Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 1 K 2985/05

Tenor

Es wird festgestellt, dass eine Verfahrensweise des Beklagten, einen Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen entsprechenden Antrag gestimmt haben, die Klägerin zu 1. in organschaftlichen Rechten verletzt. Die Klage der Klägerin zu 2. wird abgewiesen.

Die Gerichtskosten tragen die Klägerin zu 2. und der Beklagte je zur Hälfte. Darüber hinaus trägt die Klägerin zu 2. die Hälfte der außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beklagte die außergerichtlichen Kosten der Klägerin zu 1. Im übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Die Kostenentscheidung ist - für die Klägerin zu 1. gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages - vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin zu 2. kann die Vollstreckung der Kostenforderung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Rat der Stadt E, dem 74 Mitglieder angehören, befasste sich am 13.12.2004 im nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung mit dem Antrag der Fraktion der D sowie der Klägerin zu 2., die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges zu widerrufen und mit sofortiger Wirkung den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen (Drucksache-Nr. 04-0660 vom 07.12.2004). Der Antrag war dem Beklagten am 06.12.2004 von dem Geschäftsführer der Klägerin zu 2. per E-Mail mit der Bitte zugesandt worden, ihn auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am 13.12.2004 zu setzen. Nach intensiver Debatte im Rat wies der Beklagte darauf hin, er fühle sich an die ihm von der Bezirksregierung E1 unter dem 10.12.2004 mit der Bitte um Beachtung übermittelte Rechtsauffassung des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) gebunden, dass der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters in analoger Anwendung der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedürfe. Das Innenministerium NRW bezog sich insoweit auf eine Stellungnahme des Städtetages Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 30.05.1997. Bei der anschließenden Abstimmung stimmten 38 der anwesenden 72 Ratsmitglieder mit ‚Ja' und 34 Ratsmitglieder mit ‚Nein'. Daraufhin stellte der Beklagte fest, der Antrag sei abgelehnt, da die erforderliche Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates nicht erreicht sei. Im Anschluss erklärte die Ratsfrau W, die Fraktion der D sowie die Klägerin zu 2. beabsichtigten, eine endgültige Klärung über die Bewertung des Abstimmungsergebnisses herbeizuführen.

Mit anwaltlichem Schreiben vom 02.05.2005 forderte die D-Fraktion den Beklagten auf, innerhalb von 7 Tagen die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu widerrufen, den Sofortvollzug dieses Widerrufs anzuordnen und den Beigeordneten H1 mit sofortiger Wirkung zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Die Feststellung des Ergebnisses der Abstimmung über den entsprechenden Antrag in der Ratssitzung am 13.12.2004 sei zu korrigieren, da der Ratsbeschluss antragsgemäß nach § 50 Abs. 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit getroffen worden sei. In seinem Antwortschreiben verteidigte der Beklagte seine Beurteilung des Abstimmungsergebnisses unter erneutem Hinweis auf die Rechtsauffassung des Innenministeriums NRW und des Städtetages NRW.

Die Klägerinnen haben am 05.07.2005 Feststellungsklage erhoben. Sie machen geltend, der Rat habe am 13.12.2004 beschlossen, die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters mit sofortiger Wirkung zu widerrufen und den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Dass der Beklagte demgegenüber den entsprechenden Antrag als abgelehnt ansehe, weil ihm nicht 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates zugestimmt hätten, verletze sie in ihren organschaftlichen Mitwirkungsrechten. Die Klägerin zu 1. verweist insoweit auf ihr Stimmrecht. Das Gewicht bzw. der Erfolgswert ihrer Stimme werde geschmälert, wenn für eine Ratsentscheidung zu Unrecht eine qualifizierte Stimmenmehrheit verlangt werde. Damit werde in ihr Recht auf Mitwirkung an Ratsentscheidungen eingegriffen. Die Klägerin zu 2. sieht sich durch die Bewertung des Ergebnisses der Abstimmung über ihren Antrag in ihrem Antragsrecht verletzt.

Die Klägerinnen halten ihre Klagen auch im übrigen für zulässig. Insbesondere hätten sie ihr Klagerecht nicht verwirkt. Vielmehr sei es angezeigt gewesen, das Ergebnis des von der D-Fraktion durch Schreiben vom 02.05.2005 eingeleiteten Versuchs einer außergerichtlichen Klärung abzuwarten. Da sie den Ratsantrag gemeinsam mit der D-Fraktion gestellt hätten, habe der Beklagte nicht darauf vertrauen dürfen, dass sie von einer gerichtlichen Klärung der Frage absehen würden. Außerdem könne mangels besonderer Umstände nicht bereits vor Ablauf eines Jahres vom Eintritt der Verwirkung ausgegangen werden. Dem Beklagten sei es auch verwehrt, sich auf formelle Mängel wie die fehlerhafte Bekanntmachung der Tagesordnung für die Ratssitzung am 13.12.2004 zu berufen, nachdem in dieser Ratssitzung die Ordnungsmäßigkeit der Tagesordnung und ihrer Bekanntmachung festgestellt worden sei. Zudem sei die begehrte Feststellung des streitigen Rechtsverhältnisses, das lediglich Innenrechtspositionen zum Gegenstand habe, nicht davon abhängig, dass der getroffene Ratsbeschluss gegenüber dem Beigeordneten C1 wirksam sei.

Ihre Klagen seien auch begründet. Mangels abweichender Regelung seien für Abstimmungen über den Widerruf des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters die allgemeinen Bestimmungen des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW maßgeblich. Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Vertreter des Bürgermeisters und der Beigeordneten in § 67 Abs. 4 Satz 5 und § 71 Abs. 7 GO NRW seien auf den Fall des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nicht anwendbar. Diese Vorschriften regelten die förmliche Entziehung eines Amtes und dienten mit dem Erfordernis qualifizierter Mehrheiten der Gewährleistung der Ämterkontinuität. Demgegenüber stelle der Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nur die Rückgängigmachung einer Funktionszuweisung im Rahmen des Beigeordnetenamtes dar. Für eine analoge Anwendung der genannten Vorschriften fehle es auch an einer planwidrigen Regelungslücke. Dies lasse sich aus § 47 Abs. 3 KrO schließen, der eine ausdrückliche, dem § 71 Abs. 7 GO NRW entsprechende Regelung über die Abberufung des gewählten allgemeinen Vertreters des Landrats treffe. Insoweit bestehe auch eine der Abberufung von Beigeordneten vergleichbare Interessenslage, weil in beiden Fällen die Abberufung auch mit dem Verlust des jeweiligen Status verbunden sei. Davon unterscheide sich der Fall des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters, da er nach § 68 GO NRW nur bestellt werde und ein Widerruf der Bestellung zwar statusrechtliche Auswirkungen etwa hinsichtlich der Besoldung habe, aber nicht zum Verlust des Status führe. Ob es für den Widerruf des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters eines wichtigen Grunds bedürfe, sei irrelevant. Denn selbst wenn der Beklagte den Ratsbeschluss mangels wichtigen Grunds für rechtswidrig halte, sei er gehalten, diesen zu beanstanden, könne aber die Ausführung des Beschlusses nicht einfach verweigern.

Die Klägerinnen beantragen,

festzustellen, dass sie eine Verfahrensweise des Beklagten, einen Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen entsprechenden Antrag gestimmt haben, in organschaftlichen Rechten verletzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei schon unzulässig. Soweit die Klage auf die Feststellung ziele, der Rat habe einen bestimmten Beschluss getroffen, oder die Klägerinnen die Klärung der abstrakten Rechtsfrage begehrten, welche Stimmenmehrheit für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sei, fehle es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Zudem hätten die Klägerinnen ihr Klagerecht verwirkt, weil sie die Klageerhebung unbillig verzögert hätten. Obwohl ihnen sein Rechtsstandpunkt bereits seit der Ratssitzung bekannt gewesen sei, hätten sie erst sieben Monate nach der Ratssitzung Klage erhoben und damit den Eindruck erweckt, dass sie seine Vorgehensweise akzeptierten. Eine solche Zeitspanne sei im Hinblick auf die Wahlzeit des Gemeinderats von fünf Jahren auch ausreichend lang, um Verwirkung des Klagerechts anzunehmen. Außerdem fehle es für die Klagen am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Da in der im Amtsblatt veröffentlichen Tagesordnung der Antrag auf Abberufung und Neubestellung des allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nicht aufgeführt sei, fehle an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung dieses Tagesordnungspunktes. Deshalb habe über diesen Antrag kein wirksamer Ratsbeschluss gefasst werden können; ein dennoch gefasster Beschluss sei nichtig. Darüber hinaus sei der gefasste Beschluss auch deshalb als nichtig anzusehen, weil über ihn unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt worden sei. Selbst wenn man im Hinblick auf den betroffenen Beigeordneten Brandt von einem berechtigten Interesse am Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung über den Abberufungsantrages ausgehe, gelte dies nicht für den Abstimmungsvorgang. Deshalb sehe § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt E (GeschO) auch den Ausschluss der Öffentlichkeit nur für die ‚Beratung' über Personalangelegenheiten vor. An der Feststellung, dass ein ohnehin unwirksamer Beschluss formal zustande gekommen sei, bestehe kein schützenswertes Interesse.

Die Klage sei im übrigen auch unbegründet. Für eine wirksame Abberufung des Beigeordneten C1 als allgemeinem Vertreter des Oberbürgermeisters durch den Ratsbeschluss vom 13.12.2004 fehle es bereits an einem ordnungsgemäßen Beschlussantrag. Aus den Regelungen der §§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 2, 71 Abs. 7 Satz 2 GO NRW lasse sich der allgemeine kommunalverfassungsrechtliche Grundsatz ableiten, dass personelle Eingriffe in die kommunale Führungsspitze nur aufgrund eines von der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates getragenen Antrages initiiert werden könnten. Dadurch solle die Handlungsfähigkeit der Verwaltungsspitze gesichert und die kommunalen Wahlbeamte vor übermäßiger politischer Einflussnahme geschützt werden. Diese Gesichtspunkte gälten für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters, der seine Organeigenschaft von diesem ableite, ebenso wie für die in den zitierten Vorschriften ausdrücklich behandelten Organe. In formeller Hinsicht liege ein ordnungsgemäßer Antrag nur vor, wenn er von der erforderlichen Anzahl von Ratsmitgliedern unterzeichnet sei. Diese Anforderungen erfülle der streitbefangene Antrag nicht, da er - übermittelt als E-Mail - überhaupt nicht unterschrieben gewesen sei und auch als gemeinsamer Antrag der Klägerin und der Fraktion C (insgesamt 35 Ratsmitglieder) nicht von einer ausreichenden Anzahl von Ratsmitgliedern unterstützt worden sei.

Zudem sei eine Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rats möglich. Eine solche Mehrheit sei für den Antrag der Klägerin aber nicht erreicht worden. Dieses Erfordernis ergebe sich aus §§ 68 i.V.m. 67 Abs. 4 GO NRW. Die Abberufungsregelung des § 67 Abs. 4 GO NRW sei nach ihrem Wortlaut „Die Stellvertreter des Bürgermeisters ..." nicht auf die ehrenamtlichen Stellvertreter im Sinne von § 67 Abs. 1 GO NRW beschränkt, sondern könne auch den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW erfassen. § 68 GO NRW sei als Spezialvorschrift zu § 67 GO NRW zu verstehen, die für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters Regelungen nur insoweit treffe, als sie sich von den Regelungen für die sonstigen Vertreter des Bürgermeisters unterschieden. Deshalb sei auch für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters unmittelbar auf die Regelungen des § 67 GO NRW zurückzugreifen, soweit § 68 GO NRW keine eigenen Regelungen treffe. Für ein solches Zusammenwirken der Regelungen der §§ 67 und 68 GO spreche auch die Zusammenführung dieser Regelungen aus den §§ 32 und 51 GO NRW aF in den sechsten Abschnitt der Gemeindeordnung durch die Kommunalverfassungsreform 1994. Die Gemeindeordnung verlange ein Zwei- Drittel-Quorum im übrigen für die Abberufung der weiteren Organe ‚Bürgermeister' und ‚Beigeordneter'. Gelte dieses Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit mit dem Ziel der Gewährleistung einer Ämterkontinuität auch für die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters, müsse es im Hinblick auf die erheblich weitergehenden Befugnisse des allgemeinen Vertreters erst Recht für diesen gelten.

Schließlich sei der Ratsbeschluss vom 13.12.2004 auch deshalb rechtswidrig, weil die Abberufung nur ‚aus wichtigem Grund' erfolgen könne. Dieses Erfordernis ergebe sich aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Denn die Entziehung der Dienstgeschäfte des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters führe zum Wegfall einer herausgehobenen Stellung und stelle damit einen Eingriff in die Persönlichkeitssphäre des betroffenen Beamten dar. Das Vorliegen eines solchen wichtigen Grundes, etwa die Ungeeignetheit des Beigeordneten für die Wahrnehmung der Aufgaben des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters aus fachlichen, gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen, hätten die Klägerinnen weder in ihrem Ratsantrag noch sonst dargelegt. Insofern sei der Abberufungsbeschluss auch gar nicht ausführbar. Denn die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle einen Verwaltungsakt dar, der begründet werden müsse. Dies sei mangels wichtigen Grundes für die Abberufung nicht möglich. Eine Verpflichtung, den Ratsbeschluss umzusetzen, bestehe deshalb nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat hinsichtlich der Klägerin zu 1. Erfolg; die Klägerin zu 2. bleibt mit ihrem Klagebegehren erfolglos.

1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im übrigen zulässig.

Sie ist auf die Feststellung eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses zwischen den Klägerinnen und dem Beklagten als Teile des kommunalverfassungsrechtlichen Organs ‚Rat' gerichtet. Denn zwischen den Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte dadurch organschaftliche Mitwirkungsrechte der Klägerinnen verletzt, dass er für die Beschlussfassung des Rats, die Bestellung des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters zu widerrufen, eine Stimmenmehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder als erforderlich ansieht. Das zur Feststellung des Gerichts gestellte Rechtsverhältnis ist auch hinreichend konkret. Auslöser des Streits zwischen den Beteiligten war die Abstimmung des Rats über einen entsprechenden Widerrufsantrag der D-Fraktion und der Klägerin zu 2. in der Sitzung am 13.12.2004. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, nicht allein auf diesen Vorfall bezogene sondern auch in die Zukunft gerichtete Feststellungsantrag der Klägerinnen trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die streitige Frage der Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerinnen bei vergleichbaren Abstimmungssituationen erneut stellen wird. Angesichts der Argumentation des Beklagten, der Rat habe am 13.12.2004 ungeachtet der erforderlichen Mehrheitsverhältnisse wegen sonstiger formaler Mängel keinen rechtmäßigen Beschluss über den Wechsel des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters treffen können, ist eine baldige erneute Konkretisierung der streitigen Frage zu erwarten.

Das Feststellungsinteresse und damit zugleich die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis der Klägerinnen folgt aus der Möglichkeit, dass die Verfahrensweise des Beklagten wehrfähige Organrechte verletzt, die den Klägerinnen zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind. Die Klägerin zu 1. macht insoweit geltend, ihr Stimmrecht werde verletzt, wenn die Beschlussfassung des Rats zu Unrecht von dem Erreichen einer qualifizierten Stimmenmehrheit abhängig gemacht werde. Damit bezieht sie sich auf das ihr als Ratsmitglied zustehende organschaftliche Recht aus §§ 41, 50 GO NRW, an Beschlussfassungen des Rats zur Regelung der Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung durch Abgabe ihrer Stimme mitzuwirken. Eine Verletzung dieses Rechts durch die Aufstellung erhöhter Anforderungen für die Fassung eines Ratsbeschlusses erscheint jedenfalls möglich. Auch die Klägerin zu 2. beruft sich auf ein ihr als Fraktion zugewiesenes Mitwirkungsrecht, nämlich das Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Mit der Begründung, das Recht, Beschlussanträge vor den Rat zu bringen, werde entwertet, wenn es nicht zugleich eine ordnungsgemäße Behandlung der Anträge garantiere, erscheint auch die Verletzung dieser Rechtsposition durch die gerügte Verfahrensweise des Beklagten zumindest möglich. Das Feststellungsinteresse der Klägerinnen ist auch nicht im Hinblick auf mögliche, vom Beklagten angeführte sonstige Mängel bei der Behandlung des Widerrufsantrages der D-Fraktion und der Klägerin zu 2. in der Ratssitzung am 13.12.2004 zu verneinen. Denn der Feststellungsantrag der Klägerinnen geht über das Abstimmungsverfahren am 13.12.2004 hinaus und zielt auf eine grundsätzliche Feststellung ihrer bei Ratsentscheidungen über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters zu wahrenden Rechtspositionen. Da der Streit über die Rechte der Klägerinnen ungeklärt ist, er sich bei jeder Abstimmung über einen vergleichbaren Antrag erneut konkretisieren wird und die wiederholte Befassung des Rats mit vergleichbaren Anträgen zu erwarten ist, ist ein berechtigtes Interesse der Klägerinnen an der begehrten Feststellung zu bejahen. Ungeachtet dessen dürften auch sonstige Mängel eines Ratsbeschlusses im Regelfall das Interesse an der Feststellung, der Beschluss verletze Mitwirkungsrechte eines Kommunalverfassungsorgans, nicht entfallen lassen. Dies folgt schon aus dem Umstand, dass auch rechtswidrige Ratsbeschlüsse der Durchführung durch den Bürgermeister unterliegen, solange er sie nicht beanstandet (§§ 54 Abs. 2 und 3, 119 Abs. 1 GO NRW). Ob anderes gilt, wenn an der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses kein Zweifel bestehen kann und der auslösende Mangel offenkundig ist, kann hier offenbleiben. Denn die vom Beklagten geltend gemachten Gesichtspunkte (fehlende Schriftlichkeit der Antragstellung im Sinne von § 8 Abs. 1 GeschO bei Übersendung des Antrags als E-Mail, unterbliebene öffentliche Bekanntmachung des für den nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vorgesehenen Tagesordnungspunkts, Abstimmung über den Antrag in nichtöffentlicher Sitzung) stellen keine derartigen offensichtlichen Mängel dar.

Die Klägerinnen haben ihr Klagerecht nicht verwirkt. Die Verwirkung prozessualer Rechte setzt voraus, dass der Berechtigte über einen längeren Zeitraum untätig war und die verspätete Geltendmachung von Ansprüchen deshalb gegen Treu und Glauben verstößt, weil der Verpflichtete zur Recht darauf vertraut hat, dass sie nicht mehr beansprucht werden, und ihm durch ihre verspätete Geltendmachung unzumutbare Nachteile entstünden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7.2.1974 - 3 C 115.17 - BVerwGE 44, 339.

Es kann schon zweifelhaft sein, inwieweit diese Maßstäbe für eine Klage gelten können, die auf die Klärung eines streitigen Rechtsverhältnis (auch) mit Wirkung für die Zukunft zielt. Im Hinblick auf die gesetzliche Ausprägung des Verwirkungsgedankens in § 58 Abs. 2 VwGO (Unzulässigkeit eines Rechtsmittels später als ein Jahr nach Bekanntgabe der Maßnahme) steht zudem das Vorliegen des erforderlichen Zeitmoments auch dann in Frage, wenn man an das bei Klageerhebung erst sieben Monate zurückliegende Ereignis anknüpfen wollte, dass das streitige Rechtsverhältnis ausgelöst hat. Jedenfalls scheitert die Annahme der Verwirkung des Klagerechts daran, dass nicht erkennbar ist, welche unzumutbaren Nachteile dem Beklagten dadurch entstehen, dass das behauptete Vertrauen, die Klägerinnen würden auf eine gerichtliche Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses verzichten, enttäuscht wurde.

Die Klägerinnen richten ihre Klage zutreffend gegen den Beklagten als Vorsitzenden des Rats. Als solcher ist er gemäß §§ 47 bis 53, 62 Abs. 2 GO NRW für den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzungen von ihrer Einberufung und der Aufstellung der Tagesordnung bis zur Niederschrift und Bekanntmachung der getroffenen Beschlüsse zuständig und verantwortlich, soweit nicht abweichende Zuständigkeiten geregelt sind. Dazu gehört auch die Feststellung eines Abstimmungsergebnisses und dessen Bewertung als Antragsablehnung oder - stattgabe. Sehen sich die Klägerinnen als kommunale Organteile durch die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch den Ratsvorsitzenden in ihren Rechten auf Mitwirkung an der Ratsarbeit verletzt, können sie die Feststellung ihrer vermeintlichen organschaftlichen Rechten diesem gegenüber verlangen.

2. Die Klage ist nur hinsichtlich der Klägerin zu 1. begründet. Die Klägerinnen gehen zutreffend davon aus, dass der Rat mit einfacher Mehrheit über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters entscheidet. Durch die abweichende Verfahrensweise des Beklagten wird jedoch nur die Klägerin zu 1. in organschaftlichen Rechten verletzt.

a) Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 werden Ratsbeschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst, es sei denn, dass Gesetz trifft eine andere Regelung. Für die Entscheidung des Rats über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters hat die Gemeindeordnung keine von § 50 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GO NRW abweichende Regelung getroffen.

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestellt der Rat einen Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Nähere Regelung über das Bestellungsverfahren oder die Modalitäten einer Aufhebung der Bestellung trifft § 68 GO NRW nicht. Im Hinblick auf die Allzuständigkeit des Rats und das Vorhandensein einer allgemeinen Bestimmung über die Abstimmungsmodalitäten gibt das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters keinen Anlass für die Annahme, die Bestellung sei aus kommunalverfassungsrechtlichen Gründen unwiderruflich, wovon auch keiner der Beteiligten ausgeht.

vgl. Articus/Schneider, GO NRW, § 68 Er. 2.3; Rehn/Cronauge, § 68 Erl. 6; Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 68 GO Erl. 4.2.

Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters (§ 67 Abs. 4 GO NRW) oder der Beigeordneten (§ 71 Abs. 7 GO NRW) sind weder unmittelbar noch entsprechend auf den Fall des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters anwendbar.

§ 71 Abs. 7 GO NRW regelt die Abberufung eines Beigeordneten von dem ihm aufgrund der Wahl durch den Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW übertragenen Amt mit der Folge des Verlusts des Status als kommunaler Wahlbeamter. Demgegenüber zielt der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung eingeräumter Befugnisse, ohne das der Beigeordnetenstatus als solcher berührt wird. Für diesen auf einzelne Aufgaben des Beigeordneten beschränkten Vorgang enthält § 71 Abs. 7 GO NRW keine Regelung.

Ebenso wenig kann § 67 Abs. 4 GO NRW unmittelbar als Regelung über die Aufhebung der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters herangezogen werden. Für die Annahme, § 67 Abs. 4 GO NRW stelle eine Abwahlregelung sowohl für die „ehrenamtlichen Stellvertreter" des Bürgermeisters als auch für seinen „allgemeinen Vertreter" dar, fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten. § 67 GO NRW regelt nach seiner amtlichen Überschrift die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters". Absatz 1 der Vorschrift spricht von der Wahl der „ehrenamtlichen Stellvertreter", die den Bürgermeister bei der Leitung der Ratssitzungen und bei der Repräsentation vertreten. Ohne Wiederholung des Zusatzes ‚ehrenamtlich' stellen Absatz 2 und 4 detaillierte Regelungen für die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters „ und die „Abberufung" der „Stellvertreter des Bürgermeisters" auf. Demgegenüber ist § 68 GO NRW mit „Vertretung im Amt" überschrieben und spricht in Absatz 1 von der „Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters". Zugleich trifft er eine Regelung für die Vertretung des Bürgermeisters durch die weiteren Beigeordneten im Fall der Verhinderung des bestellten allgemeinen Vertreters. Demnach unterscheiden sich § 67 und § 68 GO NRW sowohl nach der gewählten Terminologie (§ 67 spricht von der Wahl und Abberufung (ehrenamtlicher) Stellvertreter, § 68 von der Bestellung eines allgemeinen Vertreters) als auch nach ihrem Regelungsgegenstand (§ 67 regelt die vertretungsweise Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters im Rahmen der Ratssitzung und der Repräsentation durch Ratsmitglieder; § 68 trifft eine differenzierte Regelung über die Vertretung des Bürgermeisters in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung durch die Beigeordneten). Dies steht bereits der Annahme entgegen, die Formulierung ‚Stellvertreter' des Bürgermeisters in § 67 GO NRW umfasse auch den ‚allgemeinen Vertreter' des Bürgermeisters' im Sinne von § 68 GO NRW. Zudem korrespondieren die besonderen Regelungen zur Abwahl der Stellvertreter des Bürgermeisters in § 67 Abs. 4 GO NRW mit dem aufwändigen Wahlverfahren für die Stellvertreter nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gemäß § 67 Abs. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW. Es ist Ziel des Verhältniswahlverfahren, dass bei einer entsprechend hohen Anzahl von Stellvertretern des Bürgermeisters auch die kleineren Fraktionen einen Stellvertreter stellen können. Entsprechend garantiert das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit für die Abwahl eines Stellvertreters, dass dieser Minderheitenschutz durch die Mehrheitsfraktion nicht ohne weiteres durch Abwahl einzelner Stellvertreter torpediert werden kann. Diese Überlegungen lassen sich auf den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nicht übertragen. Die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl bei der Bestimmung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters scheidet schon deshalb aus, weil nur ein allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters zu bestellen ist. Dass der Gesetzgeber dennoch zumindest die Regelungen über die Abwahl der Stellvertreter aus § 67 Abs. 4 GO NRW auch auf den allgemeinen Vertreter angewendet wissen wollte, ist nicht erkennbar. Dies lässt sich nicht allein aus der Zusammenführung der Vorgängervorschriften § 32 GO NRW a.F. (Stellvertreter des Bürgermeisters) und § 51 GO NRW a.F. (allgemeiner Vertreter des Gemeindedirektors) in den 6. Teil der neuen Gemeindeordnung schließen. Diese ist Ergebnis der Neuordnung der Regelungen der Gemeindeordnung im Zusammenhang mit der Abschaffung der Doppelspitze. Eine darüber hinausgehende inhaltliche Anpassung der hier maßgeblichen Vorschriften erfolgte jedoch nicht; vielmehr wurden sie ohne wesentliche Änderungen aus der alten Gemeindeordnung übernommen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass § 67 GO NRW weiterhin den Vorsitzenden des Rates und das repräsentative Gemeindeoberhaupt betrifft, während § 68 GO NRW die Vertretung des Leiters der Gemeindeverwaltung regelt.

Die Regelungen des § 67 Abs. 4 oder des § 71 Abs. 7 GO NRW können auch nicht analog auf den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters angewandt werden.

Dem steht zunächst § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW entgegen. Danach gelten für Abstimmungen im Rat die Regelungen des § 50 GO NRW, „wenn" oder „soweit das Gesetz nicht anderes vorschreibt" oder „bestimmt". An einer solchen abweichenden Regelung für das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreter fehlt es. Existiert aber mit § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW eine allgemeine Vorschrift über Abstimmungsverfahren im Rat, spricht dies zugleich gegen die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke, die durch analoge Anwendung der Regelungen aus §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW geschlossen werden könnte. Der Umstand, dass der Gesetzgeber eine Reihe von Sonderregelungen für die Besetzung (§§ 65, 67 Abs. 2, GO NRW) und den Wechsel der Besetzung (§ 66, 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO NRW) verschiedener Leitungspositionen innerhalb der Gemeinde als Selbstverwaltungskörperschaft und als Verwaltungsbehörde getroffen hat, veranlasst vielmehr zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber solche Regelungen hinsichtlich des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters als Leiter der Verwaltungsbehörde nicht unbeabsichtigt unterlassen hat. Für diesen Schluss spricht auch ein Vergleich mit der Regelung des § 47 KrO über den allgemeinen Vertreter des Landrats. Abweichend von § 68 GO NRW sieht § 47 KrO ausdrücklich zwei verschiedene Varianten der allgemeinen Vertretung des Landrats vor, nämlich die eines aus dem Kreis der leitenden hauptamtlichen Beamten bestellten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO) und die eines für diese Aufgabe für die Dauer von acht Jahren in das Beamtenverhältnis gewählten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KrO). Beschränkt auf den gewählten allgemeinen Vertreter des Landrats trifft § 47 KrO in Absatz 3 eine Abberufungsregelung mit dem Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit. Erscheint es hier ausgeschlossen, das Fehlen einer besonderen Regelung über den Widerruf der Bestellung eines hauptamtlichen leitenden Kreisbeamten zum allgemeinen Vertreter des Landrats als gesetzgeberisches Versehen zu bewerten, macht diese differenzierte Regelung deutlich, dass der Gesetzgeber auch hinsichtlich des Vertreters der kommunalen Behördenspitze die Frage nach dem einschlägigen Wahl- und Abwahlverfahren nicht übersehen hat.

Sind §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW nach der Systematik des § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW als Ausnahmevorschriften zu klassifizieren, spricht auch dieser Umstand gegen ihre analoge Anwendung auf das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters. Denn Ausnahmeregelungen sind einer analogen und damit erweiterten Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Zudem fehlt es auch an einer vergleichbaren Interessenlage zwischen den besonders geregelten Fällen der Abwahl der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters und der Beigeordneten einerseits und dem Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters andererseits.

Wahl und Abberufung der Beigeordneten ziehen die Begründung und Beendigung eines Wahlbeamtenverhältnisses nach sich und eröffnen damit den Zugang zu kommunalen Leitungsaufgaben bzw. beenden deren Wahrnehmung. Sie haben damit einerseits gravierende beamtenrechtliche Konsequenzen und entscheiden zugleich über die Teilnahme des Betroffenen an kommunalen Führungsaufgaben. Ähnlich einzustufen sind für den Bereich der Ratsarbeit einschließlich der Repräsentation die Wahl und Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters. Durch deren Wahl gewinnen die verschiedenen Fraktionen und Gruppen im Rat entsprechend der ihnen zuzurechenden Anzahl von Ratsmitgliedern Anteil an der Leitung und Repräsentation des Rates, durch die Abberufung eines Stellvertreters wird jener von diesen Aufgaben ausgeschlossen. Demgegenüber führt die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters lediglich zur Zuweisung der Befugnis der jederzeitigen Vertretung des Bürgermeisters. Damit werden die Leitungskompetenzen des betroffenen Beigeordneten erweitert, ihm werden aber nicht erstmalig Leitungsfunktionen zugewiesen. Denn er war als Mitglied des Verwaltungsvorstands (§ 70 GO NRW) bereits zuvor an der Leitung der Kommunalverwaltung beteiligt. Wird die Bestellung des Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter widerrufen, bleibt der Beigeordnetenstatus des Betroffenen und die damit verbundene Leitungskompetenz erhalten, lediglich die Aufgabenzuweisung wird verändert. Insofern ist auch die Bestellung zum allgemeinen Vertreter zwar im Hinblick auf § 2 Abs. 2 EingrVO möglicherweise mit einer Anhebung der Besoldung, nicht aber mit einer Begründung oder Änderung des Wahlbeamtenstatus verbunden. Dass diese Unterschiede hinsichtlich des Inhalts und der Folgen der Aus- und Abwahlentscheidung des Rats trotz der erheblichen Bedeutung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nach Auffassung des Gesetzgebers auch unterschiedliche Wahlverfahren rechtfertigen, zeigt die Regelung des § 47 KrO. Dieser sieht in Absatz 4 das Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit für die Abwahl des allgemeinen Vertreters des Landrats nur insoweit vor, als diese mit der Beendigung eines für die Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten Wahlbeamtenverhältnisses verbunden ist. Wird die allgemeine Vertretung des Landrats durch einen dazu bestellten leitenden hauptamtlichen Beamten wahrgenommen, sieht § 47 KrO für die Aufhebung der Bestellung keine besondere Regelung vor. Der Widerruf der Bestellung kann deshalb nach § 35 Abs. 1 KrO mit einfacher Stimmenmehrheit im Kreistag vorgenommen werden.

b) aa) Die Klägerin zu 1. wird durch die nicht mit §§ 68, 50 Abs. 1 GO NRW vereinbare Verfahrenweise, einen Beschluss über den Widerruf des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder für einen entsprechenden Antrag gestimmt haben, in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.

Ein Ratsmitglied nimmt an den Verwaltungsaufgaben des Rates (§ 41 GO NRW), die dieser in Vertretung der Bürgerschaft wahrnimmt (§ 40 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GO NRW), durch Mitwirkung an der Willensbildung des Rates teil. Diese erfolgt insbesondere durch Abstimmungen, weshalb das Stimmrecht zu den wichtigsten organschaftlichen Rechten eines Ratsmitglieds gehört. Das Stimmrecht umfasst nicht allein das Recht abzustimmen, sondern auch den Anspruch, dass die Stimme eines Ratsmitglieds mit der ihr nach dem Kommunalverfassungsrecht zukommenden Gewicht bei der Abstimmung berücksichtigt wird. Somit konkretisieren die Vorschriften der Gemeindeordnung über das Abstimmungsverfahren das Mitwirkungsrecht der Ratsmitglieder; für den Regelfall gilt nach § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, dass Beschlüsse grundsätzlich mit einfacher Stimmenmehrheit gefasst werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 1995 - 15 B 3104/95 -, NWVBl 1996, 191 = NVwZ-RR 1997, 52.

Wird von der Grundregel des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW zugunsten eines qualifizierten Mehrheitserfordernisses abgewichen, verschiebt sich das Verhältnis der Stimmen untereinander von einem Stimmengleichgewicht aller an der Abstimmung teilnehmenden Ratsmitglieder zulasten der Befürworter des zur Abstimmung gestellten Vorschlags und zugunsten dessen Gegner. Normiert die Gemeindeordnung für bestimmte Entscheidungen ein solches qualifiziertes Mehrheitserfordernis, müssen die Ratsmitglieder den daraus resultierenden unterschiedlichen Erfolgswert ihrer Stimmen hinnehmen, da die zugrundeliegende Norm ihr Mitwirkungsrecht in dieser Weise ausgestaltet hat. Wird ohne ausdrückliche Sonderregelung von der Grundregel des Stimmengleichgewichts abgewichen, werden die benachteiligten Ratsmitglieder in ihrem Mitwirkungsrecht verletzt.

bb) Demgegenüber wird die Klägerin zu 2. durch einen Verstoß gegen die Abstimmungsregelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW durch irrtümliche Statuierung eines qualifizierten Mehrheitserfordernis nicht in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt. Denn ihr ist als Fraktion kein wehrfähiges subjektives Organrecht auf Einhaltung der einschlägigen Abstimmungsregelungen zugewiesen.

Die verschiedenen Verfahrensregelungen der Gemeindeordnung über Abstimmungen bieten keinen Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Einhaltung der Bestimmungen über die erforderlichen Mehrheitsverhältnisse diene auch der Wahrung organschaftlicher Rechte der Fraktionen. Zunächst ist die Stimmabgabe ein dem einzelnen Ratsmitglied zustehendes Recht und zugleich eine ihm zugewiesene Aufgabe. Die Gemeindeordnung sieht weder die einheitliche Abgabe der Stimmen von Ratsmitgliedern, die in Fraktionen zusammengeschlossenen sind, durch die Fraktion noch Abstimmungen vor, in denen das Stimmrecht den Fraktionen selbst zusteht. Auch bei der Auswertung des Abstimmungsergebnisses stellen die einschlägigen Vorschriften ausschließlich auf die Zahl der von einzelnen Ratsmitgliedern abgegebenen Stimmen ab; bei Mehrheitsentscheidungen wird ein Verhältnis der abgegebenen Stimmen zu den an der Abstimmung beteiligten Ratsmitglieder (§ 50 Abs. 1, 2, 5 GO NRW) bzw. der gesetzlichen Anzahl von Ratsmitgliedern (§§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 5, 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW) hergestellt.

Im Hinblick darauf begründet auch das den Fraktionen durch § 56 Abs. 2 Abs. 2 GO NRW allgemein zugewiesene Recht auf Mitwirkung an der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat keinen organschaftlichen Anspruch auf Einhaltung der Regelungen über das Abstimmungsverfahren. Denn ihr Mitwirkungsrecht erstreckt sich eben nicht auf das Abstimmungsverfahren selbst. Vielmehr erfasst es nur den der eigentlichen Abstimmung vorgelagerten Bereich der Befassung und Meinungsbildung. Für diesen Bereich räumt die Gemeindeordnung den Fraktionen ausdrücklich das Recht ein, die Einberufung des Rates (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) und die Aufnahme von Anträgen auf die Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zu verlangen sowie Listen für die Wahl der Ausschussmitglieder aufzustellen (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW). Es handelt sich insoweit ausschließlich um Rechte, die nicht zugleich den Ratsmitgliedern selbst zustehen, weshalb die Zuweisung an die Fraktionen zugleich dem Minderheitenschutz gegenüber der jeweiligen Ratsmehrheit dient. Eines solchen Schutzes bedarf es nicht, wenn Mitwirkungsrechte von den einzelnen Ratsmitgliedern wahrgenommen werden können. Deshalb besteht weder ein Bedürfnis noch ist Raum für die von der Klägerin zu 2. favorisierte erweiternde Auslegung, das in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelte Recht der Fraktionen, dem Rat Sachanträge zur Beratung und Entscheidung zu unterbreiten, umfasse ein wehrfähiges Recht auf ein ordnungsgemäße Abstimmung über die Anträge.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und orientiert sich an dem (anteiligen) Obsiegen und Unterliegen der einzelnen Beteiligten.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 709 bzw. 711 ZPO.

4. Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil den streitgegenständlichen Fragen, welche Mehrheitsverhältnisse für den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters erforderlich sind und ob auch den Fraktionen in diesem Zusammenhang wehrfähige organschaftliche Rechtspositionen zugewiesen sind, grundsätzliche Bedeutung zukommt. Obergerichtliche Rechtsprechung liegt zu diesen Fragen nicht vor.

Referenzen

Dieser Inhalt enthält keine Referenzen.