Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 1 K 4142/08

Tenor

Der Umlagebescheid des Beklagten vom 18. Juli 2007 und der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 28. April 2008 werden aufgehoben, soweit darin die Landschaftsumlage für die Klägerin für das Haushaltsjahr 2007 auf mehr als 19.891.256,-- Euro jährlich / 1.657.604,60 Euro monatlich festgesetzt wird.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Am 27. März 2007 beschloss die Landschaftsversammlung des Beklagten dessen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2007 (Haushaltssatzung). In § 1 der Haushaltssatzung wurde für den Ergebnisplan ein Überschuss in Höhe von 16.906.400,-- Euro festgesetzt (Gesamtbetrag der Erträge 2.640.975.600,-- Euro / Gesamtbetrag der Aufwendungen 2.624.069.200,-- Euro). In § 5 Satz 1 der Haushaltssatzung wurde die gemäß § 22 der Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerbO NRW) zu erhebende Umlage auf 16,5 % der für das Haushaltsjahr 2007 geltenden Bemessungsgrundlagen festgesetzt. Nach Satz 2 ist die Umlage in Monatsbeträgen jeweils zum 15. eines Monats zu zahlen. Die Haushaltssatzung wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen (GV NRW) vom 17. Juli 2007 (S. 305 f.) bekannt gemacht.

Mit Umlagebescheid vom 18. Juli 2007 setzte der Beklagte die von der Klägerin im Haushaltsjahr 2007 zu entrichtende Landschaftsumlage auf insgesamt 20.074.964,-- Euro und monatlich 1.672.913,67 Euro fest. In dem Umlagebescheid wies der Beklagte darauf hin, dass die Ausweisung eines Überschusses im Ergebnisplan erforderlich gewesen sei, um im Finanzplan im Rahmen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) eine zur Leistung der ordentlichen Tilgungszahlungen genügende Liquidität zu erhalten.

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die von der Klägerin im Haushaltsjahr 2007 zu entrichtende Landschaftsumlage auf einen um 183.708,-- Euro niedrigeren Betrag festgesetzt worden wäre, wenn im Ergebnisplan kein Überschuss ausgewiesen worden wäre (dies entspricht einem um 15.309,-- Euro niedrigeren Monatsbetrag).

Gegen den Umlagebescheid erhob die Klägerin am 13. August 2007 schriftlich Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, die festgesetzte Landschaftsumlage sei rechtswidrig, weil die Ausweisung eines Überschusses von 16.906.400,-- Euro im Ergebnisplan in der Haushaltssatzung gegen § 22 Abs. 1 LVerbO NRW verstoße. Nach dieser Vorschrift dürfe die Landschaftsumlage nur in der Höhe der Differenz der sonstigen Erträge (ohne Landschaftsumlage) zu den entstehenden Aufwendungen erhoben werden. § 22 Abs. 1 LVerbO NRW sei eine spezielle Vorschrift, die die Umlageerhebung abschließend regele.

Auch wenn der Beklagte nach den maßgeblichen haushaltsrechtlichen Vorschriften verpflichtet sei, eine ausreichende Liquidität verfügbar zu halten, verstoße eine Liquiditätssicherung durch Ausweisung von Überschüssen im Ergebnisplan gegen die eine strikte Trennung zwischen Ergebnis- und Finanzplan vorsehende Systematik des NKF. Auch aus § 23a Satz 4 LVerbO NRW, wonach Jahresüberschüsse durch Beschluss der Landschaftsversammlung der Ausgleichsrücklage zugeführt werden könnten, folge nichts anderes. Die Regelung habe ausschließlich die Verwendung eines tatsächlich erzielten Überschusses im Blick; dass ein solcher schon bei der Ergebnisplanung angestrebt werden dürfe, könne hieraus nicht gefolgert werden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 28. April 2008, der Klägerin zugestellt am 7. Mai 2008, wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Er führte aus, der Widerspruch sei bereits unzulässig, denn das der Klägerin angehörende Mitglied der Landschaftsversammlung habe ebenfalls an der mit Stimmenmehrheit erfolgten Beschließung der Haushaltssatzung am 27. März 2007 mitgewirkt. Weiter habe die Klägerin auch durch die haushaltsmäßige Bereitstellung und Entrichtung der monatlichen Landschaftsumlage ihr Einverständnis mit der Festsetzung der Umlage zum Ausdruck gebracht. Etwaige Bedenken gegen die Überschussausweisung hätte die Klägerin zudem auch schon bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung geltend machen können. Weiterhin sei die Klägerin durch die angegriffene Entscheidung auch nicht beschwert, weil keine für sie günstigeren Alternativen zur Realisierung der erforderlichen Liquidität bestanden hätten.

Der Widerspruch sei zudem auch unbegründet, denn § 22 Abs. 1 LVerbO NRW sei auslegungsbedürftig, da die Vorschrift in das Gesamtgefüge der die Finanzwirtschaft der Landschaftsverbände betreffenden Normen eingebettet sei und sich in die grundsätzlichen Bestimmungen des kommunalen Haushaltsrechts einreihe. Zu den nach § 22 Abs. 1 LVerbO NRW bei der Umlageerhebung zu beachtenden Vorschriften gehörten auch § 23 Abs. 2 LVerbO NRW i.V.m. §§ 75 Abs. 6, 89 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Die hieraus folgende Pflicht des Beklagten, auch für die ordentliche Tilgung von in der Vergangenheit aufgenommenen Krediten ausreichend Liquidität verfügbar zu halten, führe dazu, dass die Ausweisung eines Überschusses und eine entsprechende Gestaltung der Umlage zulässig und geboten seien, soweit die zur Leistung ordentlicher Kredittilgungen erforderliche Liquidität nur so erreicht werden könne. Die Landschaftsumlage sei nicht begrenzt durch die Differenz zwischen sonstigen Erträgen und Aufwendungen, denn der zur Erreichung des zentralen gesetzgeberischen Ziel des Ressourcenerhalts erforderliche Haushaltsausgleich verlange, dass die Landschaftsumlage zusammen mit den sonstigen Erträgen die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreiche oder übersteige und lasse daher auch eine Überschusserwirtschaftung zu. Daher sei auch im Rahmen von § 22 Abs. 1 LVerbO NRW eine umlagerelevante Ausweisung von Überschüssen im Ergebnisplan zulässig. Die zulässige Höhe des Überschusses richte sich – wie vor Einführung des NKF auch – nach dem anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf des Landschaftsverbandes. Zwar sei der Gesetzgeber offenbar davon ausgegangen, dass sich unter Geltung des NKF die für die ordentliche Tilgung erforderlichen Beträge aus den als Aufwand darzustellenden bilanziellen Abschreibungen ergäben. Aber auch wenn das nicht so sei, solle die ordentliche Tilgung von Krediten nicht ausgeschlossen sein. Die Zulässigkeit der Überschusserwirtschaftung werde durch die Regelungen über die Ausgleichsrücklage belegt, denn der sich hieraus ergebende haushälterische Spielraum könne nicht ausgenutzt werden, wenn nicht gezielt Überschüsse veranschlagt werden könnten.

Schließlich falle die eigenverantwortliche Führung der Haushaltswirtschaft in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der Selbstverwaltungsgarantie des Beklagten, weshalb sich auf die Höhe der Umlage auswirkende Maßnahmen seitens der Umlageverpflichteten im Grundsatz als rechtmäßig hinzunehmen seien.

Über andere Möglichkeiten zur Beschaffung der nötigen Liquidität habe der Beklagte nicht verfügt; einer Kreditaufnahme als ultima ratio stünden die Beschränkungen aus § 86 GO NRW entgegen.

Für das von der Klägerin vertretene enge Verständnis des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW bestünde aber auch kein Bedarf, weil sich eine höhenmäßige Begrenzung der Umlage aus anderen Gesichtspunkten ergebe. So seien nur zulässige Aufgabenwahrnehmungen des Beklagten umlagerelevant und sei die Bildung wirtschaftlich und sachlich nicht gerechtfertigter Liquidität zu Lasten der umlagepflichtigen Mitgliedskörperschaften unzulässig. Auch gelte das Gebot der Rücksichtnahme auf die umlagepflichtigen Körperschaften.

Mit ihrer am 6. Juni 2008 erhobenen Klage wendet sich die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren weiter gegen die Berücksichtigung der im Ergebnisplan des Beklagten ausgewiesenen Überschüsse bei der Berechnung und Festsetzung der von ihr für das Haushaltsjahr 2007 zu entrichtenden Landschaftsumlage.

Der Zulässigkeit der Klage stünden nicht die im Widerspruchsbescheid des Beklagten ausgeführten Bedenken gegen die Zulässigkeit des Widerspruchs entgegen. Durch die Erhebung einer von der Ermächtigungsgrundlage des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW nicht gedeckten Landschaftsumlage würde die Klägerin in ihrer von Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) geschützten Finanzhoheit verletzt. Dass das von der Klägerin entsandte Mitglied der Landschaftsversammlung an der Beschließung der Haushaltssatzung des Beklagten mitgewirkt habe sei schon deshalb unbeachtlich, weil es an einer Zurechenbarkeit fehle. Aus der Bereitstellung und monatlichen Entrichtung der Landschaftsumlage könne nicht auf ein Einverständnis der Klägerin mit der Haushaltssatzung oder der Festsetzung geschlossen werden, weil die Klägerin zur Leistung der wirksam festgesetzten und fälligen Beträge rechtlich verpflichtet sei und im Übrigen fristgerecht Widerspruch erhoben habe. Schließlich sei eine rechtswidrige Maßnahme nicht alleine deshalb hinzunehmen, weil es nach Ansicht des Beklagten – keine günstigeren Alternativen gegeben habe.

Materiell sei zu beachten, dass eine Landschaftsumlage nicht zu einer haushaltsplanmäßigen oder auch nur tatsächlichen Überschusserwirtschaftung und damit zu einer Mehrung des Eigenkapitals führen dürfe. Der eindeutige Wortlaut des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW stehe dem vom Beklagten angenommenen Auslegungsbedarf entgegen. Die Vorschrift nehme als für die Erhebung der Umlage geltende Vorschriften auch nicht die vom Beklagten angeführten Normen der Gemeindeordnung, sondern nur die rein technischen Regelungen zur Bemessung und Erhebung von Umlagen in Bezug – hier die Vorschriften des Gemeindefinanzierungsgesetzes und der Haushaltssatzung des Beklagten. Die Erhebung der Landschaftsumlage sei in § 22 LVerbO NRW abschließend und speziell geregelt; auf die nur die Führung der kommunalen Haushalte regelnden Vorschriften der §§ 75, 89 GO NRW könne bei der Umlageerhebung selbst nicht zurückgegriffen werden. Weiter könne ein etwaiger Liquiditätsbedarf bei der Landschaftsumlage nicht berücksichtigt werden, denn dann wäre die Höhe der Umlage letztlich in das Belieben des Landschaftsverbandes gestellt. Der Verband könnte auf Kosten seiner Mitglieder beliebig und ohne sachgerechte Planung Kredite aufnehmen. Eine Begrenzung der Höhe der Umlage ergebe sich dann auch nicht durch den Aspekt der Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung des Verbandes, denn nach der Rechtsprechung sei diese Frage für die Rechtmäßigkeit der Umlageerhebung gerade nicht relevant.

Schließlich solle die Schaffung bzw. Mehrung von Eigenkapital auf Kosten der Mitglieder durch die Umlage, die nur der Finanzierung der eigentlichen Aufgabenwahrnehmung diene, nicht ermöglicht werden. Nichts anderes aber werde durch einen Überschuss im Ergebnisplan erreicht. Unter Berücksichtigung des zentralen Ansatzes des NKF, ein Ressourcenverbrauchskonzept einzuführen, sei es auch systemwidrig, zur Bestimmung des Finanzbedarfs ein etwaiges Saldo im Finanzplan zu berücksichtigen. Dieser sei nur ein Hilfsinstrument zur Liquiditätsplanung. Dementsprechend sei unter Geltung des NKF für den zu erzielenden Haushaltsausgleich allein das Verhältnis zwischen Ertrag und Aufwand – den Größen des Ergebnisplans – relevant. Unter Geltung des NKF seien die Mittel für Tilgungsleistungen aus den ergebniswirksamen Abschreibungen auf kreditfinanzierte Gegenstände zu erwirtschaften. Daher führe die Vorgehensweise des Beklagten zu einer Doppelfinanzierung, denn die Tilgungsleistungen würden von den Umlageverpflichteten durch die Berücksichtigung von Abschreibungen und Überschuss doppelt aufgebracht.

Die Landschaftsumlage diene allein der Aufwandsdeckung, nicht der Liquiditätssicherung. Soweit der ergebniswirksame Aufwand durch Abschreibungen keine ausreichenden Finanzmittel zur ordentlichen Kredittilgung generiere, könne der Beklagte Vermögen veräußern, Kosten einsparen oder Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen.

Die Klägerin beantragt,

den Umlagebescheid des Beklagten vom 18. Juli 2007 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 28. April 2008 aufzuheben, soweit darin die Landschaftsumlage für die Klägerin für das Haushaltsjahr 2007 auf mehr als 19.891.256,-- Euro jährlich / 1.657.604,60 Euro monatlich festgesetzt wird.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Klage aus den schon hinsichtlich der Zulässigkeit des Widerspruchs geltend gemachten Gründen für unzulässig.

In der Sache hält er den angegriffenen Umlagebescheid aus den im Widerspruchsbescheid dargelegten Erwägungen für rechtmäßig. Nach der bisherigen Rechtsprechung sei die Abdeckung des durch die Aufgabenerfüllung entstandenen Finanzbedarfs zulässig und geboten gewesen. Hierzu gehörten auch die beabsichtigten Tilgungsleistungen. Zu der Frage, ob hierfür ein Überschuss im Ergebnisplan und nicht im Finanzplan zulässig sei, verhielten sich die bisherigen, aus der Zeit vor Einführung des NKF stammenden Gerichtsentscheidungen gerade nicht. Da die Umlageerhebung integraler Bestandteil der Finanz- und Haushaltswirtschaft sei, könnten im Wege einer erweiternden Auslegung des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW über § 23 Abs. 2 LVerbO NRW schon bei der Umlageerhebung die eine ausreichende Liquidität fordernden Vorschriften der Gemeindeordnung beachtet werden. Vom Gesetzgeber sei die Sicherstellung einer am Finanzhaushalt zu messenden Liquidität vorausgesetzt, aber nicht immer ausdrücklich formuliert worden. Die Liquiditätssicherung sei notwendiges Ziel der Gesamtheit der für die Bemessung der Landschaftsumlage einschlägigen Vorschriften. Weiter sei zu berücksichtigen, dass Kreditlaufzeit und Abschreibung nicht zwingend einhergingen; bei der Festlegung von Kreditlaufzeiten seien auch Wirtschaftlichkeitserwägungen und die Leistungskraft der Körperschaft relevant. Daher könne es geboten sein, zur Liquiditätssicherung über die Umlage einen haushaltsplanmäßigen Überschuss zu erwirtschaften. Zu einer "Doppelfinanzierung" führe das nicht, weil durch eine schnellere Tilgung späterer Zinsaufwand entfiele. Auf Grundlage einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise könne sogar die hier nicht in Rede stehende außerordentliche Tilgung von Verbindlichkeiten geboten sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig. Die vom Beklagten gegen die Zulässigkeit der Klage erhobenen Einwände greifen nicht durch. Für das Klagerecht der Klägerin ist es ohne Belang, ob sie bei der Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung von ihrer sich aus § 22 Abs. 4 LVerbO NRW i.V.m. § 55 Abs. 1 Satz 2 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) ergebenden Befugnis zur (kritischen) Stellungnahme Gebrauch gemacht hat. Die Nichterhebung von Einwendungen führt zu keiner Präklusion; der Einwand kann in einem späteren gerichtlichen Verfahren gegen den Festsetzungsbescheid ohne weiteres geltend gemacht werden. Eine Nichtäußerung führt auch weder unter dem Gesichtspunkt eines treuwidrigen Verhaltens noch des Klageverzichts zur Unzulässigkeit einer später erhobenen Klage.

Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW (Stand: Juni 2010), § 55 KrO, Anm. 3.

Auch der Umstand, dass ein aus dem Rat der Klägerin stammendes Mitglied der Landschaftsversammlung an der am 27. März 2007 beschlossenen Haushaltssatzung des Beklagten mitgewirkt hat, führt zu keiner anderen Bewertung. Der Erlass der Haushaltssatzung des Landschaftsverbandes ist gemäß § 7 Abs. 1 lit. e) LVerbO NRW eine originäre Aufgabe der Landschaftsversammlung. Die Mitglieder der Landschaftsversammlung handeln bei der Ausübung ihrer Tätigkeit gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 LVerbO NRW ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung. Nach Satz 2 der Vorschrift sind sie an Aufträge nicht gebunden. Damit kann ihr Abstimmungsverhalten nicht der Entsendungskörperschaft zugerechnet werden.

Weiterhin kann auch der haushaltsmäßigen Bereitstellung und monatlichen Zahlung der Landschaftsumlage durch die Klägerin kein konkludentes Einverständnis mit der Berechnung und Erhebung der Landschaftsumlage entnommen werden. Die bloße haushaltsmäßige Bereitstellung ist ein rein interner Vorgang ohne Erklärungswert gegenüber dem Beklagten. Aber auch in der Leistung der mit dem angegriffenen Bescheid vom 18. Juli 2007 festgesetzten Monatsbeträge kann kein zu einem Klageverzicht führendes Einverständnis der Klägerin erblickt werden. Denn die Klägerin war aufgrund der wirksamen Festsetzung der gemäß § 5 Satz 2 der Haushaltssatzung jeweils zum 15. eines Monats fälligen Beträge zur Zahlung der Monatsbeträge verpflichtet. Auch ihr rechtzeitig erhobener, ihr nicht gegebenes Einverständnis mit der festgesetzten Landschaftsumlage ausreichend deutlich zum Ausdruck bringender Widerspruch vom 13. August 2007 ließ nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung fälliger Monatsbeträge unberührt.

Schließlich ist es auch ohne Belang, ob es für die Klägerin – wie der Beklagte meint – keine günstigeren Alternativen gegenüber der in dem angegriffenen Bescheid festgesetzten Landschaftsumlage gibt. Dies verkennt nämlich, dass die Klägerin durch jede sie in ihrer Finanzhoheit und damit in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG beschränkende rechtswidrige Maßnahme beschwert ist. Ob es zu der Maßnahme keine oder (auch) nur rechtswidrige Alternativen gibt, ist hierbei nicht von Bedeutung.

Die Klage ist auch begründet. Der Umlagebescheid vom 18. Juli 2007 und der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 28. April 2008 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin die Landschaftsumlage für die Klägerin für das Haushaltsjahr 2007 auf mehr als 19.891.256,-- Euro jährlich / 1.657.604,60 Euro monatlich festgesetzt wird. Die Prüfungs- und Entscheidungskompetenz des Gerichts ist dabei auf diesen mit der Klage allein geltend gemachten Umfang beschränkt. Nach dem Inhalt der Klageschrift wendet sich die Klägerin mit ihrer Klage ausdrücklich nur insoweit gegen die angegriffenen Bescheide, wie mit der Landschaftsumlage "über die Vorschrift des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW hinaus haushaltsplanmäßige Überschüsse erwirtschaftet werden". Nach den von den Beteiligten übereinstimmend gemachten Angaben, an denen zu zweifeln die Kammer keinen Anlass sieht, wäre die Kreisumlage für die Klägerin für das Haushaltsjahr 2007 auf einen im Ergebnis um 183.708,-- Euro niedrigeren Betrag festgesetzt worden, wenn in der Haushaltssatzung jeweils für den Ergebnisplan der Gesamtbetrag der Erträge auf den Gesamtbetrag der Aufwendungen festgesetzt worden wäre. Daraus folgt, dass die angegriffenen Bescheide nur insoweit gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben waren.

Die Erhebung der Landschaftsumlage beruht auf § 22 Abs. 1 LVerbO NRW i.V.m. § 26 Abs. 1 Gemeindefinanzierungsgesetz 2007 vom 20. Januar 2007 (GFG 2007, GV NRW S. 33ff.) i.V.m. den Regelungen der Haushaltssatzung.

Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang aufzuheben, denn sie beruhen auf der rechtswidrigen und damit nichtigen Festsetzung des Hebesatzes gemäß § 26 Abs. 1 GFG 2007 in § 5 Satz 1 der Haushaltssatzung. Der Beklagte hat in seiner Haushaltssatzung für den Ergebnisplan einen Überschuss von 16.906.400,-- Euro festgesetzt und diesen umlagerelevant bei der Bestimmung des Hebesatzes für die Landschaftsumlage in Höhe von 16,5 % der geltenden Umlagegrundlagen berücksichtigt. Diese umlagerelevante Berücksichtigung des für den Ergebnisplan angesetzten Überschusses verstößt gegen die Regelung zur Erhebung der Landschaftsumlage in § 22 Abs. 1 LVerbO NRW. Nach der genannten Vorschrift erheben die Landschaftsverbände nach den hierfür geltenden Vorschriften von den kreisfreien Städten und den Kreisen eine Umlage, soweit ihre sonstigen Erträge zur Deckung der Aufwendungen im Ergebnisplan nicht ausreichen.

Gemäß dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift kann die Landschaftsumlage höchstens in Höhe der Differenz zwischen den sonstigen Erträgen (ohne Landschaftsumlage) des Landschaftsverbandes und den im Ergebnisplan ausgewiesenen Aufwendungen erhoben werden. Die Verwendung des Begriffes "soweit" macht deutlich, dass ein Zurückbleiben der sonstigen Erträge hinter den Aufwendungen im Ergebnisplan nicht nur Voraussetzung der Erhebung der Landschaftsumlage ist, sondern darüber hinaus die Differenz zwischen diesen beiden Größen gleichzeitig eine höhenmäßige Begrenzung der zu erhebenden Landschaftsumlage darstellt, sie also nicht wie hier zu einer haushaltsplanmäßigen Überschussbewirtschaftung führen darf.

Dies steht in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, wonach es darauf ankommt dass die Umlage nicht zu einer (haushaltsplanmäßigen oder auch nur tatsächlichen) Überschusserwirtschaftung führt.

OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 – 15 A 4171/93 –, NVwZ-RR 1997, 251ff. mwN. sowie zur vergleichbaren Kreisumlage Schneider, NWVBl. 2003, 121 (128).

Hieran hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen auch unter Geltung der durch das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement (NKFG NRW vom 16. November 2004, GV NRW S. 643 ff.) geänderten und hier maßgeblichen Vorschriften unter Bezugnahme auf seine bisherige Rechtsprechung festgehalten.

OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2010 – 15 A 15/09 –, zur vergleichbaren Kreisumlage, verfügbar über www.nrwe.de.

Das sich hieraus ergebende Verbot, mit der Landschaftsumlage haushaltsplanmäßige Überschüsse zu erwirtschaften, hat der Beklagte in seiner Haushaltssatzung nicht beachtet, denn der im Ergebnisplan vorgesehene Überschuss wird durch die vom Beklagten erhobene Landschaftsumlage erwirtschaftet. Nach den Angaben des Beklagten in seinem Schreiben vom 27. März 2009 liegt der Anteil der Landschaftsumlage an seinen Erträgen bei über 70%.

Entgegen der Ansicht des Beklagten besteht kein Raum dafür, bei der Erhebung der Landschaftsumlage über die nach dem Ergebnisplan zu deckenden Aufwendungen des Landschaftsverbandes hinaus auch noch einen zur Kredittilgung benötigten Liquiditätsbedarf zu berücksichtigen. Der klare Wortlaut des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW schließt dies aus. Die insgesamt anlässlich der Einführung des NKF im Kontext der Umlageerhebung durch Umlageverbände vollzogenen Gesetzesänderungen zeigen deutlich, dass es sich bei der gewählten Neuregelung, die ausdrücklich nur auf die nach dem Ergebnisplan zu deckenden Aufwendungen und nicht auf einen etwaigen darüberhinausgehenden Finanzbedarf abstellt, um eine bewusst vollzogene Änderung handelt. So wurden durch das NKFG auch § 56 Abs. 1 KrO NRW, § 19 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über den Regionalverbund Ruhr, § 19 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit in vergleichbarer Weise geändert. Dabei wäre es im Ergebnis auch ohne Bedeutung, wenn in § 22 Abs. 1 LVerbO NRW (wie in den geänderten Fassungen der KrO NRW und des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit) nicht einmal ausdrücklich auf den Ergebnisplan abgestellt würde. Schon durch die Verwendung der Begriffe "Erträge" und "Aufwendungen" wird deutlich, dass allein die Ergebnisplanung relevant ist, denn nach § 2 Abs. 1 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) sind diese Größen einzig dem Ergebnisplan zuzuordnen. Demgegenüber sind gemäß § 3 GemHVO im Finanzplan "Einzahlungen" und "Auszahlungen" darzustellen.

Diese gesetzlichen Änderungen bezüglich der Erhebung von Umlagen entsprechen auch dem mit der Einführung des NKF verfolgten zentralen Anliegen, einen Wechsel von einem "Geldverbrauchskonzept" zu einem "Ressourcenverbrauchskonzept" zu vollziehen. Darin stellen die die Veränderungen des kommunalen Eigenkapitals abbildenden "Erträge" und "Aufwendungen" die zentralen Steuerungsgrößen dar.

Vgl. LT-Drucks. 13/5567, S. 168ff. sowie die im Internet verfügbare Handreichung des Innenministeriums für Kommunen zum Neuen Kommunalen Finanzmanagement, 4. Auflage, (Handreichung) S. 111, http://www.im.nrw.de/bue/doks/nkf_1einleitung.pdf .

Nach der Konzeption des NKF ist der vorgeschriebene Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 Satz 2 GO NRW (für den Landschaftsverband i.V.m. § 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO NRW) erreicht, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Damit ist es für den vom Landschaftsverband zu erzielenden Haushaltsausgleich auch nicht erforderlich, mit der Landschaftsumlage einen über die Differenz zwischen seinen sonstigen Erträgen und den Aufwendungen hinausgehenden Betrag zu erheben. Während im kameralistischen System für den Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 3 GO NRW a.F. – vorbehaltlich eines ganzen Systems von Ausgleichsverrechnungen – im Grundsatz der Ausgleich von Verwaltungs- und Vermögenshaushalt je für sich erforderlich war,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 – 15 A 130/04 – mwN.,

muss die Finanzplanung, in der die vom Beklagten beabsichtigten Kredittilgungen darzustellen sind, nicht ausgeglichen sein.

So ausdrücklich Handreichung zu § 75 GO NRW, S. 223, 2.1.1.

Ein von dem vorstehend dargestellten Normverständnis des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW abweichendes Ergebnis ergibt sich auch nicht mit Blick auf den vom Beklagten angeführten Inhalt der Regelungen in § 23a Satz 4 LVerbO NRW und § 75 Abs. 2 Satz 2 GO NRW. Beide Regelungen stellen in Rechnung, dass es – auch bei sorgfältigster Haushaltsplanung – tatsächlich zu haushaltsplanmäßig nicht vorgesehenen Überschüssen kommen kann. Dass solche Überschüsse nach § 23a Satz 4 LVerbO NRW der Ausgleichsrücklage zugeführt werden dürfen und auch dem Haushaltsausgleich nicht entgegenstehen, lässt nicht den Schluss zu, dass Überschüsse auch gezielt und planmäßig erwirtschaftet werden dürfen.

Schließlich kann § 22 Abs. 1 LVerbO NRW entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht im Wege einer erweiternden Auslegung bzw. teleologischen Extension dahingehend verstanden werden, dass die Regelung – "als in das Gesamtgefüge der die Finanzwirtschaft der Landschaftsverbände regelnden Vorschriften eingebettete und sich in die grundsätzlichen Bestimmungen des Haushaltsrechts einreihende Ermächtigungsgrundlage" – im Ergebnis bei der Berechnung der Landschaftsumlage die Berücksichtigung der sich aus § 23 Abs. 2 LVerbO NRW i.V.m. §§ 75 Abs. 6, 89 GO NRW ergebenden Verpflichtung zur Bereithaltung ausreichender Liquidität zulässt.

Abgesehen davon, dass eine erweiternde Auslegung einer Eingriffsermächtigung schon mit dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes regelmäßig nicht vereinbar ist, fehlt es an der Voraussetzung einer Regelungslücke, deren Schließung zur Erreichung des Gesetzeszwecks erforderlich wäre. Vielmehr entspricht der klare Wortlaut der fraglichen Regelung wie ausgeführt der mit der Einführung des NKF verfolgten Absicht des Gesetzgebers, nicht mehr den aktuellen Finanzbedarf, sondern den Ressourcenerhalt der Körperschaft in das Zentrum der haushälterischen Überlegungen zu rücken. Weiter verbietet auch die gesetzliche Systematik eine Berücksichtigung der vom Beklagten angeführten Vorschriften im Rahmen des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW. Für die Voraussetzungen und den Umfang der Erhebung der Landschaftsumlage stellt § 22 LVerbO NRW mit den dort in Bezug genommen Vorschriften eine abschließende Spezialvorschrift dar. Dies steht einem Rückgriff auf die fraglichen weiteren Regelunge der Gemeindeordnung über § 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO NRW entgegen. Bei den "hierfür geltenden Vorschriften" im Sinne des § 22 Abs. 1 LVerbO NRW handelt es sich somit nur um die sich aus dem jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetz und der jährlichen Haushaltssatzung des Verbandes ergebenden Umlagegrundlagen und Hebesätze.

Vgl. Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW (Stand: Juni 2010), § 22 LVerbO NRW, Anm. 1.

Im Übrigen aber ist die Frage der Ermächtigung zur Finanzmittelbeschaffung durch Erhebung einer Umlage einschließlich ihres Umfangs von der sich nach haushaltsrechtlichen Vorschriften richtenden Frage des weiteren Umgangs mit so generierten Finanzmitteln zu trennen.

Vgl. zur Trennung der gemeindlichen Abgabenerhebung vom gemeindlichen Haushaltsrecht auch Handreichung zu § 77 GO NRW, S. 263, II 1.1.

Schließlich würde aber selbst die vom Beklagten vertretene Einbeziehung der §§ 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO NRW, 75 Abs. 6 und 89 GO NRW in die für die Erhebung der Landschaftsumlage geltenden Vorschriften i.S.d. § 22 Abs. 1 LVerbO NRW nichts daran ändern, dass die Erhebung der Umlage nur möglich ist, "soweit die sonstigen Erträge zur Deckung der Aufwendungen im Ergebnisplan nicht ausreichen".

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen.

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