Urteil vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen - 7 K 6737/08

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurück-genommen bzw. in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist.

Darüber hinaus werden

der Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 16. Dezember 2008 in der Fassung des Ergänzungsbescheides vom 10. Juni 2010 insoweit aufgehoben, als in Nr. I.5. eine Gebühr von mehr als 5.000 EUR erhoben worden ist;

die Nebenbestimmungen Nr. II.4. aufgehoben und Nr. II.6. hinsichtlich der Vermittlung zur "GlücksSpirale" insoweit aufgehoben, als die Spielbeiträge ausschließlich an Westlotto als Veranstalterin weiterzuleiten und die Spieler vor Vertragsschluss auf die Veranstalterin hinzuweisen sind;

die Nebenbestimmungen Nr. II.7. aufgehoben und Nr. II.15. insoweit aufgehoben, als jede Änderung der Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung der Bezirksregierung E. bedarf;

die Nebenbestimmung Nr. II.10. aufgehoben, soweit die dem Bescheid als Anlage 1 beigefügten Werberichtlinien zum Bestandteil der Erlaubnis gemacht werden und von der Klägerin umzusetzen sind;

die Nebenbestimmungen Nrn. II.16. und II.18. aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits tragen die Klägerin zu 1/5 und der Beklagte zu 4/5.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin (früher in der Gesellschaftsform einer KG, seit Februar 2009 in Form einer GmbH) betreibt seit Jahren gewerbliche Lotterievermittlung. Mit Bescheid des Innenministeriums des Landes NRW wurde ihr im Januar 2008 mitgeteilt, dass sie gemäß § 25 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 des zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -) berechtigt sei, ohne formelle Erlaubnis im Jahre 2008 die Teilnahme an den Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77" und "Super 6" mit Ausnahme des Internets zu vermitteln, und zwar ausschließlich auf dem Gebiet des Landes NRW an Veranstalter, die über eine Erlaubnis nach § 4 GlüStV verfügen.

Mit an die Bezirksregierung E. gerichtetem Schreiben vom 31. Oktober 2008 vertrat die Klägerin die Auffassung, dass sie als gewerbliche Vermittlerin von Lotterien keine Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag benötige, da dieser wegen Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG außer Anwendung zu lassen sei. Der entsprechende Antrag werde deshalb nur hilfsweise gestellt. Dieser Antrag beinhaltete unter Beifügung mehrerer Anlagen die Darstellung der bisherigen und künftigen Geschäftstätigkeit der Klägerin und legte dar, dass die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt seien, so dass bei verfassungskonformer Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dazu (GlüStV AG NRW) zumindest ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis bestehe. Mit Schreiben vom 2. Dezember 2008 wurden weitere Unterlagen eingereicht und darauf hingewiesen, dass eine Versicherungspflicht nicht bestehe und entsprechende Versicherungen auch auf dem Markt nicht angeboten würden. Auch könne weder tatsächlich noch technisch sichergestellt werden, dass sich jedes einzelne Mitglied aller Spielgemeinschaften zum Zeitpunkt der Abgabe des Spielauftrages an Westlotto in Nordrhein-Westfalen aufhalte.

Mit Bescheid vom 16. Dezember 2008 erteilte die Bezirksregierung E. gemäß § 4 GlüStV i.V.m. §§ 3 und 4 GlüStV AG NRW der Klägerin die Erlaubnis, die Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77" und "Super 6" an Westlotto zu vermitteln (Nr. I.1.). Die Erlaubnis werde erst mit Vorlage der Vertraulichkeitsvereinbarung mit Westlotto wirksam und erlösche zum 31. Dezember 2011 (Nr. I. 2.). Sie stehe unter dem jederzeitigen Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages oder des Ausführungsgesetzes hierzu verletzt würden (Nr. I.3.). Es werde eine Gebühr von 50.000 EUR erhoben (Nr. I.5.). Die Antragsangaben und Antragsunterlagen seien Bestandteil der Erlaubnis (Nr. II); außerdem waren 17 Nebenbestimmungen angefügt mit - auszugsweise - folgendem Wortlaut:

4. Die Erlaubnis ist auf Spielvermittlung im Auftrag von Spielern, die sich zum Zeitpunkt der Abgabe des Spielauftrags in Nordrhein-Westfalen aufhalten, begrenzt. Deren Spieleinsätze dürfen ausschließlich an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.OHG (Westlotto) weitergeleitet werden (Regionalitätsprinzip). Es ist sicherzustellen, dass Spielgemeinschaften so zusammengestellt werden, dass nur Spielaufträge von Spielern aus Nordrhein-Westfalen an Westlotto vermittelt werden.

5. Die Geschäftsbeziehungen mit den Spielern sind so zu gestalten, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spieler ausgezahlt werden. Dies gilt auch für Sachgewinne bei der Auszahlung an die Teilnehmer von Spielgemeinschaften. Rundungsdifferenzen, die nicht an die Spieler ausgezahlt werden können, sind an den Veranstalter zurückzuführen.

6. Mindestens ? der von den Spielern für die Teilnahme am Spiel vereinnahmten Beträge sind an den Veranstalter (Westlotto) weiterzuleiten. Die Spieler sind vor Vertragsabschluss in Textform klar und verständlich auf die Veranstalterin und auf den an diese weiterzuleitenden Betrag hinzuweisen. Zur Erfüllung dieser Vorgaben sind die entsprechend geänderten Spielscheine der Bezirksregierung E. bis zum 31.03.2009 vorzulegen.

7. Bei jeder Spielteilnahme hat die Antragstellerin und von ihr beauftragte Dritte im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV der Veranstalterin gegenüber die Vermittlung offen zu legen. In den Teilnahmebedingungen und auf den Spielscheinen ist hierzu ein Hinweis aufzunehmen, womit verdeutlicht wird, dass Einsätze von Spielern mit Aufenthalt in Nordrhein-Westfalen ausschließlich an die genannte Empfängerin weitergeleitet werden. Dazu sind die Voraussetzungen, unter denen ein Spielvertrag zustande kommt, und die Teilnahmebedingungen dem Spieler vor jedem Vermittlungsauftrag zugänglich zu machen. Insbesondere sind in den Teilnahmebedingungen folgende Angaben zu machen: - Die Vermittlung erfolgt an Westlotto. - Der Gewinnanspruch kann innerhalb einer Frist von 3 Monaten geltend gemacht werden. - Die Bekanntgabe der Gewinnzahlen kann bei Westlotto erfragt werden.

Die entsprechend geänderten Teilnahmebedingungen sind der Bezirksregierung E. bis zum 31.03.2009 vorzulegen.

10. Werbung hat jederzeit den Anforderungen des § 5 GlüStV zu genügen. Insbesondere ist gem. § 5 Abs. 3 GlüStV jede Form von Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen verboten. Die Werbemaßnahmen für die vermittelten Glücksspiele und die Spielvermittlung dürfen nach Art und Umfang nicht gezielt zur Teilnahme auffordern, anreizen oder ermuntern und müssen sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel beschränken. Die Werbeaktivitäten müssen sich im Rahmen des § 5 GlüStV bewegen, dürfen nicht irreführend sein und insbesondere nicht darauf abzielen, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen. Verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine oder ähnliche Aktionen dürfen nicht durchgeführt werden. Die diesem Bescheid als Anlage I beigefügten Werberichtlinien in anonymisierter Form sind umzusetzen und sind Bestandteil dieser Erlaubnis.

15. Unter Ergänzung der in Nr. 7 aufgeführten Punkte sind die am 31.10.2008 vorgelegten Teilnahmebedingungen umzusetzen und Bestandteil der Erlaubnis. Jede Änderung der Teilnahmebedingungen bedarf der vorherigen Zustimmung der Bezirksregierung E. .

16. Der Bezirksregierung E. ist innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres ein von einem Wirtschaftsprüfer geprüfter Jahresabschluss und der Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers vorzulegen. Dieser Jahresbericht hat auch einen Sonderbericht über die Verwendung angefallener Sachgewinne, der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne sowie von Rundungsdifferenzen bei der Auszahlung an die Teilnehmer von Spielgemeinschaften zu enthalten. Über die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an den in Nr. II.4 genannten Veranstalter ist innerhalb derselben Frist eine gesonderte und durch einen Wirtschaftsprüfer bestätigte Abrechnung zu erstellen und vorzulegen. Dem Jahresbericht ist eine Bestätigung des Treuhänders beizufügen, dass das Regionalitätsprinzip eingehalten wurde. Der Wirtschaftsprüfer hat auch zu bestätigen, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielern für die Teilnahme am Spiel vereinnahmten Beträge an den Veranstalter weitergeleitet wurden und hierüber einen Bericht vorzulegen. Auf Anforderung der Bezirksregierung E. sind im Einzelfall Auskünfte über die Vermittlungstätigkeit zu erteilen und die dazu erforderlichen weiteren Unterlagen vorzulegen. Die Kosten zur Erstellung und Vorlage der genannten Unterlagen und Berichte gehen zu Lasten der Antragstellerin.

18. Der Abschluss einer Vertrauensschaden- und Vermögensschadenhaftpflichtversicherung ist der Bezirksregierung E. bis zum 31.01.2009 nachzuweisen.

Dem Bescheid lag eine Anlage I bei: "Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder zu § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV". Zur Begründung heißt es u.a., dass sich die Nebenbestimmungen auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 4 Abs. 2 GlüStV AG NRW stützten und zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis erforderlich seien.

Die Klägerin hat am 30. Dezember 2008 die vorliegende Klage erhoben mit dem Antrag, die Erlaubnis hinsichtlich der Nummern I.2. und I.5. teilweise und hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nrn. II.4., II.5. teilweise, II.7., II.10. teilweise, II.16. und II.18. aufzuheben. Mit Schriftsatz vom 16. Januar 2009 hat sie die Klage um die Anträge auf Aufhebung der Nebenbestimmungen Nrn. II.1., II.2. und II.15. erweitert, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nrn. II.1. und II.2. jedoch mit Schriftsatz vom 4. März 2009 wieder zurückgenommen.

Mit Bescheid vom 30. Januar 2009 ist der Erlaubnisbescheid in Nr. I.2. dahin abgeändert worden, dass für die Wirksamkeit der Erlaubnis statt der Vorlage der Vertraulichkeitsvereinbarung nunmehr ein Nachweis von Westlotto vorgelegt werden sollte, dass die Spielscheine in einer Großkundenannahmestelle eingespielt würden. Eine entsprechende Bescheinigung von Westlotto vom 18. Februar 2009 hat die Klägerin am 19. Februar 2009 der Bezirksregierung E. vorgelegt. In der Folge haben darauf hin die Parteien den Rechtsstreit hinsichtlich Nr. I.2. mit streitigen Kostenanträgen übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Mit Bescheid vom 10. März 2009 (dort Nr. II.2.) hat die Bezirksregierung E. der Klägerin weiterhin aufgegeben, entsprechend den Nebenbestimmungen Nrn. II.4. und 16. des Erlaubnisbescheides Unterlagen und Nachweise vorzulegen, die die Einhaltung des Regionalitätsprinzips belegen, und ihr ggfs. ein Zwangsgeld von 50.000 EUR angedroht (dort Nr. II.3.). Außerdem hat sie hinsichtlich aller Nebenbestimmungen des Erlaubnisbescheides vom 16. Dezember 2008 "äußert hilfsweise" die sofortige Vollziehung angeordnet (dort II.1.). Hinsichtlich Nrn. II.2. und II.3. dieses Bescheides vom 10. März 2009 hat die Klägerin am 16. März 2009 Klage erhoben - 7 K 1276/09 -, im Übrigen vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Nachdem die Klägerin die Vorlage weiterer Unterlagen zum Regionalitätsprinzip angekündigt hatte und die Parteien sich auf einen Vollstreckungsaufschub verständigt hatten, hat die Klägerin die Eilverfahren 7 L 249/09 und 7 L 255/09 im Juli 2009 zurückgenommen. Nach Mitteilung der Bezirksregierung E. vom 29. Oktober 2009 hat die Klägerin die erforderlichen Unterlagen vorgelegt und damit die Einhaltung des Regionalitätsprinzips nachgewiesen; das Klageverfahren 7 K 1276/09 ist inzwischen übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden.

Mit Schriftsatz vom 28. Mai 2010 hat die Klägerin gemäß § 75 VwGO die Klage erweitert mit dem Antrag, die Bezirksregierung E. auf ihren Antrag vom 26. März 2009 zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis zur Vermittlung der Lotterie "GlücksSpirale" zu erteilen. Mit Bescheid vom 10. Juni 2010 hat die Bezirksregierung E. den Erlaubnisbescheid vom 16. Dezember 2008 dahingehend ergänzt, dass zusätzlich die Vermittlung des Spiels "GlücksSpirale" erlaubt werde; insoweit ist die Hauptsache von beiden Parteien für erledigt erklärt worden; außerdem hat die Klägerin hinsichtlich dieser ergänzenden Erlaubnis eine weitere Klage gegen die entsprechenden Nebenbestimmungen erhoben mit dem Aktenzeichen 7 K 2948/10, die in der mündlichen Verhandlung mit dieser Klage 7 K 6737/08 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden ist.

Desweiteren hat die Klägerin mit dem Schriftsatz vom 28. Mai 2010 die Anträge zu den Nebenbestimmungen Nrn. II.4. und 6. sowie II.7. und 15. neu formuliert. Weiter hat sie angegeben, Unterlagen zu den Nrn. II.4. und II. 18. nur unter dem Druck der Bezirksregierung E. vorgelegt zu haben; da dies aber ohne Anerkennung einer Rechtspflicht erfolgt sei, komme eine Erledigungserklärung nicht in Betracht.

Mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2010 hat die Klägerin den Antrag von einer Anfechtung auf eine Feststellung als Hauptantrag umgestellt. Sie ist der Auffassung, dies sei zulässig und die Feststellungsklage sei auch begründet, da auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH und des Bundesverwaltungsgerichts das staatliche Wettmonopol europarechtswidrig sei und dies dazu führe, dass dann auch die hier einschlägigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes hinsichtlich der Vermittlung von Lotterien nicht angewendet werden dürften. Hinsichtlich der Einzelheiten der umfangreichen Begründung der Klage wird auf die Schriftsätze der Klägerin vom 4. März und 15. April 2009, 28. Mai, 27. August, 16. September, 13. Oktober und 21. Dezember 2010 sowie vom 1. April 2011 nebst der zahlreichen Anlagen Beiakten Hefte 1 und 4 bis 8 Bezug genommen.

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. II.6. bezogen auf den Erlaubnisbescheid vom 16. Dezember 2008 zurückgenommen. Außerdem haben die Parteien das Verfahren hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. II.5. in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr mit dem Hauptantrag

festzustellen, dass sie Glücksspiele in Nordrhein-Westfalen - auch über das Internet - ohne eine Genehmigung gewerblich vermitteln darf, hilfsweise

den Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 16. Dezember 2008 in der Fassung des Ergänzungsbescheides vom 10. Juni 2010 insoweit aufzuheben, als in Nr. I.5. eine Gebühr von mehr als 5.000 EUR erhoben worden ist;

die Nebenbestimmungen Nr. II.4. aufzuheben und Nr. II.6. hinsichtlich der "GlücksSpirale" insoweit aufzuheben, als die Spielbeiträge ausschließlich an Westlotto als Veranstalterin weiterzuleiten und die Spieler vor Vertragsschluss auf die Veranstalterin hinzuweisen sind;

die Nebenbestimmungen Nr. II.7. aufzuheben und Nr. II.15. insoweit aufzuheben, als jede Änderung der Teilnahmebedingungen der vorherigen Zustimmung der Bezirksregierung E. bedarf;

die Nebenbestimmung Nr. II.10. aufzuheben, soweit die dem Bescheid als Anlage 1 beigefügten Werberichtlinien zum Bestandteil der Erlaubnis gemacht werden und von der Klägerin umzusetzen sind;

die Nebenbestimmungen Nrn. II.16. und II.18. aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die noch anhängige Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, dass selbst dann, wenn das staatliche Wettmonopol unanwendbar seien sollte, dies auf die hier einschlägigen Regelungen für die Vermittlung von Lotterien keinen Einfluss habe. Hinsichtlich der weiteren Begründung wird auf die Schriftsätze der Bezirksregierung E. vom 12. Mai, 9. August, 14. und 30. September und 23. November 2010 sowie vom 18. Februar 2011 Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der genannten Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E. (Beiakten 2, 3 und 9) sowie die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen (Beiakten 1 und 4 bis 8) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Klage zurückgenommen (hinsichtlich der Nebenbestimmungen Nrn. II.1., II.2. und II.6. hinsichtlich des Erlaubnisbescheides vom 16. Dezember 2008) bzw. in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist (hinsichtlich Nr. I.2. des Bescheides und der Nebenbestimmung Nr. II. 5. sowie hinsichtlich der zunächst bezüglich der "GlücksSpirale" erhobenen Untätigkeitsklage), ist das Verfahren einzustellen.

Im Übrigen ist die Klage mit ihrem Hauptantrag (Feststellungsklage) unzulässig, mit ihrem Hilfsantrag (Anfechtungsklage) zulässig und begründet.

Die Feststellungsklage ist unbeschadet der Frage, ob vorliegend der Übergang von der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) auf den Feststellungsantrag als Klageänderung (§ 91 VwGO) zu bewerten und die dafür erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen, jedenfalls gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, da die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungsklage (Anfechtung) geltend machen kann. Maßgebend dafür ist, dass zwischen den Parteien das sich für die Klägerin aus dem Glücksspielstaats-vertrag ergebende Rechtsverhältnis nicht mehr grundsätzlich klärungsbedürftig, sondern bereits durch den im Ganzen nicht angefochtenen Erlaubnisbescheid vom 16. Dezember 2008 bestandskräftig geregelt ist. Der beantragten Feststellung, ohne Genehmigung Glücksspiele vermitteln zu dürfen, steht damit bereits der Erlaubnisbescheid mit seinen nicht angefochtenen Regelungen und Nebenbestimmungen entgegen. Eine weitere Klärung zwischen den Parteien hinsichtlich der angefochtenen und deshalb noch streitigen Regelungen ist deshalb nur mit der Anfechtungsklage entsprechend dem ursprünglichen Haupt- und jetzigen Hilfsantrag gegeben.

a.A.: VG Wiesbaden, Urteil vom 6. Januar 2011 - 5 K 1328/09.WI; das Urteil des VG Halle vom 10. März 2011 (3 A 62/09 HAL) betrifft einen anderen Sachverhalt, da dort die Klägerin keine (im Ganzen bestandskräftige) Erlaubnis erhalten hatte.

Die hilfsweise gestellten Anfechtungsanträge sind insgesamt begründet. Denn die als Rechtsgrundlage der hier angefochtenen Nebenbestimmungen herangezogenen Normen des Glücksspielstaatsvertrages und seines Ausführungsgesetzes (§§ 5, 9 Abs. 4, 19 Nr. 2 GlüStV; § 4 Abs. 3 GlüStV AG NRW) sind europarechtswidrig und deshalb nicht anwendbar.

Die Kammer hat hinsichtlich der Vermittlung von Sportwetten mit Urteilen vom heutigen Tag entschieden, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes europarechtswidrig und deshalb nicht anwendbar sind. Die Entscheidungsgründe des Verfahrens 7 K 3095/09 (nrwe.de) lauten in den auch hier maßgeblichen Passagen auszugsweise wie folgt:

Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der betroffenen Betriebsstätte lässt sich nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 3, § 4 des Glücksspielstaatsvertrages der Länder - GlüStV - stützen. Danach kann die zuständige Behörde der Glücksspielaufsicht des Landes insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung grundsätzlich erlaubnispflichtiger (§ 4 GlüStV), aber unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten wird in Nordrhein-Westfalen - wie im gesamten Bundesgebiet - derzeit nach den Ausführungsgesetzen der Länder nur staatlichen Stellen erteilt (§§ 14, 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen Nordrhein-Westfalens - GlüStV AG NRW -), weshalb der Kläger nicht über eine solche verfügt.

Die Kammer hält an ihrer bisherigen Rechtsprechung, in der sie von der Vereinbarkeit des Staatsmonopols mit der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (vgl. Art. 49 und 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -) und mit Art. 12 Abs. 1 GG ausgegangen ist (vgl. zuletzt: Urteil der Kammer vom 20. Januar 2010 - 7 K 811/08 -u.a., nrwe.), nicht mehr fest, nachdem der EuGH in seinen Entscheidungen vom 8. September 2010 die Anforderungen an die Rechtfertigung eines staatlichen Glücksspielmonopols namentlich in Bezug auf die geforderte Kohärenz der Glücksspielpolitik der Länder bei der Verfolgung legitimer Ziele zur systematischen Bekämpfung der Spielsucht weiter konkretisiert

EuGH, Urteile vom 8. September 2010 in den Rechtssachen C-316/07 u.a., C-46/08, jeweils juris,

und das Bundesverwaltungsgericht diese anschließend durch Urteile vom 24. November 2010 hinsichtlich konkreter Aspekte veranschaulicht hat.

BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 (8 C 13.09, 8 C 14.09 und 8 C 15.09), jeweils juris.

Auf die dortige grundlegende und umfangreiche Darstellung der Sach- und Rechtslage, die sich die Kammer zu eigen macht, wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.

Die Fortschreibung der Rechtsprechung des EuGH und ihm folgend des Bundesverwaltungsgerichts erfordert aus Sicht der Kammer eine Änderung der Betrachtung im Wesentlichen in zweierlei Hinsicht:

Zum einen muss die hinter der Reglementierung des freien Dienstleistungsverkehrs bzw. der Berufsfreiheit stehende Zielsetzung des Normgebers, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte, legale Bereiche zu lenken, auf allen Sektoren des Glücksspiels gleichermaßen erkennbar angestrebt werden. Andernfalls erweist sich die Beschränkung als unverhältnismäßig. Im Gegensatz zur bisherigen Ansicht der Kammer umfasst das Kohärenzgebot damit die Verpflichtung zur systematischen und konsequenten Verfolgung der ein Monopol rechtfertigenden Ziele in der gesamten Glücksspielpolitik und ist grundsätzlich bereits dann verletzt, wenn in einem Bereich der Glücksspielsektoren der genannten Zielsetzung zuwiderlaufende Entwicklungen auftreten.

Zum anderen ist nicht allein die - erkennbare - Zielsetzung des Normgebers entscheidend, sondern es ist darüber hinaus zu prüfen, ob und inwieweit die tatsächliche Entwicklung auf dem Glücksspielmarkt dieser entspricht oder ihr zuwiderläuft.

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, a.a.O., Rdnr. 32 f.

Daran gemessen erweist sich das im Glücksspielstaatsvertrag angelegte (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) und im Ausführungsgesetz auch für Nordrhein-Westfalen vorgesehene Staatsmonopol für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten als unverhältnismäßig.

Die notwendige Überprüfung der tatsächlichen Entwicklung auf dem Glücksspielmarkt zeigt, dass auf verschiedenen Sektoren des Glücksspielangebots in der Bundesrepublik das Gebot systematischer und kohärenter Bekämpfung der Spielsucht und des Spielerschutzes und damit zusammenhängend das Ziel der Kanalisierung der Wettleidenschaft - Gründe des Gemeinwohls, die auch dem Landesrecht NRW zugrundeliegen - nicht eingehalten wird und auch die normativen Regelungen hierzu nicht geeignet sind.

Die Kammer hat berücksichtigt, dass grundsätzlich nur strukturelle Vollzugsdefizite geeignet sind, die Rechtfertigung des Staatsmonopols infrage zu stellen. Ist das Umsetzungsdefizit aber schon in der Regelung angelegt oder werden gehäufte oder gar systematische Verstöße nicht konsequent geahndet und unterbunden, prägt dies die tatsächliche Handhabung der Monopolregelung und lässt auf Defizite der normativen Sicherung schließen.

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris Rdnr. 142 ff; BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2010 - 8 C 15.08 -, a.a.O., Rdnr. 44.

Das ist hier der Fall.

Die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderte und im Glücksspielstaatsvertrag sowie den Länder-Ausführungsgesetzen vorgesehene wissenschaftliche Forschung zur Glücksspielsucht und Evaluierung des Glückspielstaatsvertrages (vgl. §§ 11, 27 GlüStV, §§ 8 f , 22 Abs. 4 GlüStV AG NRW) hat innerhalb der jetzt dreijährigen Geltungsdauer des Staatsvertrages (und auch bereits früher) stattgefunden und zu insoweit aussagekräftigen Ergebnissen geführt.

Die Kammer stützt sich im wesentlichen auf folgende Studien bzw. empirische Untersuchungen:

Bühriger/Kraus/Höhne/Küfner/Künzel, Institut für Therapieforschung München, Abschlussbericht "Untersuchung zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung vom 17.12.2005", September 2010 (im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie);

Reeckmann, Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland - Bestandsaufnahme eines Glücksspielangebots und politischer Handlungsbedarf bei der Rückkehr zum Unterhaltungsspiel, April 2009, (Auftraggeber: Deutsche Spielbanken Interessen- und Arbeitsgemeinschaft, Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland e.V.);

Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009 - Ergebnisse aus zwei repräsentativen Bevölkerungsbefragungen, Dezember 2009;

Schmid/Börnsen, Goldmedia GmbH, Glücksspielmarkt Deutschland 2015 - Situation und Prognose des Glücksspielmarktes in Deutschland, Mai 2010;

Trümper/Heimann, Arbeitskreis gegen Spielsucht e.V. Unna, Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland, Stand: 1.1.2010, 10. Aufl., Juli 2010;

Adams/Böning u.a., Prävention der Glücksspielsucht, Memorandum der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V., März 2007;

Stöver, Universität Bremen (Bremer Institut für Drogenforschung), Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld, Dezember 2006;

Meyer, Gerhard, Glücksspiel - Zahlen und Fakten, Zusammenfassung, in: Jahrbuch Sucht 2010 (hrsg. von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V.), S. 99 ff;

Hayer, Tobias, Geldspielautomaten und Suchtgefahren - Wissenschaftliche Erkenntnisse und suchtpolitischer Handlungsbedarf, in: Sucht Aktuell 1/2010, S. 47 ff.

Danach steht zur Überzeugung der Kammer Folgendes fest:

1. Für den Sektor der gewerblichen Spielautomaten ist deutlich geworden, dass die normative Regelung dieses Bereichs durch die im Jahre 2006 in Kraft getretene Spielverordnung, beruhend auf den Bestimmungen der Gewerbeordnung (vgl. hier §§ 33 c ff und Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen in § 33 f GewO), nicht geeignet ist, dem hier liegenden Suchtpotential wirksam zu begegnen, sondern dass sie tatsächlich eine erhebliche Zunahme von Spielstätten mit Unterhaltungs- bzw. Geldspielgeräten mit der Folge der deutlichen Zunahme des Spielsuchtproblems begünstigt hat. Dies haben wissenschaftliche Studien im Ergebnis belegt.

Übereinstimmend steht danach für den Sektor gewerblicher Spielautomaten fest, dass sich die Anzahl der Geldspielautomaten und die hieraus getätigten Umsätze seit 2006 signifikant erhöht haben, Spiel-, Aufstell-, und Zugangsmerkmale im Hinblick auf den Verlust der Spielkontrolle ein hohes Risikopotential bergen

vgl. z.B. Übersicht aus der Untersuchung von 1.823 Kommunen der Bundesländer mit mehr als 10.000 Einwohnern, u.a. für alle Kommunen Nordrhein-Westfalens bei Trümper/Heimann, a.a.O., S. 13 f: Anstieg der Geräte in Spielhallen um insgesamt rd. 47 %! Siehe auch den Kurzbericht zur Untersuchung von Bühriger/Kraus/Höhne/ Küfner/Künzel; "Untersuchung zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung vom 17.12.2005", November 2010, 5.6 Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit und Technik, S. 19 f.,

und dass sich dieses Suchtrisiko auch in pathologischem Spielverhalten zunehmend realisiert hat,

vgl. dazu vorläufige Ergebnisse des Forschungsprojekts PAGE in: Werkstattbericht zur bundesweiten Studie "Glücksspiel in Deutschland" (Laufzeit: 01.12.2009 bis 28.02.2011) der Universitäten Greifswald und Lübeck und hierauf bezogen: Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V. - DHS -, "Glücksspielprobleme in Deutschland weit verbreitet - Geldspielautomaten machen am häufigsten süchtig", Berlin 16.02.2011. So auch bereits 2007: Prävention der Glücksspielsucht, Memorandum der DHS, März 2007, S. 12 f; s.a. Empfehlung 1/2011 des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 S. 2 GlüStV vom 14. Januar 2011: Vorschläge zur suchtpräventiven Regulierung von Spielbanken m.w.N.; Meyer, a.a.O., S. 108 ff.

Diese tatsächliche Entwicklung ist in der Spielverordnung 2006 strukturell angelegt, soweit dort

die Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden herabgesetzt wird;

der maximale Stundenverlust von 60 auf 80 EUR angehoben wird;

ein Gewinn von max. 500 EUR pro Stunde zugelassen wird,

die Spielfläche (netto-m²) von 15 auf 12 m² herabgesetzt wird,

die Zahl der maximal zulässigen Geldspielgeräte auf 12 erhöht wird und

max. 3 statt 2 Geldspielgeräte in Gastronomiebetrieben aufgestellt werden dürfen.

vgl. Trümper/Heimann, a.a.O., S. 11 und 14 ff. Siehe auch die Darstellung bei Reeckmann, a.a.O., S. 8 ff. m.w.N.; Hayer, a.a.O., S. 48 f; Meyer, a.a.O., S. 105 ff

Daran ändert der Umstand nichts, dass die Spielverordnung 2006 daneben auch Regeln aufgestellt hat, die eine Verschärfung des bis dahin geltenden Rechts darstellen, wie z.B. das ausdrückliche Verbot von Jackpotsystemen (vgl. § 9 Abs. 2 SpielV).

vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 735/10 -, nrwe.

Seit längerem weisen Stimmen aus der Spielsuchtforschung und -betreuung darauf hin, dass sich die gewerblichen - als Unterhaltungsspielgeräte konzipierten - Automatenspielgeräte von Glücksspielautomaten in staatlich konzessionierten und besonderen Kontrollmechanismen unterliegenden Spielbanken (siehe z.B. Spielbankengesetz NRW) kaum noch unterscheiden und dass die vorhandene Differenzierung in den gesetzlichen Regeln, insbesondere dem normativen Spielerschutzsystem, den vorliegenden psychophysiologischen Daten zur Glücksspielsucht widersprächen. Die Forderung, die gewerblichen Geldspielgeräte wegen ihres Suchtpotentials dem Spielerschutz des Glücksspielrechts zu unterwerfen, wird daraus seit längerem abgeleitet.

vgl. Reeckmann, a.a.O., S. 9 f mit Nachweisen aus den Jahren 2005 und 2008 in den Fußnoten 29-30; Hayer, a.a.O., S. 51 f.

Entsprechende, auch den parlamentarischen Gremien z.B. vor Novellierung der Spielverordnung vorliegende Stimmen der Suchtforschung haben die dargelegte teilweise Liberalisierung des Rechts der gewerblichen Spielautomaten nicht gehindert.

vgl. Schreiben der Leiterin der Interdisziplinären Suchtforschungsgruppe Berlin an der Charité Berlin an das Bundesministerium für Wirtschaft vom 14. September 2005, zit. aus Reeckmann, a.a.O., S. 10, FN 30; Stellungnahme des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V. vom 26. Januar 2005 zur Novellierung der Spielverordnung, insbes. S. 6.

Dennoch gilt die Spielverordnung 2006 nach wie vor unverändert fort, obwohl sich gezeigt hat, dass ihr Regelwerk zur systematischen Begrenzung der Spielsucht ungeeignet ist.

2. Dass auch auf dem Sektor der Spielbanken jedenfalls in Bezug auf die dort aufgestellten Geldspielautomaten mit hohem Suchtpotential nicht mehr von kohärenter systematischer Begrenzung der Spieltätigkeit ausgegangen werden kann, sondern diesem Ziel entgegenlaufende tatsächliche Entwicklungen geduldet werden, ohne dass hier ein "krasses Missverhältnis" der Glücksspielpolitik im Bereich der Sportwetten einerseits und der Spielbanken bzw. des Automatenspiels andererseits erforderlich wäre,

vgl. zu diesem Kriterium: BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, a.a.O., Rdnr. 81,

ist nach Überzeugung der Kammer ebenfalls empirisch belegt.

vgl. Zahlenmaterial dazu bei: Görgen/Hartmann, Gesellschaft für Forschung und Beratung im Gesundheits- und Sozialbereich: Bericht - psychosoziale Versorgung Glücksspielsüchtiger in NRW (im Auftrag der Landesfachstelle Glücksspielsucht NRW), Juni 2009, Tabelle S. 13; Empfehlung des Fachbeirates GlüStV vom 14. Januar 2011, a.a.O., S. 3 f.

3. Nicht zuletzt zeigt die tatsächliche Entwicklung im Bereich der Sportwetten, dass auch hier das rechtliche Instrumentarium des Glücksspielstaatsvertrages und anderer Gesetze (z.B. § 284 StGB) nicht greift, um die nach den Gesetzesmaterialien gewollte Lenkung des Spieltriebs der Verbraucher in kontrollierte, legale Bahnen herbeizuführen. So hat der als nicht legal eingestufte Markt in der Bundesrepublik trotz staatlichen Wettmonopols mit entsprechenden Verboten nicht erlaubter Sportwettveranstaltungen und -vermittlungen sowie verschiedener Sanktionsmöglichkeiten, die nach Kenntnis der Kammer auch wahrgenommen wurden (u.a. Zwangsgeldfestsetzungen in beachtlicher Höhe, Strafverfolgung etc.), dennoch erhebliche Umsätze und Umsatzzuwächse zu verzeichnen, die die gesetzliche Regelung des Sportwettmonopols konterkarieren. Legt man die Zahlenangaben einer Studie zugrunde, die sich u.a. auf den bundesdeutschen Wettmarkt bezieht, so soll der legale Anteil über staatlich lizensierte Sportwettangebote nur etwa 14% des Bruttospielertrages für 2009 betragen haben; die Bruttospielerträge des (unregulierten) Online-Sportwettenangebots aus Deutschland sollen sich auf 295 Mio. Euro (2009) belaufen haben; die Steigerungsquote der Teilnahme an Online-Sportwetten seit 2005 wird bezogen auf Deutschland mit jährlich 28,1% angenommen.

vgl. Schmid/Börnsen, a.a.O., S. 52 ff; 63; Trümper/ Heimann, a.a.O., S. 23 f ; vgl. auch Angaben bei: Meyer, a.a.O., S. 100: Umsatz der Fa. Bwin mit wichtigstem Markt Deutschland in 2005: 1,1 Mrd. Euro (Steigerung von 187 % gegenüber dem Vorjahr).

Eine wirksame Lenkung des Spieltriebes und Bekämpfung der damit einhergehenden Suchtgefahr ist erkennbar insoweit nicht erreicht worden.

4. Unabhängig davon ist das Kohärenzgebot auch im Bereich des staatlichen Lottoangebots nicht eingehalten. Nach wie vor beschränkt sich die Werbung für das staatliche Lotteriespiel nicht auf das, was das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 vorgegeben hat: Insbesondere darf danach eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern und die Teilnahme an Glücksspielen als sozialadäquate bzw. positiv bewertete Unterhaltung darstellen.

vgl. BVerfG, a.a.O., Rdnr. 134 ff

Dem wird es nicht gerecht, wenn die Werbung so konzipiert ist, dass sie vom Empfänger der Botschaft als Motivierung zur Teilnahme aufgefasst wird. Das ist aber auch nach Verstreichen einer großzügigen Übergangsfrist zur Anpassung an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bei staatlichen Lottoveranstaltungen nach wie vor der Fall. An Stelle vieler Einzelbeispiele, die die klagenden Parteien dieses Verfahrens und zahlreicher Parallelverfahren dem Gericht zur Verfügung gestellt haben, sei hier nur auf die aktuelle home page des Deutschen Lotto- und Totoblocks als Dachorganisation verwiesen, wo in Kleinwerbeblöcken auf die Höhe der jeweiligen Jackpots und in einem an die Ministerpräsidentinnen/Ministerpräsidenten der Länder gerichteten "offenen Brief" (veröffentlicht in der FAZ) darauf hingewiesen wird, dass die Sanierung der ostdeutschen Innenstädte und Denkmäler ohne Lotto nicht hätte erfolgen können. Die Gemeinnützigkeit der Lotto-Einnahmen wird besonders hervorgehoben, wodurch eine positive Aufwertung der Teilnahme jedenfalls stattfindet. Das ist auch bei der staatlichen West Lotto Gesellschaft Nordrhein-Westfalens der Fall: Unter der Rubrik "Gemeinwohl" wird dort aktuell auf eine Steigerung des Beitrages für das Gemeinwohl in 2009 um 47 Mio. Euro durch Einnahmen aus staatlichem Glücksspiel und deren gemeinnützige Verwendung in den Bereichen Sport, Kultur und Soziales hingewiesen.

Eine solche Werbung, die den Eindruck des Sponsoring vermittelt, hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 24. November 2010 ausdrücklich als unvereinbar mit dem Kohärenzgebot im Bereich staatlicher Lotterien/Glücksspiele bezeichnet.

BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, a.a.O., Rdnr. 51 ff

Angesichts der Regelungen in § 5 GlüStV, § 4 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV AG NRW zur Werbung, in denen die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts aufgegriffen werden, und der diesen Vorschriften durchgehend zuwiderlaufenden Werbekampagnen hält die Kammer auch ein bloßes Vollzugsdefizit für ausgeschlossen; vielmehr erweisen sich die Vorschriften als ungeeignet, um unzulässiger Werbung von vornherein entgegenzuwirken. Die - nachträgliche - Entfernung einer Werbekampagne ist für den Markt wirkungslos.

100

vgl. so zur Werbung seit langem schon: VG Minden, Urteil vom 7. Februar 2011 - 1 K 2835/07 -, nrwe, Rdnr. 72 f.

101

Die daraus insgesamt folgende Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des (Glücksspiel- und) Sportwettmonopols führt zur Unanwendbarkeit der unmittelbaren Monopolregelung (Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts). Daraus folgt, dass auch die Erlaubnispflicht aus § 4 GlüStV, § 4 GlüStV AG NRW keine Geltung mehr beanspruchen kann. Diese knüpft unmittelbar an die Monopolregelung mit der Folge an, dass private Anbieter wie der Kläger - ungeachtet sonstiger in ihrer Person liegender Eigenschaften oder Voraussetzungen - von vornherein keine Erlaubnis erlangen können. Der Erlaubnisvorbehalt zielt damit gerade auf den Ausschluss privater Anbieter, wenn - wie bundesweit der Fall - auf Seiten der Länder von der Möglichkeit des Staatsmonopols (§ 10 Abs. 2 GlüStV) Gebrauch gemacht wurde.

102

Auch darin liegt eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, die aus den dargelegten Gründen ebenfalls nicht hingenommen werden muss.

103

BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, a.a.O., Rdnr. 60; so auch: VG Bremen, Urteil vom 10. März 2011 - 5 K 1919/09 -, S. 28 f; VG Minden, Urteil vom 7. Februar 2011 - 1 K 2835/07 -, nrwe; VG Köln, Urteil vom 18. November 2010 - 1 K 3293/07 -, Rdnr. 138 f, nrwe; VG Arnsberg, Urteil vom 9. Februar 2011 - 1 K 276/09 -, S. 17.

104

Dass die Genehmigungspflicht - ungeachtet der Monopolregelung - kein Gesichtspunkt ist, der die Untersagungsverfügung im Ergebnis rechtfertigen kann, folgt nach Auffassung der Kammer auch aus einer Gegenüberstellung der drei Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010, soweit in den Verfahren 8 C 14.09 und 8 C 15.09 (a.a.O.) eine Zurückverweisung ausgesprochen worden ist, während in dem Parallelverfahren 8 C 13.09 eine abschließende Entscheidung getroffen wurde (Zurückweisung der Revision). Wäre der Erlaubnisvorhalt allein tragfähig, wäre auch in den beiden erstgenannten Verfahren Raum für die Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO gewesen. Dass in jenen Verfahren kein Anlass bestanden hätte, die eigenständige Bedeutung des Erlaubnisvorbehalts zu prüfen, weil das Bundesverwaltungsgerichts eingangs die den Senat bindende berufungsgerichtliche Auslegung zu § 4 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV betont habe,

105

so: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 204/11 -, nrwe,

106

vermag die Kammer nicht zu überzeugen, weil das Bundesverwaltungsgericht gleichermaßen in dem Verfahren 8 C 13.09 vorgegangen ist (Rdnr. 23 f).

107

Im Übrigen ist die hier erlassene Untersagungsverfügung nicht auf sonstige, in der Person des Klägers liegende Umstände gestützt, die etwa seine Unzuverlässigkeit dartun könnten. Solche sind auch nicht ersichtlich. Daher kann die Untersagungsverfügung auch nicht aus anderen Gründen aufrechterhalten bleiben.

108

Ausgehend davon sind auch diejenigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes europarechtswidrig und deshalb nicht anwendbar, die als Grundlage von Auflagen/Nebenbestimmungen für Erlaubnisse bezüglich der Vermittlung von Lotterien in Betracht kommen. Dabei bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob jedenfalls der gesetzlich normierte Erlaubnisvorbehalt anzuwenden ist

109

- verneinend: VG Halle, a.a.O., bejahend: VG Wiesbaden, a.a.O. -,

110

da die Klägerin im Besitz einer solchen Erlaubnis ist.

111

Die vorliegend angefochtenen Nebenbestimmungen hinsichtlich des sog. "Regionali-tätsprinzips", der Gewinnbeschränkung und -verteilung, der Werberegelungen und der Geschäftsprüfung sind erstmalig - bis dahin gab es nicht einmal eine Genehmigung- bzw. Erlaubnispflicht und die Klägerin hat offenbar jahrelang unbeanstandet Lotterien vermitteln dürfen - durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffen worden und dienen damit ausschließlich den staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten und damit dem staatlichen Monopol.

112

so auch: VG Halle, a.a.O.

113

Insbesondere kann das sog. "Regionalitätsprinzip" auch nicht damit begründet werden, dass das Land Nordrhein-Westfalen (bzw. die Bezirksregierung E. ) keine landesübergreifenden Regelungskompetenzen hätte. Denn die verfahrensrechtliche Zuständigkeit regelt nur, welche Behörde sachlich und örtlich tätig werden darf/muss, damit der Bürger/Antragsteller im Rahmen von Art. 2 bzw. 12 GG seine Rechte wahrnehmen kann. Vorliegend dieses Recht auf Vermittlung von Lotterien auf Teilnehmer aus Nordrhein-Westfalen zu beschränken, ist jedoch nicht verfassungs- oder ordnungsrechtlich begründbar, sondern dient ausschließlich der Sicherung der jeweiligen Landesmonopole.

114

Hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr. II.18. (Haftpflichtversicherung) ist ergänzend anzumerken, dass eine Rechtsgrundlage dafür im Erlaubnisbescheid nicht angegeben ist; sie ist auch sonst nicht ersichtlich.

115

Die Nichtanwendbarkeit der das Monopol sichernden Bestimmungen führt dann auch für den auf diese Regelungen bezogenen und nur deshalb neu geschaffenen Gebührentatbestand (Tarifstelle 17.2 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung der 10. Änderungsverordnung vom 27. November 2007 - GVBl. S. 489, 591) dazu, dass dieser gegenstandslos ist, jedenfalls über die festgesetzte Mindestgebühr von 1.000 EUR bzw. 5.000 EUR hinaus. Deshalb ist auch die gemäß Nr. I.5. des Erlaubnisbescheides festgesetzte Gebühr von 50.000 EUR im beantragten Umfang aufzuheben, nämlich soweit sie 5.000 EUR übersteigt.

116

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3, 161 Abs. 1 und 3 VwGO. Da die Klage der Klägerin in der Sache überwiegend - der Feststellungsantrag geht angesichts des durch die (bestandskräftige) Erlaubnis vorgegebenen Rahmens nur formal weiter - erfolgreich ist und die Kosten der Untätigkeitsklage ("GlücksSpirale") ohnehin gemäß § 161 Abs. 3 VwGO der Beklagte zu tragen hat, hat der Beklagte den weit überwiegenden Teil der Kosten zu tragen. Dabei bleiben die zurückgenommenen und ansonsten für erledigt erklärten Klageanträge gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO unberücksichtigt.

117

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung.

118

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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