Urteil vom Verwaltungsgericht Aachen - 2 K 2630/03

Tenor

Der Widerrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 17. April 2003 und dessen Widerspruchsbescheid vom 20. August 2003 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d :

Der Kläger betreibt mehrere Sozialstationen im Kreis I. , u. a. in I. , F. , X. und H. . Der Beklagte förderte in den Jahren 1990 bis 1995 bestimmte Aktivitäten des Klägers beim Betrieb dieser Sozialstationen. Eine Förderung so genannter Mobiler Sozialer Dienste (MSD) erfolgte jedoch nicht; solche Mobilen Sozialen Dienste wurden nach Angaben des Klägers damals auch nicht betrieben, jedenfalls nicht als rechtlich selbstständige Organisationseinheit.

Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage sind der (teilweise) Widerruf des für das Jahr 1994 ergangenen Zuwendungsbescheides und die Geltendmachung einer entsprechenden Erstattungsforderung, ferner der (vollständige) Widerruf des für das Jahr 1995 ergangenen Zuwendungsbescheides und - hier ebenfalls - die Geltendmachung einer entsprechenden Erstattungsforderung. Die streitbefangenen Zuwendungen an den Kläger waren jeweils auf der Grundlage der "Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung von ambulanten gesundheits- und sozialpflegerischen Diensten, insbesondere Sozialstationen" - Runderlass des (damaligen) MAGS vom 23. Juni 1992 - MBl. NW 1992, 1062 ff. - im Folgenden "Richtlinien" genannt) erfolgt.

Im Einzelnen hatten die Bewilligungsverfahren für die Jahre 1994 und 1995 folgenden Ablauf:

Mit einem am 19. November 1993 beim Beklagten eingegangenen Antrag vom 18. November 1993 hatte der Kläger die Bewilligung einer Zuwendung für das Jahr 1994 "für Personalausgaben im Bereich Sozialstationen" beantragt. Dem Antrag waren umfangreiche Personalübersichten auf dem Formblatt "Anlage zum Antrag - Personalübersicht für Sozialstationen (Nr. 2.1 der RL)" - vgl. MBl. NW 1992, 1069 - beigefügt. Ferner hatte der Kläger auf einem der Antragsformblätter (entnommen aus MBl. NW 1992, 1068) erklärt:

"... dass .... ... 4.3 sie/er den im Bewilligungszeitraum erzielten und anhand einer Finanzübersicht ermittelten Überschuß auf Anforderung der Bewilligungsbehörde erstatten wird."

Mit Zuwendungsbescheid vom 28. Oktober 1994 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Jahr 1994 einen Betrag von 269.081,25 DM, der mit Bescheid vom 23. November 1994 im Zuge der Korrektur einer unstreitigen Fehlberechnung um 375,00 DM auf 268.706,25 DM berichtigt wurde. Die Bewilligung erfolgte antragsgemäß für die im ursprünglichen Antrag aufgeführten (vier) Sozialstationen in I. , H. , F. und X. . In dem Zuwendungsbescheid wurde nach den einzelnen Sozialstationen (lfd. Nrn. 1 bis 4 des Antrags) unterschieden; ferner wurde hinsichtlich des Pflegepersonals - allerdings nicht wie im Antrag namentlich - nach Funktion ("Somatisches Pflegepersonal", "Pflegedienstleitung") sowie Beschäftigungsumfang ("Vollzeitbeschäftiges Personal", "Teilzeitbeschäftigtes Personal mit mindestens 50 v.H. der wöchentlichen Regelarbeitszeit", "Teilzeitbeschäftigtes Personal mit mindestens 75 v.H. der wöchtlichen Regelarbeitszeit") entsprechend 5.41 und 5.43 der Richtlinien summenmäßig differenziert. Dem Zuwendungsbescheid waren "Anlagen" beigefügt, darunter auch die "Nebenbestimmungen zum Zuwendungsbescheid". Dort heißt es unter lfd. Nr. 9:

"Soweit im Bewilligungszeitraum ein Überschuss erwirtschaftet wird, hat die Bewilligungsbehörde im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens die Zuwendung ganz oder teilweise zurückzufordern. Auf eine Rückforderung hat die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu verzichten, wenn der Zuwendungsempfänger als Träger der nach Nr. 2 der RL geförderten Dienste im Bewilligungs-zeitraum einen aufgrund der Finanzübersicht ermittelten Überschuss für Defizite anderer geförderter Dienste auf Gemeinde- oder Kreis-ebene verwendet hat."

Mit einem am 14. November 1994 beim Beklagten eingegangenen Antrag (wieder auf den bereits erwähnten Formblättern) vom 11. November 1994 hatte der Kläger die Bewilligung einer Zuwendung für 1995 (zunächst) betr. nunmehr fünf Sozialstationen beantragt. Zu den vier bereits im Jahre 1994 geförderten Sozialstationen war in den Antragsunterlagen die Sozialstation X1. hinzugetreten, und zwar auf Grund der ab dem 1. Januar 1995 wirksam werdenden Übernahme derselben von der Pfarre X1. . Ferner tauchte in den Antragsunterlagen für 1995 ein "Mobiler Sozialer Dienst" mit Sitz im Sozialzentrum Sittarder Straße 48 in I. auf. Für die nunmehr fünf Sozialstationen waren dem Antrag wiederum die Personaldaten auf den oben erwähnten Formblättern beigefügt. Die Personalsituation des Mobilen Sozialen Dienstes war mit Hilfe der ausgefüllten Formblätter MBl. NW 1992, 1071 (für die Einsatzleitung) sowie MBl. NW 1992,1084 (für das weitere Personal) dokumentiert.

Mit Zuwendungsbescheid vom 13. April 1995 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Jahr 1995 einen Betrag in Höhe von 268.600,00 DM. Die Bewilligung erfolgte - wie im Vorjahr - (nur) für die Sozialstationen lfd. Nr. 1 - 4, d.h. unter Zugrundelegung des Antrags des Klägers vom 11. November 1994 für die Sozialstationen I. , H. , F. und X. . Der Zuwendungsbescheid entsprach im Übrigen, d.h. hinsichtlich der Anlagen, in den Berechnungsdetails und im Aufbau, im Wesentlichen demjenigen für das Jahr 1994. Die geringfügige summenmäßige Differenz zum Zuwendungsbescheid für 1994 beruhte u.a. auf der Besonderheit der Förderung einer in 1994 vorhandenen Teilzeitkraft mit mindestens 75 v.H. der wöchentlichen Regelarbeitszeit für den Teilzeitraum Januar 1994 in der Sozialstation mit der lfd. Nr. 1 (I. ). Im Übrigen fand 1995 eine Art "Deckelung" der Zuwendungsbeträge auf der Basis der für das Vorjahr 1994 bewilligten Summen statt. Dies brachte der Beklagte in dem Zuwendungsbescheid vom 13. April 1995 mit dem an mehreren Stellen eingefügten Zusatz:

"Aufgrund der Mittelbereitstellung des MAGS können z. Zt. keine höheren Beträge als im vorangegangenen Haushaltsjahr 1994 bewilligt werden. Deshalb kann bei Ihrer Einrichtung für 1995 gemeldetes Personal momentan nicht berücksichtigt werden."

zum Ausdruck.

Auf die Nichtbewilligung der beantragten Zuwendungen für die Sozialstation lfd. Nr. 5 "X1. " sowie für den "Mobilen Sozialen Dienst" in I. ging der Beklagte in seinem Zuwendungsbescheid vom 13. April 1994 im Übrigen nicht näher ein. Der Kläger wandte sich in der Folgezeit auch nicht gegen diese Teilablehnung seines Förderantrags.

In den jeweiligen Folgejahren, d.h. 1995 (für 1994) und 1996 (für 1995), legte der Kläger entsprechend den oben genannten Richtlinien dem Beklagten jeweils unter Rückgriff auf die im MBl. NW 1992, Nr. 51, v. 17. August 1992, S. 1088 ff., veröffentlichten Formblätter Verwendungsnachweise vor, und zwar für das Jahr 1994 unter dem 19./22./26. Mai 1995 (Ergebnis bei Saldierung von Gesamtaufwand und Gesamterträgen nach Maßgabe des Formblatts MBl. NW 1992, S. 1095: Überschuss für alle vier Sozialstationen in Höhe von 15.387,00 DM) sowie für das Jahr 1995 unter dem 22. Mai 1996 (Ergebnis bei Saldierung von Gesamtaufwand und Gesamterträgen: Überschuss für alle vier Sozialstationen in Höhe von 486.228,00 DM).

Diese Verwendungsnachweise wurden dem Beklagten jeweils mit einem "Prüfbericht und Bestätigung des Prüfumfangs" des Caritasverbandes für das Bistum B. e.V. vorgelegt, und zwar betr. das Jahr 1994 mit einem solchen vom 7. September 1995 sowie betr. das Jahr 1995 mit einem solchen vom 28. Oktober 1996. In diesen Prüfberichten wurde jeweils der (begrenzte) Umfang der Prüfung der Verwendungsnachweise beschrieben; ferner wurde festgehalten, dass Verstöße gegen die Bestimmungen des Zuwendungsbescheides nicht festgestellt werden konnten. Darüber hinaus wurden die ordnungsgemäße Erstellung der Verwendungsnachweise und deren rechnerische Richtigkeit attestiert. Schließlich wurde für die beiden Förderjahre festgestellt, dass sich eine Rückzahlungsverpflichtung nicht ergebe. In dem Prüfbericht vom 28. Oktober 1996 (für 1995) heißt es am Ende:

"Bezüglich der Überschüsse aus Vorjahren wird zu gegebener Zeit gesondert Stellung genommen."

Diese Verwendungsnachweise wurden in der Folgezeit auch vom Beklagten u. a. unter Berücksichtigung von Erlassen des (damaligen) MAGS betr. die Behandlung von Überschüssen (Erlass vom 26. Januar 1996 - II B 2 - 2911.1 -) sowie betr. die Prüfung der Zuschüsse nach dem Landesaltenplan - Hilfen für zu Hause lebende alte Menschen und deren Angehörige - (Erlass vom 28. November 1996 - II B 2 - 2911.1 - ) einer Überprüfung unterzogen. Mit dem Rechenwerk befasste sich darüber hinaus der Caritasverband für das Bistum B. in einem weiteren Prüfbericht vom 11. Juli 1997. Er bestätigte für die Rechnungsjahre 1994 und 1995 die oben genannten Überschüsse, wies allerdings für die Jahre 1990 bis 1993 Defizite aus und gelangte im Rahmen der "Finanzübersicht 'Überschüsse' für alle 1990 bis einschließlich 1995 geförderten Sozialstationen" zu einem Gesamtüberschuss von 9.621,00 DM. Bei dieser Saldierung stützte er sich u.a. auf einen Passus in dem genannten Erlass vom 28. November 1996:

"1.4 'Überschüsse' zum Ausgleich von Defiziten 'Überschüsse', die bis einschließlich 1995 erwirtschaftet wurden, können rückwirkend zum Ausgleich von Defiziten höchstens bis zum Jahr 1990 herangezogen werden."

In dem erwähnten Erlass vom 26. Januar 1996 war u.a. bereits klargestellt worden: "...Überschüsse können für investive Zwecke und laufende Betriebskosten in folgenden Bereichen eingesetzt werden: ..... Hausrufnotdienste .....".

In seinem Prüfbericht vom 11. Juli 1997 wies der Caritasverband für das Bistum B. e.V. in einer "Anmerkung" darauf hin, dass aus dem in den Jahren 1990 bis 1995 erwirtschafteten Überschuss in Höhe von 9.621,00 DM die Anschaffung einer Hausnotrufanlage mitfinanziert worden sei. Die Vorgabe des - oben auszugsweise zitierten - Erlasses vom 26. Januar 1996, wonach diese Regelung "nur bis zum 31.12.1996 (gelte)", sei eingehalten worden. Die besagte Hausnotrufanlage sei am 26. September 1996 in Auftrag gegeben worden; die Rechnungsstellung der ausführenden Firma sei unter dem 21. Oktober 1996 erfolgt. Die Begleichung der Rechnung habe zum 31. Oktober 1996 stattgefunden. Die zugehörigen Belege legte der Kläger dem Beklagten auf dessen fernmündliche Anforderung mit Schreiben vom 5. Dezember 1997 vor.

In einer Mitteilung vom 22. Juni 1998 an den Kläger gelangte der Beklagte zu der Einschätzung, dass der vom Caritasverband für das Bistum B. in seinem Prüfbericht vom 11. Juli 1997 ermittelte Gesamtüberschuss in Höhe von 9.621,00 DM wegen zulässiger Reinvestition durch Anschaffung einer Hausnotrufanlage in 1996 keiner Rückzahlungspflicht unterliege. Denn es habe eine zulässige Reinvestition im Sinne der Erlasse des (früheren) MAGS vom 26. Januar 1996 und 28. November 1996 stattgefunden. Die zweckentsprechende Verwendung des Überschusses von 9.621,00 DM sei ordnungsgemäß belegt. Eine Rückzahlungsverpflichtung im Zusammenhang mit dem erwirtschafteten Überschuss in Höhe von 9,621,00 DM bestehe daher nicht mehr.

Mit dieser Mitteilung des Beklagten schien der Vorgang betr. Zuschussgewährung für die Jahre 1994 und 1995 für die Beteiligten abgeschlossen.

In der Folgezeit unterzog das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Köln die Gewährung von Zuschüssen zu den Personalausgaben beim Betrieb von Sozialstationen für die Haushaltsjahre 1990 bis 1995 einer eingehenden, einzelfallübergreifenden Überprüfung, in die u.a. die Neuregelung bezüglich der Überschussproblematik durch die bereits erwähnten "Richtlinien" (vgl. RdErl v. MAGS v. 23. Juni 1992 - MBl. NW 1992, 1062 ff.) sowie die späteren Rundschreiben des MAGS vom 26. Januar 1996 und 28. November 1996 einbezogen wurden. In seiner rund 100 Zuwendungsempfänger berücksichtigenden Prüfungsmitteilung vom 26. Juli 2000 gelangte das Staatliche Rechnungsprüfungsamt betr. den Kläger zu der Einschätzung (S. 16- bis 18 des Berichts), es liege eine unzulässige Verrechnung negativer Betriebsergebnisse nicht geförderter Mobiler Sozialer Dienste (MSD) mit den Betriebsergebnissen geförderter Sozialstationen vor. So sei für das Rechnungsjahr 1994 ein saldierter Überschuss von 15.387,00 DM ausgewiesen. Darin seien allerdings auch die teilweise negativen Betriebsergebnisse der nicht geförderten Mobilen Sozialen Dienste (MSD) enthalten gewesen. Nach den Bewilligungsbestimmungen (hier: Ziffer 9 der Nebenbestimmungen zum Zuwendungsbescheid) sei ein Defizitausgleich mit nicht geförderten Diensten nicht vorgesehen, so dass die Betriebsergebnisse zu korrigieren seien; in 1994 hätten die Sozialstationen ohne die MSD einen (höheren) Überschuss, nämlich einen solchen von 49.508,00 DM, erwirtschaftet. Ein ähnlicher Sachverhalt ergebe sich für das Rechnungsjahr 1995; der bisherige Saldo in Höhe von 486.228,00 DM sei "ohne die MSD" auf 746.372,00 DM zu korrigieren. Unter saldierender Berücksichtigung geringerer Verschiebungen für die Rechnungsjahre 1992 und 1993 belaufe sich das betriebliche Ergebnis für die Rechnungsjahre 1992 bis 1995 auf einen Gesamtüberschuss von 293.929,00 DM (anstatt 9.621,00 DM). Bei anzuerkennenden Investitionskosten in Höhe von 10.400,00 DM verbleibe hiernach ein abschöpfbarer Rest-Überschuss von 283.529,00 DM. Der Beklagte wurde aufgefordert, die Prüfung der Verwendungsnachweise erneut aufzugreifen und die Rückführung der hiernach überzahlten Beträge in den Landeshaushalt im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten in die Wege zu leiten.

Hierauf wandte sich der Beklagte unter dem 23. Januar 2001 an den Kläger mit dem Hinweis, dass unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln ein Betrag in Höhe von 283.529,00 DM zurückgefordert werden könne. Die Prüfung der zweckgemäßen Verwendung der Fördermittel müsse wieder aufgegriffen werden. Allerdings bestehe weiterer (rechnerischer) Aufklärungsbedarf. Auf Nr. 9 der Nebenbestimmungen zu den Förderbescheiden "Ausgleich nur mit Defiziten anderer geförderter Dienste auf Gemeinde- oder Kreisebene" wurde hingewiesen.

Am 5. Februar 2001 kam es zu einer ausführlichen Besprechung zwischen Vertretern des Klägers und des Beklagten. Um die Details der Protokollierung dieses Gesprächs wurde in der Folgezeit zwischen den Beteiligten gerungen. Schließlich wurde unter dem 9. Juli 2001 Einvernehmen über die Protokollfassung erzielt. Diese erhielt hiernach folgenden Wortlaut:

"Gesprächsteilnehmer waren Frau Q. , Herr L. vom Caritasverband für die Region I. e.V., Herr K. vom Caritasverband für das Bistum B. sowie Herr E. und der Unterzeichner vom Landschaftsverband Rheinland. In dem durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt untersuchten Zeitraum von 1993 bis 1995 wurden vom Caritasverband I. e.V. die negativen Ergebnisse der nicht geförderten Mobilen Sozialen Dienste (MSD) trotz unterschiedlicher Kostenstellen in die Betriebs- ergebnisse der geförderten Sozialstationen einbezogen. Nach Aussage des Caritasverbandes I. e.V. sind im Untersuchungszeitraum für den MSD fast ausschließlich nicht sozialversicherungspflichtige Beschäftigte eingestellt worden. Diese Beschäftigen hätten jedoch nicht nur Erträge für den Bereich der MSD, sondern auch für die Sozialstationen erwirtschaftet. In den Ertragszahlen der Sozialstationen seien infolgedessen auch die erwirtschafteten Erträge der ursprünglich für den MSD eingestellten Beschäftigten enthalten gewesen. Die Zuordnung des MSD-Aufgabenbereiches zur geförderten Sozialstation entspricht nach Auffassung des Caritasverbandes I. e.V. den Förderrichtlinien des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes NRW vom 23.6.1992 Ziffern 1.13, 2.3 und 4.16. Aus diesem Grunde, so der Caritasverband I. e.V., ist bei der Darstellung der Finanzübersicht in dem dem LVR überreichten Verwendungsnachweis zur Überschusssituation der Jahre 1990 bis 1995 ein Gesamtbetriebsergebnis der Sozialstationen einschließlich der MSD-Arbeit erfolgt. Ein 'Herausrechnen' dieser Beschäftigten für den MSD hätte somit auch eine Verringerung der Erträge der Sozialstationen zur Folge. Die Sozialstationen und der MSD müssten als wirtschaftliche Einheit gesehen werden, zumal auch die dem Untersuchungszeitraum 1993 bis 1995 zugrundeliegenden Richtlinien zur Förderung von ambulanten gesundheits- und sozialpflegerischen Diensten in der Fassung von 1992 keine Trennung zwischen Pflegeleistungen und hauswirtschaftlichen Leistungen vorsähen. Die sogenannten MSD-Mitarbeiter, so der Caritasverband I. e.V., seien Sozialstationsmitarbeiter, auch wenn für die Personal- kosten eine eigene Kostenstelle geführt wurde. Das Führen einer eigenen Kostenstelle ließe keinesfalls den Schluss zu, dass es sich um einen eigenständigen Betrieb (Organisationseinheit) handelt. Diese gesonderte Kostenbetrachtung sei aus Finanzierungssteue- rungsgründen erfolgt. Zudem seien die MSD-Mitarbeiter zu keiner Zeit öffentlich gefördert worden. Der Caritasverband I. e.V. kann die Erbringung von Arbeits- leistungen der MSD-Kräfte für den Gesamtertrag aufgrund von vorhandenen Unterlagen dokumentieren. Der Landschaftsverband hält die vom Caritasverband I. e.V. für die Jahre 1993 bis 1995 erfolgte Einbeziehung der Ergebnisse der MSD in die Betriebsergebnisse der Sozialstationen auf der Grundlage der im Gespräch am 05. Februar 2001 gewonnenen Erkenntnisse für nachvollziehbar und wird daher nach weiterer abschließender Prüfung gegenüber dem Staatlichen Rechnungs-- prüfungsamt entsprechend Stellung nehmen.

gez. Riepegerste"

Unter dem 24. Mai 2002 begann mit einem Schreiben des Beklagten an den Kläger betr. Überlassung weiterer Unterlagen ein längerer Schriftwechsel zwischen den Beteiligten um die rechnerischen Zusammenhänge der Verwendungsnachweise und der in Rede stehenden Verrechnungsmöglichkeiten. Dieser Schriftwechsel zog sich bis in das 1. Quartal 2003 hin. Der Kläger nahm mit Datum vom 17. Januar 2003 unter Beifügung umfangreicher Unterlagen gegenüber dem Beklagten mit folgendem Begleitschreiben abschließend Stellung:

"... nach erneuter intensiver Überprüfung des Sachverhalts können wir heute wie folgt Stellung nehmen:

1. Einen rechtlich selbständigen MSD, unabhängig von der in Trägerschaft des regionalen Caritasverbandes I. befindlichen CPSen, hat es zu keinem Zeitpunkt gegeben.

2. Innerhalb der von dem RCV betriebenen vier CPSen bestand allein aus betrieblichen Steuerungsgründen lediglich die Kostenstelle MSD.

3. Dementsprechend wurden die auf die Kostenstelle MSD etwaig gebuchten Beträge zum Ende des Haushaltsjahres in die Gesamtabrechnung der jewiligen Sozialstation überführt. Dies geht eindeutig aus den beiliegenden Jahresabschlüssen der vier Sozialstationen hinsichtlich der in Rede stehenden Haushaltsjahre hervor. Diese Haushaltsabschlüsse sind folgerichtig von unseren Gremien und vom Caritasverband für das Bistum B. e.V. genehmigt worden.

4. In der Folgezeit wurde die Kostenstelle MSD aufgelöst, da der beabsichtigte betriebliche Effekt - Kosten- und Ertrags- transparenz - mit diesem unternehmerischen Steuerungsmittel nicht erreicht wurde.

Die von Ihnen geforderten Nachweise über Kosten und Erträge der Kostenstelle MSD sind - wenn überhaupt - nur unter unverhält- nismäßig hohem Aufwand möglich.

Wir bitten deshalb darum, von der Vorlage abzusehen, da wir insbesondere der Auffassung sind, dass die beigelegten Jahresab- schlüsse ausreichende Belege zur Klärung des Sachverhalts darstellen.

Insoweit bitten wir nochmals zu prüfen, inwieweit Sie von tatsächlich nie existenten MSD-Diensten bzw. nicht anerkannten sowie geförderten Einrichtungen ausgehen können. Da, wie bereits dargelegt, diese (MSD-)Einrichtungen nie existent waren, konnten und brauchten sie weder anerkannt noch gefördert werden. Eine Förderung ist nach dem Vorhergesagten konsequenterweise für die jeweilige CPS beantragt worden...."

Der Beklagte gelangte daraufhin zu dem rechnerischen Ergebnis, dass sich für 1994 - bei Nichtberücksichtigung von nicht verrechnungsfähigen Defizitpositionen - ein Überschuss von 48.343,93 DM ergebe, dem eine Förderung in Höhe von 268.706,25 DM gegenübergestanden habe; für 1995 belaufe sich der nach diesen Maßgaben ermittelte Überschuss auf 302.154,28 DM, während eine Förderung in Höhe von 268.600,00 DM erfolgt sei.

Auf der Grundlage dieses Zahlenwerks erließ der Beklagte unter dem 17. April 2003 den im vorliegenden Verfahren streitbefangenen Widerrufs- und Erstattungsbescheid, mit dem er - nach den genannten rechnerischen Vorgaben - die Zuschussgewährung für 1994 in Höhe von 48.343,93 DM sowie für 1995 in vollem Umfang, d. h. in Höhe von 268.600,00 DM, widerrief und zu einer Erstattungsforderung in Höhe von insgesamt 316.943,93 DM (= 162.050,85 EUR) gelangte. Zur Rechtsgrundlage verwies der Beklagte auf §§ 49 Abs. 3, 49 a VwVfG NRW; ferner erfolgte ein Hinweis auf die Zinsforderung gemäß § 49 a Abs. 3 VwVfG NRW. Im rechtlichen Kern seiner Begründung vertrat der Beklagte die Auffassung, aus dem vom Kläger vorgelegten Rechenwerk ergebe sich letztlich eine zumindest teilweise Zweckverfehlung der mit den Förderbescheiden zur Verfügung gestellten Mittel. Dem das öffentliche Zuwendungsrecht beherrschende Grundsatz der Subsidiarität, wie er sich aus §§ 23, 44 der Landeshaushaltsordnung Nordrhein- Westfalen (LHO NRW) ergebe, sei nicht hinreichend Rechnung getragen worden. Der vom Kläger zu seiner Entlastung angeführte Umstand, dass die MSD lediglich als eigenständige Kostenstelle im Rahmen der geförderten Sozialstationen geführt worden und keine rechtlich selbstständigen Organisationseinheiten gewesen seien, erweise sich als nicht rechtserheblich; entscheidend sei die Unzulässigkeit einer Quersubventionierung für einen Aufgabenbereich, der eigenständigen Förderungsvoraussetzungen unterliege. Der Bereich der zulässigen Förderung sei in den Richtlinien aus 1992 trennscharf und exakt nachvollziehbar beschrieben. Ein Zuwendungsempfänger, der mit den erhaltenen Fördermitteln Aktivitäten außerhalb des in den Richtlinien genau umrissenen Förderzwecks finanziere, umgehe die Förderregeln. In diesem Falle hätte der Kläger als Zuwendungsempfänger einen ergänzenden Antrag auf Ausweitung des Zuwendungszwecks stellen können und müssen.

Gegen diesen Widerrufs- und Erstattungsbescheid erhob der Kläger unter dem 28. April 2003, beim Beklagten eingegangen am 2. Mai 2003, Widerspruch, den er mit Schriftsatz vom 24. Juli 2003 begründete. Zur Begründung berief sich der Kläger im Einzelnen darauf, dass der Beklagte bereits die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW versäumt habe, da diese Frist spätestens im Laufe des Jahres 2001 - am Tag des gemeinsamen Gesprächs vom 5. Februar 2001, spätestens aber aus Anlass der Einigung über das Protokoll betr. diese Unterredung am 9. Juli 2001 - begonnen habe. Darüber hinaus sei der Widerrufs- und Erstattungsbescheid vom 17. April 2003 auch deshalb rechtswidrig, weil es an einem Widerrufsgrund fehle. Entgegen der Auffassung des Beklagten seien die Fördergelder zweckgerecht verwendet worden. Insbesondere sei die dem Bescheid zugrunde liegende Annahme, der Kläger habe einen Mobilen Sozialen Dienst (MSD) betrieben, falsch.

Diesen Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 2003, dem Kläger zugestellt am 23. August 2003, zurück.

Der Kläger hat hiernach - aufgrund einer irrtümlich unrichtig erteilten Rechtsmittelbelehrung zum "Verwaltungsgericht Köln" - am 23. September 2003 dort Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht Köln hat das Verfahren in der Folgezeit mit Beschluss vom 14. November 2003 an das erkennende Gericht verwiesen.

Zur weiteren Klagebegründung wiederholt der Kläger im Wesentlichen sein Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren und betont nochmals, dass zu keinem Zeitpunkt ein Mobiler Sozialer Dienst (MSD) betrieben worden sei. Er, der Kläger, habe lediglich Tätigkeiten, die denen eines Mobilen Sozialen Dienstes (MSD) hätten zugeordnet werden können, als eigene Kostenstelle in der Buchführung aufgelistet. Hieraus habe der Beklagte, gestützt auf eine Fehleinschätzung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln, irrtümlich auf die Existenz eines Mobilen Sozialen Dienstes geschlossen. Die angefochtenen Bescheide seien ferner nicht zuletzt deshalb rechtswidrig, weil die zugrunde liegenden "Richtlinien" aus 1992 zahlreiche unklare, jedenfalls auslegungsbedürftige Passagen enthielten; beispielhaft verweist der Kläger auf 2.4 und 4.16 dieser Richtlinien. Die hieraus möglicherweise sich ergebenden Unklarheiten könnten nicht zu Lasten des Zuschussempfängers gehen.

Der Kläger beantragt,

den Widerrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 17. April 2003 (Az.: 72.51 Caritas I. Sozialstation) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. August 2003 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt dem Klagevorbringen entgegen und verweist insbesondere auf die Feststellungen im Prüfbericht des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten I bis III) sowie die beigezogene (erledigte) Verfahrensakte VG Aachen 2 K 3094/98, verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist begründet.

Der Widerrufs- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 17. April 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. August 2003 erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen geschützten Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Allerdings ergibt sich die Begründetheit der Klage entgegen der Auffassung des Klägers nicht bereits aus §§ 49 Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Die dort normierte Jahresfrist war nämlich bei Erlass des hier angefochtenen Widerrufs- und Erstattungsbescheides des Beklagten vom 17. April 2003 noch nicht abgelaufen.

Diese Jahresfrist war weder mit dem Gespräch zwischen den Beteiligten vom 5. Februar 2001 noch mit deren Einigung über die textliche Fassung des Protokollvermerks im Juli 2001 angelaufen. Der weitere - danach geführte - Schriftwechsel verdeutlicht vielmehr, dass mit Blick auf die Schwierigkeiten der Sachverhaltsaufklärung und angesichts der Komplexität des Rechenwerks aus der Sicht des Beklagten noch erheblicher weiterer Aufklärungsbedarf bestand, dem der Kläger - frühestens - mit seiner Stellungnahme vom 17. Januar 2003 Rechnung getragen hat. Ob die Jahresfrist nach §§ 49 Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW unter diesen Umständen zum Zeitpunkt des Ergehens des streitbefangenen Erstbescheides überhaupt schon angelaufen war, kann hiernach offen bleiben.

Der Beklagte hat den angefochtenen Widerrufs- und Erstattungsbescheid - unter Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung zutreffend - auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW gestützt. Danach kann ein Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zum Gegenstand hat, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Die daraus - bei Vorliegen dieser Voraussetzungen - resultierende Erstattungsforderung ergäbe sich aus § 49 a VwVfG NRW, der Zinsanspruch - als Annex - wäre aus § 49 a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW herzuleiten.

Die für den Widerruf maßgebenden Erwägungen des Beklagten bestehen in dem Vorhalt an den Kläger, mit der dokumentierten Art der Zweckverwendung und den sich daraus ergebenden Modalitäten der Überschussermittlung nicht den nach den Maßgaben der Förderbescheide zu beachtenden Regeln Rechnung getragen zu haben. Auch wenn der Kläger - wie der Beklagte im Laufe des Widerspruchsverfahrens konstatiert hat - keinen eigenständigen Mobilen Sozialen Dienst (MSD) geführt, sondern im Rahmen der Führung der Sozialstationen nur in einem gewissen Umfang Aufgaben wahrgenommen hat, die auch von einem eigenständigen MSD hätten wahrgenommen werden können, sieht der Beklagte in diesem Vorgehen des Klägers und der damit einhergehenden Erstellung des Rechenwerks für die Kalenderjahre 1994 und 1995 einen objektiven Verstoß gegen die maßgebenden Förderbestimmungen, die hier durch die "Richtlinien" vom 23. Juni 1992 (aaO) definiert sind. Der Beklagte ist - unter Zugrundelegung des Erkenntnisstandes im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides - der Auffassung, dass der Kläger bei Beachtung dieser Richtlinien insbesondere nicht berechtigt gewesen sei, bestimmte Aktivitäten nur als "Kostenstelle" zu erfassen. Unabhängig von der beim Kläger damals existierenden Organisationsform seien jedenfalls für die Jahre 1994 und 1995 Überschüsse in der sich aus den angefochtenen Bescheiden ergebenden Höhe erwirtschaftet worden, die die Rückforderung von 48.343,93 DM für das Jahr 1994 sowie von 268.600,00 DM für das Jahr 1995 rechtfertigten.

Für diesen Widerruf und die darauf gestützte Erstattungsforderung des Beklagten fehlt es jedoch nach der Überzeugung der Kammer an einer zentralen Voraussetzung, nämlich der aus rechtsstaatlichen Gründen gebotenen Eindeutigkeit eines objektiven Verstoßes des Klägers gegen die den Zuwendungszweck definierenden Richtlinien.

Der Widerruf eines Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW "wegen Zweckverfehlung" ist nur dann rechtmäßig, wenn die Zweckverfehlung nach dem Regelwerk, aus dem sich die Vorgaben für die zweckentsprechende Verwendung ergeben, objektiv zweifelsfrei festgestellt werden kann. Der Zuwendungsempfänger muss - damit einhergehend - hinreichend deutlich erkennen können, welche Verwendungszwecke innerhalb des zulässigen Spektrums liegen und welche sich als Zweckverfehlung darstellen.

Bezogen auf den vorliegenden Fall bedarf diese Voraussetzung nicht zuletzt deshalb einer genauen Überprüfung, weil die Verwendungsnachweise des Klägers für die Förderjahre 1994 und 1995 bereits einer revisionsähnlichen Vorprüfung durch den Caritasverband für das Bistum B. e.V. unterzogen worden waren und im Anschluss hieran auch der Beklagte die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen nach eingehender Überprüfung, insbesondere unter Berücksichtigung der ministeriellen Erlasse vom 26. Janur 1996 und 28. November 1996, ausdrücklich festgestellt hatte. Zwar ergibt sich weder aus der revisionsähnlichen Überprüfung durch den (eigenen) Caritasverband für das Bistum B. e.V. noch aus der den vorläufigen Abschluss des Verwaltungsverfahrens bildenden Feststellung des Beklagten vom 22. Juni 1998 ein rechtlich durchgreifender Vertrauensschutz für den Kläger, da diesem - nicht zuletzt aufgrund der Aufbewahrungsfristen für die den Verwendungsnachweisen zuzuordnenden Belege - bekannt war, jedenfalls bekannt sein musste, dass alle diese (positiven) Feststellungen jedenfalls noch für bestimmte Zeiträume unter dem Vorbehalt weiterer Überprüfungen, so z.B. einer Prüfung durch das zuständige Staatliche Rechnungsprüfungsamt, standen.

Die die Zuwendungen an den Kläger für die Jahre 1994 und 1995 betreffenden einschlägigen Einzelfeststellungen in dem Abschlussbericht des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln vom 26. Juli 2000 führen jedoch schon deshalb nicht zwangsläufig zur Ausfüllung des Merkmals der "Zweckverfehlung" im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW, weil - bezogen auf die in Rede stehenden Zuwendungen für die Jahre 1994 und 1995 (vgl. Seite 16 bis 18 des Prüfberichts) - das Staatliche Rechnungsprüfungsamt dort - offenbar irrtümlich - von der Existenz eines Mobilen Sozialen Dienstes (MSD) ausgegangen ist und darüber hinaus die einschlägigen Richtlinien durch das RPA in dem für die Rechnungsjahre 1994 und 1995 allein streitbefangenen Punkt der Überschussbehandlung eine Auslegung erfahren, die - jedenfalls aus der Sicht des Zuwendungsempfängers - sich nicht zwangsläufig aus den Details dieses Regelwerks ergibt.

Der Beklagte hat im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens die aus der Sicht des Klägers verfehlte tatsächliche Annahme des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln - Existenz eines Mobilen Sozialen Dienstes (MSD) - im Einzelnen untersucht und hat seinem Widerspruchsbescheid vom 20. August 2003 diese Annahme nicht mehr zugrunde gelegt. In rechtlicher Hinsicht ist der Beklagte allerdings auch im genannten Widerspruchsbescheid bei der Einschätzung des Prüfberichts des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln verblieben, wonach für die Abrechnungsjahre 1994 und 1995 in die vom Kläger erstellten Überschussberechnungen negative Betriebsergebnisse nicht geförderter Aktivitäten eingeflossen seien.

Diese vom Beklagten unter Beachtung des Prüfberichts des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln auch im vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit vertretene Rechtsauffassung zur (zweckwidrigen) Verwendung der Personalkostenzuschüsse für nicht geförderte Aktivitäten findet in dem zugrunde liegenden Regelwerk der Richtlinien keine hinreichende objektive Stütze. Diese Richtlinien enthalten bereits allgemeine sprachliche, systematische und aufbautechnische Defizite, die ihre Eignung als rechtlich relevantes Regelwerk deutlich beeinträchtigen (1). Darüber hinaus ist die konkret zwischen den Beteiligten streitige Frage der sachlich richtigen Überschussberechnung für die Kalenderjahre 1994 und 1995 objektiv nicht in der vom Beklagten vertretenen präzisen Auslegung aus den Richtlinien zu entnehmen (2).

(1) Die vorgenannten Defizite der Richtlinien ergeben sich im Einzelnen aus Folgendem:

Die Richtlinien (Runderlass des MAGS vom 23. Juni 1992, aaO) sind bei Anlegung rechtlicher Maßstäbe in ihrer Systematik nur schwer nachvollziehbar. Unter 1 (1.11 bis 1.14) soll der "Zuwendungszweck" definiert werden. Danach gewährt das Land ..."Zuwendungen für die Förderung von ambulanten gesundheits- und sozialpflegerischen Diensten für zu Hause lebende Menschen für (1.11) das "Angebot .. (von) Krankenpflege, (1.12) das "Angebot ..(von) Altenpflege, (1.13) "Bereitstellung von Hilfen .. und (1.14) das "Angebot ambulanter Familienpflege ..". Diese Regelung ist, wie sich schon aus dem Satzbau ergibt, bereits sprachlich verunglückt. Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob der "Zuwendungszweck" bereits durch das (bloße) Angebot (?) bzw. die (bloße) Bereitstellung (?) bestimmter Hilfen erfüllt werden soll.

Die Rechtsauffassung des Beklagten (und des Staatlichen Rechnungsprüfungsamtes Köln) hinsichtlich bestimmter Modalitäten der Überschussberechnung für die Kalenderjahre 1994 und 1995 beruht darüber hinaus im Wesentlichen auf der Annahme, die Richtlinien enthielten eine strikte Trennung zwischen Sozialstationen und Mobilen Sozialen Diensten (MSD) mit der Folge, dass insbesondere die vom Kläger praktizierte Behandlung bestimmter Rechnungspositionen eindeutig unzulässig sei.

Die Richtlinien lassen nach Auffassung der Kammer derartige Schlussfolgerungen nicht zu. Zwar befasst sich der Abschnitt 2 "Gegenstand der Förderung" mit "Sozialstationen" (2.1) und "Mobilen Sozialen Diensten (MSD)" (2.3). Die Richtlinien enthalten insoweit jedoch keine rechtlich verwertbaren Definitionen, die eine eindeutige Abgrenzung von Sozialstationen und Mobilen Sozialen Diensten (MSD) ermöglichen. Die in 2.1 und 2.3 der Richtlinien enthaltenen Erläuterungen stellen sich nicht als Begriffsdefinitionen im Rechtssinne dar. Aus ihnen kann nicht entnommen werden, ob Mobile Soziale Dienste (MSD) Teile von "Sozialstationen" sind bzw. sein können, ob eine teilweise Überlappung dieser Organisationseinheiten denkbar ist oder ob dem Richtliniengeber eine strikte Trennung dieser Organisationseinheiten vorschwebte. Durch die Fassung von 2.4 werden die bereits vorhandenen Unklarheiten hinsichtlich der genauen Definition von "Sozialstationen" und "Mobilen Sozialen Diensten (MSD)" noch verstärkt. Zwar ist dort von "Kernaufgaben der verschiedenen Dienste" die Rede; jedoch ist für den verständigen Leser nicht nachvollziehbar, wie sich die Erbringung weiterer ambulanter gesundheits- und sozialpflegerischer Dienstleistungen neben den in Nrn. 2.1 bis 2.3 beschriebenen Kernaufgaben förderrechtlich und buchungstechnisch eigentlich darstellen soll.

Nachdem der Abschnitt 1 "Zuwendungszweck, Rechtsgrundlage" - wie dargelegt - bereits inhaltlich und sprachlich schwer nachvollziehbar erscheint und der Abschnitt 2 "Gegenstand der Förderung" keine rechtliche verwertbaren Definitionen der zu fördernden "Dienste" enthält, erfahren die rechtlichen Unklarheiten durch den Abschnitt 4 "Zuwendungsvoraussetzungen" noch eine weitere Steigerung.

In diesem Abschnitt wird die Systematik des Regelwerks erneut geändert. Im Einzelnen wird hier beschrieben, welches Personal - definiert nach Funktion und Ausbildungsstand - hinsichtlich der Personalkosten förderfähig sein soll. Die Zuordnung der einzelnen Kategorien zu bestimmten "Diensten" ist jedoch nur teilweise vorhanden und im Detail schwer nachvollziehbar. Der Unterabschnitt 4.3 enthält Regelungen über die personelle (Mindest-)Ausstattung von "Sozialstationen" (4.31) sowie von ambulanten psychiatrischen Diensten (4.32); eine Regelung über die personelle (Mindest-)Ausstattung von Mobilen Sozialen Diensten (Ziffer 4.33 ?) fehlt jedoch. Aus den weiteren Regelungen über die Bemessungsgrundlage (5.4) ergeben sich zusätzliche Unklarheiten und Zweifelsfragen (vgl. im Einzelnen 5.41 bis 5.46).

Unter den gegebenen Umständen enthalten die Richtlinien eine derartige Fülle von bereits sprachlich verunglückten Formulierungen, Brüchen in der Systematik und rechtlich unklaren Detailbestimmungen, dass eine "Zweckverfehlung" schon wegen dieser Systemmängel der Richtlinien nicht festgestellt werden kann.

(2) Die zwischen den Beteiligten konkret streitige Frage der sachlich richtigen Überschussberechnung für die Kalenderjahre 1994 und 1995 ist nach den Richtlinien nicht in der rechtsstaatlich gebotenen zweifelsfreien Form zu entscheiden, d.h. nach objektiven Maßstäben nicht zu beantworten.

Der Kläger hat innerhalb der vier ausdrücklich geförderten Sozialstationen auch Aktivitäten entfaltet, die möglicherweise dem Spektrum eines Mobilen Sozialen Dienstes zuzuordnen sind. Eine eindeutige - objektivierbare und damit rechtlich relevante - Zuordnung ist allerdings nicht möglich, da es bereits an einer subsumtionsfähigen Begriffsbestimmung eines Mobilen Sozialen Dienstes, insbesondere in Abgrenzung zu einer Sozialstation, fehlt. Zudem kommt hinzu, dass diese aus der Sicht des Beklagten nicht förderfähigen Aktivitäten offenbar von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern wahrgenommen worden sind, die damals in erster Linie in Sozialstationen tätig waren; die Aufgabenwahrnehmung erfolgte mithin in einer Art von "Personalunion".

Die Kammer vermag bei einem Vergleich der ursprünglichen Zuwendungsbescheide einschließlich aller Anlagen und Nebenbestimmungen einerseits und des Inhalts der Richtlinien andererseits nicht zu erkennen, dass die am Ende des Widerspruchsverfahrens nach langwierigen rechtlichen und rechnerischen Abklärungen verbliebene Feststellung (vgl. Seite 4 des Widerspruchsbescheides vom 20. Auguts 2003, dort 6. bis 8. Absatz), der Kläger habe unter Rückgriff auf das defizitäre Betriebsergebnis eines nicht geförderten Mobilen Sozialen Dienstes die Überschüsse der geförderten Sozialstationen so weit verringert, dass kein Raum mehr für eine Rückforderung verbleibe, stichhaltig ist. Insbesondere Ziffer 2.4 der Richtlinien erweitert den Kreis zulässiger Aktivitäten für den jeweiligen Zuwendungsempfänger nachhaltig und steht der vom Rechnungsprüfungsamt zugrunde gelegten starren Abgrenzung der Förderbereiche entgegen. Auch der Inhalt der Ziffern 4.11, 4.16 und 4.18 der Richtlinien lässt keine Rückschlüsse auf die in den angefochtenen Bescheiden postulierte strikte Trennung zwischen Sozialstationen und Mobilen Sozialen Diensten zu.

Mit Blick auf die damals vom Kläger gewählte Organisationsform seiner Sozialstationen ist nach alledem festzuhalten, dass bereits angesichts der allgemeinen inhaltlichen Mängel der Richtlinien, insbesondere aber der für das streitbefangene Rechenwerk heranzuziehenden Einzelpassagen die förderrechtliche Unzulässigkeit der praktizierten Überschussberechnung für die Kalenderjahre 1994 und 1995 objektiv nicht festgestellt werden kann. Damit fehlt es mit Blick auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW schon an der notwendigen objektiven Zweckverfehlung, so dass es auf die Frage, ob und inwieweit die subjektive Sicht des Zuwendungsempfängers im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen sein wird,

vgl. hierzu z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., 2001, § 49 Rdnr. 100 mwN,

nicht ankommt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. § 155 Abs. 4 VwGO gelangt im Hinblick auf die unrichtige Rechtsmittelbelehrung hier nicht zur Anwendung, da die Klage Erfolg hat und der Beklagte hiernach ohnehin die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.

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