Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 5 K 1869/10

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung der Abgabe von Rohmilch am Standort ... in ...

Der Kläger betreibt zusammen mit seiner Ehefrau einen landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb mit Schwerpunkt Milcherzeugung. Am Standort ... in ... hat der Kläger einen Milchautomaten zur Abgabe von Rohmilch an Kunden aufgestellt. In ca. 2 km Entfernung hiervon betreibt der Kläger eine Hofstelle mit einem Besatz von ca. 50 Milchkühen.

Mit Verfügung vom 15.01.2010 untersagte das Landratsamt Neckar-Odenwald-Kreis dem Kläger, Rohmilch aus dem Milchautomaten (Standort: ...) abzugeben und in Verkehr zu bringen. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügung wurde angeordnet. In der Begründung führte das Landratsamt aus: Da die Abgabe der Rohmilch hier nicht im Milcherzeugungsbetrieb erfolge, liege ein Verstoß gegen § 17 der Verordnung über Anforderungen an die Hygiene beim Herstellen, Behandeln und Inverkehrbringen von bestimmten Lebensmitteln tierischen Ursprungs (Tier-LMHV) vor.

Am 20.01.2010 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein. Am 05.02.2010 beantragte er beim Verwaltungsgericht Karlsruhe, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wieder herzustellen. Mit rechtskräftigem Beschluss vom 29.03.2010 lehnte das Verwaltungsgericht diesen Antrag ab (10 K 312/10).

Mit Bescheid vom 06.07.2010 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch des Klägers zurück: Nach § 17 Abs. 1 Tier-LMHV sei es verboten, Rohmilch oder Rohrahm an den Verbraucher abzugeben. Eine Ausnahme vom Verbot sei in § 17 Abs. 4 Tier-LMHV für die Abgabe von Milcherzeugungsbetrieben unter den strengen Bedingungen der Ziffern 1 bis 5 dieses Absatzes möglich. Nach Ziffer 1 der Vorschrift müsse die Abgabe im Milcherzeugungsbetrieb erfolgen. Dies sei auch in der Vorgängerregelung in § 8 der Milchverordnung, im sog. „Milch-ab-Hof-Abgabe"-Paragrafen, so geregelt gewesen und sei inhaltlich vollständig in § 17 Abs. 4 Tier-LMHV übernommen worden. Die Wortwahl betone die zwingende Abgabe im Erzeugerbetrieb. Der Verordnungsgeber habe schon durch die Wortwahl Abgabe von Milcherzeugungsbetrieben nur im Milcherzeugungsbetrieb in Halbsatz 1 und 2 von § 17 Abs. 4 Tier-LMHV die spezifische Regelungsabsicht deutlich gemacht. Der Milcherzeugungsbetrieb sei in Anhang I Nr. 4.2 der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 definiert als Betrieb, in dem ein oder mehrere Nutztiere zur Erzeugung von Milch, die als Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden soll, gehalten werden. Diese rechtliche Vorgabe erfülle der Kläger nicht, da die Abgabe der Rohmilch an seiner Betriebsstätte in der ... in ... und nicht in der 2 km entfernten Betriebsstätte, in welchem die Rohmilch gewonnen werde, stattfinde. Außerhalb des Erzeugerbetriebes liegende Räumlichkeiten dürften zur Milch-ab-Hof-Abgabe nicht verwendet werden, selbst wenn sie in der Verfügungsgewalt des Milcherzeugers lägen. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, sein Milcherzeugungsbetrieb bestehe aus zwei Betriebsstätten. Im Hygienerecht sei es unabdingbar, jede Betriebsstätte unabhängig voneinander zu betrachten. So müsse ein Lebensmittelunternehmer schon dann eine eigene Betriebsstätte anmelden oder zulassen, wenn diese nicht unmittelbar verbunden seien, sondern „nur um die Straßenecke“ lägen. Eine enge und einheitliche rechtliche Auslegung der Vorschrift sei auch deshalb geboten, da der Verbraucher so durch den unmittelbaren Kontakt mit dem Erzeugungsbetrieb eine eigene Beurteilung der Hygiene bei der Milchviehhaltung und der Milchgewinnung treffen könne. Dies sei bei einer zwei Kilometer entfernten Abgabestelle nicht möglich. In der Vergangenheit seien mehrere Fälle mit zum Teil tödlichem Verlauf des HUS-Syndroms (hämolytisch-urämisches Syndrom) aufgetreten, das auf Enterohämorrhagische E-Coli (EHEC) in Rohmilch zurückzuführen gewesen sei. Dies sei zwar ein seltenes, aber mitunter sehr gravierendes Erkrankungsrisiko beim Verzehr von Rohmilch oder nach einer Kontamination von Küchengegenständen und anderen Speisen beim Umgang im privaten Bereich. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 09.07.2010 zugestellt.

Der Kläger hat am 03.08.2010 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Er beantragt,

die Verfügung des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis vom 15.01.2010 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.07.2010 aufzuheben.

Zur Begründung trägt er vor, sein landwirtschaftlicher Betrieb bestehe schon seit vielen Generationen. Bis in die 90-er Jahre sei unter der Adresse ... in ... Milch frei Hof verkauft worden. Im Jahr 1996 sei eine Expansion des landwirtschaftlichen Betriebs durch den Neubau einer weiteren Betriebsstätte ca. 2 km entfernt hiervon erfolgt. Die neue Betriebsstätte bestehe im Wesentlichen aus einem neuen Stall für die Unterbringung von Milchkühen mit Nachzucht. Im Hauptstandort ... würden derzeit nur in einem geringen Umfang Tiere gehalten; im Wesentlichen werde die dort noch vorgehaltene und einsatzbereite Stallanlage als Notstall verwendet, z.B. für kranke Tiere. Sein landwirtschaftlicher Vollerwerbsbetrieb bestehe daher aus zwei Betriebsstätten. Es sei nur das gemeinsame Existieren beider Betriebsstätten möglich, nämlich dem Hauptsitz ... in ... mit vorhandener Betriebswohnung seiner Familie, dem landwirtschaftlichen Büro, dem vorgehaltenen sofort einsetzbaren Notstall für z.B. kranke Tiere, mehrere Maschinenhallen, ein Getreidelager, die Werkstatt für Landtechnik und das Spritzmittellager in Verbindung mit dem ausgelagerten Hauptstallgebäude. Die Betriebsstätte Milchviehstall beherberge im Wesentlichen die Milchviehhaltung mit Nachzucht sowie die Melk-Technik. Er erfülle alle hygienerechtlichen Vorschriften gemäß § 17 Abs. 4 Tier-LMHV. Es ließen sich keine Anhaltspunkte dafür finden, dass zwischen dem Weg vom Kuheuter bis zum neu angeschafften Milchautomaten in irgendeiner Weise eine hygienische Gefährdung für die Allgemeinheit erkennbar sei. Nachdem der Beklagte keine Anhaltspunkte dafür habe, dass in irgendeiner Form die Gesundheit des Verbrauchers gefährdet sein könne, sei dieses Rechtsgut - die Gesundheit des Verbrauchers - als geringwertig einzustufen. In diesem Zusammenhang sei auch zu sehen, dass er in ein komplett neues, den neuesten Anforderungen entsprechendes Milchhäuschen mit einem neuen Milchautomaten bei einer Gesamtinvestition von ca. 13.000,00 EUR investiert habe. Sein Viehstall besitze keine eigene postalische Adresse und auch keine gesicherte öffentlich-rechtliche Erschließung für Publikumsverkehr. Er gebe gerade keine Rohmilch auf freiem Feld und Flur im Rahmen eines sog. Bauerngartens ab. In seinem Fall stehe der Milchautomat im Ort an der Hauptbetriebsstätte, und alle gesetzlichen Vorschriften zur Hygiene seien in dem abgetrennten „Milchhäusle“ erfüllt. Er und seine Familie lebten derzeit von Reserven und Krediten. Die extrem angespannte Lage auf dem Milcherzeugungsmarkt dauere seit ca. 2 Kalenderjahren an. Zahlreiche Milchkunden hätten in einer Unterschriftenliste dafür plädiert, dass der Hof-Verkauf von Milch im Milchhäuschen unbedingt weiter durchgeführt werden könne. Es werde bestritten, dass die angegriffene Verfügung der Beklagten geeignet sei - insbesondere verhältnismäßig sei -, um wenige Krankheitsfälle des HUS-Syndroms zu verhindern. Soweit dieses Syndrom vor allem im Säuglings- und Kleinkindalter auftrete, sei es als milderes Mittel geboten, die Milchabgabe z.B. nur für Säuglinge und Kleinkinder zu sperren. Das komplette Untersagen der Milchabgabe mit entsprechend starken finanziellen Einbußen sei bei ihm als Vollerwerbslandwirt, der auf die Einnahmequelle angewiesen sei, unverhältnismäßig. Sein Betrieb aus zwei Standorten erfülle die Definition des „Milcherzeugungsbetriebs“ gemäß Anhang I, Ziff. 4.2 der Verordnung (EG) Nr. 853/2004. Die Kommentierung zur (wortgleichen) Vorgängervorschrift § 17 Abs. 4 Tier-LMHV sei veraltet. Der Stand der Technik habe dazu geführt, dass gerade durch moderne Milchabgabeautomaten alle hygienerechtlichen Vorschriften, die vom Gesetzgeber gefordert würden, relativ leicht eingehalten werden könnten. Die Entscheidungen in der Vergangenheit seien deshalb vor dem Hintergrund der neu entwickelten Milchabgabeautomaten nicht mehr einschlägig. Entgegen der Auffassung des Beklagten könne es auch nicht darauf ankommen, dass sich der Verbraucher selbst ein Bild über die Hygiene machen könne. In anderen Staaten der europäischen Union, z.B. Österreich, sei das Aufstellen und Betreiben von Milchabgabeautomaten des von ihm verwendeten Typs durch Landwirte ohne Weiteres erlaubt. In den EU-Mitgliedsländern Tschechien und Slowakei sei ein Direktverkauf von Rohmilch durch Landwirte an Endverbraucher statthaft. Er werde als deutscher Haupterwerbslandwirt im Vergleich zu den anderen Haupterwerbslandwirten in der europäischen Union benachteiligt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie in dem Verfahren 10 K 312/10, die Akte des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis (1 Band, 1 Aktenvermerk), die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (1 Band) und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis vom 15.01.2010 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.07.2010 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die angefochtene Untersagung der Abgabe von Rohmilch aus einem Milchautomaten am Standort ..., ... ist § 39 Abs. 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) i.V.m. § 17 Tier-LMHV (vgl. zur Verordnungsermächtigung: §§ 13 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 6, 34 Satz 1 Nr. 1 und 4 LFGB).

Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB treffen die zuständigen Behörden die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Nach § 39 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LFGB können sie insbesondere das Herstellen, Behandeln oder das Inverkehrbringen von Erzeugnissen verbieten oder beschränken.

Nach §§ 1, 18 Abs. 4 AGLMBG i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 LVG war das Landratsamt Neckar-Odenwald-Kreis für den Erlass der lebensmittelrechtlichen Untersagungsverfügung vom 15.01.2010 zuständig.

Die Voraussetzungen für die getroffene Untersagungsverfügung liegen vor, da die Abgabe von Rohmilch durch den Rohmilchautomaten am Standort ..., ... gegen § 17 Tier-LMHV verstößt. Nach § 17 Abs. 1 Tier-LMHV ist es verboten, Rohmilch oder Rohrahm an Verbraucher abzugeben. Der Anwendung von § 17 Abs. 1 Tier-LMHV steht nicht der Inhalt der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 (ABl. L 139 vom 30.4.2004, S. 55) entgegen (hierzu unter 1.). Die Voraussetzungen der hier in Betracht kommenden Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV liegen nicht vor (hierzu unter 2.). Auch sonstige Gründe für eine Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verfügung sind nicht gegeben (hierzu unter 3.).

1. Der Anwendung von § 17 Abs. 1 Tier-LMHV steht Art. 1 Abs. 3c der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 nicht entgegen. Diese regelt spezifische Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs. Nach Art. 1 Abs. 3c gilt die Verordnung zwar nicht für die direkte Abgabe kleiner Mengen von Primärerzeugnissen durch den Erzeuger an den Endverbraucher oder an örtliche Einzelhandelsunternehmen, die die Erzeugnisse direkt an den Endverbraucher abgeben. Das hier maßgebliche Verbot der Rohmilchabgabe an Verbraucher beruht jedoch nicht auf der Verordnung (EG) Nr. 853/2004. Denn Art. 10 Abs. 8a der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 überlässt es ausdrücklich dem einzelnen Mitgliedsstaat, aus eigener Initiative und unter Einhaltung der allgemeinen Bestimmungen des Primärrechts einzelstaatliche Vorschriften beizubehalten oder einzuführen, mit denen das Inverkehrbringen von Rohmilch oder Rohrahm, die für den unmittelbaren menschlichen Verzehr bestimmt sind, in seinem Hoheitsgebiet untersagt oder eingeschränkt wird. Aufgrund dieser Öffnungsklausel in der europarechtlichen Regelung kann der Kläger sich auch nicht mit Erfolg auf die unterschiedliche Handhabung der Abgabe von Rohmilch oder Rohrahm in anderen Mitgliedsstaaten berufen.

2. Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV greift im vorliegenden Fall nicht zugunsten des Klägers ein.

Nach § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV darf Rohmilch abweichend von Absatz 1 von Milcherzeugungsbetrieben unmittelbar an Verbraucher abgegeben werden, wenn

1. die Abgabe im Milcherzeugungsbetrieb erfolgt,

2. die Rohmilch im eigenen Betrieb gewonnen und behandelt worden ist,

3. die Rohmilch am Tag der Abgabe oder am Tag zuvor gewonnen worden ist,

4. an der Abgabestelle gut sichtbar und lesbar der Hinweis „Rohmilch, vor dem Verzehr abkochen“ angebracht ist und

5. die Abgabe von Rohmilch zuvor der zuständigen Behörde angezeigt worden ist.

Bei der vorliegend streitigen Abgabe von Rohmilch aus einem Rohmilchautomaten am Standort ... in ... handelt es sich nicht um eine Abgabe „im Milcherzeugungsbetrieb“ im Sinne der Vorschrift. § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV begrenzt die Rohmilchabgabe auf den eigentlichen Milcherzeugungsbetrieb, somit auf den Ort, an dem die Milch gewonnen wird.

Bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV mit der Aufzählung von fünf numerisch aufgeführten Voraussetzungen, die alle kumulativ für eine Ausnahme erfüllt sein müssen, spricht dafür, dass es sich bei der Anforderung Nr. 1, der Abgabe „im Milcherzeugungsbetrieb“, um ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal handelt. Aus der Systematik folgt, dass die einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV als Ausnahmetatbestand zu dem grundsätzlichen Rohmilchabgabeverbot in Absatz 1 eng auszulegen sind. Auch die Verwendung des unter Nr. 4.1. des Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 definierten Begriffs des „Milcherzeugungsbetriebs“ als „Betrieb mit einem oder mehreren Nutztieren, die zur Erzeugung von Milch, die als Lebensmittel in Verkehr gebracht werden soll, gehalten werden“ steht einem engen Verständnis des Begriffs „im Milcherzeugungsbetrieb“ nicht entgegen. Wie unter 1. ausgeführt, handelt es sich bei § 17 Tier-LMHV um eine rein nationale Regelung. Sinn und Zweck der Regelung ist der Schutz der Verbraucher vor den gesundheitlichen Risiken durch den Verzehr von Rohmilch (vgl. hierzu die amtliche Begründung zur Vorgängerregelung, abgedruckt in Zipfel, Lebensmittelrecht, Stand: Erg.-LfG. 112 (2002), § 8 MilchV RdNr. 1). Rohmilch kann Krankheitserreger wie EHEC-Bakterien oder Campylobacter enthalten. Die Bakterien lösen Infektionen aus, die insbesondere bei kleinen Kindern zu schweren gesundheitlichen Schäden führen können. Folge einer solchen Infektion können bleibende Nierenschäden oder sogar der Tod des infizierten Kindes sein (vgl. etwa Bundesinstitut für Risikobewertung, Mitteilung vom 29.05.2009 unter http://www.bfr.bund.de/cd/29651). Nach dem Willen des Verordnungsgebers ist eine Liberalisierung des Verkaufs von roher Milch entsprechend dem Votum des Bundesgesundheitsrates aus dem Jahre 1987 nach wie vor nicht zu verantworten (Zipfel, a.a.O., Votum des Bundesgesundheitsrats: BGesundhBl. 30, Nr. 7, S. 251 (1987)). Die Regelung in § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV begrenzt die Rohmilchabgabe dementsprechend räumlich auf den eigentlichen Milcherzeugungsbetrieb als den Ort, wo die Milch gewonnen wird (vgl. zur insoweit identischen Vorgängerregelung: Zipfel, a.a.O. RdNr. 6). Außerhalb dieses Ortes liegende Räumlichkeiten dürfen nicht verwendet werden, selbst wenn sie sich in der Verfügungsgewalt des Milcherzeugers befinden (Zipfel, a.a.O. RdNr. 5). Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die vorsätzliche oder fahrlässige Abgabe von Rohmilch oder Rohrahm entgegen § 17 Abs. 1 Tier-LMHV gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 6 Tier-LMHV i.V.m. § 58 Abs. 1 Nr. 18, Abs. 4 bis 6 LFGB mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren, in besonders schweren Fällen mit einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu fünf Jahren strafbewehrt ist. Die Existenz der Strafbestimmung und die Höhe der Strafandrohung verdeutlichen die hohe Wertigkeit, die der Gesetzgeber dem Rechtsgut der Gesundheit des Verbrauchers beimisst. Diese strafrechtliche Regelung, die ausdrücklich auf § 17 Abs. 1 Tier-LMHV verweist, verlangt zwingend eine Auslegung, welche die Bestimmung des strafbaren Verhaltens eindeutig erkennbar macht. Es verbietet sich daher auch deshalb, die Grenzen der erlaubten Rohmilchabgabe vom jeweiligen Stand der Technik und deren konkreter Umsetzung im Einzelfall abhängig zu machen, abgesehen davon, dass dieses Kriterium nicht im Wortlaut von § 17 Tier-LMHV seinen Niederschlag gefunden hat.

Gemessen hieran erfüllt die Rohmilchabgabe durch den Rohmilchautomaten am Standort ... in ... nicht das Tatbestandsmerkmal der Abgabe „im Milcherzeugungsbetrieb“. Nach dem eigenen Vortrag des Klägers erfolgt die Milchgewinnung in dem 2 km hiervon entfernten Betrieb auf dem Flurstück Nr. ... Auf die Lage des landwirtschaftlichen Büros, dem Stellplatz von Zubehörgerätschaften oder gar der Betriebswohnung des Klägers kommt es nach vorstehenden Ausführungen nicht an. Auch der behauptete „Notstall“ für z.B. kranke Tiere macht den Standort ... nicht zum Milcherzeugungsbetrieb im Sinne von § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV. Dem Vortrag des Klägers lässt sich nicht entnehmen, dass an diesem Standort überhaupt Milch im Sinne dieser Regelung gewonnen wird, zumal die Melk-Technik nach seinem Vortrag am 2 km entfernten Milchviehstall vorgehalten wird. Schließlich ist es nach Sinn und Zweck der vom Verordnungsgeber gewollten Beschränkung auch nicht maßgeblich, dass der augenblickliche Standort des Rohmilchautomaten verkehrsgünstiger liegt und der Milchviehstall für die Kunden des Klägers demgegenüber vergleichbar schwerer zu erreichen wäre.

Auf die Erfüllung der sonstigen - insbesondere der hygienerechtlichen -Voraussetzungen des § 17 Abs. 4 Tier-LMHV durch den Kläger kommt es nicht an, da für eine zulässige Rohmilchabgabe sämtliche Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 4 Tier-LMHV - wie ausgeführt - kumulativ erfüllt sein müssen.

3. Die angefochtene Verfügung begegnet auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken.

Der angeführte Verkauf von Milch frei Hof am Standort ... in ... „bis in die 90-er Jahre“ hat nicht zur Folge, dass der Kläger sich auf eine Form von Bestandsschutz für den Rohmilchverkauf berufen kann.

Ermessensfehler bei der Untersagungsverfügung auf der Grundlage von § 39 Abs. 2 LFGB i.V.m. § 17 Tier-LMHV sind nicht gegeben. Insbesondere das vom Kläger angeführte wirtschaftliche Interesse an dem Rohmilchverkauf an einem verkehrsgünstigen Standort führt nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der Verfügung. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte dem Gesundheitsschutz der Verbraucher hier den Vorrang eingeräumt hat.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

BESCHLUSS

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe