Beschluss vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen - 9 L 337/13

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 1597/13 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 14. Februar 2013 (Az. 60/3.2-T. -AG U. ) wird hinsichtlich der Ziffer 3 angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3.

2. Der Streitwert wird auf 2.500,- € festgesetzt

G r ü n d e :

Der – sinngemäß gestellte – Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 1597/13 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 14. Februar 2013 (Az. 60/3.2-T. -AG U. ) hinsichtlich der Ziffer 1 wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer 3 anzuordnen,

ist hinsichtlich der Ziffer 3 der Ordnungsverfügung begründet. Im Übrigen ist er unbegründet.

Das Gericht legt den wörtlich gestellten Antrag „die aufschiebende Wirkung der Klage (Ziffer 1) vom 14.03.2013 [...] wiederherzustellen“ gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) aufgrund seines Sinnzusammenhangs dahin aus, dass gegen die Ziffern 1 und 3 des Bescheides vom 14. Februar 2013 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht wird. Aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung (Ziffer 1) ist diesbezüglich der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sachgerecht. Da nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 Justizgesetz NRW (JustG NRW) eine Klage gegen eine Zwangsgeldandrohung keine aufschiebende Wirkung entfaltet, ist insoweit der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung sachgerecht. Bezüglich der Gebührenfestsetzung würde die aufschiebende Wirkung ebenfalls kraft Gesetzes, nämlich gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfallen, so dass ebenfalls die Anordnung der aufschiebenden Wirkung beantragt werden müsste. Ein darauf gerichteter Antrag wäre aber unzulässig, wenn ein Antragsteller vor Antragstellung bei Gericht keinen Antrag nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO bei der Behörde gestellt hat. Allerdings verbietet sich eine Auslegung, die zu einem unzulässigen Antrag führt. Da die Antragstellerin ersichtlich zuvor keinen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gemäß § 80 Abs. 4 VwGO bei der Antragsgegnerin gestellt hat, geht die Kammer davon aus, dass der vorläufige Rechtsschutzantrag nicht die Gebührenfestsetzung umfasst.

Hinsichtlich der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist der zulässige Antrag unbegründet. Insoweit kommt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder zumindest eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des Vollziehungsinteresses (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) nicht in Betracht.

Formale Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist, dass für das besondere Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben worden ist. Der Sinn und Zweck dieses Begründungserfordernisses besteht darin, dass sich die Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung bewusst macht und mit besonderer Sorgfalt prüft, ob vorrangige öffentliche Interessen eine Vollziehung bereits vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes notwendig erscheinen lassen. Pauschale, formelhafte und für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare Formulierungen genügen den gesetzlichen Anforderungen im Regelfall nicht.

Die der Untersagungsverfügung beigefügte Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt diesen Anforderungen. Die Antragsgegnerin befürchtet, dass ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung die Funktionsfähigkeit des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten leide. Die Antragstellerin habe weder eine vollständige noch prüffähige Anzeige einer Bestandssammlung vorgelegt. Es sei daher insbesondere im Hinblick auf den fehlenden hinreichenden Nachweis der angeblichen, bereits vor dem 1. Juni 2012 erfolgten Aufnahme einer gewerblichen Sammlung nicht ausgeschlossen, dass die Antragstellerin sich einen nicht gerechtfertigten Vorteil gegenüber rechtstreuen Abfallsammlern verschaffen wolle. Diese Begründung zeigt, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Vollzugsanordnung bewusst war. Sie hat in ihrer Argumentation die aufschiebende Wirkung der Klage unterstellt und die damit einhergehenden Folgen als nicht hinnehmbar für die Zeit bis zum Eintritt des Endes der aufschiebenden Wirkung nach § 80b Abs. 1 VwGO angesehen. Ob diese Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in inhaltlicher Hinsicht überzeugt, ist keine Frage ihrer formellen Rechtmäßigkeit.

Die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hängt ferner von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits ab. Bei der Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt rechtswidrig ist, überwiegt das private Aufschubinteresse der Antragstellerin, da an der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kein öffentliches Interesse bestehen kann. Ist hingegen der angegriffene Bescheid rechtmäßig und besteht – für den Fall des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung – ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit.

Bezüglich der begehrten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagungsverfügung ergibt die Abwägung des Interesses der Antragstellerin einerseits – vorläufig gemäß der Anzeige vom 27. August 2012 eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen durchführen zu dürfen – mit dem widerstreitenden öffentlichen Interesse andererseits – Sammlungen, die ohne hinreichendes Anzeigeverfahren durchgeführt werden, umgehend zu untersagen, um Gefahren etwa durch unzuverlässige Sammler sofort auszuschließen und/oder Sammlungen, die überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen, sofort zu unterbinden –, dass dem öffentlichen Interesse Vorrang einzuräumen ist. Denn nach dem bisherigen Sach- und Streitstand dürfte sich die in der Hauptsache angefochtene Untersagungsverfügung bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweisen. Ferner liegen auch keine sonstigen Umstände vor, die ein überwiegendes Aussetzungsinteresse der Antragstellerin begründen könnten.

Die sachliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin für die Entgegennahme und Bearbeitung von Anzeigen gemäß § 18 KrWG folgt aus § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember 2007 (Artikel 15 des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts - GV. NRW. S. 662 -). Ihre örtliche Zuständigkeit ergibt sich aus dem Umstand, dass die Sammlung in ihrem Stadtgebiet durchgeführt wird bzw. werden soll.

Ob als Rechtsgrundlage § 18 Abs. 5 Satz 2, 1. Fall durchgreift, kann die Kammer offen lassen, da die Untersagungsverfügung jedenfalls auf § 18 Abs. 5 Satz 2, 2. Fall KrWG gestützt werden kann. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten, d.h. nicht sichergestellt ist. Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sind, dass die gewerblich, zwecks Verwertung gesammelten Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und dass überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Reicht eine Gefährdung, muss eine Gefahr für die Funktionsfähigkeit nicht bestehen, sondern es genügt für eine Untersagung, wenn für die Funktionsfähigkeit die Entstehung einer Gefahr droht. Ausgeschlossen ist die Untersagung allerdings, wenn der Gefährdung überwiegender öffentlicher Interessen auch auf andere Weise begegnet werden kann. So ist die Behörde nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zur anderweitigen Sicherstellung dieser Voraussetzungen befugt, die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig zu machen, sie zeitlich zu befristen oder Auflagen für sie vorzusehen. Eine weitere Einschränkung erfährt die Untersagung derartiger Sammlungen durch § 18 Abs. 7 KrWG. Danach ist bei einer gewerblichen Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des KrWG am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde und soweit diese die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, u.a. bei Untersagungsverfügungen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung zu beachten.

Vorliegend kann das Entgegenstehen des öffentlichen Interesses nur durch eine Untersagung ausgeschlossen werden. Bei Durchführung der Sammlung ist nicht sichergestellt, dass überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Ein überwiegendes öffentliches Interesse beurteilt sich anhand der konkreten Ausgestaltung der Sammlung, d.h. am Einzelfall, wobei allerdings keine isolierte Betrachtung zwingend ist, sondern das Zusammenwirken der Sammlung mit anderen gewerblichen Sammlungen seitens der Antragsgegnerin in den Blick genommen werden kann, was – wenn es andere gewerbliche Sammlungen gibt oder diese angezeigt sind – gegebenenfalls eine Gesamtschau erfordert.

Vgl. Dippel, in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 Rn. 56.

Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn durch die angezeigte Sammlung oder ihr Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG).

Wann von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, ist nicht abschließend geregelt. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG normiert drei Fallkonstellationen, in denen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen ist: wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Dass nur „wesentliche“ Beeinträchtigungen relevant sein sollen, geht auf eine entsprechende Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 zurück, wonach die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht bereits dann gefährdet sei, wenn die gewerbliche Sammlung z.B. strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erforderlich mache.

Schomerus, in Versteyl/Mann/ Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 17 Rn. 50.

Bereits aus dem Wortlaut der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG („anzunehmen“) lässt sich ableiten, dass selbst beim Vorliegen der genannten Voraussetzungen im Einzelfall nicht zwingend eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu bejahen ist, die gewerbliche Sammlung vielmehr im Einzelfall zulässig sein kann. D.h. wenn eine der Fallkonstellationen des § 17 Abs. 3 Satz 2 oder 3 KrWG einschlägig ist, kann die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der wesentlichen Beeinträchtigung dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung widerlegt werden. Denn „annehmen“ bedeutet nach seinem Wortsinn, etwas vermuten,

Dippel, in Schink/Versteyl, KrWG, § 17 RdNr. 57 unter Be-zugnahme auf www.duden.de/rechtschreibung/annehmen,

was aber nicht impliziert, dass die angenommene Tatsache erwiesen ist. Der Gesetzgeber legt damit der Behörde die Verpflichtung auf, im Rahmen der Beurteilung die jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Eine gewerbliche Sammlung darf deshalb nicht auf Grund einer restriktiven Auslegung des Gesetzeswortlauts durch die zuständige Behörde im Sinne einer unwiderlegbaren Vermutung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers bzw. der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung verhindert werden.

Vgl. zum Ganzen, einschließlich der Europarechtskon-formität dieser Auslegung: VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris, Rn. 38.

§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG gilt nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG allerdings nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung.

Ob eine wesentliche Beeinträchtigung i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG zu konstatieren ist, lässt sich aufgrund der demnach auszufüllenden unbestimmten Rechtsbegriffe mit teilweise wertenden und prognostischen Elementen nur anhand von konkreten Angaben zu der angezeigten Sammlung bzw. den angezeigten Sammlungen feststellen.

Die Antragsgegnerin hat ihre Untersagungsverfügung auf eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen sowie auf eine wesentliche Beeinträchtigung nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gestützt. Beides hat sie damit begründet, dass die von der Antragstellerin angezeigte Sammlung nicht wesentlich leistungsfähiger sei als die vom seit Jahren die Sammlung durchführenden und von ihrem Entsorgungsbetrieb beauftragten Dritten angebotene Leistung in Form von vorgehaltenen 175 Containern. Es lägen keinerlei Angaben über vorhandene Containerstellplätze oder die Containeranzahl vor. Die für das Stadtgebiet angezeigte flächendeckende Sammlung werde durch die von der Antragstellerin angegebene monatliche maximale Sammelmenge von 3 Tonnen nicht erreicht.

Diese Begründung lässt eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht ansatzweise erkennen, mit der Folge, dass diese Begründung die Untersagungsverfügung nicht zu tragen vermag. Es ist nämlich weder dargelegt noch sonstwie erkennbar, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten durch die bestehende Sammlung mittels 175 Containern aufgrund der nunmehr angezeigten (Bestands-)Sammlung berührt, geschweige denn gar verhindert wird.

Die Antragsgegnerin hat nichts zu den ökonomischen Bedingungen vorgetragen, die die Pflichterfüllung ihr, dem Entsorgungsbetrieb bzw. dem Dritten wirtschaftlich unmöglich machen würden. Auch wenn unter Berücksichtigung aller Sammelanzeigen eine Beeinträchtigung nicht unwahrscheinlich erscheint, bedarf es doch konkreten Datenmaterials, um zu diesem Tatbestandsmerkmal eine verbindliche Feststellung seitens des Gerichts treffen zu können.

Gleiches gilt für die seitens der Antragsgegnerin behauptete wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Dazu beruft die Antragsgegnerin sich auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, wonach eine solche Beeinträchtigung anzunehmen ist, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Dies gilt nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG allerdings dann nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung. Ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von ihm beauftragte Dritte eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführt, lässt sich mangels detaillierter Angaben der Antragsgegnerin zu Sammlung und Verwertung (etwa in Anlehnung an die Anzeigepflichten nach § 18 Abs. 2 und 3 KrWG) nicht abschließend beurteilen. Mangels dieser Angaben und mangels entsprechender Angaben der Antragstellerin hierzu lässt sich auch nicht abschließend beurteilen, ob die Sammlung der Antragstellerin leistungsfähiger ist als die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten.

Allerdings sprechen die vorliegenden geringen Fakten für eine größere Leistungsfähigkeit der Sammlung des im Stadtgebiet der Antragsgegnerin vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten. Zwar führt auch die Antragstellerin nach ihren Angaben eine flächendeckende Containersammlung von Altkleidern und Altschuhen durch. Diese beschränkt sich aber auf die monatliche Sammlung von 3 Tonnen. Da eine Bestandssammlung angezeigt, jedoch die Anzahl der im Stadtgebiet aufgestellten Container nicht angegeben wurde und die Antragsgegnerin bisher lediglich einen (ohne die erforderliche Sondernutzungsgenehmigung) in Gelsenkirchen aufgestellten Altkleidercontainer ermittelt hat, spricht allerdings bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung alles dafür, dass die Sammlung durch den vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten leistungsfähiger ist. Ob dies auch für die Verwertungsseite gilt, muss und kann offen bleiben.

Soweit die Antragsgegnerin das Fehlen von Angaben über vorhandene Containerstellplätze bemängelt, wird darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin hierzu nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG nicht verpflichtet ist. Die nach § 18 Abs. 2 KrWG der Anzeige der Sammlung beizufügenden Angaben und Darlegungen erfassen keine Informationen zu vorhandenen Containerstellplätzen. Auch eine Auslegung nach Sinn und Zweck, Gesetzessystematik und/oder gesetzgeberischem Willen ergeben keinerlei Anhaltspunkte für die gesetzliche Notwendigkeit einer solchen Angabe. Dies gilt ferner, wenn und soweit es im Einzelfall auf die Hochwertigkeit der Sammlung und/oder auf einen Vergleich der konkurrierenden Sammlungssystems nach ihrer Leistungsfähigkeit ankommt. Denn in diesem Fall ist der konkrete Containerstandort nicht maßgeblich.

Vgl. dazu: VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 29.

Anders verhält es sich hingegen mit der – von der Antragsgegnerin geforderten und von der Antragstellerin verweigerten – Angabe der Containeranzahl. § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG verpflichtet den eine Sammlung Anzeigenden zu Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung. Durch diese Angaben soll der zuständigen Behörde die Prüfung der Rechtmäßigkeit ermöglicht werden, insbesondere – unter Mitwirkung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers – die Beurteilung, ob überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG der Sammlung entgegenstehen.

So auch: Dippel, in Schink/Versteyl, KrWG, § 18 Rn. 12.

Da § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG von der „konkreten Ausgestaltung“ der Sammlung spricht, müssen die Angaben zu Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG die konkrete Ausgestaltung auch erkennen lassen. Zur konkreten Ausgestaltung gehört alles, was für die Entscheidung der Frage bedeutsam ist, ob eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des die Sammlung von Altkleidern und Altschuhen ebenfalls durchführenden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm dazu beauftragen Dritten zu erwarten steht. Diese Funktionsfähigkeit ist u.a. beeinflusst durch das Ausmaß der konkurrierenden (Bestands-) Sammlung(en), das insbesondere in der Anzahl der aufgestellten oder geplanten Aufstellung von Containern seinen Ausdruck findet. Auch für die nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG relevante Frage, ob die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung, ist die Anzahl der im Stadtgebiet (flächendeckend) verteilten Container maßgeblich. Soweit der gewerbliche Sammler gemäß § 72 Abs. 2 KrWG eine im Zeitpunkt des Inkrafttretens des KrWG bereits durchgeführte Sammlung (Bestandssammlung) anzeigt, ist ebenfalls die Angabe der Anzahl der Container, mit der die Sammlung in der Vergangenheit durchgeführt wurde, und derjenigen mit der sie zukünftig durchgeführt werden wird, erforderlich, da andernfalls die zuständige Behörde nicht ermessen kann, inwieweit das im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu berücksichtigende besondere Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung schutzwürdig ist.

Die konkrete Ausgestaltung der Sammlung i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG lässt sich aus den in der Anzeige der Antragstellerin gemachten Angaben zu Art, Ausmaß und Dauer auch insoweit nicht entnehmen, als unklar bleibt, ob und inwieweit die Sammlungen der Antragstellerin und der sie vertretenden C. GmbH, die selbst die Sammlung von Altkleidern und Altschuhen im Gebiet der Antragsgegnerin angezeigt hat, überhaupt unterscheidbar sind. Die von der Antragstellerin in Ihrer Anzeige einer gewerblichen Sammlung an die Antragsgegnerin gemachten Angaben zum Unternehmen deuten vielmehr auf eine Identität der Sammlungen jedenfalls im Gebiet der Antragsgegnerin hin. Auch der von der Antragstellerin vorgelegte „Kooperationsvertrag“ muss in dieser Hinsicht verstanden werden. Ausweislich der Regelung in § 5 „Geschäftsführung und Vertretung“ des Vertrags führt die C. GmbH die Geschäfte der Antragstellerin in Nordrhein-Westfalen unter Abweichung von § 709 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) allein, so dass – insbesondere wenn für die Sammlung etwa Personal und Fahrzeuge der C. GmbH verwendet werden – eine Trennung der Sammlungen jedenfalls faktisch nicht mehr möglich ist.

Vgl. zu diesem Kriterium: VG Köln, Beschluss vom 14. Februar 2013 – 13 L 46/13 –, juris, Rn. 16

Darüber hinaus erweisen sich die vorgenannten Angaben im Rahmen der Anzeige nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG deshalb als notwendig, weil nur in Kenntnis der Sammlungsorganisation einschließlich der gesamten Entsorgungskette beurteilt werden kann, ob die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung i.S.d. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zugeführt werden. So muss jeweils eindeutig bestimmbar sein, wer im Fall von Verstößen gegen abfallrechtliche Bestimmungen ordnungsrechtlich verantwortlich ist. Wären diesbezügliche Verantwortlichkeiten quasi beliebig zwischen zwei angezeigten und nur formal zu unterscheidenden Sammlungen verschiebbar, stünde dies der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend entgegen.

Rechtsfolge eines Verstoßes gegen die Anzeigepflicht ist allerdings nicht sogleich die Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Denn die Behörde darf hierzu erst greifen, wenn „anders“ die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG nicht zu gewährleisten ist. Eine anderweitige Gewährleistung der Einhaltung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 KrWG könnte durch § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG erfolgen, wonach die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen kann, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG sicherzustellen. Ohne Angabe der Anzahl der aufgestellten oder zukünftig aufzustellenden Container kann nicht beurteilt werden, ob die Beifügung von Nebenbestimmungen zur Sicherung überwiegender öffentlicher Interessen notwendig ist. Aus der im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufgestellten Containeranzahl ergibt sich die für eine Wirtschaftlichkeitsberechnung notwendige Verteilung der nicht beliebig erweiterbaren Masse an Altkleidern und Altschuhen auf die einzelnen Container und damit die erzielbaren Mengen je Sammler. Die Containeranzahl hat damit unmittelbaren Einfluss auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems.

Soweit § 62 KrWG überhaupt neben § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG noch Anwendung findet, wäre zu erwägen, ob nicht auch durch Anordnungen im Einzelfall gemäß § 62 KrWG die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG „anders“ gewährleistet werden kann, vorliegend beispielsweise durch die Anordnung, die Anzahl der aufgestellten bzw. aufzustellenden Container mitzuteilen. Eine derartige Anordnung würde jedoch nur im Vorfeld der Entscheidung über eine Untersagung der angezeigten Sammlung wirken und damit die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG selbst nicht gewährleisten.

Gleiches gilt für Anregungen nach § 25 VwVfG NRW. Danach sollen Behörden die Abgabe von Erklärungen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben sind. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin die Antragstellerin mit Schreiben vom 17. September 2012 zur Vervollständigung ihrer Anzeige durch Angabe der im Stadtgebiet vorhandenen Behälter einschließlich der genauen Standorte sowie des Aufstelldatums gebeten. Auch wenn diese Aufforderung hinsichtlich der Angabe der Standorte – wie dargelegt – nicht gerechtfertigt erscheint, sind die beiden anderen Aufforderungen bei der Anzeige einer Bestandssammlung sachdienlich. Für die Anzahl der Container folgt dies aus obigen Ausführungen; für das Aufstelldatum aus der Privilegierung des Bestandssammlers nach § 18 Abs. 7 KrWG, der die Beachtung eines schutzwürdigen Vertrauens des Sammlers in die weitere Durchführung der bisher bestehenden Sammlung, nicht jedoch eine Erweiterung derselben im Verhältnis zu neu am Markt auftretenden Sammlungen im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung fordert.

Bei fehlender Bereitschaft des (Bestands-)Sammlers zur Abgabe einer bearbeitungsfähigen Anzeige, bleibt demnach der zuständigen Behörde – hier der Antragsgegnerin – nur die Untersagung der beabsichtigten Sammlung. Stünde ihr diese Möglichkeit nicht offen, hätten die zur Anzeige verpflichteten Sammler es in der Hand, eine Untersagung zu verhindern und damit ihre angezeigte Sammlung durchzuführen, ohne dass die Voraussetzungen der §§ 17 und 18 KrWG geprüft werden konnten.

Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung, das das Interesse der Antragstellerin überwiegt, jedenfalls vorläufig sammeln zu dürfen. Aufgrund der Weigerungshaltung der Antragstellerin, die Anzahl der Container zu benennen, besteht die Gefahr, dass bereits zeitnah überwiegende öffentliche Interessen einer Sammlung durch die Antragstellerin entgegenstehen, sei es dass diese in der Art und Weise der Durchführung der Sammlung und/oder der nicht ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Altkleider und Altschuhe durch die Antragstellerin liegen oder es bereits alsbald zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des vom öffentlich rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten kommt.

Hinsichtlich der Androhung eines Zwangsgeldes (Ziffer 3 der Ordnungsverfügung) ist der zulässige Antrag hingegen begründet. Die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 1597/13 ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzuordnen, da das private Aussetzungsinteresse das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug überwiegt. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung erweist sich die Zwangsgeldandrohung voraussichtlich als rechtswidrig. An der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Interesse bestehen. Nach §§ 55 Abs. 1, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG NRW) kann ein Verwaltungsakt mit Zwangsmitteln u.a. durchgesetzt werden, wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Nach § 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW muss dabei das Zwangsmittel in einem angemessenen Verhältnis zu seinem Zweck, hier der Unterbindung der Sammlung von Altkleidern und Altschuhen durch die Antragsgegnerin, stehen. Dies ist hier voraussichtlich nicht der Fall. Die Antragsgegnerin hat der Antragstellerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammelcontainer und je Sammlungstag ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,- € angedroht. Eine Obergrenze besteht nicht. Nach der Rechtsprechung der Kammer kann regelmäßig als Jahresgewinn je aufgestelltem Sammelcontainer ein Betrag von 2.500,- € angesetzt werden.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 29. Mai 2013– 9 L 1622/12 –, nicht veröffentlicht.

Somit entspricht das je Sammlungstag und Sammelcontainer angedrohte Zwangsgeld dem anzunehmenden Jahresgewinn je Container, d.h. das angedrohte Zwangsgeld beträgt das 365-fache des zu erwartenden Gewinns je Tag und Sammelcontainer. Zwar kann das Zwangsgeld als Mittel der Willensbeugung nur dann seine ihm zugedachte Wirkung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erreichen, wenn es so hoch bemessen ist, dass jedenfalls ein wirtschaftlich denkender Ordnungspflichtiger die ihm untersagte Handlung unterlässt, weil das ihm im Fall der Entdeckung der Zuwiderhandlung drohende Zwangsgeld den zu erwartenden Gewinn deutlich übersteigt. Dass hierfür allerdings eine solche Überhöhung erforderlich ist, um die Antragstellerin von dem untersagten Verhalten abzuhalten, ist nicht ersichtlich. Vielmehr dürfte auch die Androhung eines deutlich geringeren Zwangsgeldes je Sammlungstag und Sammelcontainer eine vergleichbare Beugungswirkung haben. Dies gilt selbst dann, wenn man berücksichtigt, dass trotz durchschnittlich häufig stattfindender Kontrollen ein aufgestellter Container nicht schon am Aufstellungstag, sondern möglicherweise erst Tage später entdeckt wird und somit bereits ein entsprechender Gewinn zu erzielen war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Dabei orientiert sich das Gericht bei der Bewertung des Interesses der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren am Auffangwert sowie an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004, wonach in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen des lediglich vorläufigen Charakters der begehrten Entscheidung der Streitwert regelmäßig auf die Hälfte des für das Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwerts zu beziffern ist. Die mit dem Grundverwaltungsakt verbundene Zwangsgeldandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 des Streitwertkataloges der Verwaltungsgerichtsbarkeit außer Ansatz.

Referenzen

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