Urteil vom Oberverwaltungsgericht des Saarlandes - 2 A 34/16

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11. März 2015 – 3 K 1955/13 – abgeändert und die Bescheide des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.2013 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt in N., U-Straße, eine Bäckereifiliale. Mit lebensmittelrechtlicher Verfügung vom 19.9.2012, adressiert an „Herrn Be. H.“, den damaligen Geschäftsführer der Klägerin, verfügte der Beklagte „bezüglich Ihres Betriebes K. Bäckereifiliale, U-Straße, N.“, dass bei der Abgabe loser Produkte die Kenntlichmachung deklarationspflichtiger Zusatzstoffe gemäß den nachfolgend im Einzelnen bezeichneten Bedingungen zu gestalten sei. Des Weiteren wurde eine Frist zur Umsetzung der in der Verfügung im Einzelnen genannten Kennzeichnungsvorgaben von 21 Tagen gesetzt und für den Fall, dass dem Verfügungsinhalt nicht nachgekommen werden sollte, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt. Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, bei Betriebskontrollen am 9.1.2012, 26.1.2012 und 2.4.2012 sei festgestellt worden, dass bei der Abgabe loser Lebensmittel an Verbraucher die Zusatzstoffe in den Lebensmitteln nicht wie gesetzlich vorgeschrieben auf einem Schild auf oder neben dem Lebensmittel, sondern in unzulässiger Weise als Fußnotendeklaration auf ausgehängten Produktsammellisten kenntlich gemacht würden. Dabei fehlten die erforderlichen Angaben der Zusatzstoff-Namen (oder E-Nummern) und eine Warenzuordnung sei nicht möglich, da entsprechende Einzelbezeichnungen in der Thekenauslage fehlten. Des Weiteren seien die Zusatzstoffangaben wegen ihrer geringen Schriftgröße und der tiefen Anbringungshöhe der Aushänge über dem Fußboden nicht leicht lesbar. Gegen diesen Bescheid wurde kein Widerspruch eingelegt.

Mit Bescheid vom 6.11.2012, der erneut an den früheren Geschäftsführer der Klägerin adressiert und diesem unter seiner Privatanschrift zugestellt wurde, teilte der Beklagte unter Bezugnahme auf die Verfügung vom 19.9.2012 mit, dass das Zwangsgeld in Höhe von 1000,00 Euro wirksam und innerhalb von 14 Tagen nach Zugang der Mitteilung zu überweisen sei. Zugleich wurde ein erneutes Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt für den Fall, dass nicht bis spätestens zum 23.11.2012 eine ordnungsgemäße Deklaration erfolgt sei. Gegen diesen Bescheid legte die Rechtsabteilung der Klägerin am 20.11.2012 Widerspruch ein und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs „herzustellen“. Eine Begründung des Widerspruchs erfolgte nicht. Mit Schreiben vom 28.11.2012 lehnte der Beklagte - adressiert an die Rechtsabteilung der Klägerin als Bevollmächtigte von Herrn Be. - den Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 6.11.2012 herzustellen, ab.

Mit Schreiben vom 17.12.2012 bestellten sich die früheren Prozessbevollmächtigten der Klägerin und zeigten gegenüber dem Beklagten an, deren rechtliche Interessen wahrzunehmen.

Mit Bescheid vom 3.1.2013, wiederum adressiert an den früheren Geschäftsführer der Klägerin und diesem unter seiner Privatanschrift zugestellt, teilte der Beklagte unter Bezugnahme auf die Verfügung vom 6.11.2012 mit, dass das Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro wirksam und innerhalb von 14 Tagen zu überweisen sei. Zugleich wurde erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt, sollte nicht bis zum 22.1.2013 eine ordnungsgemäße Deklaration vorgenommen worden sein.

Am 29.1.2013 zeigten die früheren Prozessbevollmächtigten der Klägerin erneut an, „die rechtlichen Interessen der K. Bäckerei GmbH … wahrzunehmen“ und legten gegen den Bescheid des Beklagten vom 3.1.2013 „Namens unserer Mandantschaft“ Widerspruch ein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 30.9.2013 - adressiert an die früheren Prozessbevollmächtigten als „Bevollmächtigte der K. Bäckerei GmbH … (Widerspruchsführerin)“ und diesen am 05.10.2013 zugestellt - wurden die Widersprüche gegen die Bescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 zurückgewiesen.

Am 4.11.2013 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht. Zur Begründung trug sie vor, Adressat des Widerspruchsbescheides sei nicht etwa der Verfügungsadressat der Ausgangsverfügungen, ihr vormaliger Geschäftsführer, also eine natürliche Person, sondern vielmehr eine hiervon zu unterscheidende Rechtspersönlichkeit, nämlich sie selbst als juristische Person des Privatrechts. Sie sei jedoch zu keinem Zeitpunkt Widerspruchsführerin gewesen. Sie habe als Bevollmächtigte des Verfügungsadressaten, ihres vormaligen Geschäftsführers, in dessen Namen Widerspruch gegen die Verfügungen des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 erhoben, keinesfalls aber in eigenem Namen. Der Widerspruchsbescheid beschwere sie erstmalig und entbehre jeglicher rechtlichen Grundlage, da bisher immer nur gegenüber ihrem vormaligen Geschäftsführer persönlich als natürliche Person verfügt worden sei. Sie sei niemals Schuldnerin der festgesetzten Zwangsgelder gewesen, was sich auch aus den an den vormaligen Geschäftsführer bewirkten Zustellungen unter dessen Privatanschrift ergebe. Es wäre für den Beklagten ein Leichtes gewesen, seine Verfügungen an sie als juristische Person des Privatrechts zu richten und ordnungsgemäß zuzustellen.

Die Klägerin hat schriftsätzlich beantragt,

die Bescheide des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.2013 aufzuheben.

Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat vorgetragen, Adressat aller Verfügungen sei die Klägerin vertreten durch ihre Organe, nämlich ihren (vormaligen) Geschäftsführer. Aufgrund des Zusatzes in den Bescheiden „bezüglich ihres Betriebes K. Bäckereifiliale“ ergebe sich in Anwendung der auch bei öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen heranzuziehenden §§ 133, 157 BGB im Wege der Auslegung eindeutig, dass der vormalige Geschäftsführer nicht als Privatperson Adressat der Bescheide gewesen sei, sondern lediglich als Vertreter der Klägerin. Erst dessen Geschäftsführereigenschaft ermögliche ihm die Vornahme der in der Grundverfügung vom 19.9.2012 enthaltenen Maßnahmen. Aus dem geführten Schriftverkehr sei zweifelsfrei ersichtlich, dass die Klägerin sich selbst von Anfang an als Adressatin der Verfügungen angesehen habe.

Mit Urteil vom 11.3.2015 – 3 K 1955/13 – hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist in dem Urteil ausgeführt, mit der bestandskräftig gewordenen lebensmittelrechtlichen Verfügung des Beklagten vom 19.9.2012 liege ein wirksamer vollstreckungsfähiger Grundverwaltungsakt i.S.d. § 18 Abs. 1 SVwVG vor, der gemäß § 41 Abs. 1, 1. Alt, § 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG auch ordnungsgemäß an die Klägerin bekanntgegeben worden sei. Öffentlich-rechtliche Willenserklärungen seien in analoger Anwendung der §§ 133, 157 BGB auszulegen. Bei Verwaltungsakten komme es dabei, wie bei erklärungsbedürftigen Willenserklärungen, nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich sei, wie der Bürger als Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste. Dabei sei vom Wortlaut auszugehen und dessen objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln. Dies in den Blick nehmend sei zwar richtig, dass der Bescheid vom 19.9.2012 an Herrn Be. adressiert sei; allerdings sei die Verfügung „bezüglich Ihres Betriebes K. Bäckereifiliale U-Straße N.“; erfolgt; diesen Zusatz enthielten auch die Bescheide vom 6.11.2012 und 3.1.2013. Diese Zusätze machten hinreichend deutlich, dass die Bescheide sich nur an Herrn Be. in seiner Funktion als Geschäftsführer und somit als Vertreter der Klägerin - einer GmbH - gemäß § 35 Abs. 1 S. 1 GmbHG gerichtet hätten und dass damit Adressat der Bescheide allein die Klägerin gewesen sei. Diese sei Inhaberin der Bäckereifiliale. Die rechtliche Möglichkeit zur Durchführung der behördlich erstrebten Maßnahme liege beim Geschäftsführer als Organ und Vertreter der GmbH. Herr Be. sei zum Zeitpunkt des Erlasses der Grundverfügung vom 19.9.2012 für die Deklarationspflicht (mit)verantwortlicher Geschäftsführer gewesen. Er hätte zwar grundsätzlich auch als natürliche Person in Anspruch genommen werden können, als Privatperson die in der Verfügung aufgegebenen Maßnahmen jedoch nicht rechtswirksam durchführen können, weil ihm dies nur die Geschäftsführereigenschaft ermöglicht habe. Daraus ergebe sich, dass nach dem objektiven Erklärungsinhalt der Bescheide unter Berücksichtigung des auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatzes von Treu und Glauben nur der Geschäftsführer in seiner Funktion als Vertreter der Klägerin in Anspruch genommen werden sollte. Die gesamten Begleitumstände machten im Übrigen deutlich, dass die Klägerin die Bescheide auch nur so verstanden habe. Sie sei zu keiner Zeit als Bevollmächtigte ihres vormaligen Geschäftsführers aufgetreten. Schon dem Widerspruch vom 19.11.2012 gegen den Bescheid vom 6.11.2012, der durch die Rechtsabteilung der Klägerin eingelegt worden sei, fehle jeder Hinweis darauf, dass diese für Herrn Be. als Bevollmächtigte gehandelt habe. Auch dem weiteren Schriftverkehr seien für diese Annahme keinerlei Anhaltspunkte zu entnehmen. So hätten sich die Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 17.12.2012 unter dem Betreff „K. Bäckerei GmbH./.LAV“ bestellt und angezeigt, „die rechtlichen Interessen der K. Bäckerei… wahrzunehmen“. Sodann hätten sie am 29.1.2013 gegen den Bescheid vom 3.1.2013 Widerspruch eingelegt und dabei wiederum ausgeführt:„ ... zeigen wir an, dass wir die rechtlichen Interessen der K. Bäckerei GmbH ... wahrnehmen. Namens unserer Mandantschaft legen wir hiermit gegen die Verfügung vom 3.1.2013 (...) Widerspruch ein“. In der Betreffzeile werde überdies erneut die Angabe „K. Bäckerei GmbH./.LAV“ verwendet. Aus diesen Schreiben ergebe sich nicht, dass die Widersprüche in Vertretung für Herrn Be. persönlich erfolgen sollten. Es sei auch unschädlich, dass die Bescheide an Herrn Be. als Empfänger adressiert gewesen und ihm an seiner Privatadresse und nicht am Sitz der Klägerin zugestellt worden seien. Sei an eine juristische Person zuzustellen, so werde nach § 6 Abs. 2 VwZG an ihre gesetzlichen Vertreter zugestellt. Das sei nach § 35 Satz 1 GmbHG der Geschäftsführer der GmbH. Ihm könne nach § 177 ZPO das zuzustellende Schriftstück an jedem Ort übergeben werden, an dem er angetroffen werde. So sei vorliegend verfahren worden.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor, sämtliche Verfügungen seien ausdrücklich an „Herrn Be. H., R., E.“ gerichtet und diesem per Postzustellungsurkunde zugestellt worden. Das Verwaltungsgericht habe rechtsirrig angenommen, dass die Bescheide dahingehend auszulegen seien, dass Adressat der Verfügung die Firma K. Bäckerei GmbH sei. Adressat der Bescheide sei Herr H. Be. - persönlich - und kein anderer gewesen. Soweit das Verwaltungsgericht annehme, die Klägerin im Wege der Auslegung zur Verfügungsadressatin erklären zu können, weil der Bescheid vom 19.9.2012 den Zusatz „bezüglich Ihres Betriebes K. Bäckerei Filiale, U-Straße, N.“ enthalte, verkenne es, dass der Verfügungsinhalt ohne diesen Zusatz gänzlich unverständlich wäre. Sie, die Klägerin, unterhalte im Südwesten Deutschlands über 800 Filialen. Ihr Geschäftsführer hätte ohne die Mitteilung, in welcher Filiale er zur Einhaltung der verfügten lebensmittelrechtlichen Deklaration verpflichtet sei, nicht nachvollziehen können, in welcher Filiale er diese Handlungspflichten zu erfüllen habe. Aus diesem Zusatz zu entnehmen, Verfügungsadressat wäre eine juristische Person des Privatrechts, die Klägerin, sei nicht nachvollziehbar. Daraus, dass Herr H. Be. zum Zeitpunkt des Verfügungserlasses ihr Geschäftsführer gewesen sei, resultiere nicht, dass sie selbst Adressatin der Bescheide gewesen sei und auch nicht, dass ein objektiver Empfänger dies so verstanden hätte. Eine ordnungsrechtliche/lebensmittelrechtliche Verfügung könne sowohl an eine juristische Person des Privatrechts als auch an eine für die juristische Person verantwortliche natürliche Person gerichtet werden. Im vorliegenden Fall habe der Beklagte von seinem Auswahlermessen Gebrauch gemacht und sich dafür entschieden, die natürliche Person, Herrn H. Be., als Handlungsstörer in Anspruch zu nehmen. Dies werde insbesondere durch die Verfügung vom 6.11.2012 bestätigt, in welcher ausdrücklich darauf hingewiesen werde, dass der Verfügungsadressat - Herr Be. - die ihm auferlegten Pflichten als Handlungsverpflichteter nicht erfüllt habe und aus diesem Grund ihm gegenüber das festgesetzte Zwangsgeld nunmehr wirksam werde. Adressat der Verfügungen vom 19.9.2012, 6.11.2012 und 3.1.2013 sei daher einzig und allein die natürliche Person H. Be. gewesen. Diese Auffassung finde ihre Bestätigung in dem „Bescheid“ des Beklagten vom 28.11.2012, in dem dieser im Betreff unmissverständlich darauf hingewiesen habe, dass der „Bescheid“ an die Klägerin adressiert wurde und zwar einzig in ihrer Funktion als Bevollmächtigte des Herrn H. Be.. Das Verwaltungsgericht verkenne den Unterschied zwischen dem Verfügungsadressaten (also dem materiell-rechtlich Verpflichteten) und der Frage, an wen formal zugestellt werden könne. Die streitgegenständlichen Verfügungen seien einzig und allein an H. Be. und nicht an sie, die Klägerin, adressiert gewesen. Wären die Bescheide an sie adressiert gewesen, so hätte (formal) eine Zustellung an deren Geschäftsführer erfolgen können. So sei jedoch hier nicht verfahren worden. Sie, die Klägerin, sei zu keinem Zeitpunkt Adressat der lebensmittelrechtlichen Grundverfügung vom 19.9.2012 bzw. der Zwangsgeldfestsetzungen vom 6.11.2012 und 3.1.2013 gewesen. Sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht hätten verkannt, dass sich der Verfügungsadressat H. Be. durch ihre Rechtsabteilung habe vertreten lassen. Demzufolge sei sie erstmals durch den Widerspruchsbescheid vom 30.9.2013 beschwert worden. Im Übrigen setze eine Zwangsgeldfestsetzung voraus, dass der Inhalt einer zuvor ergangenen Handlungsverpflichtung nicht umgesetzt wurde. Anlässlich des vorliegenden Verwaltungsverfahrens sei von ihr und von Herrn Be. mehrfach dargelegt worden, dass in der Filiale in der U.-Straße in N. eine Deklarierung erfolgt sei, die ohnehin den gesetzlichen Bestimmungen entspreche. Das Verwaltungsgericht hätte dies im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes zu erörtern gehabt. Bereits in der Klagebegründung vom 18.7.2014 habe sie bezüglich der Filiale in N. bestritten, dass dort im Widerspruch zu den Deklarationspflichten Lebensmittel ausgezeichnet würden, und darüber hinaus darauf hingewiesen, dass ein angeblicher Verstoß ohnehin bereinigt sei. Ein Verwaltungsakt habe dem Bestimmtheitsgebot gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG zu entsprechen. Keinem der angefochtenen Bescheide, nicht einmal der Grundverfügung vom 19.9.2012 lasse sich entnehmen, dass die Verfügungen an Herrn H. Be. in seiner Funktion als Geschäftsführer einer Kapitalgesellschaft gerichtet gewesen seien. Formeller und inhaltlicher Adressat der angefochtenen Verfügungen sei Herr H. Be. gewesen. Weder aus der Adressierung noch aus dem Inhalt der Verfügungen sei aus objektiver Empfängersicht zu entnehmen, dass sie, die Klägerin, Verfügungsadressat sein sollte.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11.3.2015 - 3 K 1955/13 - die Bescheide des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.9.2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte macht geltend, erst seit etwa November 2015 werde von den Beteiligten ernsthaft auf dem Verhandlungswege versucht, eine gesetzeskonforme Deklaration der Zusatzstoffe für alle Filialen im Saarland (ca. 60) und damit für die streitbefangene Filiale zu erreichen. Die Klägerin habe sich bei einer Besprechung im November 2015 dafür entschieden, anstelle der für Speisekarten vorgesehenen Fußnotendeklaration nun eine Kennzeichnung per schriftlicher Aufzeichnung (sog. „Kladdenlösung“) vorzunehmen. Im vorliegenden Fall habe die Vollstreckung im Wege der beiden Zwangsgeldbescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 erfolgen dürfen, weil mit der Verfügung vom 19.9.2012 ein gemäß § 5 Abs. 3 des Gesetzes über das öffentliche Veterinärwesen und die amtliche Lebensmittelüberwachung (VetALG) sofort vollziehbarer und auch bestandskräftiger Grundverwaltungsakt vorgelegen habe. Der klägerische Vortrag zur Nichteinhaltung der gesetzlichen Deklaration erschöpfe sich in einem bloßen Bestreiten und sei unsubstantiiert. Unstreitig seien der Grundverwaltungsakt und die beiden streitgegenständlichen Zwangsgeldbescheide an Herrn Be., der vormals Geschäftsführer und damit gesetzlicher Vertreter der Klägerin als GmbH gewesen sei, unter dessen Privatadresse adressiert und zugestellt worden. Bei Verwaltungsakten komme es wie bei erklärungsbedürftigen Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich sei somit, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste. Bezüglich der Auslegung der Adressierung von Bescheiden werde diese Grundregel dahingehend konkretisiert, dass ungeachtet der gewählten Adressierung auf dem Bescheid der „Inhaltsadressat“ dadurch zu bestimmen sei, wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der angefochtenen Bescheide unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste. Fraglich sei hier allein, wer Inhaltsadressat der Bescheide war. Bei der Auslegung sei zu berücksichtigen, dass der jeweilige Bescheid mit „lebensmittelrechtlicher“ Verfügung“ überschrieben worden und dabei jeweils auf der ersten Seite der rein geschäftliche Bezug unter Verwendung der Formulierung „bezüglich Ihres Betriebs“ bzw. „in Ihrer K. Bäckerei Filiale“ hergestellt worden sei. Beide Zwangsgeldbescheide würden in der Begründung durch die Formulierung, es könne nicht hingenommen werden, dass ein Unternehmen dauerhaft die Rechtsvorschriften zum Schutz des Verbrauchers ignoriere, den behördlicherseits anvisierten und sich sachlich geradezu aufdrängenden Inhaltsadressat (Unternehmen = betroffene GmbH, vertreten durch Geschäftsführer) deutlich erkennbar herausstellen. Die von der Klägerin vorgetragene Konstruktion, der Geschäftsführer Herr Be. sei bewusst als verantwortliche natürliche Person ausgewählt worden, vermöge deshalb nicht zu überzeugen, weil Herr Be. als Geschäftsführer nicht nur zulässiger Bekanntgabeadressat für die Klägerin gewesen sei, sondern diese zugleich als für die GmbH gesetzlich bestelltes Organ repräsentiert habe. Der Geschäftsführer hätte als „Auge und Hirn der GmbH“ bei Erhalt und Kenntnisnahme der Bescheide zugleich erkennen müssen, dass sich der Bescheidinhalt allein auf eine Betriebsstätte, somit auf eine ausschließliche Geschäftsangelegenheit und damit auf die Belange der von ihm als Organ vertretenen juristischen Person bezogen habe. Da eine juristische Person nach außen nur durch ihre Organe als Vertreter im Rechtsverkehr auftreten könne, müsse eine Adressierung an das Organ, auch wenn die eigentlich inhaltlich betroffene Gesellschaft nicht explizit im Briefkopf erwähnt werde, gemäß § 242 BGB zugleich auch qua Stellvertretung (als Auge und Hirn) Wirkung gegenüber der Gesellschaft als Inhaltsadressaten jedenfalls dann zeitigen, wenn wie hier der inhaltliche Bezug des Bescheides (Ihr Betrieb, das Unternehmen) evident erkennbar ausschließlich die juristische Person betreffe. Die Bescheide würden in der Begründung klar darauf abstellen, dass nicht hingenommen werden könne, dass ein Unternehmen die Rechtsvorschriften nicht einhalte. Somit sei Inhaltsadressat eindeutig das Unternehmen. Dieses sei durch Herrn Be. als Geschäftsführer, an den die Bescheide adressiert worden seien, vertreten worden. Es sei lebensfremd, dass vorliegend der Geschäftsführer als natürliche Person verpflichtet werden sollte. Eine wirksame Inanspruchnahme des Herrn Be. als natürliche Person wäre mangels rechtlichem Können nicht möglich gewesen. Der Geschäftsführer werde bei einem rein betrieblichen Bezug schon allein deshalb bei lebensnaher Auslegung die Gesellschaft anstelle seiner selbst als Inhaltsadressat ansehen, da er andernfalls stattdessen selbst verantwortlich wäre und für Belange der Gesellschaft anstelle dieser eintreten und haften müsste. Eine objektivierte Auslegung der Bescheide aus Sicht der Klägerin, vertreten durch ihren Geschäftsführer, ergebe damit aufgrund des rein betriebsbezogenen und die Klägerin betreffenden Bescheidinhalts sowie dessen Kenntlichmachung in der Begründung der Bescheide - spätestens aufgrund der expliziten Nennung der Verantwortung des Unternehmens für den gesetzeskonformen Zustand -, dass sich die Zwangsgeldbescheide ausschließlich an die Klägerin richteten und nur gegenüber dem Geschäftsführer als deren Organ bekannt gegeben worden seien. Die Klägerin habe sich im Übrigen von Anfang an als Inhaltsadressatin der streitbefangenen Bescheide verstanden. Der Widerspruch vom 19.11.2012 sei durch die Klägerin gemäß Briefkopf und Unterschrift für die Klägerin gegen die Zwangsgeldverfügung vom 6.11.2012 eingelegt worden. In dem Schreiben vom 17.12.2012 hätten die Bevollmächtigten der Klägerin angezeigt, dass sie deren rechtlichen Interessen (und nicht die des Herrn Be.) vertreten. Zudem sei dort vom Aussetzungsantrag der Klägerin die Rede gewesen. Auch in den Schreiben vom 17.5.2013 und vom 19.6.2013 erscheine die Klägerin als Verfahrensbeteiligte und somit Adressatin der Zwangsgeldverfügungen. Des Weiteren sei mit Widerspruchsschreiben vom 28.1.2013 eindeutig und ausdrücklich namens der Klägerin gegen die Zwangsgeldverfügung vom 3.1.2013 Widerspruch eingelegt worden. Der Name Be. tauche in diesem Schreiben überhaupt nicht auf, obwohl auch dieser Bescheid an Herrn Be. unter seiner Privatadresse adressiert gewesen sei. Des Weiteren sei das Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- EUR gemäß Bescheid vom 6.11.2012, der an Herrn Be. unter seiner Privatadresse adressiert gewesen sei, von der Klägerin entrichtet worden. Dies wäre wohl nicht geschehen, hätte die Klägerin sich nicht selbst als Adressatin der Zwangsgeldverfügung angesehen. Aus dem gesamten Schriftverkehr der Klägerin sei zweifelsfrei ersichtlich, dass diese sich von Anfang an als Adressatin der Verfügung angesehen habe. Damit decke sich das bei Auslegung ergebende objektive Empfängerverständnis mit dem tatsächlichen Verständnis der Klägerin. Vor diesem Hintergrund vermöge der jetzige Vortrag der Klägerin, die Bescheide richteten sich an Herrn Be. als Privatperson und hätten mit ihr nichts zu tun, nach § 242 BGB nicht zu überzeugen.

Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten.

Entscheidungsgründe

Im Einverständnis der Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung ist zulässig und begründet. Die mit der Klage angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.2013 sind rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide folgt bereits daraus, dass in dem Widerspruchsbescheid die Klägerin von dem Beklagten als Widerspruchsführerin und damit als Adressatin der Zwangsgeldbescheide angesehen worden ist, obwohl diese eindeutig an Herrn Be. gerichtet waren. Letzteres ergibt abgesehen davon, dass die jeweiligen Verfügungen an die Privatanschrift von Herrn Be. adressiert und mit Postzustellungsurkunde dort zugestellt wurden, ohne jeden Zweifel aus dem Inhalt dieser Schreiben („Sehr geehrter Herr Be., …war Ihnen, unter Androhung eines aufschiebend bedingt festgesetzten Zwangsgeldes, angeordnet worden… Da Sie als Handlungspflichtiger dieser Aufforderung bisher nicht/nicht vollständig nachgekommen sind, wird…das festgesetzte Zwangsgeld nunmehr wirksam“). Infolge der ihr zugeschriebenen Adressatenstellung ist die Klägerin durch den Widerspruchbescheid - erstmalig - beschwert worden. Sie ist infolge dessen klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.

Die Bescheide des Beklagten vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.2013 sind auch deshalb rechtswidrig, weil sie nicht auf einer vollstreckbaren Grundverfügung beruhen. Gemäß § 18 Abs. 1 SVwVG kann Verwaltungszwang angewandt werden, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Im vorliegenden Fall liegt zwar ein unanfechtbarer Verwaltungsakt vor, weil die lebensmittelrechtliche Verfügung vom 19.9.2012 mangels Einlegung eines Widerspruchs bestandskräftig geworden ist. Diese Verfügung ist jedoch hinsichtlich ihres Adressaten zu unbestimmt, um als Grundlage für eine Vollstreckung dienen zu können.

Gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. In ihm ist bestimmt anzugeben, wer von der Regelung des Verwaltungsakts materiell betroffen, d.h. hieraus verpflichtet oder berechtigt sein soll (sog. Inhaltsadressat).(vgl. U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, 8. Auflage 2014, § 37 Rdnr. 10) Die Angabe des Inhaltsadressaten, d.h. desjenigen, dem gegenüber der Einzelfall geregelt werden soll, ist konstituierender Bestandteil jedes Verwaltungsakts.(vgl. BVerwG, Urteil vom 27.6.2012 - 9 C 7.11 -, juris) Das Bestimmtheitserfordernis verlangt, dass der Adressat in einem schriftlich erlassenen Verwaltungsakt so genau angegeben werden muss, dass eine Verwechslung mit anderen Personen nicht möglich ist. Das Bestimmtheitsgebot dient damit der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Der Adressat muss in der Lage sein zu erkennen, was von ihm gefordert wird; zudem muss der Verwaltungsakt eine geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein. Adressat ist derjenige, an den sich der Verwaltungsakt nach seinem objektiven Erklärungswert richtet. Hierbei ist es ausreichend, dass sich die Person des Adressaten durch Auslegung hinreichend genau bestimmen lässt, wobei es auf den Empfängerhorizont ankommt.(vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, 17. Auflage 2016 § 37 Rdnr. 9) Grundsätzlich ist zwischen dem Bekanntgabeadressaten und dem Inhaltsadressaten des Verwaltungsakts zu differenzieren. Bekanntgabeadressat ist diejenige Person, an die der Verwaltungsakt bekannt zu geben ist bzw. bekannt gegeben werden soll. Häufig sind Inhaltsadressat und Bekanntgabeadressat identisch (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). § 41 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG, der die Bekanntgabe an den Bevollmächtigten regelt, zeigt jedoch, dass Inhaltsadressat und Bekanntgabeadressat auseinander fallen können.(vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 19) Fallen der formelle Adressat und der inhaltliche Adressat auseinander, so muss dem Verwaltungsakt eindeutig zu entnehmen sein, wer von beiden inhaltlich bzw. der Sache nach Adressat des Verwaltungsakts sein soll. Ist ein Verwaltungsakt einer bestimmten Person bekannt gegeben, bleibt jedoch auch nach Auslegung unklar, ob sich dieser Verwaltungsakt wirklich an diese Person als Inhaltsadressat richtet oder ob sie nur Bekanntgabeadressat für den Verwaltungsakt sein soll, der sich inhaltlich an eine andere Person richtet, liegt zwar eine wirksame Bekanntgabe nach § 41 SVwVfG vor, jedoch ist der Verwaltungsakt zu unbestimmt. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen.(vgl. BVerwG a.a.O.) Bei der Auslegung, wer Inhaltsadressat eines Verwaltungsakts ist, sind nach der Ermittlung des Wortlauts einer Erklärung auch die Begleitumstände in die Auslegung einzubeziehen. Die Feststellung, dass eine Erklärung eindeutig ist, lässt sich erst durch eine alle Umstände berücksichtigende Auslegung treffen.(vgl. BVerwG a.a.O.) Unklarheiten bei der Angabe des Adressaten können wegen mangelnder Bestimmtheit sogar zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führen.(vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 a) Juristische Personen sind grundsätzlich mit ihrer Firmenbezeichnung aufzuführen; die Rechtsform als solche muss dabei ebenso wenig angegeben werden wie die organschaftlichen Vertreter. Es muss aber deutlich werden, dass die juristische Person als solche Adressat ist und nicht eine dort angestellte oder tätige natürliche Person. Bezogen auf eine GmbH bedeutet dies, dass in dem Verwaltungsakt deutlich zum Ausdruck kommen muss, ob er sich an die Gesellschaft als solche richtet oder an ihren Geschäftsführer als natürliche Person.(vgl. Ramsauer a.a.O. Rdnr. 9 b)

Ausgehend hiervon ist die lebensmittelrechtliche Verfügung vom 19.9.2012 hinsichtlich des Inhaltsadressaten nicht bestimmt genug. Dieser Bescheid ist an Herrn Be. persönlich adressiert und wurde an dessen Privatanschrift zugestellt. Bereits das Anschriftenfeld des Verwaltungsakts deutet darauf hin, dass dieser inhaltlich an Herrn Be. gerichtet war. In dieselbe Richtung weist auch die persönliche Anrede („Sehr geehrter Herr Be.“), mit der die inhaltlichen Ausführungen des Bescheides eingeleitet werden. Für eine erhebliche Unklarheit hinsichtlich des Inhaltsadressaten sorgt sodann der Zusatz „bezüglich Ihres Betriebes K. Bäckereifiliale U-Straße N.“. Dieser Zusatz weckt durchaus Zweifel daran, dass der Bescheid an Herrn Be. als Privatperson gerichtet war, da Herr Be. nicht Inhaber des genannten Betriebes, sondern dessen Geschäftsführer war. Allein aus der bloßen Erwähnung des Betriebs der Klägerin lässt sich aber noch nicht mit der nötigen Eindeutigkeit schließen, dass diese selbst Inhaltsadressatin der Grundverfügung vom 19.9.2012 war. Als Adressat einer lebensmittelrechtlichen Verfügung kommen neben Lebensmittelunternehmen auch diejenigen Personen in Betracht, die mit der Herstellung oder dem Inverkehrbringen von Lebensmitteln befasst sind.(vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, Band II, Stand: Juli 2016, C 102 § 39 Rdnr. 15b) Es fehlt an einem klarstellenden Hinweis in der Verfügung vom 19.9.2012, dass diese sich an Herrn Be. in seiner (damaligen) Funktion als Geschäftsführer und somit als Vertreter der Klägerin - einer GmbH - richten sollte. Allein der Umstand, dass die Klägerin Inhaberin der in dem Bescheid genannten Bäckereifiliale ist, reicht insoweit - in Anbetracht der erwähnten, maßgeblich auf Herrn Be. als Inhaltsadressaten hindeutenden Umstände - nicht aus. Aus dem Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass die rechtliche Möglichkeit zur Durchführung der behördlich erstrebten Maßnahme beim Geschäftsführer als Organ und Vertreter der GmbH gelegen hat, ergibt sich schon deshalb nicht zwingend eine Adressatenstellung der Klägerin, weil – wie erwähnt – auch gegenüber Herrn Be. persönlich eine lebensmittelrechtliche Verfügung ergehen durfte. Selbst wenn man im Übrigen annehmen wollte, dass eine solche Verfügung rechtlich nur gegen die GmbH hätte erfolgen dürfen, schließt dies noch nicht aus, dass sich die Verfügung tatsächlich und ihrem objektiven Erklärungswert nach eindeutig - möglicherweise mit der Folge ihrer Rechtswidrigkeit - an den Geschäftsführer als Privatperson richtet. Soweit der Beklagte geltend macht, der Geschäftsführer hätte als „Auge und Hirn der GmbH“ bei Erhalt und Kenntnisnahme zugleich erkennen müssen, dass sich der Bescheidinhalt allein auf eine Betriebsstätte, d.h. auf eine ausschließliche Geschäftsangelegenheit und damit auf die Belange der von ihm als Organ vertretenen juristischen Person bezogen habe, lässt dies außer Acht, dass Herr Be. in der Verfügung unter seiner Privatadresse angeschrieben und ausdrücklich nicht in seiner Eigenschaft als Vertreter der GmbH, sondern persönlich als Handlungsverpflichteter angesprochen wurde. Soweit der Beklagte weiter vorträgt, die Bescheide würden in der Begründung klar darauf abstellen, dass nicht hingenommen werden könne, dass ein Unternehmen die Rechtsvorschriften nicht einhält, findet sich eine derartige Formulierung nicht in der hier in Rede stehenden Grundverfügung vom 19.9.2012, sondern (nur) in den Zwangsgeldbescheiden vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013.

Aus den Begleitumständen ergibt sich ebenfalls nicht, dass die Verfügung vom 19.9.2012 zweifelsfrei an die Klägerin gerichtet war. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass dem Beklagten spätestens nach dem Erhalt eines Schreibens der Rechtsabteilung der Klägerin vom 29.5.2012 - im Zusammenhang mit einem gegen Herrn Be. und eine andere Person gerichteten Ordnungswidrigkeitsverfahren - bekannt sein musste, dass es sich bei der Klägerin um eine GmbH handelt. Insofern hätte eine Adressierung der lebensmittelrechtlichen Verfügung an die Klägerin, sofern eine solche an diese gerichtet werden sollte, oder zumindest ein Hinweis auf die Geschäftsführer- bzw. Vertreterstellung des Herrn Be. in dem Bescheid nahe gelegen. Die Art der Verknüpfung der lebensmittelrechtlichen Anordnung mit der Zwangsgeldandrohung und -festsetzung in der Verfügung vom 19.9.2012 deutet ebenfalls eher auf Herrn Be. als Inhaltsadressat hin („Sehr geehrter Herr Be.…III. Für den Fall, dass Sie der Anordnung unter I nicht nachkommen, wird Ihnen…ein Zwangsgeld angedroht und aufschiebend bedingt festgesetzt…“). Denn Pflichtiger bei einer Zwangsvollstreckung ist allein derjenige, der durch die Grundverfügung, die durch die Verhängung eines Zwangsmittels durchgesetzt werden soll, verpflichtet worden ist (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 SVwVG).(vgl. Mosbacher in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG/VwZG, Kommentar, 10 Aufl. 2014, Vor §§ 6-18 VwVG Rdnr. 8)

Auch aus dem auf die Verfügung vom 19.9.2012 nachfolgenden Schriftverkehr ergibt sich nicht eindeutig, dass der Inhaltsadressat dieses Bescheides jedenfalls aus der Sicht der Beteiligten hinreichend bestimmt war. Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass gegen den hinsichtlich seiner Bestimmtheit fragwürdigen Bescheid vom 19.9.2012 selbst kein Widerspruch – weder von Herrn Be. noch von der Klägerin – eingelegt worden ist. Widerspruch wurde vielmehr erst - mit Schreiben vom 19.11.2012 - gegen die allein das Zwangsgeld betreffende Verfügung vom 6.11.2012 eingelegt. Der betreffende Widerspruch wurde zwar von der Rechtsabteilung der Klägerin verfasst. Jedoch ergibt sich aus dem Inhalt dieses Widerspruchs nicht einmal, dass seitens der Klägerin Widerspruch eingelegt werden sollte. Im Betreff des Schreibens ist vielmehr nur der Name „H. Be.“ genannt. Von daher liegt es keineswegs fern anzunehmen, dass die Rechtsabteilung der Klägerin für Herrn Be. - und nicht für die Klägerin selbst - Widerspruch einlegen wollte. Dies hat offenbar auch der Beklagte selbst damals so gesehen. Denn in dessen Bescheid vom 28.11.2012, mit dem der ebenfalls in dem Schreiben vom 19.11.2012 gestellte Antrag, „die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs herzustellen“, zurückgewiesen wurde, ist die im Adressatenfeld genannte Rechtsabteilung der Klägerin ausdrücklich „als Bevollmächtigte von Herrn H. Be.“ bezeichnet worden. Ausgehend hiervon trifft es nicht zu, dass die Beteiligten von Anfang an die Klägerin als Inhaltsadressatin angesehen haben. Im Namen der Klägerin ist erstmals mit Schreiben vom 28.1.2013 durch ihre damaligen Bevollmächtigten Widerspruch eingelegt werden, allerdings nicht gegen die Grundverfügung vom 19.9.2012, um deren Unbestimmtheit es im vorliegenden Zusammengang geht, sondern gegen den Bescheid vom 3.1.2013. Angesichts dessen kann der Ansicht des Beklagten, der jetzige Vortrag der Klägerin, die Bescheide richteten sich an Herrn Be. als Privatperson und hätten mit ihr nichts zu tun, verstoße gegen § 242 BGB, nicht gefolgt werden. Es geht hier weniger um ein widersprüchliches Verhalten der Klägerin im Sinne eines ihr vorzuwerfenden Verstoßes gegen Treu und Glauben als vielmehr um eine durch den Beklagten maßgeblich mit herbeigeführte Verwirrung der Beteiligten hinsichtlich der Frage, wer als Adressat der jeweiligen Bescheide anzusehen ist. Ob das Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- EUR gemäß dem Bescheid vom 6.11.2012 von der Klägerin entrichtet worden ist, wie der Beklagte unwidersprochen vorträgt, ist ebenfalls von untergeordneter Bedeutung. Zum einen kann die betreffende Zahlung für Herrn Be. erfolgt sein, um diesen im Innenverhältnis freizustellen. Zum anderen ändert die Zahlung auf den Bescheid vom 6.11.2012 nichts daran, dass aus der Grundverfügung vom 19.9.2012 nicht hinreichend deutlich hervorgeht, dass die Klägerin als juristische Person und nicht Herr Be. inhaltlicher Adressat der Verfügung sein sollte.

Der Mangel der fehlenden Bestimmtheit des Inhaltsadressaten in der lebensmittelrechtlichen Verfügung vom 19.9.2012 ist ferner nicht im Nachhinein geheilt worden. Eine unbestimmte Angabe des Adressaten kann nachträglich etwa dadurch geheilt werden, dass die zu unbestimmt bezeichnete Person im Verlauf des Verfahrens auftritt, z.B. durch Erhebung des Widerspruchs, ohne die ungenaue Bezeichnung zu rügen.(vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 12) Gegen die Verfügung vom 19.9.2012 wurde jedoch - wie erwähnt - überhaupt kein Widerspruch eingelegt, so dass eine Heilung in einem Widerspruchsverfahren bezüglich dieses Bescheides nicht in Betracht zu ziehen ist. Eine Heilung infolge des Widerspruchsbescheids vom 30.9.2013 scheidet von vornherein aus, da Gegenstand des dadurch abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens allein die Zwangsgeldbescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 - und nicht die lebensmittelrechtliche (Grund-)Verfügung vom 19.9.2012 - waren.

Die Verfügung vom 19.9.2012 ist daher hinsichtlich der Person des von der lebensmittelrechtlichen Anordnung betroffenen Handlungsverpflichteten als zu unbestimmt anzusehen. Rechtsfolge eines unbestimmten Verwaltungsakts ist seine Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit. Nichtigkeit im Sinne des § 44 Abs. 1 SVwVfG liegt vor, soweit der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. An einer solchen Offenkundigkeit könnte es hier - mit Blick auf die zunächst nahe liegende Adressatenstellung des Herrn Be. - zwar fehlen. Andererseits spricht einiges dafür, bei einer Unbestimmtheit des Inhaltsadressaten eine Nichtigkeit des Verwaltungsakts anzunehmen, da ein Verwaltungsakt, der nicht erkennen lässt, gegen wen er sich richtet, von Niemanden befolgt werden kann. Dies bedarf indes hier keiner Vertiefung. Denn jedenfalls ist ein Verwaltungsakt, der - wie hier - an dem Fehler der Unbestimmtheit bezüglich des Inhaltsadressaten leidet, auch dann, wenn man lediglich eine Rechtswidrigkeit annimmt, nicht vollzugs- und vollstreckungsfähig, soweit die Unbestimmtheit reicht.(vgl. U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 40)

Im vorliegenden Fall lässt sich der Herrn Be., dem damaligen Geschäftsführer der Klägerin, bekannt gegebenen (Grund-)Verfügung vom 19.9.2012 auch im Wege der Auslegung - nach der objektiven Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste - nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit entnehmen, dass Inhaltsadressat der Regelung die Klägerin, vertreten durch Herrn Be., sein sollte. Deshalb scheidet diese Verfügung als Grundlage einer Vollstreckung aus. Dies führt zur Rechtswidrigkeit der im vorliegenden Berufungsverfahren streitgegenständlichen Zwangsgeldbescheide vom 6.11.2012 und vom 3.1.2013 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 30.9.2013. Ob in der Filiale in der U.-Straße in N. im Widerspruch zu den Deklarationspflichten Lebensmittel ausgezeichnet wurden bzw. ob ein etwaiger Verstoß zum Zeitpunkt des Erlasses der Zwangsgeldbescheide bereits bereinigt war, bedarf infolge dessen keiner Entscheidung.

Die Berufung der Klägerin hat daher Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.

Gründe

Im Einverständnis der Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung der Klägerin hat daher Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.

Referenzen

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