Urteil vom Verwaltungsgericht Arnsberg - 1 K 2473/99

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d :

Der Kläger betreibt Windkraftanlagen und ist Pflichtmitglied der Beklagten. Derzeit bemüht er sich um die Erteilung einer positiven Bauvoranfrage zum Bau einer Windkraftanlage im Gebiet der Stadt Neuenrade.

Im Sommer 1998 leitete die Stadt O3 das Verfahren zur 9. Änderung ihres Flächennutzungsplanes ein. Ausweislich des Erläuterungsberichts zu dem Änderungsvorhaben sollten Vorrangflächen - auch: Konzentrationszonen - als sonstiges Sondergebiet (SO-WKA) mit der Zweckbestimmung „Vorrangflächen für Windkraftanlagen" im Osten und Südosten des Stadtgebiets dargestellt werden. Der gültige Flächennutzungsplan sah für das entsprechende Gebiet „Fläche für die Landwirtschaft" bzw. „Wald" vor. Mit Schreiben vom 14. Juli 1998 bat die Stadt O3 die Beklagte um Prüfung, ob die von ihr - der Beklagten - vertretenen Belange durch die Planung berührt würden. Die Beklagte antwortete der Stadt Neuenrade daraufhin mit Schreiben vom 29. Juli 1998:

„Stellungnahme: Das Verhältnis der energetischen Leistung von Windenergieanlagen steht auch in Fachkreisen nicht im Verhältnis zur landschaftlichen Beeinträchtigung des Sauerlandes. Das Landschaftsbild wird nachhaltig geschädigt.

Im übrigen zeigen die Erfahrungen, daß zur Zeit keine geeigneten Maßnahmen seitens der Kommunen vorgesehen werden, nicht rentable oder nicht gewartete Anlagen wieder zu beseitigen. Wir regen an, die Beseitigungspflicht der Anlagen bei Stillegung zu regeln.

Die SIHK vertritt die Ansicht, daß es sowohl aus ökonomischen als auch aus Landschaftsschutzaspekten besser wäre, im heimischen Raum nicht eine einseitige Bevorzugung der Windenergie zu betreiben, sondern auch die Wasserkraft im Märkischen Kreis stärker auszunutzen.

Unter dem Gesichtspunkt, daß Einzelvorhaben nur durch Ausweisung von Konzentrationsflächen verhindert werden können, bestehen gegen die gewählten Standorte keine großen Bedenken."

Diese Stellungnahme der Beklagten war auch in dem Erläuterungsbericht zum Offenlegungsbeschluß der Stadt O3 vom 07. Oktober 1998 enthalten.

Hiergegen wandte sich der Kläger in einem Schreiben an die Beklagte vom 09. März 1999 und forderte sie unter entsprechender Begründung auf, bis zum 23. März 1999 zu erklären, daß künftig Stellungnahmen der Beklagten nach Art des Schreibens vom 29. Juli 1998 unterblieben. Die Beklagte antwortete hierauf mit Schreiben vom 23. April 1999, indem sie die Abschrift eines Schreibens an das N2 vom 26. April 1999 übersandte.

Am 06. Juli 1999 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er meint, daß die Klage als allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage zulässig sei. Er vertritt die Auffassung, daß die Äußerungen der Beklagten in ihrem Schreiben vom 29. Juli 1998 weit über den ihr gesetzlichen zugewiesenen Aufgabenkreis hinausgingen. Er könne daher als ihr Pflichtmitglied deren Unterlassung verlangen. Aufgabe der Industrie- und Handelskammern sei es, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend zu berücksichtigen. Der Inhalt der Stellungnahme der Beklagten vom 29. Juli 1998 gegenüber der Stadt O3 überschreite diesen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich. Es werde deutlich, daß die Beklagte sich dem in maßgeblichen Wirtschaftskreisen allgemein vorherrschenden Trend anschließe, Windkraftanlagen in ihrer Nachbarschaft bzw. in ihrem Gebiet zu verhindern. In erster Linie werde mit Landschaftsschutzaspekten argumentiert. Die Landschaftspflege gehöre sicherlich nicht zur Zuständigkeit einer Industrie- und Handelskammer. Was mit den „ökonomischen Aspekten" im dritten Absatz des Schreibens gemeint sei, bleibe unklar. Die einseitige Benachteiligung und Ablehnung der Windkraft sei nicht nur eine unzulässige allgemeinpolitische Stellungnahme, sondern widerspreche auch der abwägenden und ausgleichenden Berücksichtigung konkurrierender Gewerbezweige. Aus dem letzten Absatz des Schreibens werde deutlich, daß es der Beklagten letztlich einseitig um die Verhinderung von Windkraftanlagen gehe. Außerdem sei die Stellungnahme der Beklagten sachlich falsch. In Anbetracht der Vielzahl landschaftsverändernder Stauseen im Sauerland sei festzustellen, daß sich diese Art der alternativen Energiegewinnung seit über hundert Jahren etabliert habe. Die Nutzung der Windkraft stecke dagegen erst in den Anfängen. Im Hinblick auf Absatz 2 des Schreibens sei anzumerken, daß baurechtliche Möglichkeiten bestünden, eine nicht mehr betriebene Anlage zu beseitigen. Es sei der Beklagten aber wohl unbekannt, daß dies nicht im Rahmen eines Flächennutzungsplan- Ausweisungsverfahrens geregelt werden könne. Die Interessen der Windkraftbranche seien auch nicht abwägend und ausgleichend mit denjenigen der Tourismus-Branche verglichen worden. Der geordnete Ausbau der Windenergiegewinnung habe an anderen Orten nicht zu einer Schädigung des Fremdenverkehrs geführt. Die Beklagte habe diese allgemeinpolitische Aussage, die Wasserkraft sei aus Gründen der Tradition und des Landschaftsschutzes im Mittelgebirgsraum zu bevorzugen, noch einmal wiederholt und bekräftigt. Im Hinblick auf die Rentabilität von Windkraftanlagen sei es eher Aufgabe der Beklagten, für wirtschaftlich günstige Rahmenbedingungen zu sorgen. Die Stellungnahme der Beklagten ziele darauf hin, Windkraftanlagen mit allgemeinpolitischen Stellungnahmen zu verhindern. Einer Windvorrangfläche werde nur zugestimmt, weil man anders die Genehmigung von Windkraftanlagen nicht verhindern könne.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, künftig Erklärungen folgenden Inhaltes zu unterlassen:

1. daß das Verhältnis der energetischen Leistung von Windenergieanlagen auch in Fachkreisen nicht im Verhältnis zur landwirtschaftlichen (wohl richtig: landschaftlichen) Beeinträchtigung des Sauerlandes stehe,

2. daß durch den Ausbau der Windenergie das Landschaftsbild nachhaltig geschädigt werde,

3. daß es sowohl aus ökonomischen als auch aus Landschaftsschutzaspekten besser wäre, im heimischen Raum eine (wohl gemeint: keine) einseitige Bevorzugung der Windenergie zu betreiben, sondern auch die Wasserkraft im Märkischen Kreis stärker auszunutzen,

4. daß Empfehlungen dahingehend abgegeben werden, durch die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen Einzelbauvorhaben zu verhindern.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie meint, daß die Unterlassungsklage bereits unzulässig sei. Die Stellungnahme gegenüber der Gemeinde sei kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Auf eine Rechtsposition des Klägers habe diese Stellungnahme keine Auswirkungen haben können. Mithin sei schon kein Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Ferner trägt sie vor, daß sie bei der Abgabe der Stellungnahme als Trägerin öffentlicher Belange gegenüber der Stadt O3 zur Flächennutzungsplanänderung keine Informationen darüber gehabt habe, daß der Kläger die Errichtung einer Windkraftanlage außerhalb der geplanten Konzentrationszonen beantragt habe. Es entspreche auch nicht den Tatsachen, daß sie grundsätzlich Windkraftanlagen in ihrem Kammerbezirk verhindern wolle. Die Stellungnahmen zu Bauleitplanungen der Kommunen würden auch auf deren Wunsch in übersichtlicher und knapper Form abgefaßt. Daher sei der Schutz des Tourismus im Kammerbezirk in dieser Stellungnahme nicht umfangreich abgehandelt worden. Daß die weitere Entwicklung der Region neben der Aufrechterhaltung eines hohen Anteils an produzierenden Unternehmen auch in einer massiven Stärkung des Tourismus liege, sei sowohl von der Bezirksregierung Arnsberg wie auch vom Ministerpräsidenten betont worden. Die Ausweisung von Konzentrationszonen sei als Möglichkeit der Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in einem gemeinsamen Runderlaß des Bauministeriums, des Umweltministeriums und des Wirtschaftsministeriums erwähnt. Gemäß § 1 Abs. 1 des vorläufigen Gesetzes über die Einrichtung von Industrie- und Handelskammern obliege es ihr, die Behörden durch Vorschläge, Gutachten und Berichte zu beraten. Dabei könne eine Stellungnahme bei Berücksichtigung des Gesamtinteresses auch schon einmal den konkreten Geschäftsinteressen eines Kammermitgliedes zuwiderlaufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Das Gericht kann im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage in Form einer Unterlassungsklage zulässig, aber unbegründet, weil die Beklagte sich mit den im Klageantrag bezeichneten Aussagen, deren künftige Unterlassung der Kläger hier begehrt, nicht außerhalb des ihr vom Gesetz zugewiesenen Aufgabenbereichs begibt. Sie nimmt damit auch kein unzulässiges allgemeinpolitisches Mandat wahr.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß die Pflichtmitglieder öffentlich-rechtlicher Verbände, worunter auch die berufsständischen Kammern - wie eine Industrie- und Handelskammer - fallen, von ihrem Verband die Einhaltung der Grenzen verlangen können, die seinem Tätigwerden durch die gesetzlich normierte Aufgabenstellung gezogen sind.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Urteil vom 26. Juni 1969 - VII C 65.68 -, in: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 34, S. 69, und vom 24. September 1981 - 5 C 53.79 -, in: BVerwGE 64, S. 115.

Das folgt insbesondere aus Art. 2 Abs. 1 GG, der nicht nur das Recht gewährt, von der Mitgliedschaft in einem "unnötigen" Verband verschont zu bleiben, sondern dem einzelnen Mitglied auch ein Abwehrrecht gegen solche Eingriffe des Verbandes in seine Handlungsfreiheit einräumt, die sich nicht im Wirkungskreis legitimer öffentlicher Aufgaben halten oder bei deren Wahrnehmung nicht dem Gebot der Verhältnismäßigkeit entsprochen wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1981 - 5 C 56.79 - in: BVerwGE 59, S. 231 = Gewerbearchiv (GewArch) 1982, S. 124.

Das Pflichtmitglied einer Industrie- und Handelskammer hat daher grundsätzlich das Recht, den öffentlich-rechtlichen Verband im Wege der Unterlassungsklage in Anspruch zu nehmen, Handlungen zu unterlassen, die nicht mit dem gesetzlichen Aufgabenprofil dieses Verbandes im Einklang stehen, denn ein Verband mit Pflichtmitgliedschaft darf sich nur insoweit betätigen, als ihm auch der Gesetzgeber ein Betätigungsfeld eröffnen darf. Äußerungen in Bereichen, die nicht zum Aufgabengebiet des Verbandes gehören, können insoweit als „allgemeinpolitisch" und damit unzulässig eingestuft werden. Als „allgemeinpolitisch" sind dabei Äußerungen zu verstehen, die keinen unmittelbaren Bezug zu den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern haben, d. h. über die Interessen der von den Industrie- und Handelskammern vertretenen Wirtschaftszweige hinausgehen und sich nicht im Rahmen des gesetzlichen Aufgabenkatalogs für die Industrie- und Handelskammern halten.

Vgl. zum Begriff der allgemeinpolitischen Äußerung: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluß vom 28. Juli 1998 - 8 TM 2553/98 -, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999, S. 212; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 - 7 C 58.78 -, in: BVerwGE 59, 231; BVerwG, Beschluß vom 04. Februar 1992 - 6 B 27.91 -, in: Buchholz 11 Art. 5 GG Nr. 108 (jew. betr. AStA-Äußerungen).

Die Aufgaben der Industrie- und Handelskammern werden durch § 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) in der Fassung der Änderung vom 23. Juli 1998 (BGBl. I 1187, 3158) festgelegt. Danach haben die Industrie- und Handelskammern das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgeglichen zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrlichen Kaufmanns zu wirken. Gemäß § 1 Abs. 4 IHKG können den Industrie- und Handelskammern weitere Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen werden. Eine Aufgabenkonkretisierung findet sich in § 4 Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB) für die Umsetzung der Bauleitplanung. Danach holt die Gemeinde die Stellungnahmen der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird, möglichst frühzeitig ein. Zu diesen Trägern öffentlicher Belange gehören auch die Industrie- und Handelskammern.

Vgl. nur: Cholewa/Dyong/von der Heide/Sailer, Baugesetzbuch, Kommentar, 3. Aufl. 1994 § 4 Anm. 2; Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, Kommentar, 5. Aufl. 1996, § 4 Rn. 3.

Insofern steht vorliegend außer Frage, daß die Beklagte sich grundsätzlich im Rahmen der Anhörung des Flächennutzungsplanänderungsverfahrens der Stadt O3 äußern durfte. Bezüglich des Inhaltes ihrer Stellungnahme hatte sie dabei die Vorgaben des § 1 Abs. 1 IHKG zu beachten, wobei nicht ersichtlich ist, daß sie die ihr hierbei gezogenen Grenzen überschritten hat. Es ist auch nicht ersichtlich, daß sie mit künftigen Äußerungen der Art, deren Unterlassung der Kläger begehrt, diese Grenzen überschreitet. Gemäß § 1 Abs. 1 IHKG hat die Industrie- und Handelskammer das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgeglichen zu berücksichtigen. Die Feststellung dieses Gesamtinteresses setzt nach einer Ermittlung der Einzelinteressen deren Abwägung und Ausgleich voraus. Hierbei geht es für die Industrie- und Handelskammer darum, wirtschaftspolitische Prioritäten zu setzen und in diesem Rahmen „optimale" Lösungen zu finden, wobei sie freilich ihre wirtschaftlich orientierte Hauptzwecksetzung verfolgen darf.

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, Industrie- und Handelskammergesetz, Kommentar, 6. Aufl. 1999, § 1 Rn. 6 f.

M. a. W. erfordert die Feststellung dieses „Gesamtinteresses" einen Meinungsbildungsprozeß innerhalb der Körperschaft. Bei dieser Meinungsbildung innerhalb der Industrie- und Handelskammer wird es aufgrund der wirtschaftlichen Grundausrichtung häufig zu divergierenden Auffassungen kommen, so daß es in jedem Falle der ausdrücklich vorgeschriebenen Abwägung bedarf. Hierbei kann eine Stellungnahme als Resultat einer Abwägung durchaus im Widerspruch zu den Interessen eines bestimmten Mitgliedes stehen und sich auch oft nicht mit Brancheninteressen decken. Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge a. a. O. Rn. 11 f. m. w. N.

Nach diesen Maßstäben sind die Äußerungen der Art, deren Unterlassung der Kläger begehrt, bereits nicht als allgemeinpolitisch zu werten, weil sie einen nachvollziehbaren und unmittelbaren Bezug zu den von der Beklagten vertretenen Wirtschaftszweigen haben. Die Aussagen unter Punkt 1. und 2. im Klageantrag betreffen zwar vordergründig allgemeine Fragen des Landschaftsschutzes in Relation zu den Vorteilen der Windenergienutzung. Doch ist dem entgegenzuhalten, daß die Frage des Landschaftsschutzes immer zugleich auch unmittelbare Auswirkungen auf die in der betroffenen Landschaft beheimatete Tourismusbranche zeitigt. Die Tourismusindustrie ist jedoch wiederum ein bedeutender Wirtschaftszweig, der von den Industrie- und Handelskammern vertreten wird. Eine mögliche Beeinträchtigung des sauerländischen Landschaftsbildes kann unmittelbare Wirkung in Form rückläufiger Besucherzahlen und sinkender Umsätze und Beschäftigtenzahlen für diesen Wirtschaftszweig haben. Entsprechendes gilt für die Aussage zu Punkt 3. des Klageantrages. Hier werden einerseits erneut Landschaftsschutzfragen angesprochen, welche die Fremdenverkehrsbranche betreffen, andererseits wird gefordert, auch die Wasserkraft im Märkischen Kreis stärker auszunutzen. Hierbei steht jedoch außer Frage, daß auch die Betreiber von Wasserkraftanlagen Pflichtmitglieder der Industrie- und Handelskammern sind, womit die Interessen eines weiteren von den Kammern vertretenen Gewerbezweiges betroffen sind. Auch deren Interessen werden unmittelbar berührt, so daß von einer allgemeinpolitischen Zielrichtung hier ebenfalls nicht die Rede sein kann. Die mit Punkt 4. des Klageantrages verbundene Forderung nach einer allgemeinen Untersagung von Empfehlungen für die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen muß danach ebenso erfolglos bleiben. Denn eine „Empfehlung" dieser Art hat ebenfalls keinen bloßen allgemeinpolitischen Inhalt, sondern ist eine mögliche Quintessenz der Aussagen zu 1. und 2. des Klageantrages, die wiederum - wie dargelegt - jedenfalls im Interesse der Fremdenverkehrsbetriebe liegen könnten. Die Beklagte ist nicht nur berechtigt, sondern - auch im Verhältnis zu den von ihr ebenfalls vertretenen Windenergieanlagenbetreibern - sogar verpflichtet, die Interessen der anderen vertretenen Branchen zu berücksichtigen. Eine unmittelbar auf die vertretenen Branchen bezogene Interessenwahrnehmung der Beklagten ist grundsätzlich nicht allgemeinpolitisch.

Weil die im Klageantrag aufgelisteten Aussagen zu 1. bis 4. danach aber inhaltlich nicht den Aufgabenbereich der Beklagten überschreiten, kann der Kläger auch ihre Unterlassung nicht verlangen. Ob ein formeller Verstoß im Verlaufe des Abwägungsprozesses, der zu einer künftigen Aussage der zu untersagenden Art führt, im Ergebnis deren Rechtswidrigkeit zur Folge hätte, kann nur im konkreten Einzelfall, nicht jedoch pauschal für die Zukunft festgestellt werden. Nach dem derzeitigen Sachstande spricht indes nichts dagegen, daß sich die vom Kläger beanstandeten konkreten Formulierungen in einer künftigen vergleichbaren Stellungnahme der Beklagten als Ergebnis eines den Erfordernissen des § 1 Abs. 1 IHKG gerecht werdenden Abwägungsprozesses darstellen werden und damit weder inhaltlich noch formal auf rechtliche Bedenken stoßen. Im übrigen ist es nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, Beschlüsse der Industrie- und Handelskammern, ihrer Organe oder Zusammenschlüsse, die in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustandegekommen sind, darauf zu überprüfen, ob sie den wirtschaftlichen Interessen einzelner Mitglieder gerecht werden.

Vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 23. Dezember 1992 - 11 A 10144/92 -, in: GewArch 1993, S. 289.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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