Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 26 K 9014/10

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Be-klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die im Jahr 1965 geborene Klägerin stand zuletzt als Regierungsamtsinspektorin (Besoldungsgruppe A 9 mit Zulage der Bundesbesoldungsordnung – BBesO) im Dienst des beklagten Landes. Sie war zuletzt im Ministerium für Inneres und Kommunales des beklagten Landes beschäftigt und wurde mit Ablauf des 31. August 2010 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt, nachdem sie seit dem 15. März 2010 fortdauernd dienstunfähig erkrankt war.

Mit Schreiben vom 30.08.2010 beantragte sie den finanziellen Ausgleich von insgesamt 58 Urlaubstagen, die sie wegen einer Erkrankung nicht habe nehmen können. Des Weiteren beantragte sie die Auszahlung eines Zeitguthabens auf dem Überstunden-Konto und auf dem FLAZ-Konto. Hinsichtlich des FLAZ-Konto verwies sie auf Dienstvereinbarungen anderer Behörden, in den ausdrücklich auch die finanzielle Abgeltung von Zeitguthaben geregelt werde. Es dürfe ihr – führte die Klägerin aus – nicht zum Nachteil gereichen, dass das Ministerium für Inneres und Kommunales eine entsprechende Regelung nicht in seine Dienstvereinbarung aufgenommen habe.

Mit Bescheid vom 06.12.2010 gewährte das Ministerium für Inneres und Kommunales des beklagten Landes der Klägerin die beantragte Mehrarbeitsvergütung für den Ausgleich von 40,04 Mehrarbeitsstunden, lehnte jedoch den Antrag auf finanzielle Abgeltung des krankheitsbedingt nicht genommenen Erholungsurlaubs und auf finanzielle Abgeltung des Zeitguthabens auf dem FLAZ-Konto ab. Für die finanzielle Abgeltung von Zeitguthaben auf dem FLAZ-Konto – heißt es in dem Bescheid - bestehe keine Rechtsgrundlage. Gemäß § 14 Abs. 6 der Arbeitszeitverordnung (AZO) könne ein Zeitguthaben lediglich durch Freizeitausgleich abgegolten werden. Konsequenterweise könne auch nach der aufgrund der AZVO geschlossenen Dienstvereinbarung über die Einführung der flexiblen Arbeitszeit vom 31.01.2007 ein Zeitguthaben lediglich durch Freizeitausgleich abgegolten werden. Regelungen in Dienstvereinbarungen anderer Behörden, wie beispielsweis der Gemeinde Grefrath – auf die sich die Klägerin im Verwaltungsverfahren berufen hatte – seien für das beklagte Land irrelevant. Die Stunden auf dem FLAZ-Konto seien nicht dienstlich angeordnet und somit keine abgeltungsfähige Mehrarbeit.

Die Klägerin hat am 22.12.2010 Klage erhoben, die ursprünglich neben dem finanziellen Ausgleich des Zeitguthabens auf dem FLAZ-Konto als weiteren Streitgegenstand die Verpflichtung der Beklagten zur finanziellen Abgeltung ihres krankheitsbedingt nicht genommenen Erholungsurlaubs umfasst hat. Durch Beschluss vom 23.02.2011 hat die Kammer das Verfahren abgetrennt, soweit es die Abgeltung von Erholungsurlaub betroffen hat. Dieses Verfahren ist zuständigkeitshalber von der 13. Kammer übernommen worden. Durch Urteil vom 15.07.2011 – 13 K 1287/11 – (veröffentlicht in: Juris) ist das Land unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Bescheides des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 6. Dezember 2010 verpflichtet worden, der Klägerin für 7 Urlaubstage aus dem Jahr 2010 eine finanzielle Abgeltung zu gewähren.

Die Klägerin trägt im vorliegenden Verfahren vor: Die auf dem FLAZ-Konto verbuchten Zeitstunden seien wie die auf dem Mehrarbeitskonto verbuchten Überstunden dienstlich erforderlich gewesen. Andere Behörden hätten durch Dienstvereinbarung ausdrücklich die finanzielle Abgeltung geregelt, wenn zum Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Dienst das Zeitguthaben nicht mehr habe abgebaut werden können. Es dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass das Ministerium für Inneres und Kommunales in seiner Dienstvereinbarung eine solche Regelung nicht aufgenommen habe. Ein entsprechender Zahlungsanspruch ergebe sich unmittelbar aus der Richtlinie 2003/88/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (RL 2003/88/EG). Die auf Arbeitszeitkonten gutgeschriebenen Mehrstunden, die nicht ausgeglichen werden könnten, müssten genauso behandelt werden, wie die in Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG geregelten Urlaubstage.

Jedenfalls werde sie – die Klägerin – dadurch, dass das beklagten Land keine Regelung über den finanziellen Ausgleich von Arbeitszeitguthaben getroffen habe, in ihrem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Durch das Fehlen einer Ausgleichsregelung werde sie gegenüber den Arbeitskräften, deren Arbeitszeit durch Freizeitausgleich ermäßigt werde, in nicht zu rechtfertigender Weise benachteiligt. Die damit verbundene Härte müsse nicht aufgrund einer generalisierenden und typisierenden Betrachtung hingenommen werden. Von dieser Benachteiligung sei nicht nur eine verhältnismäßig kleine Anzahl von Personen betroffen.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung seines Bescheides vom 6. Dezember 2010 zu verurteilen, ihr einen Betrag in Höhe von 1.181,28 Euro zur Abgeltung des bei Eintritt in den Ruhestand auf dem FLAZ-Konto befindlichen Zeitguthabens von 67 Stunden zu zahlen,

hilfsweise,

festzustellen, dass sie – die Klägerin – dadurch in ihren Rechten verletzt ist, dass das beklagte Land sich weigert, eine Regelung über den finanziellen Ausgleich für die nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren 67 Mehrstunden zu erlassen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es wendet gegenüber dem Klagebegehren unter Bezugnahme auf den angefochtenen Bescheid ein: Der Abgeltungsanspruch ergebe sich weder aus einer unmittelbaren noch aus einer analogen Anwendung des Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88. Die Ablehnung, eine Abgeltungsregelung zu schaffen, verstoße auch nicht gegen Art. 3 GG. Ein Vergleich mit dem finanziellen Ausgleich für die nicht im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden der Lehrer sei nicht geboten, die Situationen seien nicht vergleichbar. Die Klägerin habe keine Mehrarbeit geleistet. Das Zeitguthaben auf dem FLAZ-Konto sei lediglich im Rahmen der für die Klägerin geltenden flexiblen Arbeitszeitregelung entstanden und beruhe nicht auf einer dienstlichen Anordnung. Das Hindernis für die Realisierung des Freizeitausgleichs liege in der Privatsphäre der Klägerin, nicht in der Sphäre des Beklagten und sei von ihm nicht schuldhaft verletzt worden, so dass auch eine Abgeltung im Wege des Schadensersatzes ausscheide.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist – da sie auf teilweise Aufhebung des angefochtenen Bescheids und kumulativ auf die Zahlung von Besoldung nach den Stundensätzen der Mehrarbeitsvergütung gerichtet ist - als kombinierte Anfechtungs- und Leistungsklage (vgl. § 113 Abs. 4 VwGO) zulässig.

Die Zulässigkeit der Klage ist nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin vor Klageerhebung ihren vermeintlichen besoldungsrechtlichen Anspruch auf Abgeltung des Zeitguthabens auf dem FLAZ-Konto nicht zum Gegenstand eines Vorverfahrens gemäß §§ 68 ff VwGO gemacht hat.

Das Erfordernis, vor der auf Besoldung gerichteten kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage sowie der hilfsweise erhobenen Feststellungsklage ein Widerspruchsverfahren durchzuführen, folgt aus § 54 Abs. 2 des am 01.04.2009 in Kraft getretenen Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG) i.V.m. § 68 Abs. 1 VwGO. Nach § 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG ist vor allen Klagen (einschließlich der Leistungs- und Feststellungsklagen) der Beamten aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen, mithin auch für die vorliegende, die Besoldung betreffende und deshalb im Beamtenverhältnis wurzelnde Klage. Einer solchen Nachprüfung des angegriffenen Verhaltens des Dienstherrn in einem vor der Klageerhebung durchzuführenden Vorverfahren bedarf es dabei gemäß § 54 Abs. 2 S. 2 BeamtStG grundsätzlich auch dann, wenn die Maßnahme – wie hier - von der obersten Dienstbehörde getroffen worden ist. Insoweit stellt diese Vorschrift eine in § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO zugelassene Rückausnahme dar.

Zwar bestimmt § 104 Abs. 1 S. 1 LBG aufgrund der in § 54 Abs. 2 S. 3 BeamtStG enthaltenen Ermächtigung, dass für Klagen der Beamten aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren nicht erforderlich ist. Dies gilt jedoch nach S. 2 dieser Vorschrift nicht für Maßnahmen in besoldungsrechtlichen Verfahren, so dass es bei dem grundsätzlichen Erfordernis eines durchzuführenden Widerspruchsverfahrens verbleibt.

Allerdings ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),

vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2009 – 2 C 56/07 - NVwZ 2009, 924 und vom 22. Juli 1999 2 C 14.98 - DÖD 2000, 87, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 2010 - 1 A 908/08 - Juris Rn. 50 ff. und Beschluss vom 28. Januar 2011 - 1 A 1988/09 - Juris, jeweils m. w. N.,

die Durchführung eines Vorverfahrens aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich, wenn sich der auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat. Das beklagte Land hat im vorliegenden Verfahren ausschließlich die Begründetheit der geänderten Klage angegriffen und sich hierzu eingelassen.

Die Klage ist jedoch unbegründet.

Es gibt keine Rechtsgrundlage für die verlangte Zahlung. Die Klägerin wird deshalb durch den die Zahlung ablehnenden Bescheid nicht in ihren Rechten verletzt.

Der Anspruch auf finanzielle Vergütung des Zeitguthabens folgt nicht aus dem Bundesbesoldungsgesetz. Der Klägerin wurden bis zur Versetzung in den Ruhestand die ihr gesetzlich zustehenden Bezüge (§§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 - BBesG) gezahlt.

Der geltend gemachte Anspruch lässt sich nicht auf die Dienstvereinbarung über die Einführung der Flexiblen Arbeitszeit vom 31.01.2007 (im Folgenden: DV) stützen, die ihrerseits ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in der ab dem 1. August 2006 geltenden Fassung (ArbzV) findet.

Die DV sieht eine entsprechende Abgeltung krankheitsbedingt aufgelaufener Zeitguthaben nicht vor.

§ 14 Abs. 6 ArbZV sieht zur Abgeltung von Zeitguthaben ausschließlich Freizeitausgleich vor. Weder in dieser Vorschrift noch in anderen Vorschriften der ArbZV ist eine finanzielle Abgeltung von Zeitguthaben vorgesehen, wenn ein Ausgleich in Freizeit nicht möglich ist.

Aus §§ 1, 3 Abs. 1 der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte (MVergV) lässt sich der geltend gemacht Anspruch ebenfalls nicht herleiten. Die Klägerin hat nämlich keine Mehrarbeit geleistet, sondern lediglich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben "vorgearbeitet", d.h. sie ist mit regulären Arbeitsstunden, die sie erst später geschuldet hätte, in Vorleistung getreten. Darüber hinaus sind die Stunden, deren Ausgleich die Klägerin begehrt, weder schriftlich angeordnet noch genehmigt worden, wie es in § 3 Abs. 1 Nr. 1 MVergV vorausgesetzt wird.

Selbst wenn es sich bei den vorgearbeiteten Stunden um allgemein genehmigte Mehrarbeit im Sinne der MVergV handeln würde, könnte die Klägerin hieraus keinen Anspruch auf finanzielle Abgeltung dieses Zeitguthabens herleiten.

Gemäß § 61 Abs. 2 LBG NRW darf eine Mehrarbeitsvergütung nur gezahlt werden, wenn eine Dienstbefreiung im Sinne des § 61 Abs. 1 S. 2 LBG NRW aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht möglich ist bzw. nicht möglich war. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 MVergV besteht Anspruch auf die Zahlung einer Mehrarbeitsvergütung nur dann, wenn die Mehrarbeit aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht durch Dienstbefreiung innerhalb eines Jahres ausgeglichen werden kann. Die Klägerin war allein aufgrund des Umstands, dass sie bis zur Versetzung in den Ruhestand dienstunfähig erkrankt war, an dem Ausgleich des Arbeitszeitkontos gehindert. Dienstliche Gründe sind aber nur solche, die in der Sphäre des Dienstherrn liegen und nicht solche, die der Sphäre des Mitarbeiters zuzurechnen sind (persönliche Gründe). Eine Erkrankung stellt keinen zwingenden dienstlichen Grund in diesem Sinne dar.

BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1985 – 2 B 45/85 - Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 26; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 06. September 2004 – 1 Q 52/04 – Juris; Urteile der Kammer vom 10. September 2010 - 26 K 2055/09 – und vom 24. Mai 2005 – 26 K 5973/04 -; VG Frankfurt a.M., Urteil vom 25. August 2010 – 9 K 1201/10.F – Juris.

Auch aus einer unmittelbaren oder entsprechenden Anwendung von Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG lässt sich ein solcher Anspruch nicht herleiten.

Wie die erkennende Kammer bereits mehrfach entschieden hat, ergibt sich aus der Bestimmung der Richtlinie kein Anspruch des Beamten auf Ausgleich des krankheitsbedingt nicht in Anspruch genommenen Erholungsurlaubes in Geld.

Vgl. z.B. Urteil vom 10. September 2010 - 26 K 2055/09 -.

Aber selbst wenn sich aus der Vorschrift ein solcher finanzieller Anspruch auf Urlaubsabgeltung herleiten ließe, so wäre eine entsprechende Anwendung auf die Abgeltung von Zeitguthaben nicht möglich.

Es fehlt schon an einer Vergleichbarkeit der Fälle. Das Besoldungsrecht enthält zudem - als weitere Voraussetzung der Analogie - keine planwidrige Regelungslücke, sondern enthält bewusst keine Regelung über die Abgeltung von Zeitguthaben.

Ein Zahlungsanspruch zur Abgeltung des Zeitguthabens kommt schließlich auch weder als Ausgleichsanspruch unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht des Dienstherrn in Betracht, noch besteht ein solcher Anspruch in Gestalt eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) und wegen des in § 2 BBesG vorgeschriebenen Gesetzesvorbehalts ist es grundsätzlich ausgeschlossen, einem Beamten Besoldungsleistungen zuzusprechen, die gesetzlich nicht vorgesehen sind,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 1992 - 2 B 86/92 - Juris.

Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist ungeachtet der Frage ihrer Zulässigkeit jedenfalls unbegründet. Das Verhalten des beklagten Landes, keine gesetzliche Regelung zur finanziellen Abgeltung solcher Arbeitsstunden zu erlassen, die vor Eintritt in den Ruhestand infolge Erkrankung nicht mehr abgebaut werden konnten, verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Insbesondere verstößt das Unterlassen dieser Regelung nicht gegen Art. 3 GG oder Art. 7 Abs. 2 EG VO 88/2003.

Zur Vergütung der Arbeitszeit trifft die Richtlinie keine Aussagen und belässt den Mitgliedstaten insoweit einen unionsrechtlich nicht näher beschränkten Regelungsspielraum,

VG Frankfurt a.M., Urteil vom 25. August 2010 a.a.O.

Die unterschiedliche rechtliche Behandlung der Abgeltung von Guthaben auf dem Zeitarbeitskonto und der Abgeltung von Vorgriffstunden verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 des GG), denn in dem einen Fall handelt es sich um eine Vorleistung geschuldeter Arbeitskraft, im anderen (auszugleichenden) Fall um echte Mehrarbeit (schriftlich angeordnete zusätzliche Pflichtstunde).

Es verstößt ebenfalls nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, dass die Klägerin keinerlei Ausgleich für die abgeleisteten Dienststunden erhält, während noch im Dienst befindliche Beamtinnen und Beamte einen Ausgleich durch Dienstbefreiung erhalten, zumal die Gründe für den mangelnden Ausgleich ausschließlich in der Sphäre der Klägerin liegen.

Der Gesetzgeber ist aufgrund des Gleichheitssatzes auch nicht gehalten, für geleistete Mehrarbeit – um die es sich hier, wie bereits ausgeführt, nicht einmal handelt - Schadens- oder sonstige Ausgleichsansprüche in Geld zu gewähren. Der Gesetzgeber hat die Vergütung von Mehrarbeit im Beamtenrecht ausdrücklich nur als sachlich und zeitlich begrenzte Ausnahme vorgesehen. Es verbleibt deshalb bei den Grundsätzen des Beamtenrechts, wonach der Beamte dem Dienstherrn seine volle Arbeitskraft, wenn auch nach Maßgabe des Arbeitszeitrechts, zur Verfügung stellt, als Gegenleistung dafür Anspruch auf amtsangemessene Alimentation in Gestalt der Dienstbezüge hat und Mehrarbeit, soweit überhaupt, allein durch Freizeit ausgeglichen wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die entsprechenden Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

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