Urteil vom Verwaltungsgericht Köln - 13 K 4793/07

Tenor

Der Beitragsbescheid Nr. 29 der Beklagten in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 12. Oktober 2007 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt eine Eierpackstelle. Als solche unterlag sie seit 1993 der Beitragspflicht nach dem Absatzfondsgesetz. Die gesetzlichen Grundlagen für die Beitragserhebung sind vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 - für den Zeitraum ab 1. Juli 2002 für nichtig erklärt worden.

Mit Datum vom 1. August 2007 erstellte die Klägerin eine so bezeichnete "Absatzfonds-Beitragsmitteilung" für den Zeitraum von 1. Januar bis 30. Juni 2007, in der sie anhand der verpackten Eier (5.687.820 Stück) den Beitrag selbst auf 1.706,10 Euro errechnete. Die Beitragsmitteilung enthält den Passus

"Diese Beitragsmitteilung gilt als Bescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben wird. Ist dies nicht der Fall, so erteilt die Bundesanstalt einen Beitragsbescheid."

Die auf dem seitens der Beklagten zur Verfügung gestellten Vordruck aufgedruckte Rechtsbehelfsbelehrung lautete dahin gehend, dass gegen "diesen Bescheid ... binnen eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch erhoben werden" könne.

Die Beitragsmitteilung ging am 3. August 2007 bei der Beklagten ein und wurde durch eine Unterschrift vom selben Tage seitens eines Mitarbeiters der Beklagten als zutreffend qualifiziert; am 14. August 2007 überwies die Klägerin den von ihr errechneten Betrag.

Mit Schreiben vom 10. September 2007, eingegangen bei der Beklagten am 11. September 2007, legte die Klägerin vertreten durch ihre Prozessbevollmächtigten Widerspruch gegen die Festsetzung der Absatzfondsbeträge für den Zeitraum Januar bis Juni 2007 ein. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen im achtseitigen Widerspruchsschreiben vom 30. Juli 2003 für den Beitragszeitraum Januar bis Juni 2003. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 12. Oktober 2007 als unzulässig zurück, weil die Widerspruchsfrist nicht eingehalten worden sei. Die Klägerin habe als Selbstveranlagerin eine zutreffende Beitragsmitteilung abgegeben, die mit der widerspruchslosen Entgegennahme durch die Beklagte am 3. August 2007 als Beitragsbescheid gelte. Nach der Rechtsprechung sei die Heranziehung zu Beiträgen nach dem Absatzfondsgesetz aufgrund einer Selbsterrechnungserklärung des Beitragspflichtigen so anzusehen, als wäre ein Beitragsbescheid ergangen, der die Rechtsmittelfrist in Lauf setze. Der erst am 11. September 2007, einem Dienstag, eingegangene Widerspruch der Klägerin wahre die damit laufende Monatsfrist nicht. Der Widerspruchsbescheid wurde am 15. Oktober 2007 zugestellt.

Am 14. November 2007 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben.

Zur Begründung trägt sie vor, aus der von der Beklagten herangezogenen Rechtsprechung ergebe sich, dass nicht in der Übersendung der Beitragsmitteilung durch die Klägerin, sondern erst in deren widerspruchsloser Entgegennahme durch die Beklagte ein Verwaltungsakt gesehen werden könne. Dieser Zeitpunkt sei für den Betroffenen nicht bestimmbar. Die Frist für einen Rechtsbehelf beginne erst zu laufen wenn die Entscheidung dem Betroffenen bekannt gegeben worden sei; daran fehle es hier, denn die widerspruchslose Entgegennahme sei der Klägerin nicht bekannt gegeben worden. Selbst wenn man eine Bekanntgabe unterstellen würde, fehle es an einer Rechtsbehelfsbelehrung; die der Beitragsmitteilung beigegebene könne nicht als auf den späteren Zeitpunkt der widerspruchslosen Entgegennahme bezogen verstanden werden. Der Erlass einer quasi prophylaktischen Rechtsbehelfsbelehrung vor Erlass des eigentlichen Verwaltungsakts sei mit der Rechtsschutzgarantie unvereinbar. Folge sei, dass jedenfalls vom Lauf einer Jahresfrist für die Einlegung des Widerspruchs auszugehen sei; diese Frist habe die Klägerin gewahrt.

Entgegen der Ansicht der Beklagten könnten hier nicht Regelungen der Abgabenordnung für die Steuererhebung analog angewendet werden. Die insoweit in Bezug genommene Steueranmeldung sei der Beitragsmitteilung nach dem Absatzfondsgesetz nicht vergleichbar. Die Steueranmeldung sei kein Verwaltungsakt und bedürfe daher auch keiner Rechtsbehelfsbelehrung. Hier aber gehe die Beklagte davon aus, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme ein Verwaltungsakt ergehe. Auch im Übrigen fehle es an der Vergleichbarkeit. Anders als in der Abgabenordnung komme es bei der Beitragsmitteilung nicht auf den Zeitpunkt des Eingangs bei der Behörde an, sondern auf den Zeitpunkt, in dem die Beklagte die Mitteilung als zutreffend werte und daher keinen anderen Beitragsbescheid erlasse. Dieser Zeitpunkt sei aber nicht erkennbar oder auch nur schätzbar.

In der Sache macht die Klägerin geltend, dass die Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz verfassungswidrig sei, wie das Bundesverfassungsgericht nunmehr auch festgestellt habe.

Die Klägerin beantragt,

den Beitragsbescheid Nr. 29 der Beklagten in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 12. Oktober 2007 aufzuheben,

und

die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid; mit der widerspruchslosen Entgegennahme sei die Bekanntgabe des Verwaltungsakts gegeben. Die Bekanntgabe werde fingiert. Mit dieser fingierten Bekanntgabe beginne auch der Lauf der Rechtsbehelfsfrist. Dagegen könne nicht auf den Vorgang der Billigung der Beitragsmitteilung abgestellt werden, etwa durch die Sollstellung oder das Verbuchen des erklärten Betrages, denn diese Vorgänge blieben behördenintern.

Darüber hinaus macht sie geltend, die Beitragserhebung durch Selbsterrechnungserklärungen entspreche der aus dem Steuerrecht bekannten Steueranmeldung; auch hier sei der Abgabenpflichtige gehalten, einen eventuellen Einspruch binnen eines Monats nach Eingang der Steueranmeldung bei der Steuerbehörde einzulegen. Mangels Mitteilung des Eingangs sei der Adressat darauf zu verweisen, den Eingang in entsprechender Anwendung von verfahrensrechtlichen Vorschriften zu schätzen und solle davon ausgehen, dass die Beitragsmitteilung binnen drei Tagen nach Absendung eingegangen sei. Auch könne er sich bei der Beklagten telefonisch nach dem Datum des Eingangs erkundigen. Danach sei aber hier von einer Nichteinhaltung der Monatsfrist auszugehen. Ein Grenzfall, der eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand rechtfertige, sei nicht gegeben, weil der Widerspruch erst fünf Wochen nach Absendung der Beitragsmitteilung eingegangen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.

Der - fiktive - Beitragsbescheid Nr. 29 der Beklagten ist entgegen ihrer Auffassung nicht bestandskräftig, vielmehr hat die Klägerin rechtzeitig Widerspruch eingelegt, weil jedenfalls die beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unzutreffend gewesen ist und Widerspruch innerhalb eines Jahres eingelegt werden konnte. Die Einhaltung der Widerspruchsfrist des § 70 VwGO ist als Zulässigkeitsvoraussetzung der Klage von Amts wegen zu prüfen,

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 128.84 -; Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1988, 63; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 26. September 1994 - 22 A 2426/94 -, NVwZ-RR 1995, 623 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007 § 70 Rn. 6 m. w. N.

Die Beitragserhebung erfolgt hier auf der Grundlage des Gesetzes über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz - AbsFondsG) in Verbindung mit der aufgrund der in § 10 Abs. 8 AbsFondsG enthaltenen Verordnungsermächtigung erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz (AbsFondsGBeitrV). Nach § 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 7 AbsFondsG werden von den Betrieben der Land- und Ernährungswirtschaft Beiträge erhoben, die für Eierpackstellen 0,30 Euro je 1.000 verpackte Eier betragen. Der Betriebsinhaber hat gemäß § 4 Abs. 2 AbsFondsGBeitrV der Beklagten die für die halbjährliche Beitragsschuld maßgeblichen Mengen innerhalb eines Monats nach Ablauf des Kalenderhalbjahres zusammen mit einer Errechnung des geschuldeten Beitrages mitzuteilen. Die Beitragsmitteilung gilt nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV als Beitragsbescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben worden ist.

1. Bei der Prüfung der Rechtzeitigkeit des von der Klägerin eingelegten Widerspruchs kann zum einen dahinstehen, ob es sich bei der seitens der Klägerin als einer Privatperson erstellten Beitragsmitteilung bzw. Selbsterrechnungserklärung um einen Verwaltungsakt handelt, bei dem allenfalls in der stillschweigenden widerspruchslosen Annahme durch die Beklagte die "hoheitliche Maßnahme einer Behörde" als konstitutives Merkmal des Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gesehen werden kann,

so das BVerwG in st. Rspr. zu § 26 Gewerbesteuergesetz a. F., vgl. Urteil vom 26. Juni 1964 - VII C 6.64 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 19, 68 (69); Urteil vom 16. Oktober 1964 - VII C 100.63 -, BVerwGE 19, 323 (325); Urteil vom 18. September 1970 - VII C 68.68 -, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 1971, 10 (11); Urteil vom 18. August 1972 - VII C 55.70 -, Verwaltungsrechtsprechung) (VerwRspr.) 24 Nr. 171 sowie BVerwG, Urteil vom 27. April 1995 - 3 C 9.95 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1996, 107 für die vergleichbare Beitragsleistung zum Deutschen Weinfonds;

denn ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG kann nicht durch die Regelung in dem im Rang unter dem förmlichen Bundesgesetz stehenden § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV fingiert werden,

BVerwG, a.a.O., NVwZ-RR 1996, 107.

Ebenfalls offen bleiben kann, ob diese "stillschweigende Annahme" seitens der Behörde, die Gegenstand der Anfechtungsklage sein soll,

BVerwG, wie vor,

der Klägerin in einer dem § 41 VwVfG genügenden Weise "bekannt gegeben" und damit wirksam worden ist. Die verfassungsrechtlich geforderte Bekanntgabe dient der Information des Betroffenen darüber, was die Behörde als für ihn rechtens einseitig hoheitlich regelnd festgestellt hat,

vgl. nur U. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 41 Rn. 1.

Die Bekanntgabe sieht das Bundesverwaltungsgericht gleichfalls in der unbeanstandeten Entgegennahme der Steuererklärung, weil die Behörde, soweit sie nichts anderes erkläre, einen entsprechenden Bescheidungswillen habe, um etwaige Einwendungen des Beitragspflichtigen an Rechtsmittelfristen zu binden; dem Beitragspflichtigen, der die Selbsterrechnungserklärung abgegeben und die Steuer gezahlt habe, sei dieser Heranziehungsakt bekannt. Praktikabilitäts- wie Billigkeitsgesichtspunkte forderten die Wertung, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärung auch die Bekanntgabe anzunehmen sei.

BVerwG, Urteil vom 18. August 1972, a.a.O.; ebenso BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1972 - 7 C 36.70 -, Buchholz 401.5 § 26 GewStG Nr. 4 (S. 8 f.). Ähnlich BVerwG, Urteil vom 18. September 1970 - 7 C 68.68 -, KStZ 1971, 10 (11).

Ob an dieser vor Inkrafttreten der §§ 35, 41 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vertretenen Rechtsauffassung festgehalten werden kann, bedarf keiner Entscheidung.

Allerdings hat die Klägerin die Monatsfrist nicht eingehalten. Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekannt gegeben worden ist, schriftlich einzulegen, wobei nach § 70 Abs. 2 VwGO der § 58 VwGO entsprechend gilt. Jedoch hat hier die Widerspruchsfrist nicht zu laufen begonnen, weil die Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig erteilt worden ist, so dass der Widerspruch gemäß § 70 Abs. 2, § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres nach Eingang der Beitragsmitteilung bei der Beklagten eingelegt werden konnte. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Beklagte nach § 59 VwGO gegebenenfalls zur Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung verpflichtet war oder nicht. Denn fügt sie eine bei, muss diese richtig sein.

Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Widerspruchsfrist nur zu laufen, wenn der Adressat über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich belehrt worden ist. Zu der Belehrung über die Frist gehört zwar nicht, dass der Adressat im Einzelnen über den Beginn der Frist, die Berechnung der Frist sowie die dafür maßgeblichen Besonderheiten aufgrund der Art der Bekanntgabe oder Zustellung belehrt wird. Fügt die Behörde jedoch solche Hinweise bei, müssen sie zutreffend und nicht irreführend sein,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 58 Rn. 11, 12, 13.

Auch ist es nicht erforderlich, in einer Rechtsbehelfsbelehrung auf sämtliche Modalitäten einer Fristberechnung hinzuweisen. Das Risiko einer falschen Berechnung kann dem Empfänger aber nur insoweit zugemutet werden, als ihm die für die Fristberechnung notwendigen Fakten, insbesondere der Beginn der Frist, entsprechend den gesetzlichen Vorschriften angegeben werden und er anhand dieser Angaben die Frist berechnen kann,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. März 2009 - 5 A 924/07 -, juris Rn. 27.

Der Empfänger muss in die Lage versetzt werden zu berechnen, bis wann er seinen Rechtsbehelf anbringen muss.

Fehlerhaft ist eine Rechtsbehelfsbelehrung dann, wenn sie die in § 58 Abs. 1 VwGO zwingend geforderten Mindestangaben nicht enthält oder wenn diesen Angaben ein unzutreffender oder irreführender Zusatz beigefügt ist, der sich generell eignet, die Einlegung des Rechtsbehelfs zu erschweren,

BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1991, 508.

Gemessen an diesem durch Art. 19 Abs. 4 GG gerechtfertigten Maßstab war die der Beitragsmitteilung beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung zumindest irreführend, wenn nicht unzutreffend. Denn sie hätte den erheblichen Besonderheiten dieses Heranziehungsverfahrens - Erstellen der Beitragsmitteilung durch den Abgabeschuldner, konkludenter Verwaltungsakt durch widerspruchslose Entgegennahme der Behörde, fiktive Bekanntgabe im Zeitpunkt des Eingangs bei der Beklagten - durch entsprechend klare Hinweise Rechnung tragen müssen. Dies ist mit der Angabe, dass die Widerspruchsfrist mit der "Bekanntgabe" zu laufen beginne, aber nicht erfolgt. Statt auf die hier in der Realität nicht erfolgte Bekanntgabe hätte die Klägerin auf den Zeitpunkt des Eingangs der Beitragsmitteilung bei der Beklagten als den Lauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO in Gang setzendes Ereignis hingewiesen werden müssen, wie dies im Übrigen in der von der Beklagten als Parallele bemühten Abgabenordnung der Fall ist. Hier bestimmt § 355 Abs. 1 Satz 2 AO für die einem Steuerbescheid unter dem Vorbehalt der Nachprüfung gleichgestellte (§ 167 Abs. 1 Satz 1, § 168 AO), der Beitragsmitteilung nach dem Absatzfondsgesetz vergleichbare Steueranmeldung in einer dem Gebot des fairen Verfahrens und dem Rechtsschutzgebot des Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Deutlichkeit, dass der Einspruch gegen eine Steueranmeldung innerhalb eines Monats nach Eingang einzulegen ist.

Die aufgrund der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung frühestens ab dem 3. August 2007 - Eingang der Erklärung bei der Beklagten - laufende Jahresfrist hat die Klägerin mit dem am 11. September 2007 eingelegten Widerspruch gewahrt.

2. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Beitragsbescheid Nr. 29 der Beklagten in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 12. Oktober 2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Mit der Verfassungswidrigerklärung der maßgeblichen Rechtsgrundlagen des § 10 Abs. 1 bis 8 AbsFondsG ab dem 1. Juli 2002 durch das Bundesverfassungsgericht,

Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 2009, 375,

fehlt es an einer Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung im hier betroffenen Jahr 2007.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war für notwendig zu erklären. Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind auf Antrag die Gebühren und Auslagen eines Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Verfahren selbst zu führen. Maßgeblich ist insoweit, ob ein verständiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei gleicher Sach- und Rechtslage sich eines Rechtsanwalts bedient hätte. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und damit die Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren und Auslagen ist in der Regel zu bejahen, da ohne rechtskundigen Rat der Bürger nur in Ausnahmefällen materiell und verfahrensrechtlich in der Lage ist, seine Rechte gegenüber der Verwaltung ausreichend zu wahren,

vgl. nur Kopp/Schenke, a.a.O., § 162 Rn. 18 m. w. Nachw.

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, insbesondere angesichts der sich hier stellenden schwierigen verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Fragen. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin sind für diese im Vorverfahren als Bevollmächtigte tätig geworden und haben Widerspruch eingelegt sowie diesen begründet.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht. Das Urteil weicht nicht im Sinne des Zulassungsgrundes des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 4 VwGO von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, weil dieses die Frage, welche Anforderungen im Einzelnen an die Rechtsbehelfsbelehrung bei einer Konstellation wie der vorliegenden zu stellen sind, noch nicht entschieden hat. Auch hat die Sache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil es sich nach der Verfassungswidrigerklärung der Grundlagen der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz um ausgelaufenes Recht handelt.

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