Antragstellerin sind auch die Ausführungen des Generalanwalts in den Schlussanträgen vom 22.10.2015 - C-336/14 (Ince) - sowie insbesondere das in dieser Rechtssache ergangene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 nicht geeignet, eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der streitbefangenen Untersagungsanordnung zu begründen.
In dieser Entscheidung hat der Europäische Gerichtshof in Bezug auf den Glücksspieländerungsstaatsvertrag 2012 festgestellt, dass die Dienstleistungsfreiheit einen Mitgliedstaat daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten in seinem Hoheitsgebiet an einen Wirtschaftsteilnehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lizenz hat, zu ahnden, wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der Wirtschaftsteilnehmer eine Konzession nach einem Verfahren wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erhält und das vorlegende Gericht feststellt, dass dieses Verfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet hat, und soweit trotz des Inkrafttretens einer nationalen Bestimmung, nach der privaten Teilnehmern eine Konzession erteilt werden kann, die von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol auf die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewendet werden. Damit betrifft diese Entscheidung die strafrechtliche Ahndung einer ohne behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten und verhält sich nicht allgemein zur Vereinbarkeit von Bestimmungen zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht. Darüber hinaus setzt die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache voraus, dass das (vorlegende) nationale Gericht feststellt, dass das Erlaubnisverfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot nicht beachtet, und zudem die Bestimmungen zur Einführung des staatlichen Monopols von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig erachtet werden.
Dass diese einschränkenden Voraussetzungen erfüllt sind, ist in der Beschwerde nicht dargelegt und aus Sicht des Senats zumindest nicht offensichtlich. Demgemäß bleiben im Rahmen des vorliegenden Eilrechtsschutzverfahrens der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblich. Mit ihrer vom Verwaltungsgericht festgestellten Weigerung, einen Erlaubnisantrag zu stellen, bietet die Antragstellerin der Antragsgegnerin keine Möglichkeit, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstige Nebenbestimmungen zu überwinden
BVerwG, Urteil vom 25.2.2015 - 8 B 36/14-, Juris, Rdnr. 30.
Soweit die Antragstellerin aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 herleiten will, dass der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt nicht anwendbar sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Auszugehen ist davon, dass im Einzelfall das Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG es gebieten kann, ungeachtet des Geltungsanspruchs einer entgegenstehenden gesetzlichen Norm vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn das Gericht zumindest gewichtige Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des entscheidungserheblichen Gesetzes hat, die sich so weit verdichtet haben, dass die für eine Vorlage im Hauptsacheverfahren erforderliche Überzeugung von seiner Verfassungswidrigkeit voraussichtlich bejaht werden wird, sofern durch die Entscheidung die Hauptsache im Ergebnis nicht vorweggenommen wird
BVerfG, Beschluss vom 24.6.1992- 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, 382, 389; BVerwG, Beschluss vom 5.2.1976 – VII A 1.76 – BVerwGE 50, 124, 130; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 24.6.2014 - 1 B 216/14 -; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.4.1992 - 12 B 2298/90 -, NVwZ 1992, 1226; Bader/Funke-Kaiser/Stuhl-fauth/von Albedyll, VwGO, 6. Auflage, § 80 Rdnr. 95.
Derartige gewichtige Zweifel an der Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV mit höherrangigem Recht sind fallbezogen auch unter Berücksichtigung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 nicht erkennbar.
In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen
EuGH, Urteile vom 8.9.2010 - C-316/07 u.a. (Stoß u.a.) - Rdnr. 79 und - C-46/08 (Media) - Rdnr. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteile vom 25.2.2015 - 8 B 36/14 -, Juris, Rdnr. 23 und vom 1.6.2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276.
Demzufolge ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann
EuGH, Urteile vom 8.9.2010, wie vor; BVerwG, Urteil vom 25.2.2015, wie vor, Rdnr. 26.
In Bezug auf den - in dem am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierten - Erlaubnisvorbehalt ist anerkannt, dass er unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt
BVerfG, Kammerbeschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 - 8 C 13.09 -, Juris, Rdnr. 73.
Danach diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesrecht näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen
BVerwG, Urteil vom 24.11.2010, wie vor.
Dass in Bezug auf den am 1.7.2012 in Kraft getretenen Glücksspieländerungsstaatsvertrag hinsichtlich des dort für das staatliche Lotteriemonopol geregelten Erlaubnisvorbehalts eine grundlegend andere Beurteilung geboten ist, ist nicht dargelegt
BVerwG, Urteil vom 25.2.2015, wie vor, Rdnr. 23.
und auch nicht der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 entnehmbar.
Soweit die Antragstellerin die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung aus der angeblichen Unbestimmtheit des behördlichen Willens hinsichtlich der Umsetzung des Verbotes herleiten will, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Einwendungen in Bezug auf die Bestimmtheit der behördlichen Verfügung bereits im ursprünglichen Aussetzungsverfahren hätten geltend gemacht werden können und auch geltend gemacht wurden. Soweit das Verwaltungsgericht in dem Beschluss vom 27.7.2015 den diesbezüglichen Erwägungen der Antragstellerin nicht gefolgt ist und die streitbefangene Untersagungsverfügung für hinreichend bestimmt gehalten hat, war es der Antragstellerin unbenommen, gegen diese Entscheidung Beschwerde einzulegen, was sie indes nicht getan hat. Die im Beschwerdeverfahren nunmehr angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - gibt zu keiner der Antragstellerin günstigen Beurteilung Anlass, da der dortige Sachverhalt ein anderer ist. In jener Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof beanstandet, dass in der dortigen Verfügung der Klägerin - allgemein - untersagt wurde, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeit zu unterstützen, wobei nach der Begründung des Bescheides nicht nur die über die in der Verfügung aufgeführten Internetseiten angebotenen und beworbenen Sportwetten, Poker- und Casinospiele, sondern jegliche - auch künftige - Internetauftritte der Klägerin untersagt wurden. Zudem fehlte es aus Sicht des Verwaltungsgerichtshofs an der Konkretisierung der von der Verfügung erfassten Glücksspiele, da diese nur anhand generalisierender Begriffe beschrieben wurden. Demgegenüber wurden in der fallbezogen in Rede stehenden Untersagungsverfügung vom 26.9.2014 zum einen die von der Antragstellerin betriebenen Internetseiten sowie zum zweiten die dort aufrufbaren Glücksspielangebote in einer größeren Anzahl im Einzelnen, wenn auch letztlich nur beispielhaft, aufgeführt. Gerade mit Blick auf die Vielfalt und Schnelllebigkeit der im Internet angebotenen Glücksspiele lässt diese Regelung in Bezug auf das Bestimmtheitsgebot einen offensichtlichen Rechtsfehler nicht erkennen.
2. Soweit die Antragstellerin die Annahme des Verwaltungsgerichts, die streitgegenständliche Vermittlungstätigkeit sei eine „rechtlich nicht vertretbare Vorgehensweise“ für nicht überzeugend erachtet, wendet sie sich offensichtlich gegen die interessenorientierte Folgenabwägung, deren Ausgang zum Nachteil der Antragstellerin letztlich zu der - von der Antragstellerin nicht angefochtenen - Zurückweisung ihres Aussetzungsantrags im ursprünglichen Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO führte. Auch die hierzu vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch. Zum einen kann aus den bereits dargelegten Gründen nach den Erkenntnismöglichkeiten des vorliegenden Eilrechtsschutzverfahrens nicht festgestellt werden, dass "der rechtliche Regulierungsrahmen aufgrund einer fehlenden Gesamtschlüssigkeit unionsrechtswidrig und damit unanwendbar“ ist. Im Weiteren verkennt die Antragstellerin, dass das Verwaltungsgericht die Frage der Rechtmäßigkeit des Auswahlermessens nicht als irrelevant, sondern als hauptsacheoffen angesehen hat.
Die Beschwerde ist nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO zurückzuweisen.
Die Aufhebung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung erfolgt in Anwendung des § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen. Sie rechtfertigt sich daraus, dass in Bezug auf das - erstinstanzliche – Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO weder Gerichts- noch Rechtsanwaltsgebühren angefallen sind. Da sowohl der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO als auch der folgende Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO innerhalb derselben Instanz anhängig waren, bilden beide Verfahren im Hinblick auf die Gerichtsgebühren eine Einheit. Dies ergibt sich aus der Vorgabe des Gesetzgebers in Absatz 2 Satz 2 der (amtlichen) Vorbemerkung 5.2 zu Teil 5, Hauptabschnitt 2, des zu § 3 Abs. 2 GKG erlassenen Kostenverzeichnisses. Hiernach gelten mehrere Verfahren nach § 80 Abs. 5 und 7, § 80a Abs. 3 und § 80b Abs. 2 und 3 VwGO innerhalb eines Rechtszuges als ein Verfahren. Insoweit geht der Gesetzgeber typisierend davon aus, dass der Arbeitsaufwand zumeist schon im vorangegangenen Verfahrensabschnitt entstanden und durch die bereits angefallene Gebühr abgedeckt ist
OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2016 - 1 E 12/16 -; Sächsisches OVG, Beschlüsse vom 5.10.2015 - 5 B 248/15 -, Juris, Rdnr. 15, und vom 10.7.2009 - 2 BS 369/07 - Juris, Rdnr. 7, 8; Külpmann in Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz in Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, 2011, Rdnr. 1195.
In Bezug auf die Rechtsanwaltsgebühren bestimmt § 16 Nr. 5 RVG, dass u.a. das Verfahren auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, auf Aufhebung der Vollziehung oder Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes und jedes Verfahren auf deren Änderung oder Aufhebung dieselbe Angelegenheit sind. Da die Gebühren in derselben Angelegenheit nur einmal gefordert werden dürfen (§ 15 Abs. 2 Satz 1 RVG), kann ein Rechtsanwalt, der bereits im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO tätig geworden ist, für das Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO nicht erneut Gebühren verlangen
OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2016, wie vor; Bayerischer VGH, Beschluss vom 24.4.2007 - 22 M 07.40006 -, Juris, Rdnr. 3; BVerwG, Beschluss vom 23.7.2003 - 7 KST 6.03, 7 VR 1/02 -, Juris, Rdnr. 2 ff; Külpmann in Finkelnburg/Dombert/Külpmann, wie vor, Rdnr. 1196.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
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