Beschluss vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 6 L 1504/01

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (6 K 2906/01) gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens werden der Antragsgegnerin auferlegt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.564,59 Euro = 50.000,- DM festgesetzt.

Gründe:

Der sinngemäße Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 25. Mai 2001 gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 wiederherzustellen,

hat Erfolg.

Er ist zulässig, wobei es in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung ist, ob die Klage 6 K 2906/01 im Zeitpunkt ihrer Erhebung zulässig war. Denn die Antragstellerin hat daneben den inzwischen teilweise zurückgewiesenen Widerspruch erhoben, sodass die Klage jedenfalls nachträglich zulässig und der Änderungsbescheid nicht unanfechtbar geworden ist.

Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hat ein Widerspruch grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, wenn die Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes anordnet. Das Gericht kann jedoch auf Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Eine derartige Wiederherstellung kommt dann in Betracht, wenn entweder die angefochtene Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder wenn aus sonstigen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.

Die für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem Gericht unter eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der Allgemeinheit an einer wirksamen Abwehr von Gefahren für das Grundwasser fällt vorliegend zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angefochtenen Bescheides der Antragsgegnerin tritt hinter das Interesse der Antragstellerin zurück, vorläufig von der Vollziehung dieses Verwaltungsaktes verschont zu bleiben. Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angegriffenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist und das private Interesse der Antragstellerin deswegen zurücktreten muss. Zureichend gesicherte Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenannten Regelungen in dem Klageverfahren 6 K 2906/01 Bestand haben werden, bestehen nicht. Die abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides muss dem Verfahren zur Hauptsache vorbehalten bleiben. Gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides auch in der Fassung des Widerspruchsbescheides bestehen jedoch jedenfalls die unten dargestellten Bedenken.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin folgt die Rechtswidrigkeit des Änderungsbescheides allerdings nicht daraus, dass es zur Änderung der Regelungen über die zur Verfüllung zugelassenen Materialien eines Änderungs- Planfeststellungsbeschlusses bedurft hätte. Insoweit wird zunächst auf die nach Auffassung der Kammer rechtlich zutreffenden Ausführungen auf den Seiten 8 bis 10 des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 Bezug genommen. Hervorzuheben ist insbesondere, dass die nunmehr geänderten Regelungen nicht in der Form und im Verfahren der Planfeststellung zustandegekommen sind, sondern durch einfache Planänderung. Das planfestgestellte Vorhaben, nämlich die Herstellung eines oberirdischen Gewässers in einer durch den Plan vorgegebenen bestimmten Gestalt, ändert sich durch den Änderungsbescheid nicht und wird auch nicht unmöglich gemacht, mag die Umsetzung des Plans für den Unternehmer, also die Antragstellerin, auch schwieriger und wirtschaftlich weniger Gewinn bringend sein sowie länger dauern. Die von dem Unternehmer geplante Gewinnerzielung ist nicht Gegenstand oder Inhalt der Planfeststellung, sondern lediglich deren tatsächlicher Reflex. Die wirtschaftliche Bedeutung der Änderung der Regelungen über die Verfüllung für den Unternehmer spielt rechtlich eine Rolle lediglich im Zusammenhang mit der Ausübung des Ermessens durch die Behörde, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Änderung vorliegen.

Inhaltlich wirft der Änderungsbescheid in seinem hier interessierenden Teil Fragen auf, deren abschließende Klärung nur im Hauptsacheverfahren erfolgen kann.

Ungeklärt ist auch nach Erlass des Widerspruchsbescheides, ob die hier interessierenden Teile des streitigen Bescheides unter dem Gesichtspunkt der Rücknahme eines rechtswidrigen oder des Widerrufs eines rechtmäßigen Verwaltungsakts oder der Ausfüllung eines Auflagenvorbehalts zu betrachten sind.

Bei dem hier streitigen Teil des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 bezüglich der Änderung der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E vom 9. April 1994 in der Form des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999 kann es sich der Sache nach um einen Widerruf oder eine Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne der §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) handeln. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 enthält keinerlei Angaben darüber, auf welche Rechtsgrundlagen er sich stützt. Er enthält lediglich den Hinweis, dass der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 20. Oktober 1988, also die zuletzt maßgebliche Fassung der Nr. 3.51 in der Form des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999, unter dem Vorbehalt stehe, dass die Festsetzung weiterer Auflagen vorbehalten bleibe. In dem Bescheid der Bezirksregierung E vom 9. April 1994 war geregelt, dass zur Verfüllung der von der Antragstellerin betriebenen Abgrabung bis 1 m über höchstem zu erwartendem Grundwasserstand ausschließlich Material folgender Qualität zugelassen war: Nicht nachteilig verändertes Locker- und Festgestein (entsprechend der Deponieklasse 1, Typ: Bodenablagerungen des "Richtlinienentwurfs über die Untersuchung und Beurteilung von Abfällen"), welches auch durch Langzeitwirkung keinen schädlichen Einfluss auf die Umgebung und die Gewässer ausübt. Diese Regelung enthielt einerseits einen belastenden Inhalt insoweit, als der Antragstellerin die Verfüllung mit Material untersagt war, das die vorgenannten Qualitätsanforderungen nicht erfüllt. Andererseits war durch den Bescheid geregelt - insoweit zugunsten der Antragstellerin -, dass Material eingesetzt werden durfte, das den Anforderungen entsprach. Diese für die Antragstellerin günstige Rechtsposition wird durch den streitigen Bescheid dahingehend geändert, dass in dem Bereich bis zu 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand nunmehr die strengeren Zuordnungswerte Z 0 der technischen Regeln der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall - (LAGA) - für "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen - nachfolgend "LAGA-Regeln" genannt - sowohl im Feststoff als auch im Eluat einzuhalten sind. Damit ist der begünstigende Teil der betroffenen Regelung zum Nachteil der Antragstellerin verändert worden.

Anders als in der ursprünglichen Fassung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001, der diese Fragen gänzlich offen gelassen hatte, hat sich die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid auf den rechtlichen Standpunkt gestellt, bei der Änderung der Regelung über die Verfüllung - hier bis zu einer Höhe von 23 m über NN, also im Bereich des Grundwassers und im Bereich 1 m über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand - handele es sich um einen Anwendungsfall der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i. S. des § 48 VwVfG NRW. Dies setzt voraus, dass die bisherige Fassung der Verfüllungsregelung der Nr. 3.51 in dem Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 20. Oktober 1988, geändert durch die Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E vom 9. April 1994 in der zuletzt maßgeblichen Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999, rechtswidrig war und dass die nunmehrige Regelung, die durch den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E getroffen worden ist, rechtmäßig ist. Ob dies der Fall ist, erscheint jedoch zweifelhaft.

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der Verfüllregelungen in der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E 9. April 1994 in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999 können zunächst nur die im Zeitpunkt des Erlasses dieser Bescheide geltenden Rechtsvorschriften sein.

Bei dem Einbringen von Verfüllmaterial in das mit dem Grundwasser in Verbindung stehende Wasser des Baggersees der Antragstellerin handelt es sich um eine gem. § 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1110, berichtigt Seite 1386) in der Neufassung der Bekanntmachung vom 12. November 1996 (BGBl. I Seite 1695) erlaubnispflichtige Benutzung gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 oder 5 WHG. An der Erlaubnispflichtigkeit ändert es nichts, dass das Einbringen im Rahmen der planfestgestellten Herstellung eines oberirdischen Gewässers geschieht. Die Planfeststellung umfasst auch die erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse, soweit sie mitgeregelt sind, was hier der Fall ist. Die streitigen Regelungen begrenzen inhaltlich die Zulassung der Einbringung von Fremdmaterial und regeln das Kontrollverfahren.

Das Einbringen von Fremdmaterial (feste Stoffe), das dem Abfallbegriff unterfällt, in das Gewässer wäre schon dann gemäß § 26 Abs. 1 WHG, der insoweit ein Verbot enthält, nicht erlaubnisfähig gewesen, wenn es (lediglich) dem Zweck diente, sich seiner zu entledigen, d. h. wenn es um Abfallbeseitigung ginge. Es dürfte sich aber eher um Abfallverwertung handeln, da die Einbringung nicht lediglich dem Zweck dient, das Material "loszuwerden", sondern auch dazu, Böschungen, Flachwasserzonen oder Inseln zu gestalten.

Die Erlaubnisfähigkeit könnte aber auch an den Eigenschaften des bisher zur Verfüllung zugelassenen Materials im Hinblick auf die Gefahr einer Verunreinigung oder sonstigen nachteiligen Veränderung des Wassers scheitern. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis ist davon auszugehen, dass das Wasserhaushaltsgesetz und das Landeswassergesetz nur abstrakte Regelungen über die Reinhaltung und den Schutz der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers enthalten, nicht dagegen konkrete Grenz- oder Schwellenwerte für die Einleitung von Stoffen in ein oberirdisches Gewässer oder in das Grundwasser. Zu den hohen Anforderungen, die das WHG an den Schutz insbesondere des Grundwassers stellt, verweist das Gericht auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2001, 20 A 1945/99, insbesondere S. 35 ff. Das Oberverwaltungsgericht hat dort umfassend Rechtsprechung und Literatur zu dieser Frage zusammengestellt und ausgewertet. Den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere auch zur Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes, schließt sich das Gericht an.

Für die Versagung der Erlaubnis ist es nicht erforderlich festzustellen, dass tatsächlich eine Verunreinigung des Gewässers eintritt. Ausreichend ist gemäß §§ 26 Abs. 2, 34 Abs. 1 WHG vielmehr, dass derartige Verunreinigungen zu besorgen sind, d.h. dass vernünftige Gründe für die mögliche schädliche Verunreinigung dargetan werden. Zu besorgen bedeutet, dass die Möglichkeit einer Verunreinigung auf Grund der wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen, sei es auch bei ungewöhnlichen Umständen, nach menschlicher Erfahrung nicht als unwahrscheinlich angesehen werden kann.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Juli 1965, IV C 54.65, DVBl. 1966, 496 f.

Unmaßgeblich ist auch die Schwere des Grades der schädlichen Verunreinigung. §§ 26 und 34 WHG sollen jede vermeidbare Verunreinigung verhindern.

Vgl. hierzu Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Rdnr. 8 zu § 34 WHG

Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachhaltige Veränderung seiner Eigenschaften ist immer schon dann zu besorgen, wenn die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist; dabei ist von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.1980, 4 C 88.77, DÖV 1981,104 f.

Auf eine abstrakte, nicht an den konkreten Umständen orientierte Gefährdungsabschätzung kann demnach auch unter Berücksichtigung des Besorgnisgrundsatzes die Versagung einer Erlaubnis nicht gestützt werden.

Ob nach diesen Grundsätzen die bisheriger Verfüllregelung rechtswidrig war, kann in diesem summarischen Verfahren nicht abschließend festgestellt werden.

Die Bezirksregierung E stellt in ihrem Widerspruchsbescheid im Wesentlichen darauf ab, die bisher zugelassene Qualität des Verfüllmaterials (nicht nachteilig verändertes Locker- und Festgestein (entsprechend der Deponieklasse 1, Typ: Bodenablagerungen des "Richtlinienentwurfs über die Untersuchung und Beurteilung von Abfällen"), welches auch durch Langzeitwirkung keinen schädlichen Einfluss auf die Umgebung und die Gewässer ausübt) entspreche nicht dem zu fordernden Standard, weil als Zulassungskriterium das Eluat des Abfalls zu Grunde gelegen habe. Danach sollten die in Tabelle 3 des "Richtlinienentwurfs" geforderten Werte, die nicht überschritten werden durften, sicher stellen, dass das Eluat einem Wasser entspricht, das nach herkömmlichen Aufbereitungsverfahren als Trinkwasser verwendet werden kann. Die dabei verwendeten Wertelisten stammen nach Angaben der Bezirksregierung aus den Jahren 1975 bis 1980, sind nach deren Ansicht veraltet und entsprechen nicht dem Stand der Technik.

Die Bezirksregierung vertritt die Auffassung, die Feststellung der Schadstoffbelastung lediglich im Eluat genüge auch bei den anorganischen Parametern (insbesondere Schwermetallen und Arsen) häufig nicht, um mögliche Gefährdungen qualitativ und quantitativ abzuschätzen. Entscheidend für das Gefährdungspotenzial seien die Mobilisierbarkeit und der Transfer von Schadstoffen. Gerade bei Bodenaushub sowie Boden-/Bauschuttgemischen sei daher eine Analytik der maßgeblichen Parameter sowohl im Hinblick auf den sofort verfügbaren, mobilen Anteil (Eluat-Analyse) als auch auf den Gesamtgehalt (Feststoffanalyse) erforderlich. Belastungen mit organischen Schadstoffen (KW, PAK) würden i.d.R. durch die Eluat-Analyse nicht aufgezeigt. Würden keine Anforderungen an die Schadstoffbegrenzungen in der Originalsubstanz (Feststoffwerte) gestellt oder würden die Abfälle allein anhand des nicht geeigneten Deponieklasse 1-Kriteriums beurteilt, könne dies bedeuten, Stoffe mit beliebig hohem Schadstoffpotenzial im Rahmen des Wiedereinbaus ubiquitär zu verteilen. Die Eluat-Wertgrenze der Deponieklasse 1 entspreche generell nicht mehr dem Stand der Technik im Bereich der Verwertung von mineralischen Abfällen im Erd- und Landschaftsbau. Der Stand der Technik habe sich inzwischen durch die technischen Regeln der LAGA weiterentwickelt. Nur bei Einhaltung der Vorgaben der LAGA sei davon auszugehen, dass relevante Schutzgüter nicht gefährdet würden.

Bei dieser Argumentation misst die Bezirksregierung allerdings zum einen dem Umstand, dass die LAGA-Regeln - im Zeitpunkt des letzten Änderungsbescheides der Antragsgegnerin von 1999 waren die LAGA-Regeln nach dem Stand vom 6. November 1997 maßgeblich - , die keinen Rechtsnormcharakter haben, nach dem bei der Erstellung dieses Regelwerkes erteilten Auftrag (I. 1) gerade nicht das Einbringen von Reststoffen/Abfällen im Gewässer behandeln, nicht die angemessene Bedeutung zu. Zum anderen ist Folgendes zu beachten: In dem Abschnitt „Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen" des Regelwerks (I. 4.3), der das Wasserrecht betrifft, heißt es, dass es (beim Einbau von Reststoffen/Abfällen) keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe, sofern die Anforderungen dieser technischen Regeln eingehalten würden. In den von diesen Vorgaben abweichenden Fällen sei eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich.

Daraus folgt, dass auch nach den Vorstellungen der Verfasser des Regelwerks, die seine Anwendbarkeit auf die Einbringung in Gewässer ohnehin nicht vorgesehen haben, eine Abweichung von dem Regelwerk nicht etwa schlechthin unzulässig ist, sondern dass sie unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten lediglich davon ausgegangen sind, dass es bei Abweichungen einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe. Daraus folgt, dass der Schluss der Bezirksregierung, aus der Nichteinhaltung der LAGA-Regeln ergebe sich zwingend die Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen von 1994/1999, in dieser Form bereits nicht vom Regelwerk der LAGA getragen wird, das für den Bereich bis zum höchsten Grundwasserstand ohnehin nicht anwendbar ist. Für den Bereich bis ein Meter darüber sind die LAGA-Regeln zwar anwendbar. Auch insoweit gilt aber, dass die Frage, ob die Verfüllung mit Material der Deponieklasse 1 erlaubnisfähig ist, sich nicht ohne Weiteres verneinen lässt, weil die LAGA-Regeln lediglich davon ausgehen, dass nur die Verfüllung mit Material der LAGA-Kategorie Z 0 erlaubnisfrei sei.

Nicht ohne weiteres zwingend ist ferner die Überlegung der Bezirksregierung, die LAGA-Regeln, die für den oberirdischen Einbau gelten sollen, müssten "erst recht" beim Einbau unter Wasser gelten. Ob sich im Wasser befindliches Verfüllmaterial unter Luftabschluss physikalisch und chemisch im Hinblick auf die Auswaschung von Schadstoffen ebenso verhält wie oberirdisch eingebautes Material, das etwa von Niederschlagswasser unter Sauerstoffzufuhr durchsickert wird, vermag das Gericht mangels entsprechender naturwissenschaftlicher Sachkunde nicht zu beurteilen.

Eine konkrete Gefahrenabschätzung haben weder die Antragsgegnerin noch die Bezirksregierung vorgenommen. In diesem Zusammenhang wäre auch der Frage nachzugehen, welche Rolle einer anthropogenen Verschlechterung der Wasserqualität - soweit diese überhaupt eingetreten sein sollte - aufgrund der in der Vergangenheit erlaubten Verfüllung zukommt, d.h. ob die zusätzliche weitere Verfüllung mit gleichartigem oder sogar wesentlich "besserem" Material überhaupt einen messbaren Einfluss auf die Wasserqualität hat. Keine Ausführungen enthalten die angefochtenen Bescheide auch über die Nutzung des umliegenden Geländes und daraus evtl. resultierende Vorbelastungen. Auch ist nicht ersichtlich, ob sich im Abstrom des Grundwassers Trinkwasserschutzgebiete befinden, die Anlass zu erhöhten Schutzanforderungen geben.

Soweit die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid die Regeln des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 anführt, kann daraus jedenfalls nicht auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der geänderten Verfüllregelungen geschlossen werden, weil es am 9. April 1994 bzw. am 3. Januar 1999 noch nicht in Kraft war. Das BBodSchG ist in seinen wesentlichen Teilen erst am 1. März 1999, also nach dem Erlass des letzten Änderungsbescheides vom 3. Januar 1999 in Kraft getreten. Darüber hinaus erscheint es aus verfassungsrechtlichen Gründen fraglich, ob das BBodSchG und darauf beruhende Regelwerke innerhalb von Gewässern überhaupt die maßgebliche Grundlage für die Begrenzung von Verunreinigungen sein können. In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass das Grundwasser aus dem Bodenbegriff des BBodSchG ausgenommen ist und dass ausschließlich aus dem Wasserrecht folgt, welche stofflichen und sonstigen Belastungen noch als tolerabel anzusehen sind.

Vgl. Frenz und Sieben, Das Verhältnis von Bodenschutz- und Wasserrecht, Zeitschrift für Wasserrecht 2001, S. 152 ff., (155/156), m.w.N.

Steht somit die Rechtswidrigkeit der bisherigen Verfüllungsregelung nicht fest, so ist es in dem summarischen Verfahren nicht Aufgabe des Gerichts, nach weiteren Gründen für eine denkbare Rechtswidrigkeit zu forschen.

Vorsorglich weist das Gericht zur Klarstellung und Vermeidung von Missverständnissen auf Folgendes hin: Mit den vorstehenden Ausführungen soll nicht gesagt werden, dass es rechtswidrig ist, wenn bei "neuen" Verfüllregelungen die LAGA-Werte mangels besserer Kriterien wie Grenzwerte behandelt werden und wenn deshalb eine Verfüllung mit Material, das diese Werte nicht erfüllt, nicht zugelassen wird. Da auf eine wasserrechtliche Erlaubnis ebenso wie auf eine wasserrechtliche Planfeststellung ein Rechtsanspruch nicht besteht, dürfte es auch nicht zu beanstanden sein, wenn - soweit eine Verfüllung überhaupt zugelassen wird - nur Material in Betracht gezogen wird, das die Werte des abgebauten Materials zumindest in jeder Hinsicht einhält. Dies ist aber vorliegend nicht Gegenstand des Verfahrens und daher nicht abschließend zu beantworten. Die Frage, ob bereits erteilte Zulassungen rechtswidrig sind, wenn sie von diesen Begrenzungen abweichen, lässt sich mit den Gründen des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung nicht beantworten.

Die vorstehenden Überlegungen stehen nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen u.a. in den Beschlüssen vom 18. April 2000 - 20 B 470/00 - und vom 26. April 2002 -- 20 B 909/01 -. In beiden Fällen ging es um die Änderung der Zulassungsregelungen zum Einbau von Material oberhalb von 1 m über dem höchsten Grundwasserstand. Ferner ging es um die Änderung von - widerruflichen - Erlaubnissen im Rahmen von Abgrabungsgenehmigungen, nicht aber um Planfeststellungsbeschlüsse gem. § 31 WHG.

Nicht abschließend klärungsbedürftig ist im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Frage der Einhaltung der Jahresfrist des § 48 VwVfG NRW. Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage des maßgeblichen Zeitpunkts bei Änderung der rechtlichen Einschätzung auf Seiten der Behörde dürfte sich jedenfalls die Frage stellen, ob bei voller Kenntnis der Aufsichtsbehörde von allen maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Fragen die Laufzeit der Jahresfrist von einer zeitlich in das Belieben der Aufsichtsbehörde gestellten Entschließung über eine bestimmte Vorgehensweise und die damit verbundene Anweisung an die nachgeordneten Behörden abhängig gemacht werden darf.

Die Bezirksregierung E hat sich in ihrem Widerspruchsbescheid hilfsweise auf die Regelungen des § 49 VwVfG NRW (Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes) berufen. Einen Widerrufsvorbehalt (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) enthalten weder der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss noch die nachfolgenden Planänderungen. Wasserrechtliche Erlaubnisse sind allerdings von Gesetzes wegen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 WHG) widerruflich. Ob dies jedoch auch für im Rahmen von Planfeststellungsentscheidungen erfolgte Benutzungszulassungen gilt, erscheint fraglich. Ein Planfeststellungsbeschluss verleiht eine wesentlich höhere Sicherheit für das Vorhaben als eine Erlaubnis. Er ist nicht von Gesetzes wegen widerruflich. Gemäß § 75 Abs. 2 VwVfG NRW sind nach Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Diese Regelung betrifft zwar unmittelbar nur das Verhältnis zu Dritten, verdeutlicht aber die starke Stellung des Vorhabenträgers. Wie weit dadurch auch das Verhältnis zur Planfeststellungsbehörde geprägt wird, bedarf hier keiner abschließenden Klärung. Eingreifen könnte allenfalls der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ("um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen"). Ob die letztgenannten Voraussetzungen vorliegen, erscheint im Hinblick auf die Ausführungen zur Frage der Rechtswidrigkeit der Verfüllungsregelungen und das bisherige Fehlen einer konkreten Gefahrenanalyse nicht nahe liegend. Als Grundlage für den streitigen Änderungsbescheid kommt schließlich noch der im Planfeststellungsbeschluss enthaltene Auflagenvorbehalt in Betracht. Es erscheint aber aus den oben genannten Gründen zweifelhaft, ob es sich bei den Verfüllungsregelungen um eine Auflage handelt.

Unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Änderung um die Rücknahme oder den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder das Gebrauch machen von einem Auflagenvorbehalt handelt, handelt es sich in allen Fällen um eine Ermessensentscheidung, die nach den Maßstäben des § 114 VwGO der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Weder der Bescheid der Antragsgegnerin noch der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vermögen den Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung zu genügen. Der Bescheid der Antragsgegnerin enthält insoweit so gut wie keine Erwägungen. Der Widerspruchsbescheid beschränkt sich im Wesentlichen auf die Überlegung, dass in Anbetracht der hohen existenziellen Bedeutung des Grundwassers für die Allgemeinheit die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses in der bisherigen Form zurücktreten müssten. Diese Erwägungen sind unzureichend. Die Antragstellerin hatte sich nach der ursprünglichen Fassung des Planfeststellungsbeschlusses darauf einzurichten, dass sie für die landschaftliche Gestaltung und Rekultivierung des herzustellenden Gewässers nach Abschluss der Abgrabung ausschließlich Material aus dem Abgrabungsvorhaben selbst verwerten dürfe. Diese Regelung hat die Bezirksregierung 1994 auf Drängen der Antragstellerin zu deren Gunsten verändert ohne dass - außer den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin - andere einleuchtende Gründe hierfür ersichtlich gewesen wären. Auf diese geänderte Zulassungsregelung durfte die Antragstellerin sich wirtschaftlich einrichten. Auf ihr beruhte ihre künftige wirtschaftliche Planung. Insoweit genoss sie einen gewissen Vertrauensschutz, der allerdings nicht unbegrenzt ist. Wenn die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung E sich darüber hinwegsetzen wollten, so bedurfte es einer ins Einzelne gehenden Abwägung der widerstreitenden Interessen. In diesem Zusammenhang hätte darauf eingegangen werden müssen, mit welchen Mehrkosten bzw. Mindererlösen die Änderung für die Antragstellerin verbunden ist, ob das Abgrabungsvorhaben überhaupt noch wirtschaftlich betrieben werden kann, ob der Zeitplan für den Abbau und für die Rekultivierungsmaßnahmen in Anbetracht der geänderten Regelungen noch einhaltbar war und ist und ob nicht möglicherweise eine Änderung der Gesamtplanung (z.B. Verzicht auf bestimmte Gestaltungselemente wie Inseln und Flachwasserzonen) in Erwägung zu ziehen waren, was allerdings mit den planerischen Vorstellungen naturschutzrechtlicher und landschaftsrechtlicher Prägung Konflikte hervorrufen würde. Mit der pauschalen Überlegung, dass im Kreise Wesel und in den angrenzenden Gebieten grundsätzlich genügend Material vorhanden ist, das dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA entspricht, ist die Frage nicht beantwortet, ob derartiges Material auch der Antragstellerin aus Baumaßnahmen oder ähnlichen Vorhaben in der vorgesehenen Rekultivierungszeit in ausreichendem Maße tatsächlich zur Verfügung steht. Soweit die Antragstellerin allerdings mit Schriftsatz vom 31. März 2003, auf den Bezug genommen wird, geltend macht, die Bezirksregierung habe in einem Beschlussvorschlag vom 3. September 2002 im Zusammenhang mit einer Änderung des Gebietsentwicklungsplans 99 abweichend von der Darstellung im Widerspruchsbescheid nunmehr angegeben, für eine Verfüllung des Baggersees stehe nicht in ausreichendem Umfang Material mit dem Zuordnungswert Z = der LAGA-Regeln zur Verfügung, so kann daraus zugunsten der Antragstellerin nichts hergeleitet werden, weil sich der Beschlussvorschlag der Bezirksregierung auf die Frage der Gesamtverfüllung des Baggersees bezieht, für die offenkundig mehrere Millionen cbm an Material benötigt würden, während es hier nur um den Rest einer Teilverfüllung geht.

Wenn Material mit dem Zuordnungswert Z = der LAGA-Regeln etwa eigens abgebaut und zugekauft werden müsste, könnte sich die Weiterführung des planfestgestellten Gesamtvorhabens als wirtschaftlich undurchführbar erweisen. Nun hat allerdings die Antragstellerin im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren zur Klärung dieser Fragen ihrerseits wenig beigetragen. Sie hat sich insbesondere geweigert, nähere Angaben zur Menge des noch benötigten Materials zu machen, das bis zu einer Höhe von 1 Meter über dem höchsten zu erwartenden Grundwasserstand benötigt würde. Ihre Angaben hierzu waren auch widersprüchlich. So sind die Angaben im Erörterungstermin vom 13. Juli 2001 (ca. 20.000 cbm) nur schwer in Einklang zu bringen mit der nunmehrigen Mengenangabe von ca. 500.000 cbm. Die letztgenannte Menge ist nicht unerheblich. Einerseits verdeutlicht dies die Probleme der Antragstellerin bei der Beschaffung. Andererseits vergrößert die Menge das mögliche Gefährdungspotenzial.

Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung gegebenenfalls von Amts wegen entsprechende Berechnungen oder Schätzungen hätten anstellen müssen, um eine sachgerechte Ermessensentscheidung treffen zu können. Irgendwelche nachprüfbaren Erwägungen oder Ermittlungen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderung enthalten die angefochtenen Entscheidungen nicht einmal im Ansatz. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass wirtschaftliche Einbußen bis hin zur Unmöglichkeit der Fortführung des Vorhabens einer Änderung der Verfüllregelungen dann nicht entgegenstehen dürften, wenn sie zur Verhinderung einer konkreten und belegten Gefährdung im Sinne der §§ 26, 34 WHG geboten wären. Umgekehrt kommt eine Änderung der Regelungen aber um so weniger in Betracht, je weniger die wirtschaftlichen Belastungen der Antragstellerin in einem angemessenen Verhältnis zu den besorgten Nachteilen für die Gewässer stehen.

Da die Ermessenserwägungen im Klageverfahren gem. § 114 VwGO zwar nicht nachgeholt, wohl aber ergänzt werden können, lässt sich aus den unzureichenden Ermessensgründen derzeit noch nicht abschließend auf eine Rechtswidrigkeit der hier interessierenden Teile des Änderungsbescheides schließen.

Bei der damit von den Erfolgsaussichten der Klage losgelösten Abwägung der gegenläufigen Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein geringeres Gewicht als dasjenige der Antragstellerin.

Die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung haben dazu nichts vorgetragen, was über die Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes und die abstrakte Gefährdungseinschätzung hinausgeht. Eigene Erkenntnisse für eine konkrete Gefährdung der Trinkwasserversorgung oder -bevorrratung durch die streitige Verfüllung liegen dem Gericht nicht vor. Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die einmal verfüllten Stoffe de facto unter Kostengesichtspunkten selbst bei Unterliegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht wieder entfernt werden dürften, ist damit nach Auffassung der Kammer ein nicht hinnehmbares Risiko nicht verbunden. Die nur mit voraussichtlich nicht tragbaren Kosten zu behebenden bereits eingetretenen Verschlechterungen der Verfüllsituation gegenüber der ursprünglichen Planfeststellung beruhen auf der aus heutiger Sicht schwer nachvollziebaren, aber bereits weitgehend abgewickelten Zulassungsentscheidung der Bezirksregierung E von 1994, die entgegen der Stellungnahme des staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft Düsseldorf erfolgte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 und 73 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Umstellung des Kostenrechts und der Steuerberatergebührenverordnung auf Euro (KostREuroUG) vom 27. April 2001 (BGBl. I 751) am 1. Januar 2002. Mangels näherer Anhaltspunkte legt die Kammer den festgesetzten Betrag zugrunde, der den Auffangwert erheblich überschreitet.

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