Gründe

A.

Das - konkrete - Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob § 1 des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule - InklSchFinG - vom 12. November 2015 (Nds. GVBl. S. 313), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 10. Dezember 2020 (Nds. GVBl. S. 496), mit Art. 57 Abs. 4 der Niedersächsischen Verfassung - NV - vom 19. Mai 1993 (Nds. GVBl. S. 107) - zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 8. November 2023 (Nds. GVBl. S. 258) - vereinbar ist.

I.

1. Der Niedersächsische Landtag beschloss zur Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2006 (UN-Behindertenrechtskonvention) - BRK - (BGBl. 2008 II S. 1419) das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule vom 23. März 2012 (Nds. GVBl. S. 34), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 17. Juli 2012 (Nds. GVBl. S. 244). Nach Art. 24 BRK gewährleisten die Vertragsstaaten ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen. Dabei stellen sie unter anderem sicher, dass Kinder nicht aufgrund einer Behinderung vom unentgeltlichen und obligatorischen Grundschulunterricht oder vom Besuch weiterführender Schulen ausgeschlossen werden. Menschen mit Behinderungen sollen gleichberechtigt mit anderen in der Gemeinschaft, in der sie leben, Zugang zu einem integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen haben.

2. Nach den bis zur Änderung durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule geltenden Bestimmungen des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG a.F.) galt die Zielvorgabe, dass Schülerinnen und Schüler, die einer sonderpädagogischen Förderung bedürfen, an allen Schulen gemeinsam mit anderen Schülerinnen und Schülern erzogen und unterrichtet werden sollen, wenn auf diese Weise dem individuellen Förderbedarf der Schülerinnen und Schüler entsprochen werden kann, eingeschränkt durch den sog. Möglichkeitsvorbehalt, d.h. soweit es die organisatorischen, personellen und sächlichen Gegebenheiten erlauben (§ 4 NSchG a.F.). Schülerinnen und Schüler mit einem sonderpädagogischen Förderbedarf waren zum Besuch der für sie geeigneten Förderschule verpflichtet, wenn nicht die notwendige Förderung in einer Schule einer anderen Schulform gewährleistet war (§ 68 Abs. 1 NSchG a.F.). Die Schulbehörde entschied, ob die Verpflichtung zum Besuch einer Förderschule bestand und welche Schule zu besuchen war (§ 68 Abs. 2 Satz 1 NSchG a.F.).

3. Mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule wurde demgegenüber im Niedersächsischen Schulgesetz (NSchG n.F.) bestimmt, dass die öffentlichen Schulen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang ermöglichen und damit inklusive Schulen sind (§ 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG n.F.). Welche Schulform die Schülerinnen und Schüler besuchen, entscheiden die Erziehungsberechtigten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 NSchG n.F.). In der Förderschule werden insbesondere Schülerinnen und Schüler unterrichtet, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind und keine Schule einer anderen Schulform besuchen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 NSchG n.F.). § 68 NSchG a.F. wurde gestrichen. Nach § 178 NSchG n.F. sollte eine Überprüfung der Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule einschließlich der damit zusammenhängenden weiteren gesetzlichen Änderungen bis zum 31. Juli 2020 und anschließend im Vier-Jahres-Rhythmus erfolgen. § 183c NSchG in der Fassung vom 1. August 2012 enthielt u. a. Übergangsvorschriften zur "aufsteigenden" Einführung der inklusiven Schule verpflichtend ab dem Schuljahr 2013/2014 im 1. und 5. Schuljahrgang. Diese Norm sah die Möglichkeit der zeitlich befristeten Bestimmung von Schwerpunktschulen beschränkt auf die Förderschwerpunkte geistige Entwicklung, körperliche und motorische Entwicklung, Sehen und Hören im Primarbereich und unbeschränkt im Sekundarbereich I vor, um den Schulträgern zu ermöglichen, innerhalb eines angemessenen Zeitraums ihre Schulen sukzessive zu inklusiven Schulen umzugestalten (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 14).

Das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vom 3. Juni 2015 (Nds. GVBl. S. 90) sah in § 183c Abs. 4 NSchG eine Verlängerung der Möglichkeit der zeitlich befristeten Bestimmung von Schwerpunktschulen über den 31. Juli 2018 hinaus, längstens bis zum 31. Juli 2024, vor, wenn der Schulträger einen Plan vorlegte, wie er den Anforderungen des § 4 NSchG in seinen Schulen Rechnung tragen werde. Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes und des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes vom 15. Mai 2024 (Nds. GVBl. 2024 Nr. 35) sind die Übergangsvorschriften, zuletzt unter Entfall des bisherigen einschränkenden Erfordernisses eines Plans dazu, wie den Anforderungen des § 4 NSchG Rechnung getragen wird, bis zum 31. Juli 2030 verlängert worden.

4. Die Vorschriften über die Kostentragung im Bereich des Schulwesens wurden durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule nicht geändert. Im niedersächsischen Schulwesen ist die Verantwortlichkeit für öffentliche Schulen dergestalt aufgeteilt, dass die kommunalen Körperschaften als Schulträger das Schulangebot und die Schulanlagen vorhalten und für die Sachkosten aufkommen (§ 113 NSchG) und das Land Dienstherr bzw. Arbeitgeber insbesondere der Lehrkräfte, Schulassistenten und pädagogischen Mitarbeiter und insoweit kostentragungspflichtig ist (§ 112 NSchG). Die kommunalen Körperschaften haben nach § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG die erforderlichen Schulanlagen zu errichten, mit der notwendigen Einrichtung auszustatten und ordnungsgemäß zu unterhalten. In dem Entwurf des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule ging der Gesetzgeber davon aus, dass die aufgrund der Einführung der inklusiven Schule notwendigen Aufwendungen nicht erheblich i.S.v. Art. 57 Abs. 4 NV seien (LT-Drs. 16/4137, S. 8-10 und S. 15).

Nachdem 13 niedersächsische Kommunen beim Niedersächsischen Staatsgerichtshof Verfassungsbeschwerden erhoben hatten, mit denen das Ausbleiben einer Kostenerstattungsregelung im Zusammenhang mit der Einführung des Inklusionsprinzips an den öffentlichen Schulen gerügt wurde, bildete die Niedersächsische Landesregierung mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens eine Arbeitsgruppe, um die Kosten der Einführung der inklusiven Schule zu evaluieren. Ausgehend von einer Einigung zwischen der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden in Nordrhein-Westfalen trafen die Niedersächsische Landesregierung und die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens am 22. September 2015 eine Vereinbarung (LT-Drs. 17/4374, S. 5). Die Niedersächsische Landesregierung legte hierin dar, im Laufe der geführten Gespräche und nach eingehender Prüfung zu der Auffassung gelangt zu sein, dass durch die mit der Änderung des Niedersächsischen Schulgesetzes vorgenommene Umsetzung des Art. 24 BRK der Konnexitätsanspruch der Selbstverwaltungskörperschaften nach Art. 57 Abs. 4 NV dem Grunde nach für bestimmte Kosten in unterschiedlichen Bereichen gegeben sei. Dies betreffe vor allem Mehrausgaben für die Sicherung der Barrierefreiheit, zum Beispiel durch den Einbau von Rampen, Aufzügen, optischen und taktilen Leitsystemen und - in vielen Fällen - für die Bereitstellung zusätzlicher Unterrichtsräume etwa für die Arbeit in Kleingruppen. Je nach Behinderung der Schülerinnen und Schüler könnten die Mehrkosten sehr unterschiedlich sein. Weiter besagt die Vereinbarung u.a.:

"3.1.1 Verteilungsmodus

Um trotz der zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschließend klärbaren Datenlage im Detail eine sofortige Auszahlung von Mitteln sicherzustellen, stimmen die Kommunalen Spitzenverbände einer pauschalierten Zahlung an die Schulträger für das Haushaltsjahr 2015 in Höhe von 11,7 Mio. Euro und ab 2016 mit jährlich 20 Mio. Euro zu.

Die pauschalierten Zahlungen werden ab Haushaltsjahr 2015 geleistet und sind unbefristet.

Die Aufteilung der jährlich zur Verfügung stehenden Mittel erfolgt auf Basis der Schülerzahlen der öffentlichen, allgemeinen Schulen des Primarbereichs und des Sekundarbereichs I des jeweiligen Schulträgers. Maßgeblich für die Zahlung im Haushaltsjahr sind die Schülerzahlen der Schulstatistik des Vorjahres (Stichtagsregelung).

Soweit sich aus der Kostensteigerung für investive Maßnahmen auf Grundlage des quartalsweise ermittelten Baupreisindex ein Bedarf zur Anpassung der jährlichen Gesamtkostenpauschale ergibt, der über 500.000 Euro liegt, erfolgt eine Anpassung jeweils zum nächsten Haushaltsjahr."

Daraufhin beschloss der Niedersächsische Landtag das Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule vom 12. November 2015 (InklSchFinG). Dadurch sollten die Kommunalverfassungsbeschwerden erledigt werden (LT-Drs. 17/4561, S. 1).

Nach § 1 Abs. 1 InklSchFinG gewährt das Land Niedersachsen den Schulträgern einen finanziellen Ausgleich der sächlichen Kosten (§ 113 Abs. 1 des Niedersächsischen Schulgesetzes) für die mit der Einführung der inklusiven Schule an den öffentlichen Schulen, ausgenommen Förderschulen, verbundenen Kosten. § 1 Abs. 2 InklSchFinG bestimmt, dass der finanzielle Ausgleich als jährliche Pauschale gewährt wird und gibt ausgehend von 11,7 Millionen EUR für 2015 eine Berechnung für die kommenden Haushaltsjahre vor. Gemäß § 1 Abs. 3 InklSchFinG wird die Pauschale auf die einzelnen Schulträger aufgeteilt nach dem jeweiligen Verhältnis der Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler im Primarbereich und im Sekundarbereich I des Schulträgers an seinen öffentlichen Schulen, ausgenommen Förderschulen, zur entsprechenden Gesamtschülerzahl in Niedersachsen. Maßgeblich für die Aufteilung im jeweiligen Haushaltsjahr sind die Schülerzahlen der Schulstatistik am Stichtag des Vorjahres.

In der Begründung des Gesetzesentwurfs (LT-Drs. 4374, S. 7) wird als wesentliches Ergebnis der Gesetzesfolgenabschätzung dargelegt:

"Die angestrebten Ziele lassen sich nur durch entsprechende gesetzliche Regelungen erreichen. Mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule ist in Niedersachsen der schulische Teil des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BGBl. 2008 II S. 1419) im niedersächsischen Schulrecht umgesetzt worden. Damit erfolgte eine Aufgabenübertragung gemäß Artikel 57 Abs. 4 Satz 1 NV an Gemeinden, Samtgemeinden, Landkreise und kreisfreie Städte als Schulträger im Sinne des § 102 Abs. 1 und 2 NSchG. Nach Artikel 57 Abs. 4 Satz 2 NV ist für die durch Vorschriften nach Satz 1 verursachten erheblichen und notwendigen Kosten unverzüglich durch Gesetz der entsprechende finanzielle Ausgleich zu regeln."

Durch Art. 7 des Haushaltsbegleitgesetzes 2017 vom 15. Dezember 2016 (Nds. GVBl. S. 301) wurde das Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule mit Wirkung vom 1. Januar 2017 geändert. Insbesondere wurde ein neuer § 2 in das Gesetz eingefügt, der einen finanziellen Ausgleich für die mit der Einführung der inklusiven Schule an Ersatzschulen sowie an Ergänzungsschulen in den Fällen der §§ 160 und 161 NSchG, ausgenommen Förderschulen, verbundenen Sachkosten vorsieht. Der finanzielle Ausgleich wird als jährliche Pauschale gewährt. Die Pauschale berechnet sich nach der Anzahl der Schülerinnen und Schüler im Primarbereich und im Sekundarbereich I des Schulträgers an seinen im Land Niedersachsen geführten Schulen, ausgenommen Förderschulen. Die Pauschale wird nach den §§ 160 und 161 NSchG nur auf Antrag gewährt, da die Schulen in freier Trägerschaft nicht an der Erhebung der Schulstatistik teilnehmen. Die Pauschale wurde erstmals im Haushaltsjahr 2017 für die Jahre 2015, 2016 und 2017 gezahlt.

Ab Juni 2018 forderte die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens (AG KSV) in mehreren Schreiben gegenüber dem Niedersächsischen Kultusministerium u.a., die Zahlungen der Investitionskosten in Höhe von 20 Mio. EUR pro Jahr auf den Sekundarbereich II einschließlich der Kollegs, der Abendgymnasien und der berufsbildenden Schulen zu übertragen. In dem Ersten Bericht nach § 178 NSchG über die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule (LT-Drs. 18/7189, S. 41) heißt es hierzu:

"Die Aufteilung der Investitionskosten auf die Schulträger in § 1 Abs. 3 des Inklusionsfolgekostengesetzes beruht auf dem Wunsch der AG KSV. § 1 Abs. 1 des Inklusionsfolgekostengesetzes bezieht alle öffentlichen Schulen, also auch den Sekundarbereich II einschließlich Kolleg, Abendgymnasium und öffentliche berufsbildende Schulen, ein. Hinsichtlich der Verteilung der Landeszuweisungen ist die derzeitige Regelung einvernehmlich ausgehandelt worden. Sollte die Verteilung nicht mehr den Vorstellungen entsprechen, kann die AG KSV jederzeit einen abgestimmten Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände über eine Umverteilung der seinerzeit ausgehandelten Landeszuweisungen vorlegen. Dies ist jedoch bislang nicht geschehen. Im Ergebnis bleibt festzustellen, dass der LRH eine bedarfsgerechte Bemessung der Sachkostenpauschale und zeitliche Begrenzung der Landesmittel fordert, während die AG KSV auf einer Ausweitung der Leistungen des Landes besteht. Nach Abwägung der jeweils gegenteiligen Argumentationslinien und aufgrund der rechtlichen Bewertungen kommt das Kultusministerium zu dem Schluss, dass die derzeitige gesetzliche Regelung einen angemessenen Ausgleich zwischen den sich diametral entgegenstehenden Positionen darstellt. Insgesamt hat sich 2019 die Sachkostenpauschale für die Investitionskosten öffentlicher Schulen auf 23,548 Mio. Euro und für Schulen in freier Trägerschaft auf 1,353 Mio. Euro gegenüber dem Jahr 2016 bereits deutlich erhöht."

II.

In dem Ausgangsverfahren vor dem Verwaltungsgericht Hannover, das zur Vorlage an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof geführt hat, begehrt die Region Hannover als Klägerin und Schulträgerin vom beklagten Landesamt für Statistik Niedersachsen finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung inklusiver Schulen.

Die Klägerin ist gemäß § 160 Abs. 5 Satz 1 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes - NKomVG - vom 17. Dezember 2010 (Nds. GVBl. S. 576), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29. Januar 2025 (Nds. GVBl. Nr. 3), Trägerin von zwölf Berufsschulen an 21 Standorten sowie des Abendgymnasiums Hannover und des Hannover-Kollegs und damit mit Ausnahme von Förderschulen ausschließlich Schulträgerin im Sekundarbereich II. Bereits unter dem 12. Dezember 2014 hatte sie sich wegen der fehlenden Einbeziehung des Sekundarbereichs II in den Verteilungsschlüssel an den Niedersächsischen Landkreistag gewandt. Der Niedersächsische Landkreistag antwortete unter dem 7. Januar 2015, dass eine Einbeziehung der Schüler der Sekundarstufe II unterblieben sei, weil die Vereinbarung der Umsetzung der verfassungsrechtlichen Pflicht des Landes zum Ausgleich der notwendigen Kosten diene, diese sich aber noch nicht auf die Jahrgänge erstrecke, die in der Sekundarstufe II und den Berufsschulen beschult würden. In den Gesprächen mit dem Staatssekretär habe aber Einigkeit darüber bestanden, eine Anpassung der Vereinbarung vorzunehmen, sobald die Jahrgänge in diese Schulformen hineinwüchsen.

Nach Inkrafttreten des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule machte die Klägerin mit Schreiben vom 7. Juli 2020 beim Niedersächsischen Kultusministerium geltend, dass berufliche Bildungsangebote bzw. der Sekundarbereich II in den Berechnungsschlüssel einzubeziehen seien. Das Niedersächsische Kultusministerium antwortete unter dem 28. Juli 2020, dass § 1 Abs. 1 InklSchFinG auch den Sekundarbereich II einschließe und die Verteilung der an den Baupreisindex gekoppelten Pauschale dem Wunsch der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens entsprochen habe. Es sei Aufgabe der Schulträger, die jeweils notwendigen Maßnahmen zielgerichtet zu ergreifen, weshalb es zu begrüßen sei, dass sich die Klägerin um die erforderlichen Schulanlagen kümmere und ihre Berufsschullandschaft inklusiv ausstatte. Der Wunsch auf finanzielle Berücksichtigung sei nachvollziehbar und die kommunalen Spitzenverbände seien wiederkehrend in Kenntnis gesetzt worden, dass sich der Minister einer einvernehmlichen Umverteilung der ausgehandelten Landesmittel nicht verschließe; ein abgestimmter Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände habe ihn hingegen bis heute nicht erreicht.

Mit Bescheid vom 8. Juni 2022 setzte das beklagte Landesamt die Leistungen nach dem Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule gegenüber der Klägerin als Schulträgerin - nachdem die Klägerin auch in den Jahren zuvor keine Leistungen als Schulträgerin erhalten hatte - für das Jahr 2022 erneut auf 0,00 EUR fest. Das Landesamt ging dabei von einem Verteilungsbetrag für 2022 i.H.v. insgesamt 27.290.657,00 EUR, einer Schülerzahl im Primarbereich und im Sekundarbereich I von insgesamt 680.811 in Niedersachsen und von 0 im Bereich der Klägerin aus. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das beklagte Landesamt mit Bescheid vom 3. November 2022 zurück.

Die Klägerin erhob am 16. November 2022 Klage vor dem Verwaltungsgericht Hannover mit dem Antrag, den Bescheid des beklagten Landesamtes vom 8. Juni 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. November 2022 aufzuheben, soweit mit ihm die Leistungen gemäß § 1 des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule für das Haushaltsjahr 2022 ihr gegenüber auf 0,00 EUR festgesetzt werden, sowie festzustellen, dass ihre Nichtberücksichtigung als Trägerin von Schulen im Sekundarbereich II bei der Gewährung eines finanziellen Ausgleichs gemäß Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV durch das Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt.

III.

Das Verwaltungsgericht Hannover hat das Verfahren mit Beschluss vom 30. Oktober 2024 - 1 A 4916/22 - ausgesetzt und dem Staatsgerichtshof die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 1 InklSchFinG insoweit mit Art. 57 Abs. 4 NV vereinbar ist, als es beim finanziellen Ausgleich für die mit der Einführung der inklusiven Schule an den öffentlichen Schulen verbundenen Kosten diejenigen Schulträger unberücksichtigt lässt, die mit Ausnahme von Förderschulen ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II sind.

Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus: Die Begründetheit der zulässigen kombinierten (isolierten) Anfechtungs- und Feststellungsklage hänge von der Gültigkeit des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule ab. Dieses stelle eine abschließende Regelung des finanziellen Ausgleichs von Sachkosten für die Schulträger dar, so dass es nicht nur um die Frage eines schlichten normativen Unterlassens, sondern um die an Art. 57 Abs. 4 NV zu messende Frage der Vollständigkeit der bestehenden gesetzlichen Regelung gehe. Dem Gesetz sei dabei die Aussage zu entnehmen, dass es auch nach dem "Aufsteigen der Inklusion in den Sekundarbereich II" spätestens zum Schuljahr 2018/2019 weder eine Erhöhung des Ausgleichsbetrags (§ 1 Abs. 2 InklSchFinG) noch einen den Sekundarbereich II unmittelbar miterfassenden Verteilungsschlüssel (§ 1 Abs. 3 InklSchFinG) geben solle.

Die Kammer halte das Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule vom 15. November 2015 für insoweit unvereinbar mit Art. 57 Abs. 4 NV, als es beim finanziellen Ausgleich für die mit der Einführung der inklusiven Schule an den öffentlichen Schulen verbundenen Kosten diejenigen Schulträger unberücksichtigt lasse, die - mit Ausnahme von ohnehin nicht in den Kostenausgleich einzubeziehenden Förderschulen - ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II seien. Die strikten Konnexitätsanforderungen aus Art. 57 Abs. 4 NV würden durch das vorgelegte Gesetz nur unzureichend erfüllt.

Eine Aufgabenübertragung oder -veränderung mit der damit einhergehenden Verursachung von Kosten i.S.d. Art. 57 Abs. 4 NV sei nicht etwa deshalb zu verneinen, weil der Landesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule lediglich ohne eigenen Gestaltungsspielraum die Vorgaben aus dem Zustimmungsgesetz des Bundes zur UN-Behindertenrechtskonvention umgesetzt habe. Zum einen statuiere die UN-Behindertenrechtskonvention bezüglich des Schulwesens lediglich Handlungsverpflichtungen der Vertragsstaaten selbst und weise keine Regelungen auf, die sich selbst vollziehen könnten ("self-executing"). Zum anderen ziele das bloße Zustimmungsgesetz erkennbar nicht auf eine nach Art. 84 Abs. 1 Satz 7 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) unzulässige Übertragung von Aufgaben durch Bundesgesetz auf Kommunen.

Eine durch den Landesgesetzgeber zu bewirkende und bewirkte Aufgabenübertragung oder - veränderung sei für die Schulträger auch spezifisch mit Blick auf den Sekundarbereich II erfolgt. § 183c Abs. 1 NSchG in seiner Fassung nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule habe ein sukzessives Aufsteigen der inklusiven Schule spätestens beginnend ab dem Schuljahr 2013/2014 mit den beiden Einstiegsjahrgängen im Primarbereich und im Sekundarbereich I vorgesehen, so dass die inklusiv beschulten Schülerinnen und Schüler ausgehend vom Beginn der 5. Klasse im Schuljahr 2013/2014 ab dem Schuljahr 2018/2019 im Sekundarbereich II "angekommen seien".

Das "Aufsteigen der Inklusion in den Sekundarbereich II" sei auch keine bloße Beschreibung eines faktischen Zustands ohne rechtliche Bedeutung. Vielmehr habe das umfassende neue Inklusionsgebot im Sinne eines barrierefreien und gleichberechtigten Zugangs von Schülerinnen und Schülern erstmals zu den beschriebenen Zeitpunkten im Sekundarbereich II umfassend - d.h. ohne die übergangsweise Möglichkeit der Einrichtung von Schwerpunktschulen - und ausnahmslos gegriffen.

Erst mit der normativen Verankerung in § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG, dass die öffentlichen Schulen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang zu ermöglichen haben und damit inklusive Schulen sind, seien die Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention für die Schulträger überhaupt - mit der beschriebenen sukzessiven Wirkung - in verbindliches Recht transformiert worden. Die - dem Wortlaut nach unverändert gebliebene - Regelung des § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG, nach der die Schulträger die erforderlichen Schulanlagen zu errichten, mit der notwendigen Einrichtung auszustatten und ordnungsgemäß zu unterhalten haben, sei durch die Rechtsänderung hinsichtlich dessen, was "erforderlich", "notwendig" und "ordnungsgemäß" sei, durch die konventionsumsetzende Vorgabe des Inklusionsgebots in § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG "materiellrechtlich aufgeladen" worden: Die Anforderungen aus § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG seien wegen des neu und erstmalig verankerten Inklusionsgebots substantiell andere geworden. Es sei etwas gänzlich anderes, ob eine Schülerin bzw. ein Schüler einen Aufnahmeanspruch habe, nicht abgewiesen werden dürfe und sich gegebenenfalls mit dem vorgefundenen räumlichen und sächlichen Standard zufriedengeben müsse, der sich aus § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG ohne flankierendes Inklusionsgebot ergebe, oder ob die Schülerin bzw. der Schüler eine Schule vorfinde, die hinsichtlich der Ausstattung dem neuen Inklusionsgebot aus § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG von vornherein genüge. Es mache einen Unterschied, ob eine Schülerin bzw. ein Schüler nur unter Inanspruchnahme eines Integrationshelfers überhaupt in seinen Unterrichtsraum gelangen oder ob er sich durch ein vorhandenes taktiles Leitsystem für Sehbehinderte selbst im Schulgebäude zurechtfinden und dort eigenständig frei - i.S.v. § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG "barrierefrei und gleichberechtigt" - bewegen könne. Es komme daher nicht darauf an, dass im Sekundarbereich II - mit Ausnahme des Förderschwerpunkts geistige Entwicklung bis zur zwölften Klasse - kein Förderschulsystem vorgehalten worden und demzufolge bei Vorliegen einer Unterstützungsbedarf auslösenden Behinderung bzw. Einschränkung auch keine Verweisung auf eine Förderschule möglich gewesen sei.

Der Hinweis des Niedersächsischen Kultusministeriums, dass man sich einem veränderten Verteilungsschlüssel (bei gleichbleibender Pauschale) in § 1 Abs. 3 InklSchFinG nicht verschließen werde, wenn es dafür einen abgestimmten Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens gebe, mache deutlich, dass der Sache nach sehr wohl gesehen werde, dass sich neue Anforderungen auch außerhalb des Primarbereichs und des Sekundarbereichs I ergeben hätten. Ein entsprechendes Verständnis spiegele auch die Begründung des Gesetzentwurfs zur Verteilungsregelung in § 1 Abs. 3 InklSchFinG wider (LT-Drs. 17/4374, S. 11), in der u.a. ausgeführt werde, dass eine spätere Änderung des Verteilungsmaßstabs z.B. zur Einbeziehung von Schülerinnen und Schülern des Sekundarbereichs II allgemeinbildender Schulden oder der berufsbildenden Schulen in Abstimmung mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens möglich sei. Im Gesetzgebungsverfahren sei ebenfalls nicht von einer fehlenden Betroffenheit des Sekundarbereichs II ausgegangen worden. Die Diskussion habe sich nur um die Frage gedreht, ob nach der vorgesehenen Evaluation für die Einbeziehung des Sekundarbereichs II in den finanziellen Ausgleich eine geänderte Verteilungsregelung ausreiche oder der gesamte Ausgleichsbetrag in vergleichbarer Höhe aufgestockt werden müsse. (Nur) Letzteres sei in dem Schriftlichen Bericht zu der Verteilungsregelung in § 1 Abs. 3 InklSchFinG (LT-Drs. 17/4561, S. 3) verneint worden.

Zur Überzeugung der Kammer seien die im Sekundarbereich II durch die Aufgabenübertragung bzw. -veränderung verursachten Kosten als erheblich i.S.v. Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV anzusehen. Unerheblich seien Kosten, wenn sie nicht gravierend ins Gewicht fielen; für die Beurteilung sei auf das Verhältnis des Erhöhungsbetrages zum Gesamtaufwand für die jeweilige Aufgabe abzustellen. Vermieden werden solle, dass "jede noch so geringfügige Abweichung des finanziellen Ausgleichs von den Kosten zu einem verfassungswidrigen Zustand führen würde" (vgl. Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Verfassung und des Gesetzes über den Staatsgerichtshof, LT-Drs. 15/2517, S. 2). Die Klägerin habe im Klageverfahren die tatsächlich bereits getätigten Investitionen skizziert, welche die Kammer aber nicht im Einzelnen dahingehend überprüfen müsse, ob sie tatsächlich inklusionsbedingt gewesen seien. Es sei jedenfalls nachvollziehbar, dass Aufwendungen getätigt worden seien. Soweit die Klägerin allein die unmittelbaren Kosten der Inklusion mit insgesamt 11 Mio. EUR in den Jahren 2015 bis 2024 beziffert habe, liege bereits betragsmäßig auf der Hand, dass die Erheblichkeitsschwelle - die vom beklagten Landesamt mit Aufwendungen i.H.v. jährlich 2 Mio. EUR landesweit beziffert werde (vgl. dazu den Zweiten Bericht nach § 178 NSchG über die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule, S. 29) - auch in Anbetracht des gesamten Haushaltsvolumens der Klägerin im Schulbereich von (exemplarisch) 20 Mio. EUR in 2024 deutlich überschritten sei. Die Aufwendungen ließen sich nicht als nicht konnexer "aufgestauter Inklusionsaufwand" bewerten. Entscheidend sei die Höhe eines tatsächlich bereits getätigten Kostenaufwands der Klägerin, ohne dass sie bislang einen finanziellen Ausgleich als Schulträgerin erhalten habe, ohnehin nicht. Gleiches gelte nach Auffassung der Kammer für die Anzahl der Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf, die ab dem Schuljahr 2018/2019 tatsächlich in den Schulen der Klägerin beschult worden seien. Bei genauerer Betrachtung überzeuge bereits die in der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule vertretene Auffassung nicht, mit der (zunächst) eine Erheblichkeit der Kosten u. a. mit Blick auf eine zu erwartende geringe Schülerzahl mit Inklusionswunsch verneint worden sei. Es mache für einen Schulträger keinen Unterschied, ob er ein taktiles Leitsystem im Schulgebäude für einen einzigen oder eine Vielzahl von Schülerinnen und Schülern herstellen müsse. Der anfallende Aufwand sei derselbe. Für Ausstattungsbedarfe in anderen Förderschwerpunkten gelte nichts anderes. Bei dem Inklusionsgebot handele es sich nach Auffassung der Kammer zudem in vielen baulichen - und damit besonders kostenträchtigen - Bereichen letztlich um eine Vorhalteverpflichtung, die nicht erst nach Anmeldung einer Schülerin bzw. eines Schülers mit Inklusionswunsch greife. Ein gleichberechtigter und barrierefreier Zugang durch ein taktiles Leitsystem sei nicht (rechtzeitig) zu gewährleisten, wenn dies erst baulich verwirklicht werde, wenn die bzw. der erste sehbehinderte Schülerin bzw. Schüler die Schule bereits besuche. Für einzelne sächliche Hilfsmittel möge dies anders sein, wenn eine Beschaffung bei erstmalig auftretendem Bedarf ausreiche. Durch die Verschiebbarkeit eines kleineren Teils der Kosten ließen sich aber die Aufwendungen ersichtlich nicht dergestalt "kleinreden", dass eine Erheblichkeit i.S.d. Art. 57 Abs. 4 NV zu verneinen wäre.

Dass durch die schon vor 2012 "übliche Baupraxis" keine inklusionsbedingten Aufwendungen anfielen, halte die Kammer für abwegig. Die Klägerin verweise in diesem Zusammenhang zu Recht darauf, dass Integration etwas anderes sei als Inklusion. Die "übliche Baupraxis" von Schulträgern sei sicherlich dem Ziel der Integration verpflichtet gewesen; Inklusion gehe aber darüber weit hinaus. Dass die Verwirklichung dieses Zieles für jede Schule und jeden Unterstützungsbedarf offenbar ganz enorme Aufwendungen für die Schulträger mit sich bringe, zeige auch der Umstand, dass dieses Ziel schon im Primarbereich und im Sekundarbereich I trotz des insoweit geleisteten finanziellen Ausgleichs des Landes bislang nicht abschließend habe erreicht werden können.

Ein finanzieller Ausgleich für die mithin durch die Aufgabenübertragung bzw. -veränderung verursachten erheblichen und notwendigen Kosten für die Kommunen, die mit Ausnahme von Förderschulen ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II seien, fehle in § 1 InklSchFinG bislang gänzlich. Die Klägerin habe auch keine Möglichkeit der "Querfinanzierung", wie sie anderen Kommunen möglich sei, die sowohl Schulträger im Primarbereich und Sekundarbereich I als auch im Sekundarbereich II seien. Ausführungen zu der von der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob der Pauschalbetrag grundständig zu erhöhen ist oder ob eine Änderung des Verteilungsschlüssels bei gleichbleibendem Pauschalbetrag ausreiche, um dem strikten Konnexitätsgebot zu genügen, bedürfe es aufgrund des gänzlichen Fehlens eines auch den Sekundarbereich II in den Blick nehmenden finanziellen Ausgleichs nicht.

IV.

Dem Niedersächsischen Landtag, der Niedersächsischen Landesregierung sowie den Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.

1. Die Niedersächsische Landesregierung ist der Auffassung, § 1 InklSchulFinG sei mit Art. 57 Abs. 4 NV vereinbar. Das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule habe seinem Wortlaut nach den Kommunen weder eine neue Aufgabe zugewiesen noch eine bereits bestehende Aufgabe geändert. Die im eigenen Wirkungskreis zu erledigende Aufgabe, Schulgebäude und sonstige sächliche, die Beschulung ermöglichende Infrastruktur vorzuhalten, ergebe sich seit jeher aus §§ 101 und 108 NSchG. Das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule habe darüber hinaus keine Kosten im Sinne von Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV verursacht. Schon in der Gesetzesbegründung habe der Gesetzgeber prognostiziert (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 8-10), dass das Gesetz bei den Kommunen keine "erheblichen" Kosten im Sinne von Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV verursache. Die UN-Behindertenrechtskonvention lege nämlich bereits seit dem 26. März 2009 rechtsverbindlich fest, dass auf dem gesamten Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland die allgemeine Schulbildung nur dann diskriminierungsfrei stattfinde, wenn der Schulbetrieb dem Inklusionsgedanken Rechnung trage. Da die Kommunen nach Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet seien, das gesamte Bundesrecht zu beachten, unabhängig davon, ob dies von Einzelnen einklagbar sei, hätten sie in Niedersachsen als zuständige Schulträger gemäß §§ 102, 108 NSchG die in Art. 24 Abs. 2 Buchst. a BRK enthaltenen Verpflichtungen bereits zu diesem Zeitpunkt beachten und unter Einsatz freier kommunaler Haushaltsmittel umsetzen müssen, unabhängig von der späteren landesrechtlichen Umsetzung der BRK durch eine dann veränderte Schulgesetzgebung. Zudem habe das Land Niedersachsen bereits mit dem Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen vom 25. November 2007 in Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte der Menschen mit Behinderungen weitreichende Regelungen für die öffentlichen Stellen geschaffen, auch zur Herstellung von Barrierefreiheit. Das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule habe diese Zielsetzung 2012 aufgegriffen, aber keine darüberhinausgehenden Baustandards geschaffen.

Durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule sei insbesondere auch für den Sekundarbereich II kein Konnexitätsfall i.S.d. Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV eingetreten. Soweit das Verwaltungsgericht meine, dass das Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule den Kostenausgleich infolge der Einführung der inklusiven Schule unvollständig regele, weil die "Inklusion in den Sekundarbereich II aufgestiegen" sei, beruhe dies auf einem Irrtum über das Ausmaß der Aufgabenübertragung durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule. Für die Klägerin habe keine Aufgabenübertragung stattgefunden, da sie Schülerinnen und Schülern mit Behinderung auch schon vor der Einführung der inklusiven Schule uneingeschränkt Zugang zu ihren Schulen im Sekundarbereich II habe gewähren müssen. Betrachte man die durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule geänderten Vorschriften, seien den Gemeinden, Landkreisen und sonstigen kommunalen Körperschaften lediglich im Bereich der Grundschulen und Schulen des Sekundarbereichs I neue Aufgaben übertragen worden, weil sich insoweit die Rechtslage hinsichtlich des Zugangs geändert habe. Durch die Aufhebung der grundsätzlichen Pflicht zum Besuch einer Förderschule (§§ 4, 68 NSchG a.F.) sei bewirkt worden, dass Schülerinnen und Schüler mit Behinderungen dieselben rechtlichen Zugangschancen zu Schulen im Primarbereich und Sekundarbereich I erhalten und zur gleichberechtigten Teilhabe befähigt werden. Für den Mehraufwand für die Ausstattung dieser Schulen hätten die Kommunen daher einen den Anforderungen des Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV genügenden Ausgleich erhalten sollen. Für den Sekundarbereich II habe es hingegen eine solche Änderung der Rechtslage nicht gegeben, weil es hier auch schon zuvor keine rechtlichen Zugangsbeschränkungen gegeben habe. Der Gesetzgeber sei auch seinerzeit ausdrücklich davon ausgegangen, dass er keine neue Aufgabe im Bereich der Berufsbildenden Schulen übertragen habe und ein "Aufsteigen" der Inklusion nicht stattfinde; im Schriftlichen Bericht zu LT-Drs. 16/4137 (LT-Drs 16/4620 S. 6) sei ausdrücklich ausgeführt worden, dass es keiner Bestandsschutzregelung oder Übergangsvorschriften bedürfe, weil Kinder und Jugendliche mit Behinderungen bereits jetzt in den allgemeinen berufsbildenden Schulen unterrichtet würden.

Unzutreffend sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass Schülerinnen und Schüler mit Behinderungen seit der Einführung der schulischen Inklusion einen anderen, höheren Ausstattungsstandard bezogen auf die bauliche Barrierefreiheit aufgrund ihrer Behinderung beanspruchen könnten als vorher. Die vom Verwaltungsgericht angenommene "materiell-rechtliche Aufladung" des § 108 NSchG aufgrund der Vorgabe des Inklusionsgebots in § 4 NSchG führe nicht zu veränderten Anforderungen an die Schulträger im Sekundarbereich II. Der geänderte § 4 NSchG mache ebenso wenig Vorgaben zur Ausstattung wie vor den Änderungen durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule. § 4 NSchG formuliere keine konkreten verbindlichen Standards oder Vorgaben, auch nicht zur Barrierefreiheit. § 4 NSchG greife die Ziele der Konvention, die im Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetz (NBGG) vom 25. November 2007 (Nds. GVBl. S. 661), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 14. Dezember 2023 (Nds. GVBl. S. 320), konkretisiert würden, auf, ohne darüber hinaus zu gehen. Die Frage der notwendigen Ausstattung einer Schule bleibe in der Zuständigkeit der Schulträger als Ausfluss ihrer kommunalen Selbstverantwortung. Dass Schulen nach § 4 NSchG allen Schülerinnen und Schülern einen gleichberechtigten und barrierefreien Zugang gewähren müssten, habe nicht unmittelbar die Ausstattungspflicht des § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG verändert; eine ausdrückliche Benennung von Inklusionsaufgaben der Schulträger treffe § 4 NSchG nicht. Eine qualitative Aufgabenveränderung dergestalt, dass die bestehende Aufgabe in besonderem Maße materiell umgestaltet worden sei, z.B. durch die Anhebung von verbindlichen Standards, die für den behördlichen Vollzug einer Aufgabe maßgebend seien, enthalte § 4 NSchG nicht. Von verbindlichen Vorgaben zur Größe, zur baulichen Beschaffenheit oder zur Ausstattung der Lernräume sei bewusst abgesehen worden, so dass über die Ausstattung allein der Schulträger sowie die lokale Kassenlage entschieden. Auch § 183c Abs. 2 und 3 NSchG, der ohnehin nur für den Primarbereich und Sekundarbereich I gelte, gebe trotz der darin enthaltenen unmittelbaren sachlichen Verknüpfung von § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG und § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG keinen Hinweis darauf, welchen konkreten Ausstattungsstand eine Schule aufzuweisen habe, um inklusive Schule im Sinne des Schulgesetzes zu sein. Insofern bleibe das Verwaltungsgericht den Nachweis schuldig, durch welche Standarderhöhung die Anforderungen aus § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG wegen des neu und erstmalig verankerten Inklusionsgebots substantiell andere geworden seien. Mangels verbindlicher Standards könnten auch keine Kosten beziffert werden, die konkret durch die Einführung der inklusiven Schule entstanden seien, auch das Überschreiten einer Erheblichkeitsschwelle lasse sich nicht feststellen und sei vom Verwaltungsgericht inhaltlich nicht geprüft worden. Schülerinnen und Schülern mit einer Behinderung habe auch vor Einführung der inklusiven Schule aus ihrem grundrechtlich verbürgten Recht auf Bildung ein gleichberechtigter und barrierefreier Zugang zu einer öffentlichen Schule zugestanden, wie das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u. 1 BvR 1069/21 - festgestellt habe. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass "inklusive Schule" bedeute, dass man alle Schulen, eventuell sogar alle Schulräume, präventiv für jede denkbare Art und Intensität von Beeinträchtigung baulich ausstatten müsse, und zwar auch dann, wenn es keinen konkreten Anhaltspunkt gebe, dass tatsächlich und konkret eine Schülerin oder ein Schüler mit einer solchen Beeinträchtigung dort beschult werden solle, treffe zudem nicht zu. Für ein solches volkswirtschaftlich und sozialpolitisch widersinniges Ausgabeverhalten gebe es keine rechtliche Stütze. Entsprechende Kosten seien nicht im Sinne von Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV "notwendig".

§ 1 InklSchFinG regele den Kostenausgleich infolge der Einführung der inklusiven Schule vollständig und abschließend. Die Vorschrift lege einen sachlich gerechtfertigten Verteilschlüssel fest, weil aufgrund eines neuen Kreises von Berechtigen zum Schulbesuch an allgemeinen Schulen des Primarbereichs und des Sekundarbereichs I eine ausgleichspflichtige Aufgabenübertragung erfolgt sei. Für den Sekundarbereich II sei das hingegen nicht der Fall.

2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat ausgeführt, Gesetzgeber und Niedersächsisches Kultusministerium hätten bis zum Klageverfahren nicht die Auffassung vertreten, dass sich für den Sekundarbereich II durch die Einführung der inklusiven Schule keinerlei Veränderung ergebe. Nur so lasse sich der Hinweis des Niedersächsischen Kultusministeriums erklären, man werde sich einem veränderten Verteilungsschlüssel (bei gleichbleibender Höhe der Pauschale) in § 1 Abs. 3 InklSchFinG nicht verschließen, wenn es dafür einen abgestimmten Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens gäbe. In der Begründung des Gesetzentwurfs sei ebenfalls zur Verteilungsregelung in § 1 Abs. 3 InklSchFinG darauf hingewiesen worden, dass eine spätere Änderung des Verteilungsmaßstabs z.B. zur Einbeziehung von Schülerinnen und Schülern des Sekundarbereichs II allgemeinbildender Schulen oder der berufsbildenden Schulen in Abstimmung mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens möglich sei (LT-Drs. 17/4374, S. 11). Dies zeige, dass der Gesetzgeber die Kostenerstattung auch bei den Schulen der Sekundarstufe II für seine Pflicht aus dem Konnexitätsgebot gehalten habe. Es habe sich auch weder aus der UN-Behindertenrechtskonvention noch aus dem Zustimmungsgesetz des Bundes bereits eine das Schulwesen betreffende verbindliche Aufgabenzuweisung ergeben. Die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz führe nur dann zur unmittelbaren Anwendung einer Vertragsnorm, wenn diese geeignet und hinreichend bestimmt sei, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, es also dafür keiner weiteren normativen Ausführung bedürfe. Ein solcher Fall liege hier nicht vor, denn nur der jeweilige Landesgesetzgeber sei legitimiert, einen Anspruch auf inklusive Beschulung zu begründen, weshalb die Inhalte von Art. 24 BRK erst dann unmittelbare Rechtswirkungen hätten entfalten können, nachdem eine Umsetzung durch den Landesgesetzgeber erfolgt sei. Folgerichtig habe auch nach dem Willen des Landesgesetzgebers erst § 4 NSchG die Funktion der Umsetzung des Anspruchs auf inklusive Beschulung in Landesschulrecht erfüllt (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 6).

Auch im Sekundarbereich II seien die Schulträger erst durch die Änderungen infolge des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule vom 23. März 2012 dazu verpflichtet worden, an diesen Schulen eine inklusive Beschulung zu ermöglichen. Das Niedersächsische Kultusministerium selbst beschreibe auf seiner Website, dass die inklusive Schule in Niedersachsen zum Schuljahresbeginn 2013/14 beginnend mit den Schuljahrgängen 1 und 5 verbindlich eingeführt worden sei, seitdem aufsteigend erweitert werde und seit dem Schuljahr 2018/2019 auch in den berufsbildenden Schulen aufsteige. Das "Aufsteigen der Inklusion in den Sekundarbereich II" sei keine bloße Beschreibung eines faktischen Zustands ohne rechtliche Bedeutung; vielmehr gelte das umfassende neue Inklusionsgebot im Sinne eines barrierefreien und gleichberechtigten Zugangs von Schülerinnen und Schülern im Sekundarbereich II erst ab dem oben beschriebenen Zeitpunkt.

Für die rechtliche Beurteilung sei ohne Bedeutung, dass § 4 NSchG in seiner ab dem 1. August 2012 geltenden Fassung keine Begriffsbestimmungen sowie keine Ausführungen zur Herstellung von Barrierefreiheit enthalte und keine Baustandards setze. Eine neue Aufgabe im Sinne von Art. 57 Abs. 4 Satz 1 NV werde den kommunalen Körperschaften nicht nur dann zugewiesen, wenn verbindliche Vorgaben zur Größe, zur baulichen Beschaffenheit und zur Ausstattung der Lernräume gemacht würden. Maßgeblich sei, dass die - alle Schulträger erstmals treffende - Verpflichtung, eine inklusive Beschulung zu gewährleisten, die materiellrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Schulgeländes, der Schulgebäude und der Schulräume qualitativ geändert habe. Auch wenn den Schulträgern keine konkreten Vorgaben gemacht würden, wie sie eine inklusive Beschulung gewährleisten müssten, hätten sie hinsichtlich des Ob keine Entscheidungsfreiheit. Dass damit neue, kostenintensive Standards implementiert worden seien, habe der Gesetzgeber nach anfänglicher Verweigerung durch die Verabschiedung des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule für den Primar- und den Sekundarbereich I anerkannt. Träfe die Behauptung der Niedersächsischen Landesregierung zu, dass eine Kostenerstattungspflicht die Vorgabe detaillierter verbindlicher Standards voraussetze, hätte es auch für die Träger von Schulen im Primarbereich und im Sekundarbereich I keines finanziellen Ausgleichs als Folge der verfassungsrechtlichen Konnexitätsregelung bedurft; denn auch für diese Bereiche gebe es keine konkreten Vorgaben zur Ausstattungspflicht. Die Behauptung der Niedersächsischen Landesregierung, dass aus der unterschiedlichen Behandlung der Schulbereiche in den Übergangsvorschriften folge, dass der Gesetzgeber bewusst zwischen dem Ausstattungsstandard der Schulen in den verschiedenen Schulbereichen unterschieden habe, sei nicht nachvollziehbar. Die Niedersächsische Landesregierung verkenne mit ihrer Argumentation, Schülerinnen und Schüler mit Behinderungen hätten auch schon vor der Rechtsänderung einen Anspruch auf Aufnahme in Schulen des Sekundarbereichs II gehabt, den Unterschied zwischen dem bloßen Zugangsanspruch einerseits und dem durch die Einführung der Inklusion erstmals begründeten Anspruch auf inklusive Beschulung andererseits. Wie das Land mit seiner gesamten Inklusionsgesetzgebung zum Ausdruck gebracht habe, habe zuvor gerade kein Anspruch auf inklusive Beschulung bestanden, und zwar weder für den Primarbereich und den Sekundarbereich I noch für den Sekundarbereich II. Die Behauptung der Niedersächsischen Landesregierung, Schülerinnen und Schüler mit Behinderung hätten schon vor der Rechtsänderung Zugang zu allgemeinen, insoweit den Anforderungen des Art. 24 BRK genügenden inklusiven Schulen gehabt, sei unrichtig. Mit der Aufgabenübertragung sei auch die Erheblichkeitsschwelle überschritten worden. Dies habe auch das Niedersächsische Kultusministerium sowohl in dem Ersten Bericht nach § 178 NSchG über die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule für den Zeitraum 2013 bis 2019 (LT-Drs. 18/189, S. 35 f.) als auch in dem Zweiten Bericht für den Zeitraum 2020 bis 2023 (LT-Drs. 19/6007, S. 28) nochmals bestätigt. Selbst wenn das Inklusionsgebot erst greifen würde, wenn sich eine Schülerin oder ein Schüler mit Förderbedarf an einer bestimmten Schule anmelde, müsse der Schulträger jedenfalls dann die (teils sehr aufwendigen) Voraussetzungen für eine inklusive Beschulung schaffen, was auch in der Region Hannover zu den im Einzelnen dargelegten getätigten Investitionen geführt habe.

3. Der Niedersächsische Landtag hat beschlossen, von einer Stellungnahme gegenüber dem Staatsgerichtshof abzusehen.

B.

I.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1. Für die Entscheidung über die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes - hier des § 1 InklSchFinG - mit der Niedersächsischen Verfassung auf Vorlage eines Gerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ist der Niedersächsische Staatsgerichtshof nach Art. 54 Nr. 4 NV und § 8 Nr. 9 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 1. Juli 1996 (Nds. GVBl. S. 342), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juni 2022 (Nds. GVBl. S. 424) - NStGHG -, zuständig.

2. Das Verwaltungsgericht hat richtigerweise das den finanziellen Ausgleich regelnde Gesetz - konkret die Verteilungsregelung des § 1 Abs. 3 InklSchFinG - zum Vorlagegegenstand gemacht und ist nicht von einer Verfassungswidrigkeit der Aufgabenübertragung wegen eines Verstoßes gegen Art. 57 Abs. 4 NV ausgegangen. Jedenfalls dann, wenn ein den finanziellen Ausgleich regelndes Gesetz existiert, ist dieses Vorlagegegenstand im Rahmen von Art. 57 Abs. 4 NV. Dieser gebietet kein striktes Junktim in dem Sinne, dass Aufgabenübertragung und Kostenausgleich in demselben Gesetz geregelt werden müssen. Ein Verstoß gegen Art. 57 Abs. 4 NV aufgrund unzureichender Ausgleichsbestimmungen hat daher regelmäßig nicht die Verfassungswidrigkeit der Aufgabenübertragungsnorm zur Folge, sondern lediglich entsprechende Regelungs- und Ausgleichspflichten des Landes (Waechter, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 58 Rn. 72; Trips, NdsVBl. 2013, 297, 299; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332, juris Rn. 121 m.w.N.; VerfGH NRW, Urt. v. 10.1.2017 - 8/15 -, NVwZ 2017, 780, juris Rn. 28 ff.; Lange, NVwZ 2017, 771, 773).

3. Das Verwaltungsgericht hat die Vorlage entsprechend den Anforderungen des § 35 Abs. 1 NStGHG begründet; es hat angegeben, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten Rechtsvorschrift abhängig ist und mit welcher Vorschrift der Verfassung sie unvereinbar sein soll.

a) Dem Vorlagebeschluss ist mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass die Vorlagefrage entscheidungserheblich ist. Das Verwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Begründetheit der dort anhängigen isolierten Anfechtungsklage nebst Feststellungsklage davon abhängt, ob der den Sekundarbereich II nicht einschließende Verteilungsmaßstab des § 1 Abs. 3 InklSchFinG dem Konnexitätsprinzip nach Art. 57 Abs. 4 NV genügt, und dass das Gericht im Falle der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift im Rahmen der Begründetheit zu einem anderem Ergebnis käme als bei deren Vereinbarkeit mit der Niedersächsischen Verfassung. Der insoweit dargelegte Rechtsstandpunkt des vorlegenden Gerichts ist nicht offensichtlich unhaltbar und damit für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Norm maßgeblich (vgl. Nds. StGH, Beschl. v. 15.11.1974 - StGH 1/68 -, NdsStGHE 1, 256, juris Rn. 21; BVerfG, Beschl. v. 13.4.2017 - 2 BvL 6/13 -, BVerfGE 145, 171, 189, juris Rn. 52).

b) Das Verwaltungsgericht hat auch in ausreichender Weise dargelegt, dass es § 1 Abs. 3 InklSchFinG mit der Verfassungsvorschrift des Art. 57 Abs. 4 NV für unvereinbar hält. Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Niedersächsische Staatsgerichtshof anschließt, von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen. Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage auseinandersetzen. Dabei kann es auch erforderlich sein, die Gründe zu erörtern, die im Gesetzgebungsverfahren als für die gesetzgeberische Entscheidung maßgebend genannt worden sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.11.2024 - 1 BvL 1/24 -, NJW 2025, 144, juris Rn. 71 m.w.N.). Die Ausführungen im Vorlagebeschluss genügen insgesamt diesen Mindestanforderungen, die an die Darlegung der Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit durch das Fachgericht zu stellen sind. Das Verwaltungsgericht hat unter Auswertung der Gesetzgebungsmaterialien dargelegt, weshalb der Gesetzgeber seiner Ansicht nach mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule den Gemeinden, Landkreisen und sonstigen kommunalen Körperschaften eine neue Aufgabe übertragen bzw. eine bestehende Aufgabe verändert hat und aus diesem Grund nach Art. 57 Abs. 4 Sätze 1 bis 3 NV verpflichtet war, für die dadurch verursachten erheblichen und notwendigen Kosten unverzüglich durch Gesetz einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu regeln. Es hat ferner näher ausgeführt, dass es den in § 1 InklSchFinG vorgesehenen finanziellen Ausgleich für unzureichend erachtet, soweit die Vorschrift für die mit der Einführung der inklusiven Schule verbundenen erheblichen Kosten diejenigen Schulträger gänzlich unberücksichtigt lässt, die ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II sind, und hat sich damit befasst, welche Gründe für die gesetzgeberische Entscheidung, für den Verteilungsschlüssel in § 1 Abs. 3 InklSchFinG ausschließlich auf die Schülerzahlen im Sekundarbereich I abzustellen, im Gesetzgebungsverfahren angeführt worden sind. Ob die Rechtsausführungen des vorlegenden Gerichts dabei im Einzelnen und in jeder Hinsicht zutreffend sind, ist keine Frage der Zulässigkeit der Vorlage, sondern vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Vorlage zu entscheiden.

c) Unschädlich ist, dass das Verwaltungsgericht im Vorlagebeschluss die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift nicht erörtert hat. Dies ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Staatsgerichtshof anschließt, nur dann erforderlich, wenn eine solche nahe liegt. Jede verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut der Norm und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.6.1994 - 1 BvL 16/62 -, BVerfGE 18, 97, 111, juris Rn. 50 m.w.N.; v. 27.3.2012 - 2 BvR 2258/09 -, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 73 m.w.N.). Im vorliegenden Fall kommt die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift mit dem Ziel der Gewährung eines Finanzausgleichs auch an Kommunen, die ausschließlich Schulträger von Schulen im Sekundarbereich II sind, in Anbetracht des eindeutigen Wortlauts des § 1 Abs. 3 InklSchFinG ("im Primarbereich und im Sekundarbereich I") und des insoweit auch eindeutigen gesetzgeberischen Willens (vgl. LT-Drs. 17/4561, S. 3) nicht in Betracht.

II.

Der Normenkontrollantrag ist begründet. § 1 Abs. 3 des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule vom 12. November 2015 (Nds. GVBl. S. 313), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 10. Dezember 2020 (Nds. GVBl. S. 496), ist mit Art. 57 Abs. 4 NV unvereinbar, soweit die Vorschrift beim finanziellen Ausgleich für die mit der Einführung der inklusiven Schule an den öffentlichen Schulen verbundenen Kosten diejenigen Schulträger unberücksichtigt lässt, die mit Ausnahme von Förderschulen ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II sind.

1. Prüfungsmaßstab ist die in Art. 57 und 58 NV verankerte Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung durch das Konnexitätsprinzip in Art. 57 Abs. 4 NV. Art. 57, 58 NV verwirklichen für das Land Niedersachsen die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 GG) und haben nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 sowie Abs. 2 GG (Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2,3,6 bis 10/93 -, NdsStGHE 3, 136, juris Rn. 83 m.w.N.; Urt. v. 11.6.2007 - StGH 1/05 -, NdsStGHE 4, 152, juris Rn. 58).

Art. 57 Abs. 4 NV und Art. 58 NV bilden zwei selbstständige Ausformungen der finanziellen Absicherung der kommunalen Gebietskörperschaften, die sich auf verschiedene kommunale Aufgabenbereiche beziehen und auch ihrem Regelungscharakter nach verschieden sind. Art. 57 Abs. 4 NV regelt abschließend die Frage einer Aufgabenübertragung durch Landesgesetze und deren Finanzierung. Art. 58 NV regelt allgemein und umfassend die aufgabengerechte Finanzausstattung der Kommunen (Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2,3,6 bis 10/93 -, NdsStGHE 3, 136, juris Rn. 87; Urt. v. 16.5.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsStGHE 4, 31, juris Rn. 108; v. 29.4.2013 - StGH 2/12 -, NdsStGHE 5, 137, juris Rn. 58).

2. Nach dem hier maßgeblichen Art. 57 Abs. 4 Satz 1 NV können Gemeinden, Landkreisen und sonstigen kommunalen Körperschaften durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung zugewiesen und staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden. Gemäß Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV ist für die durch Vorschriften nach Art. 57 Abs. 4 Satz 1 NV verursachten erheblichen und notwendigen Kosten unverzüglich durch Gesetz der entsprechende finanzielle Ausgleich zu regeln. Art. 57 Abs. 4 Satz 3 NV bestimmt weiter, dass der finanzielle Ausgleich entsprechend anzupassen ist, soweit sich aus einer Änderung der Vorschriften nach Satz 1 erhebliche Erhöhungen der Kosten ergeben; im Fall einer Verringerung der Kosten kann er angepasst werden.

3. Art. 57 Abs. 4 NV enthält einen besonderen Regelungsauftrag. Der Gesetzgeber hat bei jeder Aufgabenübertragung die damit verbundenen finanziellen Belastungen zu berücksichtigen. Hierfür muss der Gesetzgeber die Kostenausgleichsbestimmungen erkennbar und nachprüfbar ausgestalten (vgl. Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2,3,6 bis 10/93 -, NdsStGHE 3, 136, juris Rn. 89; Urt. v. 16.5.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsStGHE 4, 31, juris Rn. 109). Die Hauptbedeutung des Konnexitätsprinzips liegt in seiner Schutz- und Präventivfunktion. Es wirkt als Korrektiv gegenüber populären gesetzlich zugesicherten Leistungen, die von Dritten, nämlich den Kommunen, finanziert werden müssen (LT-Drs. 15/2517, S. 2).

4. Grundlage für eine diesen Anforderungen genügende Kostenausgleichsbestimmung ist die nachvollziehbare und vollständige Ermittlung der Kosten durch den Gesetzgeber (vgl. Nds. StGH, Urt. v. 16.5.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsStGHE 4, 31, juris Rn. 114 m.w.N.; Hennecke, NdsVBl. 2001, 233, 235, 241; Schoch, NST-N 2001, 209, 211). Der Gesetzgeber muss bei der Prüfung der Kosten, die von Art. 57 Abs. 4 NV erfasst werden, alle Ausgaben berücksichtigen, welche die Aufgabenerfüllung verursacht. In Betracht zu ziehen sind alle Kosten der Verwaltungstätigkeit, und zwar die Zweckausgaben ebenso wie die Personal- und Sachkosten (Nds. StGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2,3,6 bis 10/93 -, NdsStGHE 3, 136, juris Rn. 95; Urt. v. 16.5.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsStGHE 4, 31, juris Rn. 110). Erstattet werden müssen die notwendigen Kosten, die bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung bei den kommunalen Gebietskörperschaften anfallen.

5. Art. 57 Abs. 4 NV lässt nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers Pauschalierungen zu. Die Ermittlung der notwendigen Kosten kann über eine Durchschnittsbildung der Kosten aller kommunalen Gebietskörperschaften erfolgen. Strukturelle Besonderheiten, die zu besonders hohen oder besonders geringen Kosten führen, spielen dabei nur insoweit eine Rolle, als sie zur Durchschnittsbildung herangezogen werden (LT-Drs. 15/2517, S. 2). Demgemäß hat sich der anzustrebende Vollkostenausgleich bei der Kostenermittlung an der Gesamtheit der Kommunen auszurichten. Solche Pauschalierungen werden im Rahmen der Kostenerstattung bei Geltung des strikten Konnexitätsprinzips von anderen Landesverfassungsgerichten ebenfalls für zulässig erachtet (VerfGH Bbg., Urt. v. 14.2.2002 - 17/01 -, LVerfGE 13, 97, juris Rn. 55; v. 19.4.2013 - 49/11 -, LVerfGE 24, 67, juris Rn. 89-91; VerfGH NRW, Urt. v. 23.3.2010 - 19/08 -, NWVBl 2010, 269, juris Rn. 82; v. 4.4.2022 - 1/18 -, NWVBl 2022, 328, juris Rn. 105), keinesfalls darf aber eine Pauschalierung auf Ebene der Kostenerstattung zu einer Aushöhlung des strikten Konnexitätsprinzips in Art. 57 Abs. 4 NV führen (vgl. zu Art. 57 Abs. 4 a.F. Nds. StGH, Urt. v. 16.5.2001 - StGH 6/99 u. a. -, NdsStGHE 4, 31, juris Rn. 110 m.w.N.).

6. Daran gemessen entspricht § 1 Abs. 3 InklSchFinG nicht den Anforderungen des Art. 57 Abs. 4 NV.

a) Eine Aufgabenübertragung gemäß Art. 57 Abs. 4 Satz 1 NV an Gemeinden, Samtgemeinden, Landkreise und kreisfreie Städte als Schulträger im Sinne des § 102 Abs. 1 und 2 NSchG ist erfolgt.

aa) Mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule ist in Niedersachsen der schulische Teil des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen im niedersächsischen Schulrecht umgesetzt worden. Dieses Gesetz knüpfte ausweislich seiner Begründung an die bereits seit Jahren ausgeweiteten Maßnahmen (z. B. regionale Integrationskonzepte) zur gemeinsamen Erziehung und zum gemeinsamen Unterricht von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf mit anderen Schülerinnen und Schülern an allgemeinen Schulen an und war damit die Fortschreibung der 1993 im Niedersächsischen Schulgesetz eingeführten Möglichkeit der Integration in der Schule (LT-Drs. 17/4137, S. 6-7). Der Gesetzgeber ging dabei (vgl. LT-Drs. 17/4374, S. 7) - ebenso wie die Niedersächsische Landesregierung in der Vergangenheit (vgl. LT-Drs. 18/7189, S. 36; LT-Drs. 19/6007, S. 29) - davon aus, dass durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule eine Aufgabenübertragung an alle Kommunen erfolgt ist, die in ihrer Eigenschaft als Schulträger Maßnahmen zur Einführung der inklusiven Schule durchzuführen haben. § 4 NSchG n.F. bestimmt seitdem, dass die öffentlichen Schulen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang ermöglichen und damit inklusive Schulen sind. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 NSchG n.F. werden in der Förderschule insbesondere Schülerinnen und Schüler unterrichtet, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind und keine Schule einer anderen Schulform besuchen. Die Schulträger müssen nunmehr grundsätzlich an allen Schulen - sofern nicht ausnahmsweise noch übergangsweise Schwerpunktschulen bestehen - eine sächliche Ausstattung vorhalten, die Schülerinnen und Schülern mit Behinderungen den gleichberechtigten Zugang zu allen Angeboten des Unterrichts und der Erziehung in Schulen, zu den Angeboten der verschiedenen Bildungsgänge und des Schullebens sowie das Erreichen eines ihren Fähigkeiten gemäßen schulischen Abschlusses im Rahmen eines barrierefreien Unterrichts ermöglicht. Barrierefreiheit bezieht sich sowohl auf den Unterricht, auf die Zugänglichkeit von Schulgebäuden und anderen Lernorten als auch auf Eignung und gegebenenfalls Anpassung von Lehr- und Lernmaterialien (LT-Drs. 16/4137, S. 11). Das bis dahin geltende Schulgesetz hatte in Übereinstimmung mit der bundesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung, wonach Bevorzugungen mit dem Ziel einer Angleichung der Verhältnisse von Menschen mit und ohne Behinderung erlaubt, allerdings nicht ohne weiteres auch verfassungsrechtlich geboten sind (BVerfG, Beschl. v. 8.10.1997 - 1 BvR 9/97 -, BVerfGE 96, 288, juris Rn. 68), Vorbehalte hinsichtlich organisatorischer, personeller und sächlicher Gegebenheiten enthalten. Das von der Niedersächsischen Landesregierung angeführte Recht auf schulische Bildung wurde ebenfalls zunächst ausdrücklich nur unter dem Vorbehalt des Möglichen anerkannt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 971/21 -, BVerfGE 159, 355, juris Rn. 56). Die Vorbehalte im Landesrecht wurden erst mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule in Niedersachsen aufgegeben und Land und Schulträger verpflichtet, die Voraussetzung für eine inklusive Schule zu schaffen (LT-Drs. 16/4137, S. 11).

bb) Unerheblich ist, dass konkrete verbindliche Standards oder Vorgaben für eine inklusive Schule nicht existieren. Die Schulträgerschaft nach §§ 101 und 108 NSchG - innerhalb derer der neu geschaffene Anspruch auf inklusive Beschulung in sachlicher Hinsicht zu verwirklichen ist - stellt eine kommunale Aufgabe im Bereich des sog. eigenen Wirkungskreises gemäß Art. 57 Abs. 1 NV dar (vgl. § 101 Abs. 2 NSchG; Waechter, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 58 Rn. 39). Die Mindestanforderungen des Anspruchs auf inklusive Beschulung ergeben sich abhängig von der Behinderung oder dem Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung, der oder dem im Einzelfall zu begegnen ist (Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: November 2024, § 183c, Erl. 2 S. 3). Dies wird auch an dem schülerbezogenen Konzept der Einführung dieses Anspruchs ersichtlich. Bereits mit der Begründung des Gesetzentwurfes zur Einführung der inklusiven Schule in Niedersachsen wurde verdeutlicht, dass Schulen nur bei Bedarf und auf den Einzelfall bezogen barrierefrei auszustatten sind (LT-Drs. 16/4137, S. 8). Diese Auffassung wurde ausweislich der Vereinbarung vom 22. September 2015 in den Gesprächen zwischen der Niedersächsischen Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden Niedersachsens einvernehmlich unterstrichen. Mit diesem Grundsatz und der Möglichkeit, Schwerpunktschulen einzurichten, sollte der ggf. entstehende Investitionsaufwand für die Schulträger im Rahmen des Möglichen steuerbar und zeitlich gestreckt werden. Dem Zweiten Bericht nach § 178 NSchG über die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule ist diesbezüglich zu entnehmen, dass zwar bis zum 1. August 2030 alle Schulträger ihre sämtlichen Schulen für den inklusiven Unterricht grundsätzlich ausgestattet haben müssen. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, dass danach keine umfangreichen Baumaßnahmen an den öffentlichen Schulen infolge der Einführung der Inklusion stattfinden müssten. Dies sei immer dann der Fall, wenn eine Schülerin oder ein Schüler eine Schule besuchen wolle, die zwar grundsätzlich inklusiv ausgestattet sei, aber der konkrete Bedarf der Schülerin oder des Schülers noch weitere Maßnahmen erforderlich mache, zu denen der Schulträger nach § 108 Abs. 1 NSchG auch uneingeschränkt verpflichtet sei (LT-Drs. 19/6007, S. 31-32).

cc) Ein Anspruch auf inklusive Beschulung im vorgenannten Sinne folgte zuvor auch nicht schon aus der UN-Behindertenrechtskonvention bzw. dem entsprechenden Zustimmungsgesetz des Bundes, der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO) vom 3. April 2012 (Nds. GVBl. S. 46), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2025 (Nds. GVBl. Nr. 52), oder dem Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetz. Anderenfalls hätte es des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule in Niedersachsen auch für den Primar- und Sekundarbereich I nicht bedurft. Darüber hinaus musste die UN-Behindertenrechtskonvention zur Entfaltung unmittelbarer Rechtswirkungen zunächst in Landesrecht umgesetzt werden (LT-Drs. 16/4137, S. 6; Nds. OVG, Beschl. v. 16.9.2010 - 2 ME 278/10 -, juris Rn. 11. ff.; Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: November 2024, § 4 Erl. 1 S. 2), wobei seitens des Landesgesetzgebers ein erheblicher Gestaltungsspielraum auch hinsichtlich der den Vollzug prägenden Anforderungen an die Aufgabenerfüllung bestand (vgl. zur Bandbreite der Umsetzung Steinmetz u.a., Die Umsetzung schulischer Inklusion nach der UN-Behindertenrechtskonvention in den deutschen Bundesländern, 2021, S. 119 ff.; zum Gestaltungsspielraum auch Waechter, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 58 Rn. 58; VerfGH NRW, Urt. v. 12.10.2010 - 12/09 -, NWVBl 2011, 54, juris Rn. 69-71 m.w.N.).

dd) Dass die Einführung der Verpflichtung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG n.F. und nicht der mit der Einführung des Elternwahlrechts verbundene Anspruch auf Zugang zu einer allgemeinen Schule insofern die kostenauslösende Änderung gewesen ist, zeigt sich auch daran, dass Trägern von Ersatz- sowie Ergänzungsschulen in den Fällen der §§ 160 und 161 NSchG, ausgenommen Förderschulen, nunmehr ebenfalls gemäß § 2 Abs. 1 InklSchFinG ein finanzieller Ausgleich für die mit der Einführung der inklusiven Schule verbundenen Sachkosten gewährt wird, obwohl nach wie vor kein Rechtsanspruch für inklusiv zu beschulende Kinder darauf besteht, in diese Schulen in freier Trägerschaft aufgenommen zu werden (vgl. Niederschrift KultA 17/54, S. 8). Das Grundrecht auf Gründung und Betrieb einer Schule in freier Trägerschaft gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG beinhaltet auch den Grundsatz der freien Auswahl der Schülerinnen und Schüler (Oppenborn-Reccius, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: November 2024, § 141 Erl. 3.1 S. 4). Der Gesetzgeber hielt dementsprechend zutreffend Aufwendungen im Rahmen der Einrichtung inklusiver Bildungsangebote von Anfang an unterschiedslos für alle Schulträger im Hinblick auf bauliche (Rampen, Lifts, Behindertentoiletten) und räumliche Ausstattungen (z. B. schallisolierende Maßnahmen) für möglich und verneinte zunächst nur generell deren Erheblichkeit (LT-Drs. 16/4137, S. 8).

b) Die Aufgabenübertragung betrifft seit dem Schuljahr 2018/2019 auch die Sekundarstufe II.

aa) Mit dem Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule in Niedersachsen erfolgte eine einheitliche Aufgabenübertragung für alle Schulbereiche dergestalt, dass inklusive Bildungsangebote in allgemeinen Schulen in einem längerfristigen Prozess eingerichtet wurden (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 14). Gemäß der ab dem 1. August 2012 geltenden Fassung des § 183c Abs. 1 Satz 1 NSchG waren die §§ 4 und 14 NSchG für Schülerinnen und Schüler, die auf sonderpädagogische Unterstützung angewiesen sind, erstmals auf die Schuljahrgänge anzuwenden, die sich im Schuljahr 2013/2014 im 1. oder 5. Schuljahrgang befanden. Diese Vorschrift regelte also die aufsteigende Einführung der Vorschriften §§ 4 und 14 NSchG in den Schulbereichen und bewirkte, dass die inklusive Schule im Sekundarbereich II zu einem späteren Zeitpunkt eingeführt wurde (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 14). Eine Differenzierung der in § 4 NSchG n.F. einheitlich für alle Schulträger normierten Aufgabe, einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang für alle Schülerinnen und Schüler für verschiedene Schulbereiche zu ermöglichen, sah diese Vorschrift hingegen zu keinem Zeitpunkt vor.

bb) Dem Schriftlichen Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule in Niedersachsen (LT-Drs. 16/4620) ist ebenfalls nicht zu entnehmen, dass ein "Aufsteigen" der Inklusion in den Bereich der Berufsbildenden Schulen nicht stattfindet. Im Gegenteil ist dort von einem "Übergang" der Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Unterstützungsbedarf von Förderklassen gemäß § 21 Abs. 2 NSchG a.F. in die inklusive Beschulung die Rede. Die von der Landesregierung angeführten Passagen geben des Weiteren lediglich Hinweise des Niedersächsischen Kultusministeriums darauf wieder, dass es in Niedersachsen keine öffentlichen oder privaten Berufs-Förderschulen gebe und es daher dafür auch keiner Bestandsschutzregelung bedürfe.

cc) Seit dem Schuljahr 2018/2019 ist die inklusive Schule in allen Schuljahrgängen eingeführt, d.h. die Schülerinnen und Schüler mit Behinderungen und mit einem Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung können eine inklusive Beschulung beanspruchen. Die Schulträger müssen deshalb grundsätzlich an allen Schulen - sofern nicht ausnahmsweise noch übergangsweise Schwerpunktschulen bestehen - eine sächliche Ausstattung vorhalten, die diesen Schülerinnen und Schülern den gleichberechtigten Zugang zu allen Angeboten des Unterrichts und der Erziehung in Schulen, zu den Angeboten der verschiedenen Bildungsgänge und des Schullebens sowie das Erreichen eines ihren Fähigkeiten gemäßen schulischen Abschlusses im Rahmen eines barrierefreien Unterrichts ermöglicht.

dd) Eine Differenzierung hinsichtlich des Vorliegens einer Aufgabenübertragung zwischen Primar- und Sekundarbereich I einerseits und Sekundarbereich II lässt sich auch nicht damit begründen, dass Schülerinnen und Schülern mit Behinderung auch schon vor der Einführung der inklusiven Schule uneingeschränkt Zugang zu Schulen im Sekundarbereich II habe gewährt werden müssen, weil hiermit kein Anspruch auf inklusive Beschulung verbunden gewesen ist.

Die Verpflichtung der öffentlichen Schulen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 NSchG n.F., als inklusive Schulen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang zu ermöglichen, geht weit über die Verpflichtung zur Aufnahme von Schülerinnen und Schülern mit Behinderung oder mit einem Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung hinaus. Auf welcher Rechtsgrundlage die Schulen im Sekundarbereich II bereits zuvor verpflichtet gewesen sein sollen, allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang bezogen auf den Unterricht sowie auf die Zugänglichkeit von Schulgebäuden und anderen Lernorten zu gewähren und ggf. Lehr- und Lernmaterialien anzupassen (vgl. LT-Drs. 16/4137, S. 11), ist nicht ersichtlich; insbesondere ergab sich eine solche Pflicht nicht bereits aus den von der Niedersächsischen Landesregierung angeführten Rechtsvorschriften der UN-Behindertenrechtskonvention oder des Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetzes (s.o.).

ee) Auch aus der Einigung der Niedersächsischen Landesregierung mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens am 22. September 2015 auf einen pauschalierten Ausgleichsmaßstab ohne Berücksichtigung der Sekundarstufe II ergeben sich keine Anhaltspunkte für die nunmehr vertretene Rechtsauffassung der Landesregierung, dass eine Aufgabenübertragung im Sekundarbereich II nicht erfolgt sei. Dass der Wahl dieses Verteilungsmaßstabs nicht die Annahme fehlender Kosten im Sekundarbereich II, sondern das zeitlich versetzte Wirksamwerden des Anspruchs auf inklusive Beschulung zugrunde lag, lässt sich der diese Vereinbarung umsetzenden Gesetzesbegründung entnehmen, die dreifach auf diese zeitliche Komponente abstellt. Im Einzelnen heißt es dort, dass sich die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens und das Land Niedersachsen auf einen pauschalierten Maßstab geeinigt haben, der "derzeit" nur die Schülerinnen und Schüler im Primar- oder Sekundarbereich I einbeziehe, da die Beschulung von inklusiv zu beschulenden Schülerinnen und Schülern "derzeit" überwiegend im Primar- und Sekundarbereich I stattfinde. Die mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens abgestimmte Pauschalierung entspreche insofern einer gerechten Verteilung auf alle "derzeit" überwiegend belasteten Schulträger (vgl. LT-Drs. 17/4374, S. 11). Der Verteilungsrechnung wurden dementsprechend nur die Schülerzahlen bis zum Sekundarbereich I zugrunde gelegt, die Abgeltungsregelung zum Kostenerstattungsanspruch in § 1 Abs. 1 InklSchFinG aber nicht auf die Mehrkosten für diesen schulischen Teilbereich beschränkt (vgl. LT-Drs. 17/4561, S. 3). Eine spätere Änderung des Verteilungsmaßstabs z. B. zur Einbeziehung von Schülerinnen und Schülern des Sekundarbereichs II allgemeinbildender Schulen oder der berufsbildenden Schulen sollte ausweislich der Gesetzesbegründung in Abstimmung mit der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens möglich sein (LT-Drs. 17/4374, S. 11). Das Niedersächsische Kultusministerium hatte hierzu noch darauf hingewiesen, dass nach der vorgesehenen Überprüfung der Auswirkungen der Inklusionsvorschriften (vgl. § 178 NSchG) auch die Ausgleichsregelung möglicherweise anzupassen sei, allerdings nicht im Sinne einer vergleichbar hohen weiteren Erstattung für den Sekundarbereich II, denn es sei kaum wahrscheinlich, dass sich der Mehraufwand proportional mit der Zahl der betroffenen Schuljahrgänge erhöhe (vgl. LT-Drs. 17/4561, S. 3). Diese Ausführungen sind so zu verstehen, dass auch der Gesetzgeber von der Verursachung von Kosten im Sekundarbereich II ausging.

ff) Diese Vorgehensweise entsprach im Übrigen jener in Nordrhein-Westfalen, welche Ausgangspunkt der Einigung zwischen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens und dem Land Niedersachsen gewesen war (LT-Drs. 17/4374, S. 5). Dort hatte die Landesseite vor Verabschiedung des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes (SchRÄG) vom 5. November 2013 (GV.NRW S. 618) gegenüber den kommunalen Spitzenverbänden in einer Protokollnotiz festgehalten, dass der Verteilschlüssel aktuell auf die Schülerzahl allgemeiner Schulen der Primarstufe und der Sekundarstufe I begrenzt sei. Dies folge aus dem gemäß Art. 2 des 9. SchRÄG zeitlich versetzten Wirksamwerden des elterlichen Antragsrechts gemäß § 19 Abs. 5 SchulG NRW n.F., wonach die Schulaufsichtsbehörde auf Antrag der Eltern über den Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung entscheidet und bei dessen Bestehen mit Zustimmung des Schulträgers mindestens eine allgemeine Schule vorschlägt, an der ein Angebot zum Gemeinsamen Lernen eingerichtet ist. Rechtzeitig vor Ausweitung des elterlichen Antragsrechts auf die Eingangsklasse eines Berufskollegs zum Schuljahr 2016/2017 werde der Verteilungsschlüssel um die Schüler der Sekundarstufe II aller allgemeinen Schulen ergänzt. Hinsichtlich der dazu erforderlichen gesetzlichen Änderungen bestehe zwischen den Beteiligten Einvernehmen, dass diese Änderungen von der Landesseite zeitgerecht initiiert werden (vgl. LT-Drs. NRW 16/12118, S. 5).

gg) Anders als in Niedersachsen erfolgte in Nordrhein-Westfalen mit Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Förderung kommunaler Aufwendungen für die schulische Inklusion (GV.NRW S. 558) auch eine entsprechende Anpassung des Verteilungsschlüssels dergestalt, dass eine Verteilung der Mittel nunmehr u.a. auch auf Basis der Schülerzahl der Berufskollegs erfolgt. Die Schülerzahlen der Sekundarstufe II der allgemeinbildenden Schulen (Gymnasien, Gesamtschulen) blieben hierbei unberücksichtigt. Die dort zu leistenden kommunalen Aufwendungen für die Inklusion würden bereits durch den Belastungsausgleich für die Sekundarstufe I abgegolten. Zum Beispiel stünden Rampen und Aufzüge eines Gymnasiums oder einer Gesamtschule allen Schülerinnen und Schülern zur Verfügung und nicht allein denen der Sekundarstufe I (LT-Drs. NRW 16/12118, S. 7).

c) Die durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule verursachten notwendigen Kosten sind erheblich gemäß Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV. Für die Frage der Erheblichkeit ist die Aufgabenwahrnehmung vor Ort ausschlaggebend. Entscheidend ist dabei die Höhe der Kostenänderung im Verhältnis zum Gesamtaufwand der jeweiligen Aufgabe (LT-Drs. 15/2517, S. 2). Betrifft die maßgebliche Aufgabe - wie hier - die Gesamtheit aller Kommunen, nämlich sämtliche Kommunen des Landes in ihrer Eigenschaft als Schulträger, ist der Gesamtaufwand landesweit zu bemessen (vgl. LT-Drs. 15/1280, S. 3; Waechter, in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2. Aufl. 2021, Art. 58 Rn. 83, Rn. 97; Sächs. VerfGH, Urt. v. 23.11.2000 - Vf.53-II-97 -, juris, SächsVBl 2001, 61, Rn. 68; VerfGH NRW, Urt. v. 4.4.2022 - 1/18 -, NWVBl 2022, 328, juris Rn. 101). Vorliegend ist schon der Gesetzgeber selbst im Rahmen seiner landesweiten Bemessung des Gesamtaufwands von einer Erheblichkeit der durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule verursachten Kosten ausgegangen. Er hat demgemäß in § 1 Abs. 2 InklSchFinG eine pauschalierte Ausgleichsregelung für alle Kommunen des Landes vorgesehen. Die exakte Betroffenheit einzelner Kommunen ist in einem solchen Fall hinsichtlich der Frage, ob die bei ihr entstandenen Kosten erheblich sind, für den Kostenausgleich nach Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV nicht maßgeblich. Besonders hohe oder besonders niedrige Kosten sollen nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers für die Kostenermittlung dann nur insoweit eine Rolle spielen, als sie bei der Ermittlung der zu erstattenden notwendigen Kosten zur Durchschnittsbildung herangezogen werden (LT-Drs. 15/2517, S. 2), und können in der Folge selbstverständlich bei der Verteilung der Finanzmittel berücksichtigt werden. Dies ändert allerdings nichts an der dem Grunde nach bestehenden Ausgleichspflicht des Gesetzgebers. Da der Gesetzgeber mit dem Gesetz über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule davon ausgegangen ist, dass das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule landesweit erhebliche und notwendige Kosten bei den Kommunen verursacht hat, hat er seine Ausgleichspflicht dem Grunde nach anerkannt (LT-Drs. 17/4374, S. 7; vgl. auch LT-Drs. 18/7189, S. 35; LT-Drs. 19/6007, S. 28). Anhaltspunkte, dass sich die zum damaligen Zeitpunkt vorgenommene Kostenprognose mittlerweile als unrichtig herausgestellt hat, sind weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Vielmehr geht auch die Niedersächsische Landesregierung weiterhin von der Notwendigkeit eines Kostenausgleichs aus (vgl. die Berichte nach § 178 NSchG). Der Gesetzgeber war demgemäß nach Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV verpflichtet, für die durch das Gesetz zur Einführung der inklusiven Schule verursachten notwendigen Kosten durch Gesetz einen finanziellen Ausgleich zu regeln.

d) § 1 Abs. 3 InklSchFinG wird dem besonderen Regelungsauftrag des Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV nicht gerecht. Die Vorschrift missachtet das strikte Konnexitätsprinzip in Art. 57 Abs. 4 NV, soweit für die mit der Einführung der inklusiven Schule an den öffentlichen Schulen verbundenen Kosten diejenigen Schulträger keine Berücksichtigung finden, die mit Ausnahme von Förderschulen ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II sind. Der gänzlich fehlende Ausgleich von Kosten dieser Schulträger aufgrund des in § 1 Abs. 3 InklSchFinG niedergelegten Verteilungsmaßstabs ist jedenfalls nach dem sog. "Aufsteigen der Inklusion in die Sekundarstufe II" verfassungswidrig.

e) Dass zwischen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und der Niedersächsischen Landesregierung, auf deren Vereinbarung vom 22. September 2015 die gesetzliche Regelung des § 1 InklSchFinG zurückzuführen ist, Uneinigkeit hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit einer Anpassung der Ausgleichsregelung aufgrund des Aufsteigens der Inklusion in den Sekundarbereich II besteht, rechtfertigt die unterlassene Kostenerstattung für Kommunen, die wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens ausschließlich Schulträger im Sekundarbereich II sind, nicht. Dass die kommunalen Spitzenverbände eine Ausweitung der Ausgleichsregelung begehren, während die Niedersächsische Landesregierung in dem Ersten Bericht nach § 178 NSchG über die Auswirkungen des Gesetzes zur Einführung der inklusiven Schule (LT-Drs. 18/7189, S. 41) ebenso wie das Niedersächsische Kultusministerium mit Schreiben vom 28. Juli 2020 an die Klägerin des Ausgangsverfahrens lediglich eine einvernehmliche Umverteilung der ausgehandelten Landesmittel auf Basis eines abgestimmten Vorschlages der kommunalen Spitzenverbände in Aussicht gestellt hat, spricht aber jedenfalls dafür, dass auch die Niedersächsische Landesregierung die Einbeziehung des Sekundarbereichs II in die Verteilungsregelung für in der Sache berechtigt hält.

f) Keiner Entscheidung bedarf die vom Verwaltungsgericht offengelassene Frage, ob neben der Verteilungsregelung des § 1 Abs. 3 InklSchFinG auch die in § 1 Abs. 2 InklSchFinG festgesetzte Pauschale verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Im Rahmen der erforderlichen Neuverteilung der Mittel unter Einbeziehung der Klägerin des Ausgangsverfahrens wird sich der Gesetzgeber - will er an § 1 Abs. 2 InklSchFinG unverändert festhalten - allerdings vergewissern müssen, dass die Pauschale auch bei Einbeziehung der Schulträger ausschließlich von Schulen der Sekundarstufe II sowie unter Berücksichtigung der veränderten Umstände weiterhin auskömmlich ist. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken dagegen, dass der Gesetzgeber im Einvernehmen mit den sachkundigen kommunalen Spitzenverbänden eine Pauschale festsetzt, bestehen hingegen nicht.

III.

Die Unvereinbarkeit des § 1 Abs. 3 des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule mit dem Konnexitätsprinzip in Art. 57 Abs. 4 NV bewirkt nicht, dass die Nichtigkeit dieser Norm festzustellen ist. Zwar bestimmt § 35 Abs. 4 NStGHG i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 NStGHG, dass die Nichtigkeit einer Norm festzustellen ist, wenn der Staatsgerichtshof zu der Überzeugung gelangt, dass das Landesrecht mit der Verfassung unvereinbar ist. In der vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof geteilten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist indes anerkannt, dass die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm nicht zwingend erfolgen muss, wenn eine vorübergehende Fortgeltung des verfassungswidrigen Zustands geboten ist, weil die Nichtigkeit einer Norm zu einem Zustand führt, welcher der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde (Nds. StGH, Urt. v. 16.12.2024 - StGH 5/23 -, NdsVBl 2025, 111, juris Rn. 53; BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. -, BVerfGE 157, 30, juris Rn. 267). Würde der in § 1 Abs. 3 InklSchFinG für die Schulträger bislang vorgesehene Kostenausgleich für nichtig erklärt werden, hätte dies zur Folge, dass auch die bislang von der Regelung begünstigten Schulträger zumindest vorübergehend keinen Kostenausgleich mehr erhielten. Dies wäre mit der verfassungsgemäßen Ordnung noch weniger zu vereinbaren als die vorübergehende Fortgeltung des derzeitigen Zustandes. Aufgrund der Unvereinbarkeitserklärung bleibt die verfassungswidrige Norm bis zur Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 2026, weiter anwendbar. Zur Klarstellung ist insoweit die vorübergehende Fortgeltung der Norm anzuordnen.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, unverzüglich eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.11.1971 - 2 BvF 1/70 -, BVerfGE 32, 199, juris Rn. 55; Beschl. v. 18.7.2012 - 1 BvL 10/10 -, BVerfGE 132, 134, juris; Beschl. v. 26.7.2016 - 1 BvL 8/15 -, BVerfGE 142, 313, juris Rn. 103). Die dafür bis zum 31. Dezember 2026 gesetzte Frist ist nicht zu kurz bemessen.

Die Neuregelung hat rückwirkend zu erfolgen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.12.2002 - 2 BvR 400/98 -, BVerfGE 107, 27, juris Rn. 75 m.w.N.; v. 15.10.2024 - 2 BvL 6/19 -, DVBl. 2025, 294, juris Rn. 48; Voßkuhle, in: Huber/Voßkuhle, GG, 8. Aufl. 2024, Art. 93 Rn. 49 m.w.N.), damit die Klägerin des Ausgangsverfahrens die ihr zustehenden Leistungen erhalten kann, soweit noch keine bestandskräftigen Bescheide vorliegen. Die Rückwirkung muss deshalb nicht weiter als bis zum 1. Januar 2022 zurückreichen, weil die Klägerin des Ausgangsverfahrens nur die für das Jahr 2022 und die Folgejahre ergangenen Bescheide angefochten hat und andere vergleichbare Schulträger, die bereits Bescheide für die Vorjahre angefochten hätten, nicht ersichtlich sind.