Urteil vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen - 6z K 2713/07

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Tatbestand:

Die am geborene Klägerin erwarb am 16. Juni 2007 in Nordrhein- Westfalen die Allgemeine Hochschulreife mit einer bescheinigten Durchschnittsnote von 3,0.

Mit Antrag vom 11. Juli 2007 bewarb sich die Klägerin bei der Beklagten um einen Studienplatz im Studiengang Medizin (01:33) für das Wintersemester 2007/ 08. Sonderanträge stellte die Klägerin nicht.

Mit Bescheid vom 15. August 2007 lehnte die Beklagte den Zulassungsantrag ab. Zur Begründung verwies sie auf das Nichterreichen der Auswahlgrenzen (mindestens Durchschnittsnote von 1,2 für Bewerber mit einer Hochschulzugangsberechtigung aus Nordrhein-Westfalen bzw. 8 Halbjahre Wartezeit).

Am 17. September 2007 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie macht geltend:

Eine Beauftragung der Beklagten zur Erstellung von Zulassungs- und Ablehnungsbescheiden durch die entsprechenden Hochschulen gemäß Art. 1 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 24. Juni 1999 - StV - und § 10 Abs. 5 Satz 4 der Vergabeverordnung ZVS - VergabeVO ZVS - sei nicht erfolgt; dies werde jedenfalls mit Nichtwissen bestritten.

Die VergabeVO ZVS sei aus einer Reihe von Gründen nichtig. So hätten etwa die Länder Hessen und Baden-Württemberg nicht für eine ausreichende landesrechtliche Umsetzung des StV gesorgt, so dass das Übereinstimmungsgebot aus § 72 Abs. 2 Satz 4 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - und Art. 16 Abs. 2 StV nicht gewahrt sei. Eine derartige Verletzung des Übereinstimmungsgebotes liege bereits dann vor, wenn nur eine (landesrechtliche) Vergabeverordnung nichtig sei.

Die Umsetzung des Vergaberechts im Land Hessen genüge nicht den Vorgaben zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und 3 des Grundgesetzes - GG -. Nach der Rechtsprechung des Hessischen Staatsgerichtshofes seien die genannten Vorschriften aufgrund allgemeiner rechtsstaatlicher Erwägungen für das Land Hessen entsprechend anwendbar, da die hessische Landesverfassung derartige Regelungen nicht enthalte. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG sei für die hessische Vergabeverordnung auch inhaltlich anwendbar, da - vergleichbar mit der Situation eingreifender Verwaltungsakte - die Verteilung des knappen Guts Studienplätze geregelt werde. Den sich aus der grundgesetzlichen Vorschrift ergebenden Anforderungen an das Zitiergebot werde das hessische Landesrecht aber nicht gerecht. Die hessische Vergabeverordnung benenne in ihrer Präambel § 7 Abs. 2 und 3 des hessischen Gesetzes zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen -Vergabegesetz Hessen - vom 13. Juni 2000 als Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungserlass. Die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Vergabegesetz Hessen betreffe aber nur Rechtsverordnungen, die die Vergabe von Studienplätzen in Studiengängen regeln, die nicht in das ZVS- Verfahren einbezogen sind. § 7 Abs. 2 Vergabegesetz Hessen sei keine taugliche Ermächtigungsgrundlage, sondern nur Zuständigkeitsvorschrift. Selbst wenn die Nennung dieser Vorschrift als ausreichend angesehen werde, liege eine Verletzung des Zitiergebots vor, weil keine der ländereinheitlich geltenden Vergabeverordnungen auf §§ 29-35 HRG Bezug nehme. Wegen der materiellen Änderungen des Staatsvertrages durch § 72 Abs. 2 Satz 2 HRG sei dies aber erforderlich. Auch in Baden-Württemberg entspreche das Vergaberecht nicht den Anforderungen des Zitiergebotes.

Ein Verstoß gegen das Übereinstimmungsgebot ergebe sich auch aus materiellen Erwägungen. Zentrale Regelungen wie etwa die maßgeblichen Auswahlquoten seien in den meisten Ländern nur durch Verordnung, nicht aber - wie z.B. in Hessen nach § 4 Vergabegesetz Hessen - gesetzlich geregelt, was zur Nichtigkeit führe; das Übereinstimmungsgebot gelte im Übrigen für das Länderhochschulauswahlverfahren insgesamt.

Weiter sei die VergabeVO aus materiellen Gründen nichtig:

Das praktizierte Zulassungsverfahren enthalte im Ergebnis kein offenes Auswahlkriterium im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, weil bis zu 80% der Studienplätze nach dem Kriterium der "Eignung" vergeben würden und die Wartezeitquote wegen der überlangen Wartezeiten keine Chancenoffenheit mehr gewährleisten könne. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an das Merkmal der "Eignung" würden durch das praktizierte Verfahren nicht erfüllt. Insbesondere reichten die von den Ländern gebildeten Landesquoten nicht mehr aus, um die geforderte Vergleichbarkeit des Eignungskriteriums zu erreichen. Das neu geschaffene Auswahlverfahren der Hochschulen weise erhebliche Mängel auf. So sei eine Orientierung der Auswahlentscheidung allein an der Note möglich. Dabei werde die Landesquotenregelung umgangen, da alle Bewerber nach demselben Eignungskriterium verglichen würden.

Durch die unterschiedliche Ausgestaltung der Verfahren bei den einzelnen Hochschulen werde das Auswahlverfahren unübersichtlich und entfalle die Vergleichbarkeit für den Studienbewerber. Die Limitierung der Bewerbungsmöglichkeiten auf sechs Hochschulorte reduziere die Chancen für den einzelnen Bewerber im Vergleich zum zentralen Vergabeverfahren; außerdem fehle es dafür an einer gesetzlichen Grundlage. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden auch gegen das höchst unterschiedlich ausgestaltete Vorauswahlverfahren.

Im Anwendungsbereich von Art. 12 GG könnten materielle Auswahlkriterien wie die Festlegung von Art und Umfang der Bewerberlimitierung nicht durch die einzelnen Satzungen der Hochschulen bestimmt werden; dafür gebe es keine rahmenrechtliche Grundlage. Schließlich liege im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG eine unzumutbare Verfahrensausgestaltung vor, da dem Studienbewerber zugemutet werde, zur Erreichung seines Rechtsschutzziels mehrere Gerichtsverfahren zu führen.

Wegen der Nichtigkeit der Auswahlverfahrensregelungen sei das Klagebegehren unmittelbar aus Art. 12 GG begründet. Dass die Studienplätze zum Antragssemester bereits vergeben seien, stehe dem nicht entgegen. Die Zulässigkeit des Hilfsantrags ergebe sich daraus, dass eine entsprechende Feststellung die Rechtsposition bei zukünftigen Bewerbungen verbessern würde.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. August 2007 zu verpflichten, ihr einen Studienplatz im Studiengang Medizin (01:33) gemäß dem zum Wintersemester 2007/2008 gestellten Zulassungsantrag zuzuweisen, hilfsweise unter Aufhebung des Bescheides vom 15. August 2007 festzustellen, dass die Ablehnung der Bewerbung der Klägerin für eine Zulassung im Studiengang Medizin (01:33) zum Wintersemester 2007/2008 durch die Beklagte rechtswidrig ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzulehnen.

Zur Begründung führt sie aus, dass die Klägerin die maßgeblichen Auswahlgrenzen nicht erreicht habe.

Sie ist der Auffassung, die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gelte nicht für das hessische Landesrecht, so dass ein Verstoß gegen die genannte Vorschrift durch das hessische Vergaberecht nicht vorliege. Selbst wenn einzelne (formale) Fehler im Vergaberecht eines Landes vorliegen sollten, könne deshalb nicht das gesamte System der Studienplatzvergabe nichtig sein, mit der Folge, dass ein seit Jahrzehnten praktiziertes Verfahren nicht mehr angewendet werden dürfte.

Auch in materieller Hinsicht sei in der obergerichtlichen Rechtsprechung bereits entschieden, dass das gegenwärtige System der Studienplatzvergabe mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben übereinstimme, was insbesondere für die verschiedenen Quoten gelte. Auch nach Absenkung der Wartezeitquote auf 20 % der zu vergebenden Studienplätze habe sich keine deutlich erkennbare Verlängerung der Wartezeit ergeben. Die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung sei als maßgebliches Eignungskriterium anerkannt. Das Auswahlverfahren der Hochschulen führe zu einer Chancenverbesserung der Studienbewerber, da die Hochschulen ihren Auswahlverfahren verschiedene Eignungskriterien zugrunde legten und ein Studienbewerber damit durch die Wahl eines ihm günstigen Auswahlverfahrens seine Zulassungschancen verbessern könne. Es sei nicht zu beanstanden, dass dabei eine Begrenzung auf 6 Hochschulstandorte erfolge und im Ablehnungsfall gegen jede Hochschule in einem eigenen Verfahren vorgegangen werden müsse.

Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei unzulässig, weil für den Erfolg einer Verpflichtungsklage Voraussetzung sei, dass der Klägerin bei Zugrundelegung verfassungsmäßiger Auswahlkriterien der gewünschte Studienplatz mit hoher Wahrscheinlichkeit zustünde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie die von der Beklagten in Ablichtung übersandten Bewerbungsunterlagen der Klägerin (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die mit dem Hauptantrag zulässige Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist nicht begründet; denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zuteilung des beantragten Studienplatzes im Studiengang Medizin (01:33) nach den für das Wintersemester 2007/2008 maßgeblichen Regeln und tatsächlichen Verhältnissen, so dass sich der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 15. August 2007 als rechtmäßig erweist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Studienplätze in diesem Studiengang werden gem. § 1 Satz 2 VergabVO ZVS i.V.m. ihrer Anlage 1 in einem zentralen Vergabeverfahren nach Maßgabe der §§ 6 ff. VergabeVO vergeben. Die Klägerin erfüllt mit ihrer Abiturnote 3,0 und einer maßgeblichen Wartezeit von 0 Halbjahren nicht die maßgeblichen Auswahlgrenzen. Diese lagen für die Auswahl in der Abiturbestenquote (vgl. § 11 VergabeVO) für Bewerber mit einer Hochschulzugangsberechtigung aus Nordrhein-Westfalen bei einer Durchschnittsnote von 1,2 . Für die Auswahl nach Wartezeit (vgl. § 14 VergabeVO) waren mindestens 8 Halbjahre erforderlich. Sonderanträge auf Nachteilsausgleich hat die Klägerin nicht gestellt. Die Frage, ob die Klägerin im Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 10 VergabeVO) hätte zugelassen werden müssen, ist nicht Gegenstand der gegen die Beklagte gerichteten Klage.

Dass die Klägerin die Auswahlgrenzen, die sich bei Anwendung der zum Wintersemester 2007/2008 (ländereinheitlich) gültigen Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen ergeben, nicht erfüllt, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Die Klägerin ist aber der Auffassung, dass das aktuelle Vergaberecht aus formellen und materiellen Gründen nichtig sei und daraus die Verpflichtung der Beklagten zur Zulassung zum Wunschstudium resultiere. Dieser Auffassung vermag sich die Kammer nicht anzuschließen.

In diesem Zusammenhang kann zunächst dahinstehen, ob der Klägerin selbst bei unterstellter Nichtigkeit der geltenden Auswahlkriterien überhaupt ein Zulassungsanspruch erwachsen könnte. Es erscheint äußerst fraglich, ob das Gericht zu einer eigenen Verwerfung der entsprechenden Vorschriften der Vergabeverordnung des betreffenden Landes bzw. aller Länder befugt wäre und allein vor dem Hintergrund des Art. 12 Abs. 1 GG dem Zulassungsbegehren entsprechen könnte. Auch eine Aussetzung des Verfahrens gem. Art. 100 Abs. 1 GG im Hinblick auf Regelungen in der Vergabeverordnung als untergesetzlicher Rechtsnorm dürfte ausscheiden, soweit nicht zugleich die Wirksamkeit der entsprechenden Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes bzw. des Staatsvertrages angesprochen ist.

Vgl. dazu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW -, Urteil vom 26. Februar 1993 - 13 A 617/92 -, NVwZ RR 1993, 485; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. Mai 2003 - 6 K 4720/02 -.

Die mit diesen Fragen verbundenen Probleme bedürfen hier keiner abschließenden Entscheidung, da das im Wintersemester 2007/2008 gültige Auswahlsystem in seiner Gesamtheit keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt und die vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin dargestellten Bedenken gegen die Wirksamkeit der Vergabeverordnungen einzelner Länder jedenfalls nicht zu einem Zulassungsanspruch der Klägerin führen. Die Neufassung der VergabeVO geht auf das 7. Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes - HRG - vom 28. August 2004, BGBl. I. S. 2298 (vgl. Bekanntmachung der Neufassung des HRG vom 19. Januar 1999 - BGBl. I, S. 18 -) zurück, mit dem die Hochschulzulassung in den bundesweit zulassungsbeschränkten Studiengängen grundlegend neu geregelt wurde. Hierdurch hat auch der im Antragssemester geltende, von den Ländern am 24. Juni 1999 abgeschlossene Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen - StV - Modifizierungen erfahren; die nähere Ausgestaltung des Auswahlverfahrens obliegt dem Landesrecht (vgl. § 72 Abs. 2 HRG). Grundlage für die von der Beklagten zu vergebenden Studienplätze sind insoweit die ländereinheitlichen Verordnungen über die zentrale Vergabe von Studienplätzen (Vergabeverordnung ZVS), die durch das Zulassungsrecht der Länder für das Vergaberecht außerhalb der zentralen Vergabe ergänzt werden.

Das in dieser Weise bundesrahmenrechtlich vorgezeichnete und landesrechtlich ausgestaltete Gesamtkonzept der Studienplatzvergabe ist nach der ständigen Rechtsprechung der Kammer entgegen der Auffassung des Klägervertreters nicht unwirksam.

Bereits mit Urteilen vom 27. Mai 2003 - 6 K 4720/02 u.a. - hat sich die Kammer grundsätzlich mit der Wirksamkeit des Vergabesystems befasst und dieses für das Wintersemester 2002/2003 als verfassungsgemäß erachtet. Mit Gerichtsbescheid vom 15. Mai 2006 - 6 K 3036/05 - hat sie für das Wintersemester 2005/2006 (auch im Hinblick auf die Absenkung der Wartezeitquote von 25% auf 20%) an dieser Auffassung festgehalten. Auch nach Inkrafttreten der VergabeVO ZVS in der seit dem Wintersemester 2006/2007 geltenden Fassung (z.B. NRW vom 02. Mai 2006 - GVBl. 2006, 166 -; Hessen vom 24. Mai 2006 - GVBl. 2006, 325 -; Baden- Württemberg vom 23. April 2006 - GBl. 2006, 114 -) hat die Kammer keinen Anlass gesehen, hiervon abzuweichen. Damit befindet sie sich in Übereinstimmung mit der - den Beteiligten bekannten - Rechtsprechung des für ZVS-Verfahren zuständigen Berufungsgerichts, des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), das - zum Auswahlverfahren der Hochschulen (AdH-Verfahren) - mit Beschlüssen vom 3. und 6. März 2006

- 13 B 75/06 und 13 B 76/06 u.a. -

im vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Anwendbarkeit der VergabeVO NRW zum Wintersemester 2005/06 bestätigt hat. Mit Beschluss vom 5. Januar 2007 - 13 B 2556/06 - hat es nach Inkrafttreten der neuen Vergabeverordnung zum Wintersemester 2006/07 entschieden, dass die Ausführungen in den vorgenannten Beschlüssen auch für das zentrale Vergabeverfahren der Beklagten Gültigkeit haben.

Diese Rechtsprechungspraxis stimmt mit der Rechtsprechung aller anderen - u.a. im Rahmen des AdH-Verfahrens - mit dem Vergaberecht befassten Verwaltungsgerichte überein. Dies gilt insbesondere auch für die Vergaberegelungen der Länder Hessen und Baden-Württemberg, die der Prozessbevollmächtigte der Klägerin argumentativ in den Vordergrund gestellt hat. Sowohl der Hessische Verwaltungsgerichtshof

- Beschluss vom 22. März 2006 - 8 MM 3780/05 - (zur VergabeVO Hessen vom 18. Mai 2005 über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen des Landes Hessen), NVwZ- RR 2006, 700-701 -

als auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

- Urteil vom 22. Februar 2006 - 9 S 1840/05 - (zur VergabeVO BW - ZVS - vom 27. Januar 2005), DVBl. 2006, 720 (Lts.) -

gehen von der Anwendbarkeit der Vergaberegelungen und ihrer Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht aus.

Neben zahlreichen Verwaltungsgerichten haben sich auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof

- in einer Popularklagenentscheidung vom 04. Mai 2007 - Vf. 9 - VII - 06, BayVBl. 2008, 266 -

und andere Obergerichte

- BayVGH, Beschlüsse vom 20. März 2006 - 7 CE 06.10175 - und vom 23. März 2006 - 7 CE 06.10164 -, juris-Dokumente; OVG Saarland, Beschluss vom 29. November 2005 - 3 W 19/05 -, juris-Dokument-

mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Voraussetzungen der Studienplatzvergabe durch die Zentralstelle bzw. im AdH-Verfahren befasst und sind - wie den Beteiligten bekannt ist - von der Anwendbarkeit der (zu den jeweiligen Semestern geltenden) Vergaberegelungen ausgegangen.

Die im umfangreichen Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Klägerin angeführten Bedenken gegen diese einhellige Rechtsprechung geben der Kammer im Ergebnis keinen Anlass, im vorliegenden Fall von ihrer bisherigen Praxis abzuweichen.

Wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin bestätigt hat, war sein Vorbringen im Wesentlichen bereits Gegenstand des Verfahrens 3 GM 3979/06. W6 beim VG H. , das mit Beschluss vom 12. Februar 2007 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im AdH-Verfahren abgelehnt hat. Der ausführlichen Begründung dieses Beschlusses schließt sich die Kammer im Wesentlichen an, zumal die Ausführungen zu den allgemeinen und vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin hier im Besonderen aufgeworfenen Fragen mit der zuvor zitierten Rechtsprechung der mit der Studienplatzvergabe befassten Obergerichte übereinstimmen und im Rahmen einer summarischen Prüfung bei der Kostenentscheidung im erledigten Beschwerdeverfahren auch vom Hessischen VGH als tragfähig angesehen worden sind.

Bei dem Vortrag der Klägerseite ist zu berücksichtigen, dass sich die auf das AdH-Verfahren zielenden Argumente nicht ohne weiteres auf das zentrale Vergabeverfahren der Beklagten übertragen lassen.

So ist der Einwand, es fehle an einer ordnungsgemäßen Beauftragung der Beklagten zur Erstellung der Hochschulbescheide, hier schon deshalb unerheblich, weil die Beklagte ihre Bescheide im zentralen Vergabeverfahren im eigenen Namen erlässt und sich ihre Zuständigkeit dafür unmittelbar aus Art. 15 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 StV ergibt. Angesichts des tatsächlichen Verfahrensablaufs kann im Übrigen auch kein Zweifel bestehen, dass die Beklagte im AdH-Verfahren die Bescheide der Hochschulen in deren Auftrag versendet; eine bestimmte Form der Beauftragung ist nicht vorgesehen.

Auch im Übrigen hat die Kammer keine Bedenken, dass die Beklagte ablehnend über den Zulassungsantrag entscheiden durfte. Nach Auffassung des OVG NRW (a.a.O.) ist die VergabeVO NRW als Landesrecht ordnungsgemäß zu Stande gekommen. Ob sich dies allerdings auch für die VergabeVO Hessen vom 24. Mai 2006, die für die Klägerin als Studienbewerberin aus Nordrhein-Westfalen gar nicht einschlägig wäre, uneingeschränkt sagen lässt, erscheint dagegen zweifelhaft, bedarf aber letztlich keiner abschließenden Entscheidung, weil der Klägerin aus einer evtl. Unwirksamkeit dieser Verordnung kein Zulassungsanspruch erwachsen würde.

Im Gegensatz zur Auffassung des VG Gießen hält es die Kammer durchaus für fraglich, ob die VergabeVO Hessen in ausreichender Weise ihre Ermächtigungsgrundlage nennt, so dass sich weiterhin die Frage stellt, ob das Zitiergebot wie es in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG für bundesrechtliche Verordnungen verankert ist, auch für hessische Landesverordnungen gilt.

Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass die hessische Landesverfassung - im Gegensatz zu anderen Länderverfassungen - keine Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende Regelung getroffen hat und dass der Hessische Staatsgerichtshof dementsprechend entschieden hat, dass Art. 80 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG für solche Rechts-verordnungen, die auf Landesgesetzen beruhen, nicht gelte.

Hessischer Staatsangerichtshof, Urteil vom 15. Juli 1970 - P.St. 548, P. St. 563 -, juris-Dokument.

Offensichtlich ging er dabei davon aus, dass das Zitiergebot in der hessischen Landesverfassung auch sonst (z.B. über das Rechtsstaatsprinzip) nicht immanent enthalten ist. Mit Urteilen vom 10. Mai 1989

- P.St. 1073 -, DVBl. 1989, 656-658-

und vom 12. Juni 1991

- P.St. 1106 -, DVBl. 1991, 1257-600

hat der Staatsgerichtshof jedoch in Ansehung neuerer Rechtsprechung erwogen, ob die in Art. 80 Abs. 1 GG niedergelegten Maßstäbe auch für das Landesrecht verbindlich bzw. der Landesverfassung Hessen immanent sind. Allerdings beziehen sich die vorgenannten Entscheidungen nicht unmittelbar auf das in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG genannte Zitiergebot und ist zu beachten, dass zwar einerseits das in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltene generelle Ermächtigungserfordernis für den Erlass von Rechtsverordnungen und das in Satz 2 dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Gebot an den Gesetzgeber, die wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden, aufgrund der sog. Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 2 GG zum Grundbestand der Funktionenordnung gehören, die auch für die Landesverfassungen verbindlich sind, dass es aber andererseits den Ländern in Bezug auf das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG möglicherweise frei steht, auf dieses Zitiergebot zu verzichten.

So Ramsauer in AK-GG (Stand Oktober 2001), Art. 80 GG, Rdnr. 23.

Dass der hessiche Landesverfassungsgeber eine derartig differenzierende Verzichtsregelung treffen wollte, lässt sich allerdings kaum annehmen, mit der Folge, dass vieles für eine entsprechende Anwendung von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG auf Verordnungen mit landesgesetzlicher Ermächtigung spricht.

So wohl: Maunz in Maunz-Dürig, GG, Stand Dezember 2007, Art. 80 GG, Rdnr. 44 und Nierhaus in Bonner Kommentar zum GG, Stand Februar 2008, Art. 80 GG, Rdnr. 842.

Geht man davon aus, dass das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG auch für hessische Landesverordnungen gilt, spricht allerdings alles dagegen, dass die VergabeVO-ZVS Hessen vom 24. Mai 2006 diesen Anforderungen genügt. In der Präambel zitiert diese Verordnung- möglicherweise gerade im Hinblick auf die Besonderheiten der hessischen Landesverfassung - lediglich § 7 Abs. 2 und 3 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 13. Juni 2000 (mit Änderung und Fundstellen). Zutreffend weist der Klägervertreter darauf hin, dass Absatz 3 dieser Vorschrift nicht das zentrale Vergabeverfahren der Beklagten betrifft und dass Absatz 2 wohl lediglich eine Zuständigkeitsregelung enthält, wonach die Ministerin/der Minister Rechtsverordnungen nach Art. 16 StV erlässt. Damit greift der Landesgesetzgeber auf die in der Landesverfassung vorgesehene Möglichkeit zurück, die Befugnis zum Erlass von Verordnungen durch Gesetz auf die Landesregierung zu übertragen. Soweit das VG Gießen davon ausgegangen ist, § 7 Abs. 2 Vergabegesetz stelle nicht nur eine Zuständigkeitsregelung dar, sondern inkorporiere die Regelung des Art. 16 StV in das Vergabegesetz Hessen bzw. verweise insoweit auf den Staatsvertrag und genüge damit dem Zitiergebot, ohne Art. 16 StV ausdrücklich zu benennen, unterliegt diese Auffassung rechtlichen Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht hat im sog. Legehennenurteil

- vgl. Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 ff. -

zum Zitiergebot Folgendes ausgeführt:

"Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird. (Unterstreichung durch die Kammer)

.....

Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen. ....

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in: Bonner Kommentar <Lfg. Nov. 1998>, Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922).

Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilen Ermächtigung gehalten hat (vgl. BverfGE 24, 184 <196>). ...

Das Zitiergebot erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können."

Mit diesen Vorgaben dürfte es sich kaum vereinbaren lassen, wenn die Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung selbst gar nicht genannt wird, sondern sich erst über andere (zitierte) Gesetze erschließen lässt. Da eine Missachtung des Zitiergebots ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaats verletzt, führt ein solcher Mangel nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit der Verordnung.

Die vorstehend aufgezeigte Problematik des Zitiergebots bedarf aber letztlich keiner abschließenden Klärung, weil die Klägerin auch im Falle einer Nichtigkeit der Vergabeverordnung - ZVS- Hessen den geltend gemachten Studienplatz nicht beanspruchen kann. Die Nichtigkeit einer einzelnen Vergabeverordnung (oder einzelner Vergabeverordnungen) aus formalen Gründen hat nach Auffassung der Kammer nämlich nicht zur Folge, dass die Klägerin dann - ggf. nach vom Gericht zu bestimmenden Maßstäben - unmittelbar gemäß Art. 12 GG zugelassen werden müsste. Selbst wenn man von einer Verwerfungskompetenz des Verwaltungsgerichts ausgeht und davon, dass sich die Nichtigkeit einer Landesverordnung auf Bewerber aus anderen Bundesländern auswirkt, richten sich die Anforderungen an die Studienzulassung dann bis zum Erlass einer neuen Verordnung vielmehr unmittelbar nach den gesetzlichen Rahmenbestimmungen, sofern sich hieraus ein ausreichendes Entscheidungsprogramm ergibt.

Letzteres ist hier der Fall, weil der Staatsvertrag und das Hochschulrahmengesetz, gegen deren Anwendbarkeit keine Bedenken bestehen, die von der Beklagten vorgenommene Ablehnungsentscheidung tragen. An den sich aus diesen Normen ergebenden Entscheidungsrahmen für die Studienplatzvergabe ist das Gericht im Falle der Unwirksamkeit untergesetzlicher Verordnungen auch im Hinblick auf bestehende richterliche Notkompetenzen gebunden.

Vgl. auch Preisner, Die rechtlichen Grundlagen der Studienplatzvergabe durch die ZVS in NRW seit dem Wintersemester 2000/2001, NWVBl. 2001, 329 ff..

Aus dem Übereinstimmungsgebot des Art. 16 Abs. 2 StV für das zentrale Studienplatzvergabeverfahren i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 4 HRG ergibt sich die Verpflichtung der Länder, das Vergaberecht entsprechend den Vergabeverordnungen der anderen Länder zu regeln und hierbei die Vorgaben der gesetzlichen Grundlagen für die Hochschulzulassung zu beachten. Diese Verpflichtung müsste auch das Gericht im Falle der Unwirksamkeit einzelner Landesvergabeverordnungen aus formalen Gründen berücksichtigen mit der Folge, dass eine evtl. Unwirksamkeit der hessischen VergabeVO-ZVS schon deshalb nicht automatisch zu einem Zusammenbruch der zentralen Studienplatzvergabe mangels eines in allen Ländern übereinstimmenden Landesrechts führt.

Soweit es um die von der Beklagten zu vergebenden Hauptquoten (Abiturbeste und Wartezeit) geht, legen die Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes - insoweit den Staatsvertrag modifizierend - fest, dass jeweils ein Fünftel der (nach Abzug der Vorabquoten verbleibenden) Studienplätze in diesen beiden Quoten vergeben werden (vgl. § 32 Abs. 3 Nr. 1 und 2 HRG). Damit ist von vorneherein gesetzlich vorbestimmt, dass die Beklagte in diesen beiden Quoten nur jeweils 20% der Studienplätze vergeben kann, wovon sie bei ihrer Entscheidung auch ausgegangen ist. Der Klägerin zuzugeben ist allerdings, dass es für die Vorabquoten an einer genauen gesetzlichen Regelung fehlt; vielmehr sieht § 32 Abs. 2 HRG (i.V.m. Art. 12 StV) mit der Formulierung "bis zu drei Zehntel der Studienplätze..." lediglich einen Höchstrahmen vor, während die genaue Ausgestaltung dieses Rahmens der VergabeVO vorbehalten bleibt, die in ihrem § 6 die genaue Quotierung regelt. Aus der Formulierung "sind vorzubehalten" in § 32 Abs. 2 HRG ergibt sich die grundsätzliche Verpflichtung zur Einrichtung der genannten Vorabquoten, auch wenn in jedem Einzelfall zu prüfen ist, ob die Vorabquote dem Grunde und ihrer Höhe nach verfassungsgemäß ist.

Vgl. Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl., Seite 145.

Aber selbst wenn man davon ausginge, dass die Vorabquoten wegen der Unwirksamkeit einer Landesverordnung komplett entfielen und die Studienplätze der Vorabquoten vollständig den beiden Hauptquoten zugeschlagen würden, wäre die Klägerin weder in der Abiturbesten- noch in der Wartezeitquote zuzulassen, da sich die Zahl der auf diese Quoten entfallenden Studienplätze nur jeweils um 20% der Studienplätze aus den Vorabquoten vergrößern kann. Mit ihren Auswahlkriterien und den sich daraus ergebenden Grenzrängen ist die Klägerin aber so weit von den Auswahlgrenzen entfernt, dass sie selbst bei einer solchen Vergrößerung des Studienplatzangebots nicht zum Zuge gekommen wäre. Selbst im Falle der Unwirksamkeit der hessischen VergabeVO-ZVS aus formalen Gründen wäre die Ablehnungsentscheidung der Beklagten daher insoweit nicht zu beanstanden, zumal andere Besonderheiten des Landesrechts (z.B. Verfahrensvorschriften wie Fristregelungen, Verfahrensausschlüsse etc.) hier keine Rolle spielen.

Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin Mängel des Landesrechts von Baden-Württemberg geltend macht, beziehen sich diese Ausführungen in erster Linie auf die rechtlichen Grundlagen des AdH-Verfahrens. Etwaige einzelne Mängel insoweit stellen jedoch die Durchführung des zentralen Vergabeverfahrens der Beklagten nicht von vorneherein in Frage und wären für die Ablehnung der Klägerin durch die Beklagte nicht kausal. Hinzu kommt, dass sich die zuvor für Hessen dargestellte Problematik des Zitiergebots für Baden-Württemberg so nicht stellt, weil die VergabeVO-ZVS-BW vom 23. April 2006 neben dem Landeshochschulzulassungsgesetz ausdrücklich auch Art. 16 Abs. 1 StV als Ermächtigungsgrundlage nennt. Dass daneben die Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes nicht genannt sind, stellt nach Auffassung der Kammer keinen Zitiermangel dar.

So auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Februar 2006, a.a.O.

Zwar hat der Staatsvertrag durch das Hochschulrahmengesetz Modifizierungen erfahren; davon unberührt geblieben ist aber die Verordnungsermächtigung in Art. 16 Abs. 1 StV. Das Hochschulrahmengesetz selbst enthält keine Rechtsverordnungsermächtigung. Im Übrigen wird insoweit auf die Ausführungen des VG Gießen (a.a.O.) Bezug genommen. Aber selbst wenn auch die VergabeVO- ZVS-BW aus formalen Gründen unwirksam sein sollte, stünde der Klägerin aus den oben dargestellten Gründen kein Zulassungsanspruch zu.

Soweit der Klägervertreter das Zulassungsrecht nicht nur aus formellen Gründen, sondern auch materiell wegen Verletzung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip für nichtig hält, nimmt die Kammer auf die Ausführungen des VG H1. im Beschluss vom 12. Februar 2007 und die eingangs zitierte obergerichtliche Rechtsprechung Bezug, die sich zutreffend mit den im Tatbestand genannten Argumenten der Klagebegründung ausführlich auseinandersetzen. Gegen das zentrale Studienplatzvergabeverfahren auf der Grundlage des Siebten Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und gegen das bundesrahmenrechtlich vorgezeichnete und landesrechtlich aufgegriffene Konzept des hochschulinternen Auswahlverfahrens bestehen danach ebenso wenig durchgreifende Bedenken wie an der Wirksamkeit des Gesamtkonzepts der Studienplatzvergabe unter Beteiligung unterschiedlicher Behörden mit einem dementsprechend ausdifferenzierten Rechtsschutzsystem.

Vgl. z.B. die bereits genannten Beschlüsse des OVG NRW vom 3. März 2006 und 5. Januar 2007.

Zwar bezieht sich die vorgenannte Rechtsprechung zum Teil auf die Verhältnisse zu früheren Semestern; die Zulassungssituation hat sich in verfassungsrechtlicher Hinsicht zwischenzeitlich aber nicht relevant verschlechtert. Insbesondere was die Kombination der Auswahlkriterien Qualifikation und Wartezeit anbelangt, sind die vom Bundesverfassungsgericht gezogenen Grenzen des verfassungsrechtlich Zumutbaren auch heute nicht überschritten. Wegen der Entwicklung der Zulassungssituation in der Zeit von Wintersemester 2005/06 bis Wintersemester 2006/07 wird auf die ausführliche Darstellung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 04. Mai 2007 (a.a.O.) Bezug genommen. Ausweislich der im vorliegenden Verfahren zum Wintersemester 2007/2008 geltenden Auswahlgrenzen hat sich hieran nichts geändert, was zu einer anderen Beurteilung führen könnte.

Der gestellte Hilfsantrag kann schon aus den vorgenannten Gründen keinen Erfolg haben, weil die Ablehnung der Klägerin zu Recht erfolgt ist, so dass die Rechtswidrigkeit der Ablehnung nicht festgestellt werden kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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